법원과 검찰이 행정소송에서 조정제도를 두고 정면 충돌했다. 행정소송의 피고가 된 지방자치단체가 법원의 조정 권고를 받아들여 행정처분의 수위를 낮추려 했으나 국가소송을 지휘하는 서울고검이 불수용지휘를 내리는 바람에 조정권고가 받아들이지 않자 행정법원이 판결로써 행정처분을 통째로 취소하는 일이 발생했다. 과거 행정소송법에 조정제도를 명문으로 도입하는 문제를 두고 법원과 법무부·검찰이 신경전을 벌인 적은 있지만 이번처럼 판결까지 간 경우는 처음이다. 앞으로 법원과 검찰의 갈등이 지속되면 행정소송 절차에 들어가는 국민의 시간과 비용이 더 늘어나는 것이 아니냐는 우려도 나오고 있다. ◇서울고검, 조정안 '불수용' 부쩍 늘어= 서울 역삼동에서 룸살롱 영업을 하는 하모씨는 지난해 3월 건물 3층에 여성접객원 대기실을 설치해 영업장을 무단 확장했다는 이유로 강남구청으로부터 과징금 742만원을 부과받았다. 하씨는 같은해 12월 똑같은 잘못을 저질러 영업정지 15일의 처분을 받자 지난 3월 행정법원에 영업정지처분 취소소송을 냈다. 소송이 계속되던 중 강남구청이 법원의 조정권고에 따라 영업정지처분을 과징금처분으로 변경하겠다는 자발적인 검토안을 내 소송은 조정으로 일단락 되는 듯했다. 하지만 국가소송을 지휘하는 서울고검 송무부는 "조정권고의 법적 근거가 없고, 2차 이상 위반에 대해서는 엄정한 법집행이 필요해 행위 태양을 불문하고 불수용 지휘를 할 예정"이라며 조정권고 불수용지휘를 했다. 서울고검 송무부는 또 주점을 운영하다 영업정지 3개월 처분을 받은 김모씨 사건에서도 영업정지 45일에 과징금 300만원으로 처분을 변경하려는 강서구청의 검토안을 불승인했다. 검찰은 최근 '행정지침 2회 이상 위반'하거나 '원처분의 2분의 1에 해당하는 조정권고'에 대해서는 사안을 불문하고 불수용지휘 하고 있는 것으로 전해졌다. ◇법원, "무조건 불수용, 타당성 없어" 일침= 하씨와 김씨의 사건은 결국 판결로 끝났다. 서울행정법원 행정1단독 조병구 판사는 최근 하씨가 강남구청을 상대로 낸 영업정지처분 취소소송(2013구단5442)에서 원고승소 판결했다. 하씨의 위반행위는 인정되지만, 행정청의 영업정지 처분은 과하다는 이유에서다. 조 판사는 판결문에 서울고검 송무부의 조정권고 불수용지휘 지침의 문제점을 조목조목 비판했다. 조 판사는 "조정권고는 소송 진행 중이라도 처분청에 구체적 사안을 고려해 처분이나 재량권 행사의 적법성에 관해 재심사할 기회를 부여함으로써 신속하고 적정한 국민의 권익구제 및 불필요한 절차와 사회적 비용의 감축이라는 효용을 도모하고자 마련된 실무상 확립된 제도"라며 "법령상 별다른 제한이 없음에도 2회 이상 위반하기만 하면 구체적 사정을 고려하지 않은 채 조정권고에 대해 무조건 불수용지휘를 하겠다는 입장은 합리성과 타당성이 결여돼 있음은 물론 국가소송지휘에서 후견적인 관리와 지휘의 기능을 벗어나 처분청의 자율성을 침해하는 것은 아닌지 우려스럽다"고 밝혔다. 조 판사는 지난 30일 김씨의 사건(2013구단16985)에서도 "재량재심사권한은 처분권한과 처분철회권한을 보유하고 있는 처분청에 전적으로 귀속되는 것이 원칙"이라며 "행정소송의 지휘를 서울고검 송무부에 맡긴 이유는 전문적인 법률지식을 보유하고 있는 기관으로 하여금 다른 행정청의 송무수행에 있어 후견적 지원을 하고 조력하라는 취지이지 적극적으로 처분청의 재량권 행사를 통제하기 위한 범위까지 그 권한이 확대된다고 볼 수는 없다"고 지적했다. ◇서울고검, "행정처분은 원칙적으로 타협 대상 아니다"= 서울고검은 "조정권고사건에 대한 처리기준을 모든 사건에 기계적으로 적용하고 있지는 않다"고 밝혔다. 서울고검 송무부는 △원처분의 적법성이 유지되는 한도 내에서 △관련 사건에서 원고에게 유리한 사정 변경이 있거나 △국가의 패소 가능성이 높은 경우 등에만 조정권고 수용 지휘를 하고 있는 것으로 전해졌다. 서울고검 관계자는 "행정지침 위반이 2회 이상 반복된다는 것은 당연히 위반자에게 좋지 않은 정황"이라며 "행정처분은 균형과 형평이 중요하기 때문에 타협의 대상이 되지 않지만, 처리기준에 의해 조정을 받아들일 수 때만 인정되는 것"이라고 말했다. ◇검찰 불승인지휘 우려 당사자들끼리 조정 합의= 지자체 등 행정처분을 내린 당국 입장에서는 원래의 행정처분이 판결로 취소될 바에는 조정권고를 받아들이는 것이 이익이라는 입장이다. 따라서 행정청은 서울고검 송무부가 조정권고의 법적 근거가 없다며 불수용지휘를 하고 나서자 우회적인 방법을 사용하고 있다. 원고와 합의해 원고가 소를 취하하고 행정청이 처분을 변경하는 것이다. 서울중앙지법의 한 부장판사는 "행정소송뿐만 아니라 국가배상 사건이나 민사소송에서도 국가가 소 취하에 부동의하거나 조정권고를 잘 받아들이지 않는 추세"라며 "소송이 길어지면 절차에 들어가는 시간과 비용이 늘어나 결국은 국가와 국민 모두 손해를 보게 될 것"이라고 말했다. 서울고검 송무부의 불수용지휘를 두고 법원과 법무부 간 힘겨루기로 분석하는 의견도 있다. 서울지역 법원의 한 판사는 "행정소송법 개정안에서 조정권고안이 빠진 것은 법원의 권한을 견제하려는 법무부의 반대 때문"이라며 "최근 서울고검 송무부가 조정권고 불수용지휘를 하는 것은 사실상 운영되고 있는 조정권고를 사장하겠다는 입장이 반영된 것"이라며 행정소송법 개정안에 조정권고제도를 명문으로 도입할 필요성이 있다고 주장했다.