◇ 재결서에 사용대상 토지에 관해서도 ‘수용’한다고만 기재되어 있는 경우 사용대상 토지에 관해 사용재결이 있었다고 볼 수 있는지 여부(소극) ◇ 토지보상법 제34조 제1항에 따르면 토지수용위원회의 재결은 서면으로 하여야 하고, 같은 법 제50조 제1항에 따르면 토지수용위원회의 재결사항은 수용하거나 사용할 토지의 구역 및 사용방법(제1호), 손실보상(제2호), 수용 또는 사용의 개시일과 기간(제3호), 그 밖에 토지보상법 및 다른 법률에서 규정한 사항(제4호)인데, 이와 같이 토지보상법령이 재결을 서면으로 하도록 하고, ‘사용할 토지의 구역, 사용의 방법과 기간’을 재결사항의 하나로 규정한 취지는, 재결에 의하여 설정되는 사용권의 내용을 구체적으로 특정함으로써 재결 내용의 명확성을 확보하고 재결로 인하여 제한받는 권리의 구체적인 내용이나 범위 등에 관한 다툼을 방지하기 위한 것이다. 따라서 관할 토지수용위원회가 토지에 관하여 사용재결을 하는 경우에는 그 재결서에 사용할 토지의 위치와 면적, 권리자, 손실보상액, 사용 개시일 외에도 사용방법, 사용기간을 구체적으로 특정하여야 한다. ☞ 사용대상 토지에 관하여 토지보상법에 따라 사업시행자에게 사용권을 부여함으로써 송전선의 선하부지로 사용할 수 있도록 하기 위한 절차가 진행되어 왔더라도, 재결서에는 수용대상 토지 외에 사용대상 토지에 관해서도 ‘수용’한다고만 기재되어 있는 경우, 재결에 의하여 피고에게 설정하여 주고자 하는 사용권이 피고의 주장과 같은 ‘구분지상권’이라거나 사용권이 설정될 토지의 구역 및 사용방법, 사용기간 등을 특정할 수 있는 내용이 전혀 기재되어 있지 않아서 재결서만으로는 토지소유자인 원고가 이 사건 토지 중 어느 부분에 어떠한 내용의 사용제한을 언제까지 받아야 하는지를 특정할 수 없고, 재결로 인하여 토지소유자인 원고가 제한받는 권리의 구체적인 내용이나 범위 등을 알 수 없어 이에 관한 다툼을 방지하기도 어려우므로 재결 중 사용대상 토지에 관한 부분은 토지보상법 제50조 제1항이 규정하는 사용재결의 기재사항에 관한 요건을 갖추지 못한 흠이 있다고 보아야 한다고 판단하여 원심을 파기환송한 사례

원고는 창원지방법원에 사천시장을 상대로 종전 처분의 취소를 구하는 소를 제기하여, 2010년 1월 7일 원고의 청구를 기각하는 판결을 선고받고 항소하여 2013년 2월 15일 승소판결을 받았는데, 그 판결은, ‘구 산업입지 및 개발에 관한 법률’(2009. 5. 21. 법률 제9685호로 일부 개정되기 전의 것) 제21조1항 제19호, 구 공유수면매립법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 일부 개정되기 전의 것) 제15조3항, 제12조1호에 의하면, 농공단지 지정권자인 사천시장으로서는 종전 처분을 함에 있어 공유수면매립법상 매립실시계획의 승인요건이 구비되어 있는지 검토하여야 함에도 불구하고, 삼호조선이 향촌농공단지조성사업의 사업시행지역 내에 위치한 이 사건 공유수면의 점용허가권자인 원고의 동의 또는 원고에 대한 손실보상 없이 향촌농공단지 실시계획변경 승인을 신청하였음에도, 위 승인요건의 구비 여부에 대한 검토 없이 종전 처분을 하였으므로, 종전 처분은 위법하여 이를 취소한다는 것이었고, 위 판결은 2013년 6월 13일 확정되었다. 위 인정사실에 의하면, 삼호조선에게 이 사건 공유수면에 관한 권리자의 지위를 부여한 종전 처분은 확정판결에 의하여 취소되었으므로, 그 판결의 형성력에 의하여 종전 처분은 처음부터 효력이 없었던 것으로 되고, 따라서 삼호조선은 이 사건 처분 당시 이 사건 공유수면에 관한 권리자가 아니라고 할 것이므로, 원고의 주장은 이유 있다.

구 도시재개발법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되기 전의 것) 제32조 제1항은 ‘재개발사업의 시행을 위한 수용 등에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지수용법을 준용한다’고 규정하고 있고, 구 토지수용법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 폐지되기 전의 것) 제25조 제1항은 ‘기업자는 사업인정의 고시가 있은 후 수용할 토지에 관한 권리를 취득하거나 소멸시키기 위하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 토지소유자 및 관계인과 협의하여야 한다’고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령(2002. 12. 30. 대통령령 제17854호로 폐지되기 전의 것) 제15조의2 제1항은 ‘기업자는 위의 협의를 위하여 사업인정의 고시가 있은 후 즉시 협의기간 및 방법, 보상의 시기·방법 및 절차, 계약체결의 기간 및 장소, 계약체결에 필요한 구비서류를 정하여 토지소유자 및 관계인에게 통지하여야 한다’고 규정하고 있다. 그리고 구 토지수용법령이 기업자로 하여금 관계인과 협의하거나 그 협의를 위한 통지를 하도록 규정한 취지는, 관계인에게 수용의 취지·절차 및 그에 따른 손실보상 제도를 설명하고 이해시켜 가능한 한 공권력 발동에 의하지 않고 원만하게 토지취득의 목적을 달성하는 한편, 비자발적으로 담보권을 상실하게 될 저당권자 등의 관계인으로 하여금 당해 협의절차에 참여하여 자신의 권리를 스스로 행사할 수 있는 기회를 부여함으로써 그와 같은 토지수용으로 인하여 불측의 손해를 입지 아니하도록 예방할 뿐만 아니라, 협의가 성립되지 아니하여 수용재결로 나아가는 경우 저당권자 등의 관계인에게 물상대위권 등의 권리를 행사할 수 있는 기회를 제공하는 데에도 있다고 할 것이다. 또한 기업자가 수용할 토지의 저당권자에게 위와 같은 협의나 통지를 하지 아니하였다면 이는 위법하다고 할 것이다. 나아가 위와 같은 협의나 통지제도의 취지, 기업자는 공익사업을 위한 수용을 통하여 저당권자의 의사와 관계없이 수용목적물상의 저당권을 소멸시킬 수 있는 우월한 공법상 지위에 있는 점 등을 감안하여 보면, 기업자의 잘못으로 무효인 토지수용재결이 이루어지고 그 수용재결의 적법성을 믿은 저당권자가 그 수용절차에서 물상대위권을 행사하였는데, 다시 기업자가 상당한 시간이 경과한 후 재차 수용절차를 진행하면서 저당권자에 대하여 위와 같은 협의나 통지를 전혀 하지 아니하고 최초 수용재결의 무효사실이나 무효원인사실도 알리지 않음으로써 이미 적법한 물상대위권 행사로 저당권의 효력이 소멸하였으리라는 신뢰가 형성된 저당권자가 적법한 물상대위권을 행사할 수 있는 기회를 상실하였다면, 기업자의 위와 같은 최초 수용절차에서의 잘못과 이후 수용절차에서의 저당권자에 대한 협의나 통지의 불이행 및 최초 수용재결의 무효사실이나 무효원인사실을 알리지 않은 일련의 행위와 저당권자의 물상대위권 행사 기회의 상실 사이에는 상당인과관계가 있으므로, 이러한 경우 기업자의 불법행위책임이 성립할 수 있다고 봄이 상당하다.

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다) 에 의한 이주대책제도는 공익사업의 시행으로 생활근거를 상실하게 되는 자를 위하여 종전의 생활상태를 원상으로 회복시키면서 동시에 인간다운 생활을 보장하여 주기 위한 이른바 생활보상의 일환으로 국가의 적극적이고 정책적인 배려에 의하여 마련된 제도로서 건물 및 그 부속물에 대한 손실보상 외에는 별도의 보상이 이루어지지 않는 주거용 건축물의 철거에 따른 생활보상적 측면이 있다는 점을 비롯하여 위 각 규정의 문언, 내용 및 입법 취지 등을 종합하여 보면, 주거용 용도가 아닌 다른 용도로 이미 허가를 받거나 신고를 받은 건축물을 소유한 자라 하더라도, 이주대책기준일 당시를 기준으로 공부상 주거용 용도가 아닌 건축물을 허가를 받거나 신고를 하는 등 적법절차에 의하지 않고 임의로 주거용으로 용도를 변경하여 사용하는 자는 공익사업법시행령 제40조 제3항 제1호의 ‘허가를 받거나 신고를 하고 건축하여야 하는 건축물을 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 건축한 건축물의 소유자’에 포함되는 것으로 해석하는 것이 타당하다.

중부내륙도로 공사로 인해 메추리 산란율이 떨어진 데 따른 손실보상 책임을 인정한 사례 ▼ 판례전문 파일 다운로드

자연환경지구에서 건축행위를 제한하는 것은 자연보존지구의 완충공간으로 보전할 필요가 있는 지역을 자연환경지구로 지정한 취지에 부합하는 것으로 자연생태계와 자연 및 문화경관의 보전 및 지속 가능한 이용을 도모하기 위한 것이므로 그 입법목적의 정당성과 방법의 적절성을 인정할 수 있다. 그리고 자연공원은 그 성격상 보호, 관리와 자연재난으로부터 탐방객의 안전도모가 필수적으로 요구되므로 이를 위해 필요한 경우 공원구역에 대한 출입제한이나 금지 조치를 취할 수 있도록 한 것은 그 입법목적이 정당할 뿐 아니라, 그 방법 역시 적절하다. 또한, 자연환경지구에서 건축물 건축의 가능성이 전면적으로 배제되는 것이 아니라 자연환경지구에서 허용되는 행위의 기준에 부합하는 등 법 제23조 제2항의 요건을 갖추면 공원관리청의 허가를 받아 증·개축, 재축 및 이축행위를 할 수 있고, 출입의 제한이나 금지는 아무런 제한 없이 이루어질 수 있는 것이 아니라 일정 기간, 일정 지역이라는 시간적·장소적 제한을 필요로 하므로 이 사건 법률조항들은 최소침해성 원칙에도 부합한다. 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 있는 경우에 있어서 자연환경지구에 대한 건축행위의 제한이나 공원구역의 출입제한 또는 일시적인 출입금지는 재산권에 내재하는 사회적 제약의 범위 내라 할 것이므로, 이 사건 법률조항들이 실현하고자 하는 공익의 비중과 그로 인하여 발생하는 토지재산권의 침해 사이에 법익균형성이 충족된다 할 것이고, 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용방법이 없어서 실질적으로 사용 및 수익을 전혀 할 수 없는 경우, 즉 자연환경지구 내 토지에서의 건축행위 제한과 공원구역의 출입제한·금지로 인한 재산권 제한이 사회적 제약의 한계를 초과하는 경우에 대하여는 법이 공원사업에 들어가는 토지와 그 토지에 정착된 물건에 대한 소유권 등 권리의 수용·사용과 이에 대한 손실보상 및 환매권 규정(제22조), 협의에 의한 토지 등의 매수에 관한 규정(제76조), 매수청구권 규정(제77조, 제78조) 등 적절한 보상적 조치를 마련하고 있으므로, 이 사건 법률조항들에 관하여 그를 통하여 달성하려고 하는 공익과 그로 인하여 침해되는 사익 사이에 적절한 균형이 이루어져 있다 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항들은 비례의 원칙에 반하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 재판관 권성의 반대의견 특정 임야에 대한 청구인의 개별 소유권은 자연공원법에 의하여 그 권리행사의 범위가 질적, 양적으로 축소되는 제한을 받는다. 이것은 소유권의 본질에 따른 제한이 아니라 공공의 필요를 충족시키기 위하여 국가가 청구인에게 특별한 희생을 부담시키려 하기 때문에 발생하는 제한이다. 그로써 개별 소유권의 배타성과 전면성은 침해되고 만다. 그러므로 이러한 제한은 헌법 제23조 제3항이 규정하고 있는 재산권의 제한에 해당하고 헌법 제37조 제2항의 제한은 아니다. 따라서 보상을 요하고 보상이 없으면 그 제한 법률은 그대로 위헌이다. 개정 법률이 마련한 보상적 조치들은 정당한 보상 및 완전한 보상의 원칙을 충족하지 못한다. 그러므로 이 사건 법률조항들은 위헌이라고 생각한다.

신탁법 제21조 제1항은 신탁재산의 독립성을 유지하기 위하여 수탁자 내지는 위탁자의 채권자가 신탁재산에 강제집행을 하지 못하도록 하는 것이고, 같은 법 제42조는 오히려 수탁자의 비용 및 손실보상 청구권을 확보하여 주기 위하여 수탁자에게 다른 채권자들보다 우선권을 인정하는 취지일 뿐, 수탁자의 비용이나 손실을 보상받음에 있어 반드시 강제집행의 방법만을 사용하도록 강제하는 규정이 아니다.

(1) 적법요건에 관한 판단 헌법재판소는 1999. 6. 24. 선고 97헌마315 결정에서(판례집 11-1, 802) 지목정정신청을 반려한 처분을 헌법소원의 대상이 되는 공권력이라고 인정하였으며(판례집 11-1, 816-817), 지목변경을 거부하는 행위로 인하여 토지재산권의 침해를 주장할 수 있다고 하였다(판례집 11-1, 821). 이 사건에서도 같은 법리가 적용된다. 한편 지목변경신청 반려 내지 거부처분에 대하여는 달리 다른 법률에 구제절차가 있다고 볼 수 없으므로 바로 헌법소원심판청구가 가능하다(같은 판례, 판례집 11-1, 823 참조). (2) 본안에 관한 판단 이 사건의 경우 비록 적법한 수용절차를 거치지 아니하였다 하더라도 이미 도로로 편입하여 지금까지 주민들이 통행하는 도로로 사용하여 오는 것이라면 그 용도가 전에서 도로로 변경된 토지의 이동(異動)에 해당한다고 할 것이다. 따라서 적어도 피청구인이 1998. 8. 31. 직권으로 이 사건 토지의 지목을 ‘전’에서 ‘도로’로 변경한 것은 지적법 제3조 제2항과 그 단서의 규정에 의하여 한 것으로 적법하다 할 것이다(적법한 수용절차를 거치지 아니한 것을 이유로 한 손해배상이나 손실보상 등은 다른 법리로 해결될 문제이다). 그렇다면 이 사건 토지에 관하여는 지적법 제38조 제2항이 규정하고 있는 바와 같은 지적공부의 등록사항에 오류가 있는 경우에 해당하지 아니하므로 피청구인으로서는 청구인의 이 사건 지목변경신청에 응하여 이 사건 토지의 지목을 ‘전’으로 정정해 주어야 할 의무가 있다고 할 수 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 반려처분은 청구인의 신청을 정당한 이유로 거부한 것이라 볼 것이다. [재판관 한대현, 재판관 김효종의 반대의견] 이 헌법소원심판청구가 적법하다고 판단한 다수의견에 대하여 2001. 1. 18. 99헌마703 결정에서 표명한 바와 같이(공보 53, 134, 137) 반대한다. 일반적으로 지목의 변경은 토지소유자의 사실상의, 혹은 경제적 이익에 대해 영향을 미침은 별론, 권리나 법적 이익에는 영향을 미치지 않는다고 본다. 다만, 예외적으로 지목의 변경이 권리관계에 영향을 미치는 경우가 있을 수는 있다. 그러므로, 지목변경행위 또는 지목정정신청에 대한 반려행위가 토지소유자의 권리관계에 영향을 미치는 공권력의 행사에 해당하는지 여부는 개별적인 사안에 따라 판단하여야 할 것이다. 그런데 이 사건 토지의 지목변경이 청구인의 권리 또는 법적 이익에 영향을 미친다고 볼 사정을 발견할 수 없다. 또한 이 사건 반려처분이 청구인의 법적 이익에 영향을 미치는 사항이라 하더라도 청구인은 행정소송을 제기하였어야 한다고 본다. 따라서, 이 사건 헌법소원 심판청구는 부적법하다.