1. 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사·특별자치도지사(이하 ‘광역자치단체장’이라 한다) 선거의 예비후보자를 후원회지정권자에서 제외하고 있는 정치자금법 제6조 제6호 부분(이하 ‘광역자치단체장선거의 예비후보자에 관한 부분’이라 한다)이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(적극) 2. 헌법불합치 결정을 선고한 사례 3. 자치구의 지역구의회의원(이하 ‘자치구의회의원’이라 한다) 선거의 예비후보자를 후원회지정권자에서 제외하고 있는 정치자금법 제6조 제6호 부분(이하 ‘자치구의회의원선거의 예비후보자에 관한 부분’이라 한다)이 청구인들의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 1. 선거비용제한액 및 실제 지출액, 후원회 모금한도 등을 고려해 볼 때, 광역자치단체장선거의 경우 국회의원선거보다 지출하는 선거비용의 규모가 크고, 후원회를 통해 선거자금을 마련할 필요성 역시 매우 크다. 그럼에도 광역자치단체장선거의 경우 후보자가 후원금을 모금할 수 있는 기간이 불과 20일 미만으로 제한되고 있다. 또한 군소정당이나 신생정당, 무소속 예비후보자의 경우에는 선거비용의 보전을 받기 어려운 경우가 많은 현실을 고려할 때 후원회 제도를 활용하여 선거자금을 마련할 필요성이 더욱 절실하고, 이들이 후원회 제도를 활용하는 것을 제한하는 것은 다양한 신진 정치세력의 진입을 막고 자유로운 경쟁을 통한 정치 발전을 가로막을 우려가 있다. 후원회제도 자체가 광역자치단체장의 직무수행의 염결성을 저해하는 것으로 볼 수는 없고, 광역자치단체장의 직무수행의 염결성은 후원회제도가 정치적 영향력을 부당하게 행사하는 통로로 악용될 소지를 차단하기 위한 정치자금법의 관련규정, 즉 후원인이 후원회에 기부할 수 있는 금액의 제한 규정(제11조), 후원금의 구체적 모금방법에 대한 규정(제14조 내지 제18조), 정치자금법상 후원회에 관한 규정을 위반한 경우의 처벌규정(제45조 제1항, 제2항, 제46조, 제51조) 등을 통한 후원회 제도의 투명한 운영으로 확보될 수 있다. 그동안 정치자금법이 여러 차례 개정되어 후원회지정권자의 범위가 지속적으로 확대되어 왔음에도 불구하고, 국회의원선거의 예비후보자 및 그 예비후보자에게 후원금을 기부하고자 하는 자와 광역자치단체장선거의 예비후보자 및 이들 예비후보자에게 후원금을 기부하고자 하는 자를 계속하여 달리 취급하는 것은, 불합리한 차별에 해당하고 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 것이다. 따라서 심판대상조항 중 광역자치단체장선거의 예비후보자에 관한 부분은 청구인들 중 광역자치단체장선거의 예비후보자 및 이들 예비후보자에게 후원금을 기부하고자 하는 자의 평등권을 침해한다. 2. 다만 위 조항에 대하여 단순위헌결정을 하여 당장 그 효력을 상실시킬 경우 지방자치단체의 장 선거의 후보자 역시 후원회를 지정할 수 있는 근거규정이 없어지게 되어 법적 공백상태가 발생한다. 이는 후원회제도 자체를 위헌으로 판단한 것이 아닌데도 제도 자체가 위헌으로 판단된 경우와 동일한 결과가 나타나는 것이다. 이러한 이유로 심판대상조항 중 광역자치단체장선거의 예비후보자에 관한 부분에 대하여 단순위헌결정을 하는 대신 헌법불합치결정을 선고하되, 2021년 12월 31일을 시한으로 입법자가 위 부분의 위헌성을 제거하고 합리적인 내용으로 법률을 개정할 때까지 이를 계속 적용하도록 할 필요가 있다. 3. 자치구의회의원은 대통령, 국회의원과는 그 지위나 성격, 기능, 활동범위, 정치적 역할 등에서 본질적으로 다르다. 자치구의회의원의 활동범위는 해당 자치구의 지역 사무에 국한되고, 그에 수반하여 정치자금을 필요로 하는 정도나 소요자금의 양에서도 현격한 차이가 있을 수밖에 없다. 그리고 이러한 차이를 후원회를 둘 수 있는 자의 범위와 관련하여 입법에 어느 정도 반영할 것인가 하는 문제는 입법자가 결정할 국가의 입법정책에 관한 사항으로서 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되는 영역이다. 자치구의회의원의 경우 선거비용 이외에 정치자금의 필요성이 크지 않으며 선거비용 측면에서도 대통령선거나 국회의원선거에 비하여 선거운동 기간이 비교적 단기여서 상대적으로 선거비용이 적게 드는 점 등에 비추어 보면, 국회의원선거의 예비후보자와 달리 자치구의회의원선거의 예비후보자에게 후원회를 통한 정치자금의 조달을 불허하는 것에는 합리적인 이유가 있다. 따라서 심판대상조항 중 자치구의회의원선거의 예비후보자에 관한 부분은 청구인들 중 자치구의회의원선거의 예비후보자 및 이들 예비후보자에게 후원금을 기부하고자 하는 자의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. [이석태·이은애·이영진·김기영·문형배 재판관의 자치구의회의원선거의 예비후보자에 관한 부분에 대한 인용의견 요지] 자치구의회의원선거의 경우에도 선거를 위해 선거사무소 설치, 기탁금 납부, 향후 선거 홍보 비용 지출 등을 위한 선거자금이 필요한 것은 마찬가지이다. 그럼에도 자치구의회의원선거의 후보자에 대하여 후원금을 모금할 수 있는 기회를 원천적으로 봉쇄하고 있는 것은 지나치게 가혹하다고 할 것이다. 군소정당이나 신생정당, 무소속 예비후보자의 경우에는 후원회 제도를 활용하여 선거자금을 마련할 필요성이 더욱 절실함은 자치구의회의원선거의 경우에도 마찬가지이다. 자치구의회의원은 주민의 개별적·이질적 그리고 다양한 의사와 이해관계를 통합하고 자치구의 의사를 형성하는 역할을 하므로, 그 선거에 있어 그 후보자에게 후원회를 지정할 수 있도록 하는 것이 오히려 후원회제도의 입법목적 및 철학적 기초에 부합할 것이다. 또한 자치구의회의원의 직무 수행과 관련한 염결성의 확보는 정치자금법의 관련규정 등으로 보장될 수 있다. 이와 같은 사정을 종합해 볼 때, 국회의원선거의 예비후보자와 자치구의회의원선거의 예비후보자를 달리 취급하는 것은, 불합리한 차별에 해당하고 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 것이다. 따라서 심판대상조항 중 자치구의회의원선거의 예비후보자에 관한 부분은 청구인들 중 자치구의회의원선거의 예비후보자 및 이들 예비후보자에게 후원금을 기부하고자 하는 자의 평등권을 침해한다. [이선애 재판관의 광역자치단체장선거의 예비후보자에 관한 부분에 대한 반대의견 요지] 광역자치단체장은 주민의 복리에 관한 자치사무의 집행기관으로서 그 지위, 성격 및 기능에서 대통령, 국회의원과는 본질적으로 차이가 있고, 후원회를 통하여 정치자금을 지원해 줄 필요성 역시 각 선거별 예비후보자마다 다를 수 있다. 또한 광역자치단체장은 지역 주민들과 잦은 접촉을 하며 직무를 수행하여야 하는 지위에 비추어 보면 선거과정에서부터 미리 예비후보자에 대한 대가성 후원을 통해 당선 이후 정치적 영향력을 행사하고자 하는 사람들의 접근이 예상되므로 후원회를 통한 정치자금 모금을 어느 정도 제한할 필요가 있다. 광역자치단체장선거의 예비후보자는 광역자치단체장선거의 후보자로 등록한 이후에는 후원회 구성이 가능하므로, 후원의 시기가 달라질 뿐 후원금 모금 및 기부가 전면적으로 금지되는 것은 아니다. 따라서 국회의원선거의 예비후보자와 달리 광역자치단체장선거의 예비후보자에게 후원회를 통한 정치자금의 조달을 불허하는 것에는 합리적인 이유가 있고, 이를 두고 입법재량을 현저히 남용하거나 한계를 일탈한 것이라고 보기는 어렵다.

◇ 1. 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정된 것) 제119조 중 ‘자치구가 아닌 구의 구청장은 시장의 지휘·감독을 받아 소관 국가사무와 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고’ 부분(이하 ‘권한조항’이라 한다)에 대하여, 구청장이 아닌 주민인 청구인의 기본권침해의 자기관련성이 인정되는지 여부(소극) ◇ ◇ 2. 인구 50만 이상의 일반 시에는 자치구가 아닌 구(이하 ‘행정구’라 한다)를 두고 그 구청장은 시장이 임명하도록 한, 지방자치법(2011. 5. 30. 법률 제10739호로 개정된 것) 제3조 제3항 중 ‘특별시·광역시 및 특별자치시가 아닌 인구 50만 이상의 시에는 자치구가 아닌 구를 둘 수 있고’ 부분, 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정된 것) 제118조 제1항 중 ‘자치구가 아닌 구의 구청장은 시장이 임명한다’ 부분(이하 위 두 조항을 합쳐 ‘임명조항’이라 한다)으로 인해, 행정구의 구청장이나 구의원을 주민의 선거로 선출할 수 없는 행정구 주민의 평등권이 침해되는지 여부(소극) ◇ 1. 권한조항의 수범자는 행정구의 구청장이고, 행정구에 거주하는 주민인 청구인의 법적 지위나 권리의무에 어떠한 불이익을 준다고 볼 수 없다. 행정구의 구청장이 시장의 지휘·감독을 받음에 따라 청구인이 주민으로서 행정서비스를 제대로 받지 못할 가능성은 간접적·사실적 이해관계에 불과하다. 따라서 권한조항에 대한 심판청구는 청구인의 기본권 침해의 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다. 2. 헌법은 지방자치단체의 종류와 단계를 입법자의 광범위한 형성에 맡기고 있고, 기초자치단체가 성립하는 면적이나 인구 등의 규모에 대하여 규정하고 있지 않다. 일정한 인구 이상의 주민이 거주하는 행정구가 지방자치단체의 지위를 가지게 된다면, 주민자치와 통제를 통한 책임행정이라는 민주주의 실현과 주민 선호의 특성에 따른 대응이 가능해지는 긍정적인 면을 상정할 수 있다. 반면 지방자치단체가 구, 시, 도라는 3단계 구조가 됨에 따라, 시 및 이웃 구와의 협력 관계 약화, 시와 구의 중복 행정, 구 사이 재정자립도 차이에 따른 행정서비스 불균형 등의 비효율성도 나타날 수 있다. 행정구의 경우 기초자치단체인 시 관할 구역 안에 있는 것을 감안하여 지방자치단체의 지위를 부여하지 않고, 현행 지방자치의 일반적인 모습인 2단계 지방자치단체의 구조를 형성한 입법자의 선택이 현저히 자의적이라고 보기 어렵다. 행정구 주민이 지방자치단체로서의 행정구 대표자를 선출할 수 없다고 하더라도, 여전히 기초자치단체인 시와 광역자치단체인 도의 대표자 선출에 참여할 수 있어, 행정구에서도 지방자치행정에 대한 주민참여가 제도적으로 동일하게 유지되고 있다. 따라서 임명조항이 주민들의 민주적 요구를 수용하는 지방자치제와 민주주의의 본질과 정당성을 훼손할 위험이 있다고 단정할 수 없다. 인구가 적거나 비슷한 다른 기초자치단체 주민에 비하여, 행정구에 거주하는 청구인이 행정구의 구청장이나 구의원을 선출하지 못하는 차이가 있지만, 이러한 차별취급이 자의적이거나 불합리하다고 보기 어려우므로, 임명조항은 행정구 주민의 평등권을 침해하지 아니한다.

1. 공직선거법(2016. 3. 3. 법률 제14073호로 개정된 것) 제22조 제1항 본문의 기본권 침해의 직접성이 인정되는지 여부(소극) 2. 공직선거법(2018. 3. 9. 법률 제15424호로 개정된 것) 제26조 제1항 [별표 2] 시·도의회의원지역선거구구역표(이하 ‘이 사건 선거구구역표’라 한다) 중 '대구광역시 북구 제4선거구', '인천광역시 계양구 제2선거구', '인천광역시 서구 제3선거구', '경상북도 경주시 제1선거구' 부분(이하 ‘심판대상 선거구구역표’라 한다)이 시·도의원지역구 획정에서 요구되는 인구편차의 허용기준을 벗어나 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하는지 여부(일부 적극) 3. 선거구구역표의 불가분성에 따라 헌법불합치결정을 하면서 계속 적용을 명한 사례 1. 공직선거법 제22조 제1항 본문은 지역구 시·도의원 정수의 상한과 하한을 정한 것에 불과하다. 청구인들은 투표가치가 낮아서 선거권 및 평등권을 침해받았다고 주장하고 있는데, 이와 같은 기본권 침해는 인천광역시 및 경상북도의회의원지역구 획정에 의하여 발생하는 것이다. 따라서 공직선거법 제22조 제1항 본문에 대한 심판청구는 기본권 침해의 직접성을 인정할 수 없어 부적법하다. 2. 헌법재판소는 2018. 6. 28. 2014헌마189 결정에서, 시·도의원지역구 획정에서 요구되는 인구편차의 헌법상 허용한계를 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)로 변경하였고, 그 요지는 다음과 같다. [선거구 획정에 있어서 투표가치의 평등이 기본적이고 일차적인 헌법적 기준인데, 헌재 2007. 3. 29. 2005헌마985등 결정에서 인구편차의 허용기준으로 삼은 인구편차 상하 60%의 기준에 의하면 1인의 투표가치가 다른 1인의 투표가치에 비하여 네 배의 가치를 가지는 경우도 발생하게 되어 투표가치의 불평등이 지나친 점, 위 기준을 채택한지 11년이 지났고, 새로운 인구편차 허용기준은 2022년에 실시되는 시·도의회의원선거에 적용될 것인 점 등을 고려하면, 인구편차의 허용한계를 보다 엄격하게 설정할 필요가 있다. 인구편차 상하 33⅓%의 기준이 선거권 평등의 이상에 보다 접근하는 안이지만, 위 기준을 적용할 경우 각 자치구·시·군이 가지는 역사적·문화적·경제적인 측면에서의 지역대표성과 도시와 농어촌 간의 인구격차를 비롯한 각 분야에 있어서의 지역 간 불균형 등을 충분히 고려하기 어렵다. 또한 인구편차의 허용기준을 엄격히 하면 행정구역을 분할하거나 기존에 존재하던 선거구를 다른 선거구와 통합하거나 시·도의원의 총 정수를 증가시키는 등의 방법으로 시·도의원지역구를 조정하여야 하는데, 이를 위해서는 조정안이 여러 분야에 미치게 될 영향에 대하여 면밀히 검토한 후 부정적인 영향에 대한 대책을 마련하고, 어떠한 조정안을 선택할 것인지에 관하여 사회적 합의를 형성할 필요가 있으므로, 인구편차 상하 60%의 기준에서 곧바로 인구편차 상하 33⅓%의 기준을 채택하는 경우 예기치 않은 어려움에 봉착할 가능성이 매우 큰 점도 고려되어야 한다. 그렇다면 현재의 시점에서 시·도의원지역구 획정과 관련하여 헌법이 허용하는 인구편차의 기준을 인구편차 상하 50%(인구비례 3：1)로 변경하는 것이 타당하다.] 위 2014헌마189 결정에서 제시한 인구편차의 헌법상 허용한계를 변경할 만한 사정의 변경이나 필요성을 인정할 수 없다. 그러므로 심판대상 선거구구역표 중 인구편차 상하 50%를 넘지 않는 '대구광역시 북구 제4선거구', '인천광역시 계양구 제2선거구' 부분은 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해하지 아니하나, 그 기준을 넘어선 '인천광역시 서구 제3선거구', '경상북도 경주시 제1선거구' 부분은 청구인들의 선거권 및 평등권을 침해한다. 3. 각 시·도에 해당하는 선거구구역표는 전체가 불가분의 일체를 이루므로 일부 선거구의 선거구획정에 위헌성이 있다면 각 시·도에 해당하는 선거구구역표 전부에 대하여 위헌선언을 하는 것이 타당하다. 따라서 원칙적으로 이 사건 선거구구역표 중 인천광역시의회의원지역선거구들 부분과 경상북도의회의원지역선거구들 부분에 대하여 위헌결정을 하여야 할 것이나, 재·보궐선거가 치러지는 경우 선거구구역표의 부재·변경 등으로 인하여 혼란이 발생할 우려가 있으므로 입법자가 2021년 12월 31일을 시한으로 위 선거구구역표 부분을 개정할 때까지 위 선거구구역표 부분의 계속 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하기로 한다.

지방자치법 제22조, 행정규제기본법 제4조 제3항에 의하면 지방자치단체가 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다. 법 제19조 제1항은 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 규정에 의한 도시지역·제2종지구단위계획구역 및 지방자치단체의 조례가 정하는 관리지역 안에서 건축물·골프연습장 기타 주차수요를 유발하는 시설(이하 ‘시설물’이라 한다)을 건축 또는 설치하고자 하는 자는 당해 시설물의 내부 또는 그 부지 안에 부설주차장(화물의 하역 기타 사업수행을 위한 주차장을 포함한다. 이하 같다)을 설치하여야 한다”고 규정하고, 같은 조 제4항은 “제1항의 경우에 부설주차장이 대통령령이 정하는 규모 이하인 때에는 동항의 규정에 불구하고 시설물의 부지 인근에 단독 또는 공동으로 부설주차장을 설치할 수 있다. 이 경우 시설물의 부지 인근의 범위는 대통령령이 정하는 범위 안에서 지방자치단체의 조례로 정한다”고 규정하고 있다. 이러한 법의 위임에 따라 구 주차장법 시행령(2010. 10. 21. 대통령령 제22458호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제7조 제1항 본문은 “법 제19조 제4항 전단에서 ‘대통령령이 정하는 규모’라 함은 주차대수 300대의 규모를 말한다”고 규정하고, 같은 조 제2항은 “법 제19조 제4항 후단에 따른 시설물의 부지 인근의 범위는 다음 각 호의 어느 하나의 범위에서 특별자치도겱횁군 또는 자치구의 조례로 정한다”고 규정하면서, 제1호로 ‘당해 부지의 경계선으로부터 부설주차장의 경계선까지의 직선거리 300m 이내 또는 도보거리 600m 이내’를 들고 있다. 그리고 이러한 법과 시행령의 위임에 따라 순천시 주차장 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제13조 제1항은 “법 제19조 제4항의 규정에 의하여 단독 또는 공동의 부설주차장을 설치하는 경우 당해 부지의 경계선으로부터 인근에 설치하는 부설주차장 경계선까지의 거리는 직선거리 300m 이내 도보거리 600m 이내이어야 한다”고 규정하고 있다. 그런데 이 사건 조례는 이에서 더 나아가 같은 조 제2항 본문(이하 ‘이 사건 조례 규정’이라 한다)에서 “제1항에 의하여 설치된 부설주차장은 본 시설물이 소멸될 때까지 타용도로 사용할 수 없다”고 규정하여 주차장 사용에 관하여 일정한 제한을 가하고 있다. 한편 법 제19조의4 제1항은 “부설주차장은 주차장 외의 용도로 사용할 수 없다. 다만, 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 규정하고, 시행령 제12조 제1항은 법 제19조의4 제1항 단서에 따라 부설주차장의 용도를 변경할 수 있는 경우로서 제1호 내지 제5호까지의 사유를 들고 있는데, 그 중 제3호는 ‘당해 시설물의 부설주차장의 설치기준 또는 설치제한기준을 초과하는 주차장으로서 그 초과 부분에 대하여 시장겚볼?또는 구청장의 확인을 받은 경우’라고 정하고 있다. 위와 같은 관계 법규를 종합하여 보면, 이 사건 건축불허가 처분의 근거가 된 이 사건 조례 규정은 법 제19조의4 제1항 단서 및 시행령 제12조 제1항 제3호에 따라 부설주차장의 용도변경이 허용되는 경우까지도 본 시설물이 소멸될 때까지는 용도변경을 할 수 없도록 하여 부설주차장 소유자 등의 재산권 행사를 제한하고 있음을 알 수 있는바, 앞서 본 법리에 비추어 볼 때 이러한 조례 규정이 유효하기 위해서는 법률의 위임이 있어야 하고, 그러한 위임 없이 제정되었다면 그 효력이 없다고 보아야 한다. 그런데 이 사건 조례 규정이 부설주차장의 용도변경 제한에 관하여 정한 것은 법 제19조 제4항 및 시행령 제7조 제2항에서 위임한 ‘시설물의 부지 인근의 범위’와는 무관한 사항이고, 나아가 부설주차장의 용도변경 제한에 관하여는 법 제19조의4 제1항 및 시행령 제12조 제1항에서 지방자치단체의 조례에 위임하지 아니하고 직접 명확히 규정하고 있으므로, 결국 이 사건 조례 규정은 법률의 위임 없이 주민의 권리제한에 관한 사항을 정한 것으로서 법률유보의 원칙에 위배되어 그 효력이 없다고 할 것이다.

구 정당법(2004. 3. 12. 법률 제7190호로 개정되기 전의 것) 제3조는 “정당은 수도에 소재하는 중앙당과 국회의원지역선거구를 단위로 하는 지구당으로 구성한다. 다만, 필요한 경우에는 특별시·광역시·도에 당지부를, 구·시·군에 당연락소를 둘 수 있다.”고 규정하고 있다가 고비용, 저효율의 정당구조를 개선하기 위하여 2004. 3. 12. 법률 제7190호로 정당법을 개정하여 지구당제도를 폐지하면서 정당법 제37조 제3항에 “정당은 국회의원지역구 및 자치구·시·군, 읍·면·동별로 당원협의회를 둘 수 있다. 다만, 누구든지 시·도당 하부조직의 운영을 위하여 당원협의회 등의 사무소를 둘 수 없다.”고 규정하였다. 정당법 제37조는 정당의 활동의 자유를 선언하면서, 특정 정당이나 공직선거의 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다)를 지지·추천하거나 반대함이 없이 자당의 정책이나 정치적 현안에 대한 입장을 인쇄물·시설물·광고 등을 이용하여 홍보하는 행위와 당원을 모집하기 위한 활동(호별방문을 제외한다)을 통상적인 정당활동으로 보장한다고 규정하고, 위와 같이 정당의 활동을 위해서 국회의원 지역구 및 자치구·시·군, 읍·면·동별로 당원협의회를 둘 수 있다고 하면서도, 그 정당 활동의 자유에 대한 예외로서 시·도당 하부조직의 운영을 위한 사무소를 둘 수 없도록 한 것이다. 이러한 규정 취지에 비추어 보면, 설치가 금지되는 시·도당 하부조직의 운영을 위한 당원협의회 등의 사무소는 그 명칭을 불문하고 실질적으로 시·도당 하부조직에 해당하는 당원협의회 등의 구성, 조직, 활동 및 그 지원 등 운영을 위한 사무를 처리하는 고정된 장소적 설비를 가리킨다고 할 것이다. 그리고 실질적으로 이에 해당하는지에 관하여는, 문제된 장소적 설비의 주된 용도 및 기능, 당원협의회 등 시·도당 하부조직과 관련된 명칭·표지 사용 여부, 당원협의회 등의 사무를 처리하는 인력의 상주 또는 수시 근무 여부 및 그 인력을 위한 사무 공간 유무, 그 장소적 설비에서 이루어진 당원 활동 등 구체적인 업무의 내용 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다.

(1) 공직선거법 제61조 제6항 및 공직자윤리법 제4조 제1항 제2호 (각하) 공직선거법 제61조 제6항은 후보자 또는 예비후보자가 선거사무소를 설치한 경우 선거사무소에 간판 등을 설치·게시할 수 있도록 허용함으로써 선거운동의 자유를 보장하는 규정으로, 이로 인하여 청구인의 선거운동의 자유 등 기본권이 침해될 가능성이 없으므로 동 조항에 대한 심판청구는 부적법하다. 또한, 청구인은 2010. 6. 2. OO시 시의회의원선거에 입후보하였다가 낙선하여 공직자윤리법 제4조 제1항 제2호상의 등록의무자에 해당하지 아니하므로, 동 조항에 대한 심판청구는 자기관련성이 없어 부적법하다. (2) 공직선거법 제57조 제1항 제1호의 ‘지역구지방의회의원선거’ 중 자치구·시·군의원선거에 관한 부분 (선례 원용) 위 법률조항은 자치구·시·군의원선거(기초의회의원선거)의 후보자가 후보자등록을 위하여 납부한 기탁금을 후보자의 득표율에 따라 반환하도록 하는바, 헌법재판소는 2011. 6. 30. 2010헌마542 결정(판례집 23-1하, 545)에서, 기탁금의 반환기준을 어느 정도로 할 것인가는 기본적으로 입법부의 정책적 재량으로 정할 수밖에 없고 현저하게 과도하지 않는 한 존중되어야 하는데 득표율 10% 내지 15%의 기탁금 반환기준은 합리적인 것으로 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다고 판시하였다. 이 사건의 경우 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이 있다고 보기 어려우므로 이 사건에서도 위 판시 취지를 그대로 유지하기로 한다. 재판관 이강국, 재판관 이동흡, 재판관 송두환의 반대의견 - 공직선거법 제57조 제1항 제1호의 ‘지역구지방의회의원선거’ 중 자치구·시·군의원선거(기초의회의원선거)의 기탁금반환에 관한 부분(이하 ‘이 사건 기탁금반환조항’이라 한다)은 공직선거법 개정으로 기초의회의원선거에 중선거구제가 도입되었음에도 기탁금반환기준을 여타 선거와 동일하게 적용하고 있다. - 그러나 기초의회의원선거에 중선거구제가 도입됨으로써 당선에 필요한 유효득표율은 여타 선거에 비하여 상대적으로 낮아지는 것이 필연적이므로 소위 ‘후보자 난립’의 기준이나 후보자의 성실성과 진지성 등을 여타 선거와 동일한 가치로 평가하기 어려움에도 불구하고 이러한 차이를 반영하지 못한 채 기탁금반환기준을 여타 선거와 동일한 기준으로 형성하고 있는 것은 불합리한 차별취급이다. 한편, 전국동시지방선거에서 기초의회의원선거를 제외한 다른 선거의 경우 지금까지 일정한 기탁금반환율을 유지하고 있으나, 기초의회의원선거의 경우 중선거구제를 도입한 이후 기탁금반환율이 종전 수준에 크게 미치지 못하고 있는 통계를 살펴볼 때, 중선거구제의 도입에도 불구하고 기탁금반환기준을 조정, 입법하지 않음으로써 체계적으로 불합리한 차별적인 결과가 발생되었음을 알 수 있다. - 따라서 이 사건 기탁금반환조항은 합리적인 이유 없이 서로 다른 선거에 입후보하는 후보자들을 차별하는 것으로 청구인의 평등권을 침해하는 것이다. (3) 구 공직선거법 제60조의3 제1항 제4호 전문 중 ‘세대수 100분의 10에 해당하는 수 이내’ 부분 (선례 원용) 위 법률조항은 사전선거운동 금지의 예외로서 예비후보자홍보물의 발송을 허용하면서도 그 수량을 선거구 안에 있는 세대수 100분의 10에 해당하는 수 이내로 제한하고 있는바, 헌법재판소는 2009. 7. 30. 2008헌마180 결정(판례집 21-2상, 383)에서 위 법률조항이 예비후보자의 선거운동의 자유를 과도하게 제한하고 있다고 볼 수 없다고 판시하였다. 이 사건의 경우 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이 있다고 보기 어려우므로 이 사건에서도 위 판시 취지를 그대로 유지하기로 한다. (4) 공직선거법 제60조의3 제2항 제1호 (선례 원용) 위 법률조항은 예비후보자의 배우자와 직계존·비속이 예비후보자의 명함을 교부하거나 지지를 호소하는 등으로 독자적으로 선거운동을 할 수 있도록 규정하는바, 헌법재판소는 2011. 8. 30. 2010헌마259 결정(공보 179, 1343)에서, 위 법률조항은 선거의 조기과열을 방지하고 예비후보자간의 정치·경제력 차이에 따른 기회불균등을 차단함과 동시에 명함교부에 의한 선거운동에 있어 명함의 본래의 기능에 충실한 방법으로 선거운동의 자유를 보장하려는 것으로서, 이를 정당화하는 합리적 이유가 있다며 선거운동을 도와줄 만한 배우자나 직계존·비속이 없는 예비후보자의 평등권을 침해하지 아니한다고 판시하였다. 이 사건의 경우 위 선례와 달리 판단하여야 할 사정변경이 있다고 보기 어려우므로 이 사건에서도 위 판시 취지를 그대로 유지하기로 한다. 재판관 김종대, 재판관 이동흡, 재판관 이정미의 반대의견 - 선거운동의 과열방지 및 공정성 유지라는 입법목적을 달성하기 위하여 예비후보자의 명함을 교부하거나 지지를 호소할 수 있는 사람을 일정한 범위로 제한한다 하더라도, 그 기준은 모든 예비후보자가 추상적으로나마 상황을 지배할 가능성이 있어 균등하게 기회가 보장되었다고 볼 수 있는 것이어야만 최소한의 합리성을 획득한다 할 것인데, ‘배우자나 직계존·비속의 유무’라는 기준은 예비후보자의 능력이나 선택과는 무관한 우연적인 사정에 기한 것이고, 입법자는 선거운동을 도와줄만한 배우자나 직계존·비속이 없는 예비후보자가 다른 이들과 어느 정도 대등한 경쟁을 할 수 있는 방안을 전혀 마련하고 있지 아니하므로, 공직선거법 제60조의3 제2항 제1호는 입법목적에 비추어 보더라도 합리성을 벗어난 것으로서, 청구인의 평등권을 침해하는 것이다. (5) 공직선거법 제150조 제3항 (선례 원용) 위 법률조항은 공직선거 후보자의 투표용지 게재순위에 관한 규정으로, 헌법재판소는 1996. 3. 28. 96헌마9등 결정(판례집 8-1, 289) 등을 통하여 후보자등록 마감일 현재 국회에 의석을 갖고 있는 정당 추천 후보자, 국회에 의석이 없는 정당 추천 후보자, 무소속 후보자의 순으로 정하도록 하는 공직선거 후보자의 투표용지 게재순위 내지 기호배정방법이 무소속 후보자 등의 평등권을 침해하지 않는다고 판시하였는바, 이와 같은 선례의 판시 취지는 이 사건과 같은 자치구·시·군의원선거의 경우에도 그대로 타당하다고 할 것이고, 따라서 위 법률조항이 청구인의 평등권을 침해한다고 볼 수 없다. (6) 공직선거법 제60조의3 제2항 제2호 - 예비후보자의 선거사무장 등의 명함교부 위 법률조항은 예비후보자와 함께 다니는 선거사무장, 선거사무원 등의 경우 예비후보자와 함께 다니면서 명함교부 등에 의한 선거운동을 할 수 있도록 규정하여 경제적 형편 등을 이유로 선거사무장 등을 두지 아니한 예비후보자의 평등권을 침해할 여지가 있다. 그러나 헌법 제11조 제1항의 평등의 원칙은 일체의 차별대우를 부정하는 절대적인 평등을 의미하는 것이 아니라 법의 적용이나 입법에 있어서 불합리한 조건에 의한 차별을 하여서는 안 된다는 상대적·실질적 평등을 뜻하는 것으로, 현실로 존재하는 경제적·사회적 기타 여러 가지의 사실상 불균등을 모두 시정하여야만 하는 것은 아니므로(헌재 2009. 7. 30. 2008헌마180, 판례집 21-2상, 383, 393-394 참조), 예비후보자가 경제적 형편 등을 이유로 선거사무장 등을 두지 못하여 그들에 의한 명함교부를 할 수 없게 되었다 하여도, 그러한 사실상의 불균형이 합리적 근거 없는 차별에 해당한다고 볼 수 없다. (7) 구 공직선거법 제65조 제5항 제2호와 제216조 제2항 제7호 중 각 ‘지방자치단체의 의회의원’의 선거에 관한 부분 - 선거공보 발송일 규정 위 법률조항들은 후보자가 자기 선거운동을 위해 작성?제출하는 선거공보를 후보자등록마감일 후 일정기한까지 관할 선거관리위원회에 제출하도록 하고 이를 선거관리위원회가 부재자투표용지나 투표안내문을 발송하는 때에 동봉하여 발송하도록 하는 규정으로, 이 때문에 선거공보가 선거일에 임박하여 유권자들에게 도착하게 되고, 그 결과 청구인과 같은 정치신인을 유권자들에게 알릴 수 있는 시간이 부족하게 되어 선거운동의 자유를 제한하게 된다. 그러나, 위 법률조항들의 입법목적은 선거운동에 있어서 균등한 기회를 보장하되 후보자들 간의 부당한 경쟁 및 경제력 차이에 따른 불균형을 막고 선거의 평온을 유지하여 공정한 선거를 보장하기 위한 것으로 입법목적이 정당하고, 이를 위해 선거관리위원회가 선거공보를 제출받아 일괄적으로 발송하는 것은 입법목적 달성을 위한 적절한 수단이다. 아울러, 우리나라의 선거일정상 선거공보의 발송시기를 크게 앞당기기는 어려운 점 및 선거운동방법에는 선거공보 이외에도 인터넷 등 여러 다른 수단이 있는 점 등을 고려할 때 위 법률조항들이 침해최소성이나 법익균형성의 원칙에 반한다고 볼 수 없다. 위 법률조항들은 청구인의 선거운동의 자유를 침해한다고 할 수 없다.

공직선거법(2010. 3. 2. 법률 제10067호로 개정된 것, 이하 같다) 제47조 제5항, 제52조 제2항의 형식과 내용, 여성의 정치참여를 확대하고 그 실효성을 담보하고자 하는 입법취지와 더불어 이 사건과 같은 지역구 지방의회 선거에 관하여는 공직선거법상 정당이 여성후보자를 추천하더라도 그 추천한 정당이 후보자등록에 관하여 취할 수 있는 아무런 규정이 마련되어 있지 아니한 점, 위 규정의 입법취지를 감안하더라도 정당이 책임질 수 없는 사유로 그 여성후보자가 등록하지 않은 경우를 다른 후보자들의 등록무효사유로 보기는 어려운 점 등의 여러 사정을 고려하면, 공직선거법 제52조 제2항 본문에서 규정한 ‘제47조 제5항을 위반하여 등록된 것이 발견된 때’라 함은 정당이 공직선거법 제47조 제5항에 규정된 여성후보자 추천의무를 다하지 아니한 경우를 의미한다고 해석된다. 다만, 정당이 이러한 규정의 문언을 악용하여 위 규정에 따라 여성후보자를 추천하였다고 하면서도 그것이 위 규정의 취지를 몰각시킬 정도로 극히 형식적인 것에 불과한 경우에는 여성후보자를 추천하지 아니한 것과 마찬가지로 봄이 상당하므로, 그와 같은 경우에는 공직선거법 제47조 제5항의 추천이 있었다고 볼 수 없고, 그 정당이 추천한 해당 국회의원지역구의 지역구시·도의원후보자 및 지역구자치구·시·군의원후보자의 등록은 모두 무효로 된다고 보아야 할 것이다. ☞ 공직선거법 제52조 제2항 본문의 규정내용이, 정당으로부터 추천받은 여성후보자가 스스로 그 등록을 하지 아니한 경우까지를 포함한다고 볼 수는 없다고 보아 이 사건 당선무효청구를 배척한 원심의 판단을 수긍한 사례

헌법 제117조 제1항에 의하여 보장된 지방자치단체의 자치재정권은 법률이 규정된 범위 내에서 보장된 것이므로, 지방자치단체에 자치재정권이 있다는 사실만으로 특정한 조세 등 수입원을 보장받을 권한이 생기는 것은 아니고 법률의 규정에 의해서 비로소 그러한 권한이 생기는 것이다. 그리고 어떤 종류의 조세를 어떤 기관에 귀속시킬 것인가 하는 문제는 그 조세의 과세근거, 징수의 효율성, 조세의 귀속주체간의 재정적 상태 등을 고려하여 국가정책적으로 결정할 사항이지, 어떤 종류의 조세를 반드시 국세나 지방세로 하여야 한다는 헌법적 근거나 논리적 당위성은 없다. 따라서 입법자는 헌법 제59조에 근거하여 국가가 국민에게 어떠한 종류의 조세를 부과할 것인지, 그 조세를 국세나 지방세 중 어떤 것으로 할 것인지, 그리고 지방세로 할 조세를 광역자치단체나 기초자치단체 중 어디에 귀속시킬 것인지 등을 결정할 권한이 있고, 이러한 입법자의 결단이 자의적인 것이 아닌 한 존중되어야 한다. 한편, 이 사건 법률조항들은 종래 구(區)세였던 재산세를 구와 특별시의 공동세로 변경한 규정인데, 재산세를 반드시 기초자치단체에 귀속시켜야 할 헌법적 근거나 논리적 당위성이 있다고 할 수 없으므로 이와 같이 종래 기초자치단체에게 귀속되던 조세를 기초자치단체와 광역자치단체에게 공동으로 귀속시키도록 변경하는 것도 입법자의 권한에 속하는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항들에 의하여 청구인들의 수입이 감소함으로써 청구인들의 자치재정권에 제한이 가해진다고 하더라도, 그로 인하여 청구인의 자치재정권이 유명무실하게 될 정도로 지나친 제한이어서 자치재정권의 본질적 내용을 침해한다고 볼 수 없는 한, 그러한 법률조항을 제정한 피청구인의 행위는 정당하다고 할 것이다.

1. 1선거구당 2인 내지 4인의 의원을 선출하는 방식인 자치구·시·군 선거구의 인구편차 비교방식에 있어서도 해당 선거구의 의원 1인당 인구수를 그 선거구가 속한 자치구·시·군의회의원 1인당 평균인구수(각 자치구·시·군의 인구수÷의원수)에 비교하는 방식이 더욱 간명하고 평등의 원칙에 부합한다. 2. 자치구·시·군의회의원 선거구 획정의 위헌 여부를 결정하는 기준은 투표가치의 평등으로서 가장 중요한 요소인 인구비례의 원칙과 우리나라의 특수한 사정으로서 자치구·시·군의회의원의 지역대표성 및 인구의 도시집중으로 인한 농어촌 간의 극심한 인구편차 등 3개의 요소를 합리적으로 참작하여 결정되어야 할 것인 바, 이러한 점에서 자치구·시·군의회의원 선거구 획정에서는 국회의원 선거구 획정에서 요구되는 기준보다 더 완화된 인구편차 허용기준을 적용하는 것이 타당하고, 인구비례·지역대표성 등 고려할 사정이 유사한 시·도의회의원 선거구 획정에서의 선례 또한 평균인구수로부터 상하 60%의 편차를 허용기준으로 삼았으므로, 이와 동일한 기준에 따르는 것이 상당하다. 3. 홍성군 가 선거구란, 예산군 가 선거구란의 의원 1인당 인구수는 헌법상 인구편차 허용기준인 상하 60%의 편차를 넘어서고, 이러한 인구편차를 통해서 발생한 투표가치의 불평등은 합리적 사유에 의하여 정당화될 수 없다고 할 것이므로, 홍성군 가 선거구 및 예산군 가 선거구의 획정은 자치구·시·군의원 선거구 획정에서 헌법상 허용되는 시·도의회 재량 범위를 일탈한 것으로서 해당 선거구에 거주하는 청구인들의 헌법상 보장된 평등권 및 선거권을 침해한다. 한편, 평등권 및 선거권을 침해하는 것은 [별표2] 중 ‘홍성군 가 선거구’, ‘예산군 가 선거구’에 관한 부분이지만, 각 자치구·시·군 내의 의회의원 선거구들은 각 선거구가 서로 유기적으로 관련을 가짐으로써 한 부분에서의 변동은 다른 부분에도 연쇄적으로 영향을 미치는 성질을 가지므로, 이러한 의미에서 홍성군의회의원, 예산군의회의원의 각 선거구들 부분은 해당 선거구들 전체가 각 별로 불가분의 일체를 이루는 것으로서 어느 한 부분에 위헌적인 요소가 있다면 선거구들 전체가 위헌의 하자를 띠는 것이라고 보아야 한다. 4. 이미 [별표2] 중 홍성군의회의원, 예산군의회의의원의 각 선거구들 부분에 기한 시·군의회의원 선거가 실시된 상황에서 단순위헌의 결정을 하게 되면, 정치세력간의 이해관계가 첨예하게 대립하고 수많은 고려요소를 조정하여 의원정수와 별표를 정해야 하는 특성상 그 개정입법이 빠른 시일 내에 이루어지기 어렵다고 할 것이어서, 추후 재선거 또는 보궐선거가 실시될 경우 홍성군의회의원, 예산군의회의의원의 각 선거구들 부분에 의한 규율이 존재하지 않게 되는 법의 공백이 생기게 될 우려가 큰 점, 자치구·시·군의회의 동질성 유지나 위 각 선거구들 부분에 관한 의원정수와 별표의 변경으로 인한 혼란을 방지하기 위하여도 재선거, 보궐선거 등이 치러지는 경우에 위 각 선거구들 부분에 관한 기존의 별표에 의하여 이를 시행하는 것이 바람직한 점 등에 비추어, 입법자가 2009. 12.31.을 시한으로 이를 개정할 때까지 [별표2] 중 홍성군의회의원, 예산군의회의의원의 각 선거구들 부분의 잠정적 적용을 명하는 헌법불합치결정을 하는 것이 타당하다. < 재판관 조대현 별개의견 > 2005. 8.4. 개정·시행된 공직선거법은 기초의원 선거에 관하여 하나의 지역구에서 2인 이상 4인 이하의 의원을 선출하는 중선거구제를 채택하였으므로, 하나의 지역구에서 1인만 선출하는 소선거구제의 경우에 비하여 각 지역구의 인구편차를 더 좁게 줄일 수 있다. 기초의원지역구의 인구편차는 서로 다른 기초자치단체 사이에서 인구편차를 비교해야 하는 국회의원 선거나 시·도의원 선거와 같이 넓게 허용할 필요성이 적고, 기초의원 선거에 관하여 중선거구제를 채택하여 인구편차의 조정을 용이하게 한 이상, 도농복합시의 경우에도 기초의원지역구의 인구편차를 국회의원 선거나 시·도의원 선거의 경우만큼 허용하기는 어렵다. 따라서 기초의원지역구의 인구편차는 기초의원 1인당 선거인수 또는 인구수가 2:1의 비율을 넘지 못한다고 봄이 상당하다. < 재판관 김종대 별개의견 > 선거구 획정을 다투는 소송은 주관적 권리관계에 대한 쟁송의 성격보다는 객관적 공익소송의 성격을 띨 수밖에 없다는 선거구 소송의 근본취지상 청구인의 선거구와는 관계없이 청구인이 속한 의회 전체의 선거구들 중 최대선거구와 최소선거구의 인구수의 비율로써 위헌여부를 판단해야 한다. 최대선거구와 최소선거구 간의 인구편차가 2:1을 초과하여 벌어진 경우에는 최소선거구의 선거인에게 최대선거구의 선거인과 비교하여 두 사람 몫 이상의 투표가치를 인정하는 것이 되어 현저한 불평등을 초래하므로 인구편차 2:1은 선거구 획정에서 꼭 지켜져야 할 논리적이고 산술적인 평등선거 제한의 한계가 된다. < 재판관 송두환 별개의견 > 이 사건에서 1차적이고 핵심적인 판단대상은 청구인들이 속한 선거구에 있어서의 투표가치와 해당 자치단체 내의 다른 선거구들에 있어서의 투표가치를 비교하여 불합리한 차별이 있는지 여부라 할 것이지, ‘평균적 투표가치에 미달하는 취급을 받는 것이 부당하다’는 데 있는 것이 아니다. 다수의견이 채택한 평균인구수와의 편차를 기준으로 하는 방식은, 어떤 자치구역의 여러 선거구들 중 대다수 선거구들의 각 인구수는 평균인구수 부근에 분포하고 특정 소수의 선거구만 평균인구수에서 벗어나 있는 경우에 2:1 밖에 되지 않아도 위헌의 판단을, 6배에 해당하여도 합헌의 판단을 받게 되어, 기이한 결론에 이르는 수리적(數理的) 결함이 있다. 따라서 청구인의 선거구의 인구수와 최소선거구 인구수와의 비율을 기준으로 하여 평등선거권의 침해 여부를 판단해야 하고, 그 허용비율은 광역의회의원 지역선거구보다는 엄격한 3:1을 넘지 않도록 해야 한다.

가. 법 제23조 제1항 중 별표3 부분 <기초의원 총정수의 감축> 기초의원으로 되고자 하는 자의 공무담임권은 법률로 정해진 기초의원 선거제도의 틀 안에서 불합리한 차별을 받지 않도록 보장하는 것일 뿐이고, 기초의원 총정수를 줄이지 못하도록 요구하는 권능까지 내포하는 것은 아니다. 기초의원 총정수를 3,496명에서 2,922명으로 줄였다고 하여 기초의원으로 되고자 하는 청구인들의 공무담임권을 침해하는 것이라고 할 수 없고, 모든 후보자에게 동일하게 적용되는 것이므로, 차별하는 것이라고 볼 수 없으므로, 이 부분 심판청구는 부적법하다. 나. 법 제26조 제2항 부분 <기초의원 중선거구제> 다른 선거에서는 소선거구제를 채택하면서 기초의원 선거에서만 중선거구제를 채택하였다고 하여 자치구겱횁군의 지방자치제도나 지방의회제도의 본질을 훼손한다고 볼 수 없고, 기초의원 선거와 다른 선거를 비교하여 차별 여부를 비교할 수도 없는 것이다. 공무담임권은 소선거구제를 요구할 수 있는 권능을 포함하지 아니하므로, 소선거구제를 중선거구제로 변경하는 것이 공무담임권을 침해하는 것이라고 할 수 없다. 그러므로 이 부분 심판청구는 부적법하다. 다. 법 제47조 제1항 본문 중 기초의원 후보자의 정당추천 부분 정당이 기초의원 후보자를 추천할 수 있도록 하는 제도의 목적은 유권자들이 선거권을 행사함에 있어 참고할 중요한 사항을 제공하고, 국민의 정치적 의사 형성에 참여하는 정당의 활동을 효과적으로 보장하기 위한 것이다. 정당의 기초의원 후보자 추천제도를 통하여, 선거권자들은 기초의원 후보자의 소속 정당과 정치적 성향을 알 수 있게 되고, 정당은 정치적 의사 형성 기능을 기초의원 선거에서도 발휘할 수 있게 된다. 정당의 기초의원 후보자 추천제도는 기초의원 선거제도에 관한 기본틀의 하나로서 특정 후보자를 우대하거나 불리하게 하기 위한 것이 아니다. 따라서 이 부분은 청구인들의 공무담임권을 부당하게 침해하는 것이라고 볼 수 없고, 지방자치제도나 지방의회제도의 본질을 훼손하여 헌법에 위반된다고 단정하기는 어렵다.