◇ 임대사업자의 임차인에 대한 우선분양전환의무를 정한 구 임대주택법 규정이 강행규정인지 여부(적극) 및 이에 반하여 우선분양전환권자가 있음에도 제3자와 체결한 분양전환계약이 무효인지 여부(적극) ◇ 1. 계약 등 법률행위의 당사자에게 일정한 의무를 부과하거나 일정한 행위를 금지하는 법규에서 이를 위반한 법률행위의 효력을 명시적으로 정하고 있는 경우에는 그 규정에 따라 법률행위의 유·무효를 판단하면 된다. 법률에서 해당 규정을 위반한 법률행위를 무효라고 정하고 있거나 해당 규정이 효력규정이나 강행규정이라고 명시하고 있으면 이러한 규정을 위반한 법률행위는 무효이다. 이와 달리 이러한 규정을 위반한 법률행위의 효력에 관하여 명확하게 정하지 않은 경우에는 규정의 입법 배경과 취지, 보호법익과 규율대상, 위반의 중대성, 당사자에게 법규정을 위반하려는 의도가 있었는지 여부, 규정 위반이 법률행위의 당사자나 제3자에게 미치는 영향, 위반행위에 대한 사회적·경제적·윤리적 가치평가, 이와 유사하거나 밀접한 관련이 있는 행위에 대한 법의 태도 등 여러 사정을 종합적으로 고려해서 효력을 판단해야 한다(대법원 2010. 12. 23. 선고 2008다75119 판결, 대법원 2018. 10. 12. 선고 2015다256794 판결 등 참조). 2. 구 임대주택법(2014. 5. 28. 법률 제12704호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 따르면, 임대사업자가 임대의무기간이 지난 후 국민주택기금의 자금을 지원받아 건설하거나 공공사업으로 조성된 택지에 건설하는 공공건설임대주택을 분양전환할 때에는 분양전환 당시까지 해당 임대주택에 거주한 무주택자인 임차인 등에게 우선분양전환해야 한다(제21조 제1항). 나아가 임대사업자가 어음교환소의 거래정지처분을 받거나 국민주택기금 융자금 이자를 1년 6개월을 초과하여 연체한 경우 등 일정한 경우에는 임차인의 주택 소유 여부와 관계없이 분양전환 당시 해당 임대주택에 거주한 임차인에게 우선분양전환해야 한다(제21조 제2항, 대법원 2012. 11. 29. 선고 2011다84335 판결 참조). 임대사업자는 공공건설임대주택을 분양전환하고자 할 때에는 시장·군수·구청장(이하 ‘시장 등’이라 한다)의 분양전환승인을 받아야 하고(제21조 제3항), 분양전환승인을 받은 이후에도 임차인이 6개월 이상 분양전환에 응하지 않은 경우에만 해당 임대주택을 분양전환가격으로 국토교통부령이 정하는 바에 따라 제3자에게 매각할 수 있다(제21조 제7항). 구 임대주택법 제21조를 위반하여 임대주택을 분양전환하면 형사처벌 대상이 된다(제41조 제4항 제6호). 3. 구 임대주택법 제21조 제1항, 제2항은 임대사업자에게 임대주택을 임차인에게 우선분양전환할 의무를 부과하면서도, 임대사업자가 이를 위반하여 임대주택을 임차인 아닌 제3자에게 분양전환한 경우에 그 법률행위의 효력에 관하여 명확하게 정하지 않고 있다. 구 임대주택법의 입법 취지와 보호법익, 위반행위의 중대성과 비난가능성, 거래안전에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려하면, 공공건설임대주택의 임대사업자의 우선 분양전환의무에 관한 구 임대주택법 제21조 제1항, 제2항은 강행규정에 해당하고, 이를 위반하여 임대사업자가 우선분양전환권이 있는 임차인이 있음에도 임대주택을 제3자에게 분양전환한 경우 그 분양전환계약은 사법적(私法的)으로 무효라고 보아야 한다. ☞ 구 임대주택법상 공공건설임대주택인 이 사건 아파트의 임대의무기간(5년) 경과 후 임대사업자가 분양전환승인을 거쳐 일부 세대를 매수인들에게 일반분양전환함. 임차인들은 각 임차 세대에 관한 우선분양전환권이 있고 매수인들이 임대사업자 지위를 승계하였다고 주장하며, 매수인들을 상대로 분양전환을 원인으로 한 소유권이전등기청구를 함. ☞ 대법원은 임대사업자가 매수인들과 분양계약을 체결한 세대에는 우선분양전환권이 있는 임차인들이 있으므로, 임대사업자가 매수인들과 체결한 각 분양전환계약은 강행규정인 구 임대주택법 제21조 제1항, 제2항에 반하여 무효이고, 매수인들은 임대주택의 소유권을 취득하지 못하였으므로 위 임대주택에 관한 피고 ○○주택의 우선분양전환에 관한 의무를 승계할 여지도 없다고 보아, 임차인들의 매수인들에 대한 소유권이전등기청구를 인용한 원심을 일부 파기환송함.

1. 구 주택법(2009. 2. 3. 법률 제9405호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제40조 제1항 본문 제1호, 같은 항 단서, 구 주택법 시행령(2010. 11. 15. 대통령령 제22493호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제44조 제2항 제1호, 제2호의 취지는 입주예정자의 보호를 위하여 원칙적으로 입주예정자의 동의가 없는 한 당해 주택 및 대지에 관한 담보물권 설정행위를 제한하되, 이로 인한 사업주체의 주택건설자금 조달의 어려움을 고려하여 사업주체에 대한 융자금이 입주예정자의 주택구입자금의 일부로 납입되면서 동시에 당해 주택건설자금으로 사용되는 경우에는 예외적으로 그러한 담보물권 설정행위를 허용함으로써 주택건설을 촉진하려는 데 있다. 이러한 입법 취지와 국민의 주거안정과 주거수준의 향상에 이바지하려는 주택법의 목적(제1조)을 함께 고려하면, 사업주체가 당해 주택의 입주예정자에게 주택구입자금의 일부를 융자하여 줄 목적으로 금융기관 등으로부터 주택건설자금 또는 주택구입자금을 융자받는 경우(구 주택법 시행령 제44조 제2항 제1호, 제2호)뿐만 아니라, 금융기관이 사업주체와 집단대출의 형식으로 입주예정자에게 직접 주택구입자금을 대출하고 사업주체는 입주예정자의 그 대출금채무를 보증하되 그 대출금을 입주예정자의 주택구입자금의 일부로 사업주체에 직접 지급하기로 하는 내용의 대출협약을 체결하고 이러한 대출협약에 기하여 입주예정자에게 대출이 이루어지는 경우에도 입주예정자의 동의 없이 당해 주택 및 대지에 담보물권을 설정하는 행위가 허용된다고 봄이 타당하다. 이는 주택건설 촉진이라는 목적을 위하여 당해 대출금이 입주예정자의 주택구입자금의 일부로 납입됨과 동시에 사업주체의 주택건설자금으로 사용된다는 법적ㆍ경제적 효과의 측면에서, 사업주체가 금융기관으로부터 직접 입주예정자에 대한 주택구입자금 융자 목적으로 주택건설자금 또는 주택구입자금을 융자받는 것과 금융기관이 입주예정자에게 직접 주택구입자금을 대출하고 사업주체가 그 대출금채무를 보증하되 그 대출금을 주택구입자금의 일부로 사업주체에게 직접 지급하는 것 사이에 아무런 차이가 없으므로, 사업주체의 채무를 담보하기 위한 담보물권 설정행위에 대한 법적 취급 역시 달리 할 이유가 없기 때문이다. 2. 구 주택법 제40조 제1항 단서, 구 주택법 시행령 제44조 제2항 제2호에 의하면, 당해 주택의 건설을 촉진하기 위하여 사업주체가 당해 주택의 입주자에게 주택구입자금의 일부를 융자하여 줄 목적으로 구 주택법 시행령 제44조 제2항 제1호 각 목의 금융기관으로부터 주택구입자금의 융자를 받는 경우에는 입주예정자의 동의 없이 당해 주택 또는 대지에 저당권 등을 설정하는 행위가 허용되므로, 이러한 행위는 구 주택법 제40조 제3항 본문, 제5항 본문에 의하여 부기등기일 이후에 금지사항 부기등기에 의하여 금지되는 처분행위에 해당하지 아니한다. 따라서 금지사항 부기등기에 반하여 무효로 되는 것에 대한 예외사유를 규정한 구 주택법 제40조 제5항 단서, 구 주택법 시행령 제45조 제4항 각 호에 ‘구 주택법 시행령 제44조 제2항 제2호에 해당되어 당해 주택에 저당권 등을 설정하는 행위’가 포함되어 있지 아니하더라도 이러한 행위는 원래 허용되는 것으로서 유효한 것이다.

어느 행정행위가 기속행위인지 재량행위인지 여부는 이를 일률적으로 규정지을 수는 없는 것이고, 당해 처분의 근거가 된 규정의 형식이나 체재 또는 문언에 따라 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결, 대법원 2011. 7. 14. 선고 2011두5490 판결 등 참조). 또한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되며, 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니 된다(대법원 2008. 2. 28. 선고 2007두13791, 13807 판결 등 참조). 구 여객자동차 운수사업법(2012. 2. 1. 법률 제11295호로 개정되기 전의 것) 제51조 제3항은 “국토해양부장관 또는 시·도지사는 여객자동차 운수사업자가 거짓이나 부정한 방법으로 제50조에 따른 보조금 또는 융자금을 받은 경우 여객자동차 운수사업자에게 보조금 또는 융자금을 반환할 것을 명하여야 하며, 그 여객자동차 운수사업자가 이에 따르지 아니하면 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 보조금 또는 융자금을 회수할 수 있다.”고 규정하고 있다. 원심판결 이유에 의하면, 원심은 위 규정에 따라 국토해양부장관 또는 시·도지사는 여객자동차 운수사업자가 “거짓이나 부정한 방법으로 지급받은 보조금”에 대하여 이를 반환할 것을 명하여야 하고 위 규정을 “정상적으로 지급받은 보조금”까지 반환할 것을 명할 수 있는 것으로 해석하는 것은 그 문언의 범위를 넘어서는 것이며, 위 규정의 형식이나 체재 등에 비추어 보면, 이 사건 환수처분은 국토해양부장관 또는 시·도지사가 그 지급받은 보조금을 반환할 것을 명하여야 하는 기속행위라고 판단하였다. 위 법리 및 기록에 비추어 보면, 원심의 이러한 판단은 정당하고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 유가보조금 환수처분의 법적 성질이나 환수처분의 대상 범위에 관한 법리오해 등의 위법이 없다.

구 주택건설촉진법(1999. 2. 8. 법률 제5908호로 개정되기 전의 것)은 제10조의4 제1항에서 ‘국민주택기금은 국민주택의 건설, 국민주택건설을 위한 대지조성사업 등의 용도 외로는 이를 운용할 수 없다’고 규정하고 있는바, 이는 주택이 없는 국민의 주거생활의 안정을 도모하고 모든 주민의 주거수준의 향상을 기하기 위하여 주택의 건설·공급과 이를 위한 자금의 조달·운영 등에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 위 법의 입법목적(제1조)에 따라, 주택건설종합계획을 효율적으로 실시하기 위하여 필요한 자금을 확보하고 이를 원활히 공급하기 위하여 정부의 재원으로 조성하여 설치(제10조)한 국민주택기금을 이러한 설치목적에 들어맞는 용도로 엄격히 제한하여 운용하려는 데 그 입법취지를 두고 있다 할 것이므로, 위와 같은 국민주택기금 운용제한규정은 강행규정으로서 이에 위반한 행위는 그 효력이 없다. 〈금융기관의 건설회사에 대한 대출금반환채권과 건설회사의 같은 금융기관에 대한 국민주택기금 융자금채권을 대등액에서 상계처리하겠다는 취지의 상계약정이 구 주택건설촉진법 제10조의4 제1항에 위배되어 무효라고 한 사례.〉