계약의 당사자가 누구인지, 계약의 내용이 무엇인지는 계약에 관여한 당사자의 의사해석의 문제로써 당사자의 의사를 해석할 때는 계약이 체결된 동기와 경위, 당사자가 계약을 통해 달성하려고 하는 목적과 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰해 사회정의와 형평의 이념에 맞도록 논리와 경험의 법칙 그리고 사회일반의 상식과 거래의 통념에 따라 합리적으로 해석해야 한다(대법원 2011년 10월 13일 선고 2009다 102452 판결, 대법원 2012년 11월 29일 선고 2012다44471 판결 등 참조). 이 사건을 위 법리에 비춰 보건대, 이 사건 승객의 동료가 항고인에게 위 승객을 목적지까지 데려다 달라고 부탁한 것은 위 승객과의 친분 때문에 호의로 항고인에게 위 승객의 의사를 전달하거나 표시하려는 의사에 기한 것일 뿐, 자신이 여객운송계약의 당사자로서 권리와 의무를 취득하기 위한 의사에 기한 것이라고는 보기 어려운 점, 일반적으로 택시에 의한 여객운송계약은 승객이 택시에 승차함으로써 성립하는 점, 만일 여객이 아닌 타인을 여객운송계약의 당사자로 본다면, 타인이 운송인에게 선지급한 금액보다 실제 요금이 더 많이 발생할 경우 여객에 대하여 여객운송계약에 따른 초과 요금의 지급을 청구할 권리가 인정되지 않을 뿐만 아니라 초과 요금 상당액의 부당이득을 청구할 권리도 인정되지 않게 돼 여객운송계약의 당사자인 타인에게만 초과요금의 지급을 청구해야 되는 결과가 발생하는 바, 이는 당사자의 진정한 의사나 형평에 어긋난다고 보이는 점, 기타 이 사건 승객이 항고인의 택시에 승차한 동기 및 경위 등을 종합해 보면, 이 사건 승객이 여객운송계약의 당사자라고 봄이 상당하다. 나아가 이 사건에서와 같이 여객이 아닌 타인이 택시기사에게 택시요금을 선지급하는 것은 그 타인과 여객 사이의 친분에 의한 것이고, 통상 택시요금은 운행거리나 시간에 따른 운임만큼을 지급하는 것으로 여기에는 택시기사가 여객을 안전하게 목적지까지 운송해 준 대가가 모두 포함돼 있으므로, 그 타인이 택시기사에게 실제 택시 요금과 관계없이 선지급금 전부를 운송에 따른 대가로 지급한다고 명시하지 않는 이상, 선지급한 금액 중 실제 택시요금을 초과하는 그 잔액을 택시기사에게 그대로 귀속시키고자 하는 것이 당사자의 의사라고 볼 수 없고 그러한 관행이 있다고 인정하기도 어려운 점 등을 종합하면, 이 사건 승객의 동료가 항고인에게 선지급금 1만원 전부를 보수로 지급한다고 명시했다고 인정할 자료가 없는 이상 항고인은 이 사건 승객에게 선지급금 1만원과 실제 택시요금 3200원의 차액 6800원을 반환할 의무가 있다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 승객의 차액 반환 요구를 거절한 항고인의 행위는 부당한 운임 또는 요금을 받는 행위에 해당한다고 할 것이다. 그렇다면 이 사건 항고는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다.

피고가 원고의 운전경력기간 중 A교통에서 택시를 운전한 약 8년간의 경력은 여객자동차운수사업법 제13조의 명의이용금지규정에 위반된다는 이유로 이를 제외하고, 경력미달이라는 이유로 원고의 개인택시운송사업면허신청을 불허하는 처분을 하자, 원고가 위 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다. 재심대상판결의 사실인정의 기초가 된 약식명령과 행정처분이 그 후 다른 판결과 행정처분에 의하여 변경되었고, A교통에서의 배차, 사납금의 납입 등 원고의 근로형태를 종합해 보면 원고가 명의이용금지규정에 위반하였다고 볼 수 없다 또 정상 근무형태기준의 해석상 지입차주로서 운전한 경력 이외에 지입제와 직영의 중간 영역에 위치한 여러 형태의 계약을 체결하여 운전한 경력까지도 항상 운전경력에서 제외하는 것으로 해석하기는 어려운 점, 나아가 ‘정상적’이라는 일반규정만으로 법에서 명시적으로 금지하는 명의이용금지 등에 해당하지 않는 상당수의 변형적인 형태의 운행들을 임의로 평가하는 것은 행정행위에 있어서의 신뢰보호, 예견가능성 등을 고려할 때 허용될 수 없는 점, 더욱이 피고가 명의이용금지위반을 이유로 원고의 신청에 대하여 이 사건 불허처분을 한 점까지 더하여 보면, 피고의 이 사건 처분은 이미 설정된 면허기준의 해석에 위반하여 면허를 거부한 경우에 해당하여 재량권을 남용하였거나, 재량권의 범위를 일탈한 위법한 처분이라고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 할 것이다.

구 여객자동차운수사업법(2007. 7.13. 법률 제8511호로 개정되어 2008. 1.13.부터 시행되기 전의 것. 이하 ‘운수사업법’) 제11조 제1항은 여객자동차운송사업의 면허를 받은 자가 사업계획을 변경하고자 하는 때에는 건설교통부장관 또는 시·도지사의 인가를 받아야 한다고 규정하면서, 같은 조 제4항에서 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 사업계획변경의 절차·기준 기타 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다고 규정하고 있고, 구 여객자동차운수사업법 시행규칙(2008. 3. 14. 국토해양부령 제4호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘운수사업법 시행규칙’) 제31조 제2항 제2호는 노선 및 운행계통을 연장하고자 하는 때에 그 연장거리는 기존운행계통의 50% 이하로 할 것을 정하고, 같은 조 제5항은 제1항, 제2항 및 제4항에서 규정한 사항 외의 사업계획변경의 세부절차 기타 필요한 사항에 관해서는 건설교통부장관 또는 시·도지사가 따로 정하는 바에 의한다고 규정하고 있다. 그런데 위와 같은 위임에 의하여 제정된 구 여객자동차운수사업 인·면허 업무처리요령(2008. 2.27. 건설교통부훈령 제707호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘업무처리요령’) 제2조에서는 ‘신설’이라 함은 새로운 노선 및 운행계통을 만드는 것을 말하고(1호), ‘연장’이라 함은 기존노선 및 운행계통에서 일정한 지점까지의 운행경로를 연장하여 기·종점을 변경하는 것으로서, 기점 또는 종점에서 일정 지점까지의 운행경로를 연장하는 ‘단순연장’(가목)과 기존노선 및 운행계통의 일부구간을 폐지하거나, 일부구간을 단축하여 운행횟수를 감회한 후 단축된 지점으로부터 운행경로를 변경하여 기점 또는 종점을 연장하는 ‘단축연장’(나목)을 각각 규정하고 있으며(2호), 그외 ‘단축’이라 함은 기존 노선 및 운행계통의 운행경로 중 일부를 폐지하는 것을 말한다(6호)고 규정하고 있다. 이와 같이 업무처리요령이 ‘단축연장’을 ‘단축’과 별도로 규정하면서 연장의 한 형태로 규정하고 있는 점, 운수사업법 제11조 제3항에서 정하고 있는 사업계획변경제한 사유에 해당하지 않는 한 사업계획변경의 횟수나 기간을 제한하는 별도의 규정이 없어 단축신청과 연장신청을 동시에 또는 연달아 신청하는 것도 가능한 점 등에 비추어 보면, 단축연장은 단순히 단축인가를 받은 후 다시 그 단축된 지점으로부터의 연장인가를 받는 것과 실질적으로 동일한 것이 아니라, ‘기존 노선 및 운행계통의 중간 어느 지점에서 다른 방향으로 연장되는 형태’라고 해석함이 상당하다. 여기에 노선 및 운행계통의 신설, 연장, 단축 등 사업계획변경에 관한 운수사업법 등 관련 법규들은 노선운송사업자간의 과당경쟁을 방지하기 위한 목적 뿐만 아니라 주민의 이용편의를 증진시키고, 노선운송사업자로 하여금 수송수요 및 수송능력에 탄력적으로 대응하도록 하기 위하여 규정된 것이라는 점, 단축연장에서의 기존운행계통을 ‘폐지 또는 단축하기 전의 기존 노선 및 운행계통 총 거리’(이하 ‘기존 노선 총 거리’)로 보더라도 신설에 따른 규제나 제한을 잠탈할 우려가 크다고 보기도 어렵고, 이러한 우려들은 노선이 2 이상의 시·도에 걸치는 경우 사업계획변경인가신청을 받은 관할 시·도지사는 관계 시·도지사와 미리 협의해야 한다는 규정(운수사업법 시행규칙 제5조 제1항), 기존의 운행계통과 동일하지 아니해야 한다는 규정(운수사업법 시행규칙 제31조 제2항 제4호), 운행계통의 분할 및 단축은 이용주민에게 교통편의를 증진할 수 있는 범위 내에서 해야 한다는 규정(업무처리요령 제7조 제3호 나목) 등에 의하여 더 효과적으로 제한될 수 있는 것으로 보이는 점을 더하여 보면, 단축연장에서의 기존운행계통은 ‘기존 노선 총 거리’라고 봄이 상당하다.

여객자동차운수사업법(2007. 7. 13. 법률 제8511호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라고 한다) 제76조 제1항 제15호, 법 시행령 제29조에는 관할관청은 개인택시운송사업자의 운전면허가 취소된 때에 그의 개인택시운송사업면허를 취소할 수 있도록 규정되어 있을 뿐 그에게 운전면허 취소사유가 있다는 사유만으로 개인택시운송사업면허를 취소할 수 있도록 하는 규정은 없으므로, 관할관청으로서는 비록 개인택시운송사업자에게 운전면허 취소사유가 있다 하더라도 그로 인하여 운전면허 취소처분이 이루어지지 않은 이상 개인택시운송사업면허를 취소할 수는 없다 할 것이고, 망인이 음주운전을 하다가 사망하였다면 망인에 대하여 음주운전을 이유로 한 운전면허 취소처분은 불가능하고, 음주운전은 운전면허 취소사유에 불과할 뿐 개인택시운송사업면허 취소사유가 될 수는 없으므로 피고의 이 사건 개인택시운송사업면허 취소처분은 취소사유 없이 행해진 처분으로서 위법하다.

여객자동차운수사업법에 의하면, 여객자동차운송사업의 면허는 여객자동차운송사업을 합법적으로 영위할 수 있는 자격에 불과하여 여객자동차운송사업의 양도가 이루어지면 그 면허를 포함하여 여객자동차운송사업과 관련한 물적시설 등이 일체로서 이전되는 것이므로 여객자동차운송사업을 떠난 면허만을 법원이 강제집행의 방법으로 압류하여 환가하기에 적합하지 아니한 것은 소론과 같으나, 여객자동차운수사업법 제15조, 동법 시행령 제10조, 동법 시행규칙 제35조 제2항에 의하면, 여객자동차운송사업자는 관할 관청의 허가 없이 그 면허를 포함한 여객자동차운송사업의 전부 또는 일부를 양도할 수 있고(다만, 개인택시운송사업의 양도는 관할 관청의 인가를 받아야 한다), 민사집행법상 여객자동차운송사업의 시설, 기구 등 영업재산이 일괄하여 강제집행될 경우에는 그에 관한 면허 역시 일체로서 환가될 수 있다고 할 것이므로 채무자가 제3자에게 여객자동차운송사업 면허만을 양도한 계약이 무효인 경우에 채권자는 채권자대위권의 행사로서 면허권자 명의변경을 구할 법률상의 이익이 있다고 할 것이다.

여객자동차운수사업법에 의한 개인택시운송사업면허는 특정인에게 권리나 이익을 부여하는 이른바 수익적 행정행위로서 법령에 특별한 규정이 없는 한 재량행위이고, 그 면허를 위하여 정하여진 순위 내에서의 운전경력 인정방법에 관한 기준 설정 및 그 설정된 기준의 변경 역시 행정청의 재량에 속하는 것이므로, 그 기준의 설정이나 변경이 객관적으로 합리적이 아니라거나 타당하지 않다고 보이지 아니하는 이상 행정청의 의사는 가능한 한 존중되어야 하며, 설령 그 기준의 해석상 불명확한 점이 생길 수 있다고 하더라도 이를 합리적으로 해석하여 통일을 기함으로써 모든 면허신청자에게 동일하게 적용된다면 객관적으로 합리적이 아니라고 할 수 없을 것이다. 〈구 여객자동차운수사업법(2005. 12. 7. 법률 제7712호로 개정되기 전의 것) 및 같은 법 시행규칙 제16조, 제17조에 의하여 ‘개인택시운송사업 면허신청 공고’를 함에 있어 시행규칙 제17조 제7항에 터잡아 행정청이 따로 정한 면허기준 등이 포함된 당해 군의 개인택시인·면허업무처리규칙 제7조가 운전경력 산정에 관하여 “①‘운전경력’이라 함은 운전면허를 득하고 사업용자동차 또는 비사업용자동차 운전실무에 직접 종사한 경력을 말하며, 근속기간과는 다르다. ②운전경력의 산정은 취업규칙이나 단체협약 등에 의하여 정상적으로 운전실무에 종사한 기간으로 한다.”고 규정한 경우, 운전적성에 대한 정밀검사를 받지 아니한 채 사업용자동차를 운전한 것은 법률에 위반하여 비정상적으로 사실상 운전을 한 것에 불과하므로 그 운전기간은 위 처리규칙에서 말하는 “정상적으로 운전실무에 종사한 기간”에 해당하지 않는다고 본 사례.〉

대학병원 등 대형종합병원 인근의 ‘문전약국(門前藥局)’들이 환자를 유치하려는 영업행위의 일환으로 셔틀버스를 운행함으로써 기존의 동네약국이나 대형약국들은 환자의 감소로 경영에 곤란을 겪게 되었고, 이로 인하여 다른 약국들도 셔틀버스를 경쟁적으로 운행함에 따라 그 운행구간과 운행횟수도 확대 또는 증가되어 기존의 여객운송사업자와 갈등이 야기되었다. 따라서 이 사건 법률조항은 약국의 셔틀버스운행으로 말미암은 동네약국 및 여객운송사업자와의 분쟁해결과 무상운송으로 인한 여객운송질서의 문란방지 및 이용자의 안전확보에 그 취지가 있다고 할 것이므로 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 나아가 의사의 처방전에 따른 일률적인 약의 조제와 약의 조제에 대한 균일한 보험급여로 인하여 약국간에 차별성이 존재하지 않으므로 셔틀버스의 운행 여부가 환자들의 약국선택에 중요한 요소가 될 것이고, 이로 인해 약국들간의 셔틀버스운행경쟁이 심화될 것이 예상되는데 백화점 등 대형유통업체의 셔틀버스운행에서 본 것과 같이 이러한 분쟁이 약국간의 자율적인 감축노력이나 사후적인 조정수단으로 해결될 성질의 것이 아니라고 할 것이므로, 부득이 이를 금지할 수밖에 없는 것이다. 또한 병원과 약국 사이를 운행하는 대중교통수단이 없거나, 있다고 하더라도 그 접근이 어려운 경우에는 시·도지사의 허가를 받아 셔틀버스를 운행할 수 있도록 하고 있고, 셔틀버스운행금지로 인하여 제한되는 청구인들의 영업의 자유도 직업의 수행을 위한 간접적이고도 부수적인 영역에 대한 제한에 불과하므로 수인한도 내의 제한이라 할 것이어서 청구인들의 영업의 자유를 침해한다고 볼 수 없고, 나아가 같은 취지에서 그 이용자들의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. 재판관 김영일, 재판관 김경일의 헌법불합치의견 문전약국의 셔틀버스운행실태를 보면 운행노선과 운행거리는 인근 대형종합병원에서 약국까지로 1~2㎞ 정도에 그치고, 운행차량도 25인승 이하의 승합차 1~2대 정도이며, 동일한 약의 조제에 대해서는 균일한 보험급여가 지급되고 약품가격도 비교적 엄격히 통제되고 있으므로 백화점 등의 경우와는 달리 셔틀버스의 운행비용을 소비자에게 전가시킬 수 있는 상황도 아니다. 나아가 그 운행구간의 확대에 따라 발생할 수 있는 대중교통상 문제는 운행구간이나 운행횟수 등을 제한하는 단속적인 방법으로도 해결할 수 있는 것이고, 이로 인해 불편한 몸을 이끌고 약국을 이용하려는 환자들의 경우에는 부득이 자가용 또는 택시를 이용하거나 걸어가는 수밖에 없다고 할 것이므로, 이로 인하여 얻는 공익이 침해되는 사익에 비해 결코 크다고 볼 수도 없다. 또한 한정된 운행구간 및 이용범위에 비추어, 금융기관이나 병원의 이용자를 위한 셔틀버스의 운행과 달리 취급할 정도의 큰 차이가 있다고 보기 어렵다.

여객자동차운수사업법 제24조 제1항은 행정청이 ‘여객의 원활한 운송과 서비스의 개선’을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 운송사업자에게 노선폐지·감차 등을 수반하는 경우를 제외한 사업계획의 변경과 노선의 연장 또는 변경, 벽지노선 기타 수익성이 없는 노선의 운행 등을 내용으로 하는 개선명령을 발할 수 있도록 규정하고 있는바, 이러한 개선명령은 위 법조가 규정하는 바에 따라 공공복리상 필요가 있다고 인정될 때에 명하는 행정청의 재량행위이므로 여기에는 여객자동차운송사업자의 신청에 의한 사업의 면허와 사업계획변경인가에 관한 규정들은 적용될 수 없는 것인바(대법원 1992. 3. 31. 선고 91누4928 판결, 1993. 1. 15. 선고 92누6341 판결 등 참조), 위와 같은 공공복리상 필요가 인정되는 이상, 관할 행정청으로서는 여객자동차운송사업계획변경인가절차에 의하지 아니하고 개선명령으로 사업계획변경에 해당하는 운행계통의 신설과 운행횟수 증회를 명할 수 있다.

여객자동차운수사업법 제81조 제1호는, 제5조 제1항의 규정에 의한 면허를 받지 아니하거나 등록을 하지 아니하고 여객자동차운송사업을 경영한 자는 2년 이하의 징역 또는 2,000만원 이하의 벌금에 처한다고 규정하는 한편, 같은 법 제2조 제3호는 ‘여객자동차운송사업’이라 함은 다른 사람의 수요에 응하여 자동차를 사용하여 유상으로 여객을 운송하는 사업을 말한다고 정의하고 있는바, 어떤 법인이나 단체의 대표자가 일정한 구간을 반복하여 자동차를 운행하는 경우 그것이 단체 구성원들의 의사에 기하여 그 단체 구성원들만을 대상으로 한 것이라면, 이용자들로부터 개별비용을 수령하였다 하더라도 그 운송사업은 단체의 대표자로서 한 행위일 뿐, 불특정 또는 다수의 타인의 수요에 응하여 여객을 운송하는 사업을 경영하였다고 볼 수 없다.

1. 여객자동차운수사업법(이하 ‘법’이라 한다)은 여객운송사업의 공공성 때문에 여객자동차운송사업을 하고자 하는 자에 대한 면허기준, 운임촵요금의 신고 등 엄격한 규제를 가하고 있고, 나아가 운임이나 운행노선을 변경하고자 하는 경우에도 사업의 유형에 따라 중앙정부 내지는 시촵도지사와의 협의와 조정을 반드시 거치도록 규정하고 있다. 이에 비하여 백화점이나 대형 할인점 등은 그 기본적인 업태가 ‘상품의 판매’이지 ‘고객의 운송’이 아니다. 그럼에도 무분별한 셔틀버스의 운행으로 말미암아 위와 같이 공공성을 띤 여객운송사업체의 경영에 타격을 줌으로써 건전한 여객운송질서의 확립에 장애를 불러 왔다. 이 사건 법률조항이 백화점 등의 셔틀버스운행을 원칙적으로 금지함으로써 청구인들의 영업의 자유에 제약을 가한 점이 있다 하더라도 그 제약은 헌법상 정당한 범위 내의 제한이라고 할 수 있다. 2. 이 사건 법률조항에서 예외적으로 셔틀버스운행을 허용하는 ‘학교, 학원, 유치원, 보육원, 호텔, 교육촵문화촵예술촵체육시설, 종교시설, 금융기관 또는 병원의 이용자를 위하여 운행하는 경우’는 그 이용자가 직원, 학생, 교회신도 등 이를 이용할 수 있는 일정한 신분 내지는 자격을 가진 사람에 국한되거나, 그렇지 않다 하더라도 백화점 등의 셔틀버스처럼 불특정 다수인이 이용할 가능성이 상대적으로 적고 또 그 운행회수나 노선의 거리 등에 있어 현저한 차이를 가지고 있으므로, 이와 같이 구분을 한 입법자의 판단이 명백히 불합리하다거나 자의적인 것으로는 판단되지 않는다. - 재판관 권성, 재판관 김효종, 재판관 김경일, 재판관 주선회의 위헌의견셔틀버스의 운행은 사회적 유해성이 없는 행위로서 자유롭게 보장되어야 하는 기본권 행사의 일환이므로 원칙적으로 허용되어야 하는 것이고, 운송사업자의 보호를 위하여 규제할 필요가 있는 구체적 유형이나 범위를 선별하여 그 경우에만 개별적으로 규제하는 입법방식을 취하는 것이 헌법이 요구하는 기본권제한입법의 체계와 방식에 부합한다. 그런데 이 사건 법률조항은 원칙적·망라적으로 모든 셔틀버스의 운행을 금지하면서 극히 협소한 예외사항만을 인정하고 있으므로, 이와 같이 거꾸로 된 규제방식은 필연적으로 규제의 필요성이 인정되지 않는 행위 즉 운송사업자의 경영에 그다지 불이익을 초래하지 않을 셔틀버스의 운행까지 광범위하게 금지하는 결과를 초래하게 되어 과잉금지라는 비례성의 원칙에 어긋난다.