국유재산인 향교 문화재를 약 100년 동안 관리하던 재단에 향교 부지의 무단 사용을 이유로 변상금을 부과한 한국자산관리공사의 처분은 부당하다는 대법원 판단이 나왔다. 대법원 특별2부(주심 천대엽 대법관)는 10월 18일 재단법인 강원도향교재단이 한국자산관리공사를 상대로 낸 변상금 부과처분 취소소송 상고심(2023두42584)에서 원고패소 판결한 원심을 파기하고 사건을 서울고법에 돌려보냈다. 강원도향교재단은 향교재산법에 따라 설립된 재단법인으로, 대성전 등을 포함한 삼척향교를 소유·관리·운용해 왔다. 이때 삼척항교의 부지는 국가 명의로 소유권보존등기가 돼 있었는데, 국유재산법에 따라 국유재산의 관리에 관한 사무를 위탁받은 한국자산관리공사는 "재단이 삼척향교를 소유함으로써 국유재산인 삼척향교 부지를 무단으로 점유·사용했다"며 국유재산법 제72조 등에 따라 재단에 약 6000만 원의 변상금을 부과했다. 이에 재단은 해당 변상금 부과처분의 무효 확인을 구하는 소송을 냈다. 1, 2심은 "삼척향교의 부지에 대한 재단의 점유권원이 존재하지 않고, 공사가 재단에게 변상금을 부과하는 것이 신의칙 위반이나 권리남용에 해당하지 않는다"며 변상금 부과가 정당하다고 판단, 원고패소 판결했다. 하지만 대법원은 "재단에 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위가 있다"며 원심을 파기환송했다. 재판부는 "재단은 국유재산인 삼척향교 부지의 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 해당한다"며 "국유재산법의 변상금 부과 조항이 적용되지 않음에도 재단에 대해 이뤄진 공사의 변상금 부과처분은 당연무효에 해당한다"고 밝혔다. 이어 "삼척향교는 대한민국 건국 이전부터 수백 년 동안 현재 장소에 있었으므로 국가는 삼척향교 부지의 소유권을 취득할 당시부터 이미 삼척항교 관리·운용 주체의 부지 점유·사용을 용인했다고 볼 수 있다"며 "향교재산법과 문화재보호법에 따라 재단은 법률상 삼척향교를 소유하도록 강제되고 임의로 그 부지의 점유·사용을 종료하는 것도 금지되므로 법치주의와 자기책임 원리에 비춰 각 법률이 재단에 삼척향교 부지에 대한 점유·사용의 권원 내지 지위를 설정하고 있다고 볼 수 있다"고 판단했다. 또 "국가는 헌법 제9조와 문화재보호법에 따라 문화재를 보존·관리·활용해야 할 책무가 있고, 그 책무를 다하기 위해 재단에 삼척향교 부지를 점유·사용하도록 할 의무를 부담한다고 볼 수 있다"며 "이에 따라 재단이 그 부지를 점유·사용하는 것은 국유재산법 제72조 제1항 단서 제2호에서 변상금 부과의 예외 사유로 정하는 '국가나 지방자치단체가 불가피한 사유로 국유재산을 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 경우'에 해당할 수 있다"고 설명했다. 재판부는 "국가는 삼척향교 부지에 관해 약 100년 동안 사용료·대부료나 변상금을 요구한 적이 없었고, 삼척향교의 관리·운용 주체에게 그 부지의 배타적 점유·사용을 묵시적으로 승인했다고 볼 수 있다"며 "재단에 각 토지의 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위를 인정하기 어렵다는 이유로 재단의 청구를 배척한 원심의 판단에는 국유재산의 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다"고 판시했다. 대법원 관계자는 "향교재산법에 따라 의무적으로 삼척향교를 소유·관리·운용하는 재단에 국유재산인 삼척향교 부지의 점유나 사용·수익을 정당화할 법적 지위를 인정함으로써, 향교의 유지·보존을 위해 필요 불가결한 행위에 대해 국가가 변상금을 부과할 수 없음을 명시적으로 선언했다는 의의가 있다"고 설명했다.

국가는 국유재산을 무단으로 점유하고 있는 사람에게 변상금을 부과할 수 있을 뿐만 아니라 민사상 부당이득반환을 청구할 수 있다는 대법원 판결이 나왔다. 대법원 전원합의체(주심 민일영 대법관)는 16일 한국자산관리공사가 송모씨를 상대로 낸 부당이득금 반환소송 상고심(☞ 2011다76402)에서 원고일부승소 판결한 원심을 깨고 사건을 서울중앙지법 합의부로 돌려보냈다. 이 사건에서는 공사가 국유재산의 무단점유자에 대해 변상금 부과처분 외에 별도로 민사상 부당이득 반환청구 소송을 낼 수 있는지가 문제됐다. 공사는 변상금 부과처분을 하게 되면 직접 공매절차를 진행하지 못하고 세무서의 협조를 받아야 한다. 하지만 민사상 부당이득반환청구권을 행사하면 독자적으로 집행권원을 얻을 수 있다. 재판부는 "변상금 부과는 행정처분이고 변상금 징수권은 공법상의 권리인 반면, 민사상 부당이득반환청구권은 사법상의 채권"이라며 "변상금 부과·징수권은 민사상 부당이득반환청구권과 법적 성질이 다르므로 국가는 무단점유자를 상대로 변상금 부과와는 별도로 민사상 부당이득반환청구 소송을 낼 수 있다"고 밝혔다. 대법원은 무단점유자가 반환해야 할 부당이득은 감액 조정한 '조정대부료'가 아닌 '산출대부료'라고 판단했다. 조정대부료는 적법하게 대부계약을 체결하고 1년을 초과해 국유재산을 점유하고 있는 사람에게 대부료를 감액 조정해주는 것을 말한다. 1심과 항소심은 조정대부료인 1360여만원을 지급하라고 판결했지만, 공사는 송씨가 반환해야 할 부당이득금은 부과된 변상금 2000여만원이거나, 산출대부료인 1390여만원 상당이어야 한다고 주장했다. 재판부는 "대부료 감액 조정은 적법하게 대부계약을 체결한 성실한 대부계약자를 위한 제도"라며 "무단점유자에게 조정대부료를 기준으로 부당이득을 산정하면 장기간의 무단점유자가 오히려 이익을 얻는 셈이어서 형평에 반하기 때문에 부당이득 산정의 기준은 산출대부료"라고 판단했다. 송씨는 국가 소유의 서울 구로구 일대의 토지를 사용허가 없이 2005년 7월부터 2008년 12월까지 점유했다. 공사는 2010년 4월 송씨에게 토지 무단점유를 이유로 변상금 2000여만원을 부과했지만 송씨가 납부하지 않자 부당이득금 2000여만원을 반환하라고 소송을 냈다. 1·2심은 "송씨가 국가 소유의 토지를 점유해 국가에 손해를 끼쳤다며 부당이득을 반환할 의무가 있다"며 조정대부료 1360여만원을 지급하라고 판결했다.

지방자치단체가 국·공유지를 사용하도록 허가를 내줬으나 사용자가 대부료나 사용료를 내지 않았다면 지자체는 민사소송이 아닌 세금 체납처분 절차에 따라 사용료를 징수해야 한다는 판결이 나왔다. 지자체가 국·공유 일반재산을 빌려주는 행위는 사경제 주체로서 하는 사법상의 계약으로 사법 규정이 적용되는 것이 원칙이지만, 국가나 지자체가 계약 당사자의 일방이고 목적물이 국·공유 일반재산이라는 공적 특성 때문에 국유재산법이나 공유재산 및 물품 관리법 등의 특별법에 따라야 한다는 취지다. 서울고법 민사1부(재판장 정종관 부장판사)는 지난달 21일 인천광역시 교육감이 강화군에서 폐교 사용허가를 받고 건강수련원을 운영하는 장모(58)씨를 상대로 낸 건물명도 청구소송(2012나102249)에서 원고일부승소 판결을 내렸다. 재판부는 판결문에서 "국가나 지자체가 대부계약과 사용허가에 따른 대부료나 사용료의 지급을 구하는 방법은 공유재산 및 물품 관리법 제97조2항과 국유재산법 제73조2항에 따라 국세징수법과 지방세법상 체납처분에 따라야 한다"며 "민사소송으로 할 필요가 없으므로 인천시의 사용료 등 청구는 권리보호의 이익이나 필요가 없어 부적법하다"며 각하 판결을 내렸다. 재판부는 조립식 건물을 철거해 달라는 인천시의 청구에 대해서도 "인천시는 장씨와의 대부계약이 끝나면 건물의 철거를 명할 수 있고 장씨가 따르지 않으면 행정대집행으로 건물을 철거할 수 있다"며 "행정대집행의 절차가 인정되면 따로 민사소송의 방법으로 건물의 철거를 구할 수는 없다"고 설명했다. 재판부는 다만, "행정대집행의 대상이 될 수 없는 토지반환 청구에 대해서는 민사소송 외에 따로 권리를 실현할 수 있는 절차와 방법이 없으므로 인천시의 청구는 적법하다"며 "인천시와 장씨의 대부계약이 종료했으므로 장씨는 인천시에 토지를 인도할 의무가 있다"고 덧붙였다. 법원 관계자는 "국세징수법상 체납처분이나 행정대집행법의 규정에 따라 더 쉽게 권리실현을 할 수 있다면 굳이 민사소송의 방법을 통한 권리실현을 허용할 필요가 없다는 취지의 판결"이라고 말했다. 인천시는 2008년 10월 장씨에게 3년간 강화군의 한 폐교를 건강수련원으로 사용할 수 있도록 허가를 내줬으나 장씨가 대부료나 사용료 등을 내지 않자 지난해 2월 소송을 냈다. 1심 재판을 맡은 인천지법은 "장씨는 인천시에 밀린 사용료 6100여만원을 지급하고 조립식 건물을 철거 및 해당 토지를 반환하라"며 원고승소 판결을 내렸다.

2009년 국유재산법 시행령 개정 이후의 국유재산 대부료는 점유 시점이 아니라 계약 갱신 시점의 가액을 기준으로 정해야 한다는 대법원 판결이 나왔다. 이번 판결은 지난 1월 대법원 전원합의체가 같은 취지의 판결(2011다83431)을 내린 데 따른 것이다. 대법원 민사2부(주심 김소영 대법관)는 26일 태영CC를 운영하는 (주)블루원이 "대부료 산정이 잘못됐으므로 5800여만원을 돌려달라"며 용인시와 국가를 상대로 낸 부당이득금 반환 청구소송 상고심(2013다4975)에서 원고승소판결한 원심을 깨고 일부패소 취지로 사건을 서울고법으로 돌려보냈다. 재판부는 판결문에서 "국유 일반재산인 토지에 대한 대부료 산정기준인 국유재산법 시행령은 2009년 개정돼 '사용료 산출을 위한 재산가액 결정 당시의 개별 공시지가'를 기준으로 대부료를 산출하도록 규정하고 있다"며 "구 시행령이 적용될 때는 국유재산을 대부한 점유자가 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시킨 상태를 기준으로 할 것이 아니라 점유자가 점유를 개시할 당시의 현실적 이용상태를 상정해 공시지가를 평가해야 하지만 현행 시행령 하에서는 새로 대부계약을 체결하거나 갱신할 당시의 현실적 이용상태를 기준으로 재산가액을 산출해야 한다"고 밝혔다. 재판부는 "2009년 국유재산법 시행령이 시행된 이후의 대부료는 블루원이 골프장으로 이용하고 있는 토지의 대부계약 갱신 당시의 현실적 이용상태를 기준으로 한 개별공시지가를 적용해야 하므로 시행령 시행일 이후의 대부료를 용인시와 국가가 받은 것은 정당한데도 원심은 이를 구분하지 않은 잘못이 있다"고 지적했다. 블루원은 1993년부터 경기도 용인시의 국유 부동산에 대해 국유재산 점용·사용허가를 받아 태영CC를 운영해왔다. 2003년 6월 용인시가 국가로부터 토지 관리에 관한 사무를 위임받자 블루원은 용인시와 대부계약을 체결한 뒤 계약을 갱신하며 대부료를 납부해오다 "골프장 운영으로 인해 올라간 지가를 기준으로 대부료를 책정하는 것은 부당하다"며 소송을 냈다. 대법원 전원합의체 판결이 있기 전 선고를 한 1,2심은 "국유재산에 관한 대부료 책정은 점유 시점을 기준으로 산정해야 한다"며 원고승소판결했다.

국유재산인 토지를 빌려쓸 때의 대부료는 계약 갱신 시점의 토지가액을 기준으로 정해야 한다는 대법원 전원합의체 판결이 나왔다. 대법원 전원합의체(주심 민일영 대법관)는 17일 국유재산인 토지를 빌려 뉴서울컨트리클럽 골프장을 운영하는 한국문화예술위원회가 "위원회가 땅을 빌린 뒤 골프장 조성으로 인해 부동산 가치가 상승한 것인데도 올라간 공시지가를 기준으로 대부료를 책정한 것은 부당하므로 납부한 사용료 중 6억여원을 돌려달라"며 국가와 경기도 광주시를 상대로 낸 부당이득금 반환소송 상고심(2011다83431)에서 원고일부승소 판결한 원심을 깨고 사건을 서울고법으로 돌려보냈다. 재판부는 판결문에서 "2009년 개정된 국유재산법 시행령은 그 취지가 토지를 형질변경하게 되면 그에 따라 사용이익이 증감하는 것이 일반적이므로 그것을 반영해 대부료를 적정하게 산정하는 것이 보다 합리적이라는 사고에 바탕을 두고 이를 분명하게 하기 위한 것"이라며 "사용료 산출을 위한 개별공시지가는 점유 개시 당시가 아닌 현재의 현실적 이용상태를 기준으로 한다고 봐야 한다"고 밝혔다. 이어 "국유재산인 토지를 대부받은 점유자가 점유 개시 후에 자기의 비용과 노력으로 가치를 증가시켰다 하더라도 2009년 개정 국유재산법 시행령 시행일인 2009년 7월 31일부터는 점유개시 당시가 아닌 새로 대부계약을 체결하거나 갱신할 당시의 현실적 이용상태를 기준으로 재산가액을 산출해야 한다"고 설명했다. 재판부는 그러나 "국유재산이 아닌 공유재산인 토지의 대부료 산정에 대해서는 그 근거법령인 공유재산관리법 시행령이 국유재산법 시행령과 함께 개정되지 않아 종전처럼 점유개시 당시를 기준으로 재산가액을 산출해야 한다"고 덧붙였다. 1987년부터 국가와 광주시로부터 국유재산과 공유재산을 각각 빌려 뉴서울컨트리클럽 골프장을 조성, 운영중인 문화예술위는 매년 광주시와 대부계약을 갱신하고 개별공시지가를 기준으로 사용료를 산정해 납부해왔다. 광주시가 2005~2010년까지 대부갱신계약을 체결하면서 골프장 운영 등으로 인해 올라간 지가를 기준으로 대부료를 책정하자 위원회는 소송을 냈다. 1심은 원고패소 판결했으나, 2심은 원고 주장을 일부 받아들여 국가와 광주시에 각각 2억8000만원과 2억9000만원을 지급하라는 원고일부승소 판결을 내렸다.