2021누63022 신분보장 등 조치결정 취소소송 [제10행정부 2023. 1. 20. 선고] <일반> □ 사안 개요 - 원고(여성가족부) 소속 4급 서기관인 피고보조참가인(‘참가인’)은 직원들의 초과근무수당 부정수급에 관하여 감사담당관실에 신고함(‘이 사건 신고’) - 그런데 이미 참가인의 직장 내 괴롭힘 행위에 대한 고충제기가 누적되던 차에, 주무관 A가 감사담당관실에 참가인에 대한 신고서를 제출하였고, 감사결과에 따라 원고는 국가공무원법 제56조(성실의무), 제63조(품위유지의무) 등의 위반에 해당한다고 보고 중앙징계위원회에 중징계의결 요구를 하고, 참가인을 직위해제하였으며, 참가인에게 성과연봉 평가등급 B등급을 통보함 - 피고(국민권익위원회)는 2020. 6. 23. 이 사건 감사, 중징계의결 요구 및 직위해제, 성과연봉 통보가 모두 이 사건 신고로 인한 불이익조치에 해당한다는 이유로 참가인에 대한 신분보장 등 조치결정을 함 □ 쟁점 및 판단 - 참가인의 신고가 적법한 부패행위 신고로서 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」(‘부패방지권익위법’)상 보호가치 있는 신고에 해당하는지(적극) - 참가인에 대한 감사가, 그 조사 방식과 절차가 조사의 객관성과 공정성을 훼손할 정도로 현저히 부당하거나 참가인의 실질적 방어권을 침해하여, 부패방지권익위법 제2조 제7호가 정하는 불이익조치 중 사.목이 정하는 ‘직무에 대한 부당한 감사’에 해당하는지(소극) - 부패방지권익위법 제63조에 따른 인과관계의 추정을 번복하기 위한 증명의 정도(= 단순히 ‘부패행위 신고’가 없었어도 불이익한 처분을 했을 것이라는 정도의 입증으로는 부족하고, 이를 넘어 ‘부패행위 신고와 관련된 경위 자체’가 없었더라도 불이익한 처분을 하였을 것이라는 점에 관하여 적극적인 증명이 이루어져야 함) 및 위 판단에 필요한 비교형량(= ‘부패행위 신고자에 대하여 불이익조치를 함으로써 훼손되는 부패방지권익위법상의 공익’과 ‘부패행위 신고자가 비위행위를 저지르고도 불이익조치를 받지 않고 면책됨으로써 훼손되는 국가공무원법 등 법령상의 공익’ 사이의 비교형량) - 이 사건 중징계의결 요구 및 직위해제, 성과연봉 통보의 각 불이익조치 해당 여부(적극) 및 각 인과관계 추정의 번복 여부(적극) - 피고의 2020. 6. 22.자 신분보장 등 조치결정이 위법한지(적극) [항소기각(원고승)]

[1] 사법권은 법관으로 구성된 법원에 속하고(헌법 제101조 제1항), 법원은 헌법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외한 일체의 법률상의 쟁송을 심판할 권한을 가지므로(법원조직법 제2조 제1항), 권리의무의 존부에 대하여 다툼이 있는 경우에는 그 권리의무의 주체는 최종적으로 법원의 심판을 받을 헌법상의 권리가 있고 법원도 그 심판청구를 받아들일 책무가 있다. 따라서 국가기관이 다른 국가기관에 대하여 한 조치라도 그것이 일반국민에 대한 행정처분 등과 동등하다고 평가할 수 있을 정도로 권리의무에 직접적이고 구체적인 영향을 미치고 그 조치의 위법성을 제거할 다른 법적 수단이 없는 경우에는, 국가기관의 지위에서 그 조치를 한 상대방 국가기관을 상대로 법원에 소를 제기하여 다툴 수 있는 당사자능력과 당사자적격이 있다고 봄이 상당하다. 다만 국가기관이 항고소송을 제기할 수 있다고 보기 위해서는 다른 국가기관이 행한 조치 및 그 조치에 불응한 경우에 부과될 수 있는 불이익처분의 근거법령과 그 내용, 침해되는 국가기관의 권리침해 내지 불이익의 내용과 정도, 우월적 지위에서 고권적인 권한행사로 볼 수 있는지 여부, 정부조직 내에서 가능한 해결조정 수단이 행정조직법 기타 법령상 존재하는지 여부, 권한쟁의에 관한 심판, 기관소송 등 다른 권리구제 수단으로 분쟁을 해결할 수 있는지 여부 등을 종합적으로 검토하여야 한다. [2] 불이익처분 원상회복 조치요구 통지의 상대방은 국가기관이지만, 그 처분의 내용과 효과가 단지 국가기관 또는 행정청 상호간의 조직법상의 권한 행사에 그치지 않고, 처분의 상대방이 국가기관의 지위에서 어떤 행위를 하거나 하지 아니하는 것은 위 통지에서 정한 조치요구를 이행하지 아니하는 작위 또는 부작위라고 인정이 되어 형사처벌 및 과태료의 제재까지도 받을 수 있는 이상, 위 통지는 그 상대방이 국가기관이라는 차이 외에는 일반 국민의 권리의무에 직접?구체적으로 영향을 주는 통상의 행정처분과 다를 바 없을 뿐만 아니라, 위 통지는 정부 조직 내에서 그 처분의 당부에 대한 심사?조정을 할 수 있는 다른 방도가 없고, 국가기관으로서의 경기도선거관리위원회 위원장이 그 소속 직원에 대하여 가지는 징계권이 제한되고 나아가 형사처벌 등 중대한 권익의 침해가 초래될 수 있는 처분임에도 불구하고 그 취소를 구할 다른 법적 수단도 없는바, 이와 같은 여러 요소들을 종합해 보면, 경기도선거관리위원회 위원장으로서는 위 통지를 한 국민권익위원회를 상대로 그 취소를 구하는 항고소송을 제기하는 것이 위와 같은 권한의 제약과 법적 지위의 불안을 한꺼번에 해소할 수 있는 가장 유효?적절한 수단이라 할 것이며, 법원으로서도 이를 받아들여 판단하는 것이 일체의 법률상의 쟁송에 대한 심판을 할 권한과 책임을 부여한 헌법의 명령에 부응하는 것이 된다고 할 것이라는 이유로 이 사건 소가 당사자능력, 경기도선거관리위원회 위원장적격의 흠결이 있어 부적법하다는 본안전 항변을 배척한 사례 [3] 「부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률」(이하 ‘국민권익위원회법’이라 한다) 제2조 제4호 나목은 공공기관의 예산사용 및 재산관리 등의 과정에서 법령에 위반하여 공공기관에 재산상 손해를 가하는 행위를 포괄하여 부패행위로 규정하고 있는바, 이 규정을 형식적으로 해석하면 공직자 등이 고의적으로 불법적인 예산집행을 하는 경우에서부터 국가공무원법에 정한 성실의무 등 일반?추상적인 직무상 의무를 다하지 못한 경우까지 그로 인해 예산 및 재산관리와 관련한 손실이 발생했다고 평가되기만 하면 위 법에 정한 부패행위를 한 것으로 될 수 있다. 그러나 국민권익위원회 역시 정부조직법에 의한 행정기관의 하나이고(정부조직법 제5조), 특히 회계검사 및 직무감찰에 관해서는 감사원이 국가기관과 지방자치단체 및 그 관련기관들에 대하여 폭넓은 감사 및 조치 권한을 부여받고 있으므로(감사원법 제20조 이하 참조), 국민권익위원회도 정부기관 상호간 직무의 범위와 내재적 한계를 벗어나서 권한을 행사할 수는 없다고 할 것이다. 이를 참작하면, 위 국민권익위원회법 제2조 제4호 나목이 규정한 부패행위는 그 가목이 규정한 ‘공직자의 직권남용에 의한 사익 도모 행위’나 다목이 규정한 ‘부패행위의 강요 및 은폐’ 등 다른 부패행위의 유형과 균형을 이루는 정도의 부정행위로 평가될 만한 경우로 한정된다고 새김이 상당하다. 따라서 공직자의 단순한 부주의나 직무 소홀로 인하여 결과적으로 불필요하게 예산이 사용된 경우 또는 업무 재량의 범위 내에서 판단하여 직무를 수행하였으나 사후적으로 볼 때 최적의 선택이 되지 못하였다거나 다른 방식으로 업무처리를 하였더라면 예산 절감이 가능하였으리라는 등의 경우는 위 나목의 부패행위에 해당하지 않는다. [4] 부패행위 신고는 주민소환청구인 서명부가 허위 또는 무권한자에 의한 대리 작성 등으로 효력이 없는 것임에도 선관위 직원들이 그 조사·확인을 서두르고 소홀히 하여 주민소환투표 청구를 수리하고 그 투표절차를 진행하다가 이를 취소함으로써 그동안에 소요된 투표관리비용 상당의 재산산 손해를 입혔다는 것이다. 그러나 선관위 직원들이 위 신고내용처럼 서명부에 대한 조사?확인을 고의로 그르치거나 법령에 위반된다는 점을 분명하게 인지하고도 다른 불순한 목적 등을 가지고 직무를 잘못 수행하는 등으로 위 제4호 나목의 부패행위에 해당할 정도의 부정행위를 하였는지에 대해서는 이를 입증할 증거가 없고, 오히려 위 서명부 심사과정에서 일부 치밀하지 못한 부분이 있었다고 해도 이는 단순한 부주의나 직무 소홀에 의한 것에 지나지 않는 것으로 인정될 뿐이어서 이를 위 나목의 부패행위에 해당한다고 보기는 어렵다는 이유로 불이익처분 원상회복 조치요구 통지를 위법하다고 본 사례