사업시행기간 종기 이후에 재차 사업시행변경인가가 있었던 경우, 그 사이 영업을 시작한 원고의 재결신청청구를 받아들이지 않은 피고의 처분이 위법하지 않다고 판단한 사례 1.기초사실 가. 피고는 서울 ◇◇구 ○○동 △△일대(이하 '이 사건 정비구역')에서 주택재개발정비사업(이하 '이 사건 정비사업')을 시행하기 위해 2009년 2월 26일 서울특별시 ◇◇구청장으로부터 조합설립인가를 받은 주택재개발정비사업조합이다. 피고는 2013년 6월 19일 서울특별시 ◇◇구청장으로부터 사업시행인가(이하 '최초 사업시행인가')를 받고(2013년 6월 20일자 고시), 2015년 1월 19일에 사업시행변경인가(이하 '1차 사업시행변경인가')를 받은 후(2015년 1월 22일자 고시), 2019년 9월 23일 다시 사업시행변경인가(이하 '2차 사업시행변경인가')를 받았다(2019년 9월 26일자 고시). 나. 최초 사업시행인가와 1차 사업시행변경인가에는 시행기간을 사업시행인가일로부터 72개월인 2019년 6월 19일까지로 정했고, 2차 사업시행변경인가에는 사업시행인가일로부터 120개월(기존보다 48개월 증가)인 2023년 6월 19일까지를 시행기간으로 정했다. 다. 원고는 2017년 3월 4일부터 이 사건 정비구역 내인 서울 ◇◇구 ○○로▽▽길 ▽호(이하 '이 사건 사무실')에서 '○○○○'라는 상호로 인테리어 및 철거 공사 등을 해왔다는 이유로, 2020년 2월 27일과 3월 24일 두 차례에 걸쳐 피고에게 영업보상에 관한 협의요청 내지 수용재결신청을 해달라는 문서를 송부했고, 위 문서들은 피고에게 2020년 2월 28일과 3월 25일에 각각 도달했다. 그러나 피고는 이에 대해 회신을 하고 있지 않다. 2. 원고 주장의 요지 최초 사업시행인가와 1차 사업시행변경인가는 사업시행기간 종기인 2019년 6월 19일에 실효됐고, 2차 사업시행변경인가로 인해 실효된 사업시행계획인가가 소급적으로 유효하게 된다고 볼 수 없다. 따라서 2차 사업시행변경인가 고시일 전인 2017년 3월 4일부터 이 사건 사무실에서 철거업 등을 영위했던 원고는 영업 손실보상의 대상인지를 구별하는 기준일 이전부터 영업을 해왔으므로 영업 손실보상의 대상이 된다. 그럼에도 피고는 원고의 조속재결신청청구를 받은 날로부터 60일이 지나도록 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하지 않은 채 원고에게 아무런 응답도 하지 않으므로 피고의 이러한 부작위는 위법해 그 확인을 구한다. 3. 판단 가. 구 도시 및 주거환경정비법(2021. 3. 16. 법률 제17943호로 개정되기 전의 것, 이하 '도시정비법') 제65조 1항은, 정비구역에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용은 이 법에 규정된 사항을 제외하고는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 '토지보상법')을 준용하도록 규정하고 있고, 제2항은, 제1항에 따라 토지보상법을 준용하는 경우 사업시행계획인가 고시가 있은 때에는 같은 법 제20조 1항 및 제22조 1항에 따른 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다고 규정하고 있다. 한편, 토지보상법 제30조 1항은 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 않았을 때는 토지소유자와 관계인이 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다고 정하고 있는데, 여기서 관계인이란 사업시행자가 취득하거나 사용할 토지에 관해 지상권·지역권·전세권·저당권·사용대차 또는 임대차에 따른 권리 또는 그 밖에 토지에 관한 소유권 외의 권리를 가진 자나 그 토지에 있는 물건에 관해 소유권이나 그 밖의 권리를 가진 자를 말하는 것으로, 토지보상법 제22조에 따른 사업인정의 고시가 된 후에 권리를 취득한 자는 기존의 권리를 승계한 자를 제외하고는 관계인에 포함되지 않는다(토지보상법 제2조 제5호). 위 관계 법령에 따르면, 사업시행자를 상대로 재결신청을 청구할 수 있는 자는 토지소유자나 사업인정의 고시가 있기 전에 권리를 취득한 자 또는 그 승계인인 관계인에 한하고, 도시정비법에 의한 정비사업의 경우 사업시행계획인가 고시를 사업인정의 고시가 있는 때로 봐 관계인인지 여부를 판별하게 된다. 나. 이 사건에서 2차 사업시행변경인가 고시일을 사업시행계획인가 고시일로 볼 수 있는지 여부에 관해 본다. 살피건대, 다음과 같은 이유로 이 사건에서 최초 사업시행계획인가 고시일인 2013년 6월 20일 이전부터 정비사업 대상 내의 토지소유자나 관계인에 해당했던 사람은 피고를 상대로 재결신청을 청구할 수 있는 자에 해당할 수 있지만, 위 사업시행계획 인가 고시일 이후에야 동일한 정비사업 대상 부지와 관련해 권리를 취득한 자는 위와 같은 재결신청을 청구할 권리가 인정되지 않는다고 봄이 타당하다. 따라서 2013년 6월 20일 후에 권리를 취득하였음을 전제로 한 원고의 주장은 나머지 점에 관해 더 나아가 살펴볼 필요 없이 받아들이지 않는다. 1) 사업시행계획은 장기간에 걸친 정비사업의 추진과정에서 사업의 진행정도에 따라 사업시행기간 등 그 내용이 변경될 가능성이 있고, 이를 조합원들도 충분히 예견할 수 있다. 다만, 그러한 경우에도 사업시행계획의 대상이 되는 토지소유자 및 관계인은 자신이 조합원이 되는지 여부 등에 관해 불안한 지위에 있을 수 있으므로 이와 관련된 부분은 해당 관련자에게 충분한 예측가능성이 있어야 한다. (중략) 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없어 이를 기각하기로 해, 주문과 같이 판결한다.

◇ 1. 원고가 특정인(인접 토지소유자)으로부터 돈을 받고 자신이 소유한 토지 중 일부를 도로로 사용하도록 하였고, 그 토지 사용에 따른 이익도 주로 특정인이 누리고 있던 사안에서, 원고가 독점적·배타적인 사용·수익권을 포기하였다고 단정할 수 있는지 여부(소극) ◇ ◇ 2. 위 토지가 당시 시행되던 건축공사 현장의 차량 통로로 사용된 경우에 공사 완공여부에 따라 사정변경의 원칙이 적용될 여지가 있는지 여부(적극) ◇ 소유자가 토지에 대한 독점적·배타적인 사용·수익권을 포기한 것으로 볼 수 있는지는 소유자가 토지를 소유하게 된 경위와 보유기간, 소유자가 토지를 공공의 사용에 제공한 경위와 그 규모, 토지의 제공에 따른 소유자의 이익 또는 편익의 유무, 해당 토지 부분의 위치나 형태, 인근의 다른 토지들과의 관계, 주위 환경 등 여러 사정을 종합적으로 고찰하고, 토지 소유자의 소유권 보장과 공공의 이익의 비교형량을 하여 신중하게 판단해야 한다. 다만 토지 소유자의 독점적·배타적인 사용·수익권 행사가 제한되는 경우에도 일정한 요건을 갖춘 때에는 사정변경의 원칙이 적용되어 소유자가 다시 독점적·배타적인 사용·수익권을 행사할 수 있다(대법원 2019. 1. 24. 선고 2016다264556 전원합의체 판결 참조). 위 법리에 비추어 보면, 원고가 이 사건 도로부분에 대한 독점적·배타적인 사용·수익권을 포기하였다고 단정하기 어렵고, 그렇지 않더라도 사정변경의 원칙이 적용되어 원고가 다시 독점적·배타적인 사용·수익권을 행사할 수 있는 경우에 해당한다고 볼 여지가 있다. ☞ 토지소유자인 원고가 그 토지 중 일부를 도로포장하여 사용하는 피고(지방자치단체)를 상대로 도로철거 및 인도를 구하자, 피고가 ‘원고의 배타적 사용·수익권의 포기가 있었다’고 주장한 사안에서, 원고가 특정인(인접 토지소유자)으로부터 돈을 받고 자신이 소유한 토지 중 일부를 도로로 사용하도록 하였고 그 토지 사용에 따른 이익도 주로 특정인이 누리고 있던 점, 위 토지가 당시 시행되던 건축공사 현장의 차량 통로로 사용되어 건축공사의 완공 여부에 따라 사정변경의 원칙이 적용될 여지가 있는 점 등을 고려하여 추가적인 심리가 필요하다고 보아 원심을 파기한 사례.

◇ 1. 2010년 4월 5일 개정·시행된 구 공익사업법 제91조 제6항의 공익사업 변환에 따른 환매권 행사의 제한 규정의 적용 가능성 ◇ ◇ 2. 구 공익사업법 제91조 제1항에서 정한 요건(= 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우)이 충족되어 환매권을 행사할 수 있는 시점 ◇ 1. 구 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라고 한다)은 제91조 제1항에서 “토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년 이내에 당해 사업의 폐지·변경 그 밖의 사유로 인하여 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인은 당해 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 당해 토지에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액을 사업시행자에게 지급하고 토지를 환매할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 위 조항에서 정하는 ‘당해 사업’이란 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업을 가리키는 것이고, 취득한 토지의 전부 또는 일부가 ‘필요 없게 된 때’란 사업시행자가 취득한 토지의 전부 또는 일부가 그 취득 목적사업을 위하여 사용할 필요 자체가 없어진 경우를 말하며, 협의취득 또는 수용된 토지가 필요 없게 되었는지 여부는 사업시행자의 주관적인 의사를 표준으로 할 것이 아니라 당해 사업의 목적과 내용, 협의취득의 경위와 범위, 당해 토지와 사업의 관계, 용도 등 제반 사정에 비추어 객관적·합리적으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결 등 참조). 2. 한편 환매권 행사가 제한되는 ‘공익사업 변환’에 관하여 규정한 구 공익사업법 제96조 제6항은 2010년 4월 5일 법률 제10239호로 개정·시행되면서, ‘공익사업 변환’의 대상으로 구 공익사업법 제4조 제5호의 ‘국가·지방자치단체·정부투자기관·지방공기업 또는 국가나 지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택의 건설 또는 택지의 조성에 관한 사업’을 규정하였다. ☞ 이 사건 주차장을 폐지하는 내용이 포함된 이 사건 재정비 촉진계획이 고시되거나 이 사건 재개발 사업의 사업시행인가가 고시되었다고 하더라도, 이 사건 주차장이 여전히 종래의 주차장 용도로 사용되는 동안에는 주차장으로서의 효용이나 공익상 필요가 현실적으로 소멸되었다고 볼 수 없어 이 사건 재정비 촉진계획의 고시나 이 사건 재개발 사업의 사업시행인가 고시만으로 이 사건 각 토지가 객관적으로 이 사건 주차장 사업에 필요가 없게 되었다고 단정하기 어렵고, 이 사건 재개발 사업은 구 공익사업법 제4조 제5호의 공익사업으로서 ‘지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택의 건설 또는 택지의 조성에 관한 사업’에 해당한다고 볼 수 있으므로, 원심으로서는 이 사건 주차장을 폐지하기로 한 이후 위 주차장이 철거되는 등으로 이 사건 각 토지가 실제로 더 이상 이 사건 주차장 사업을 위하여 사용할 필요가 없게 된 때가 언제인지 심리·확정한 다음, 2010년 4월 5일 개정·시행된 구 공익사업법 제91조 제6항이 적용되어 공익사업의 변환에 따라 원고들의 환매권 행사가 제한되는지 여부를 살폈어야 한다는 이유로, 원고들이 환매권을 행사할 수 있었음을 전제로 원고들의 청구를 인용한 원심판결을 파기한 사례

◇ 1. '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률' (이하 ‘토지보상법’) 제29조에 따른 협의성립 확인신청에 필요한 동의 주체인 토지소유자는 협의 대상이 되는 토지의 ‘진정한 소유자’를 의미하는지 여부(적극), 2. 토지보상법 제29조 제3항에 따른 협의성립 확인신청 수리의 위법성 판단에서 과실 유무를 고려해야 하는지 여부(소극) ◇ '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제29조 제1항에 따르면, 토지소유자 및 관계인(이하 ‘토지소유자 등’이라 한다)과 사업시행자 사이에 보상 협의가 성립되었을 때 사업시행자는 해당 토지소유자 등의 ‘동의’를 받아 관할 토지수용위원회에 협의 성립의 확인을 신청할 수 있다. 또한 같은 조 제3항에 따르면 사업시행자는 토지의 소재지·지번·지목 및 면적 등 대통령령으로 정하는 사항에 대하여 공증인법에 따른 공증을 받아 제1항에 따른 협의 성립의 확인을 신청할 수도 있는데, 이 경우 관할 토지수용위원회가 이를 수리함으로써 협의 성립이 확인된 것으로 간주된다. 같은 조 제4항에 따르면, 이와 같은 협의 성립의 확인은 토지보상법에 따른 재결로 보며, 사업시행자와 토지소유자 등은 그 확인된 협의의 성립이나 내용을 다툴 수 없게 된다. 이러한 협의 성립 확인제도는 수용과 손실보상을 신속하게 실현시키기 위하여 도입되었다. 토지보상법 제29조는 이를 위한 전제조건으로 협의 성립의 확인을 신청하기 위해서는 협의취득 내지 보상협의가 성립한 데에서 더 나아가 확인 신청에 대하여도 토지소유자 등이 동의할 것을 추가적 요건으로 정하고 있다. 특히 토지보상법 제29조 제3항은, 공증을 받아 협의 성립의 확인을 신청하는 경우에 공증에 의하여 협의 당사자의 자발적 합의를 전제로 한 협의의 진정 성립이 객관적으로 인정되었다고 보아, 토지보상법상 재결절차에 따르는 공고 및 열람, 토지소유자 등의 의견진술 등의 절차 없이 관할 토지수용위원회의 수리만으로 협의 성립이 확인된 것으로 간주함으로써, 사업시행자의 원활한 공익사업 수행, 토지수용위원회의 업무 간소화, 토지소유자 등의 간편하고 신속한 이익실현을 도모하고 있다. 한편, 토지보상법상 수용은 일정한 요건 하에 그 소유권을 사업시행자에게 귀속시키는 행정처분으로서 이로 인한 효과는 소유자가 누구인지와 무관하게 사업시행자가 그 소유권을 취득하게 하는 원시취득이다. 반면, 토지보상법상 ‘협의취득’의 성격은 사법상 매매계약이므로 그 이행으로 인한 사업시행자의 소유권 취득도 승계취득이다(대법원 2012. 2. 23. 선고 2010다96164 판결 등 참조). 그런데 토지보상법 제29조 제3항에 따른 신청이 수리됨으로써 협의 성립의 확인이 있었던 것으로 간주되면, 토지보상법 제29조 제4항에 따라 그에 관한 재결이 있었던 것으로 재차 의제되고, 그에 따라 사업시행자는 사법상 매매의 효력만을 갖는 협의취득과는 달리 그 확인대상 토지를 수용재결의 경우와 동일하게 원시취득하는 효과를 누리게 된다. 이처럼 간이한 절차만을 거치는 협의 성립의 확인에, 원시취득의 강력한 효력을 부여함과 동시에 사법상 매매계약과 달리 협의 당사자들이 사후적으로 그 성립과 내용을 다툴 수 없게 한 법적 정당성의 원천은 사업시행자와 토지소유자 등이 진정한 합의를 하였다는 데에 있다. 여기에 공증에 의한 협의 성립 확인 제도의 체계와 입법취지, 그 요건 및 효과까지 보태어 보면, 토지보상법 제29조 제3항에 따른 협의 성립의 확인 신청에 필요한 동의의 주체인 토지소유자는 협의 대상이 되는 ‘토지의 진정한 소유자’를 의미한다고 보아야 한다. 따라서 사업시행자가 진정한 토지소유자의 동의를 받지 못한 채 단순히 등기부상 소유명의자의 동의만을 얻은 후 관련 사항에 대한 공증을 받아 토지보상법 제29조 제3항에 따라 협의 성립의 확인을 신청하였음에도 토지수용위원회가 그 신청을 수리하였다면, 그 수리 행위는 다른 특별한 사정이 없는 한 토지보상법이 정한 소유자의 동의 요건을 갖추지 못한 것으로서 위법하다. 진정한 토지소유자의 동의가 없었던 이상, 진정한 토지소유자를 확정하는 데 사업시행자의 과실이 있었는지 여부와 무관하게 그 동의의 흠결은 위 수리 행위의 위법사유가 된다. 이에 따라 진정한 토지소유자는 그 수리 행위가 위법함을 주장하여 항고소송으로 취소를 구할 수 있다. ☞ 사업시행자가 토지보상법 제29조 제3항에 따라 협의성립 확인 신청을 함에 있어 사업대상지인 토지의 진정한 소유자인 원고의 동의를 받지 아니한 채 등기명의자의 동의만을 받아 신청을 하고 피고가 이를 수리하자 원고가 그 수리처분의 취소를 구한 사안에서, 협의성립확인제도의 취지 등을 고려할 때, 협의성립확인신청에 필요한 토지소유자의 동의는 진정한 토지소유자의 동의일 것을 요하고 사업시행자나 피고가 진정한 소유자를 확정함에 과실이 있는지를 불문하는데도 그와 달리 보아 피고의 처분을 적법하다고 판단한 원심판결을 파기한 사례

토지매매계약에서 매도인이 매수인에 대하여 부담하는 공장신축허가 협조의무는 매수인의 토지대금지급에 선행하는 의무가 아니라고 판단한 예 매도인은 매수인에 대하여 매매의 목적이 된 권리를 이전하여야 하며 매수인은 매도인에게 그 대금을 지급하여야 하는데, 쌍방의 의무는 특별한 약정이나 관습이 없으면 동시에 이행하여야 한다(민법 제568조). ‘구 중소기업창업 지원법(2016. 1. 27. 법률 제13868호로 개정되기 전의 것, 이하 ’구 중소기업창원 지원법’이라 한다) 제2조 제2호에 의하면 ‘창업자’란 중소기업을 창업하는 자와 중소기업을 창업하여 사업을 개시한 날부터 7년이 지나지 아니한 자를 말하고, ‘구 중소기업창원 지원법’ 제37조 제1항 제2호에 의하면, 사업계획의 승인을 받은 공장용지를 ‘구 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(2014. 12. 30. 법률 제12929호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산업집적법’이라 한다)’ 제15조에 따른 공장설립 등의 완료 신고를 하기 전에 ‘창업자’에게 양도한 경우에는 기존 사업계획의 승인과 공장 건축허가를 취소하지 않고, ‘구 중소기업창원 지원법’ 제33조 제1항에 따라 사업계획의 변경승인신청을 할 수 있으며, 그 경우 창업자는 중소기업창업 지원법 시행규칙 제14조에 의하여, 변경계획서 및 변경사유서(제2호), 변경내용의 신·구 대비표(제3호), 부동산권리자의 사용동의서(제4호), 중소기업청장이 창업에 따른 절차를 간소화하기 위하여 작성하여 고시한 지침(제5호)을 신청서에 첨부하여 구청장에게 제출하여야 한다. 관계 법령은 별지 기재와 같다. 갑 제7호증의 기재, 당심의 성주군수에 대한 사실조회회신결과(2016년 12월 12일자 및 2016년 12월 20일자), 제1심증인 E의 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 이 사건 토지에서 ‘구 중소기업창원 지원법’ 제33조 제1항에 따라 사업계획의 변경승인신청을 하기 위하여 필요한 서류는, ㉮ 토지소유자(피고)의 토지사용승낙서, 도로이용동의서 및 인감증명서, ㉯ ‘구 중소기업 창원지원법’ 제33조에 의하여 이 사건 토지에서 2014년 11월 사업계획 변경승인을 받았던 ‘K’의 공장창업 사업계획 승인 명의변경 동의서, 농지전용허가 양도양수서, 공유수면 점용·사용허가 이전신고서 및 인감증명서인사실, 피고는 잔금지급일(2015년 7월 15일)에 위 ㉮, ㉯의 각 서류들을 준비한 후, 원고에게 매매 잔대금 지급과 상환하여 위 서류들을 제공하겠다고 구두로 통지한 사실은 인정된다. 살피건대, ㉮ 위 인정사실, 제1심증인 E의 일부 증언에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음 사실 및 ㉯ 통상의 매매의 경우 매매목적물 인도의무와 대금지급의무는 동시이행관계에 있는 점, ㉰ 피고가 잔대금수령에 앞서 공장허가에 필요하다는 이유로 토지사용승낙서를 원고에게 교부할 경우, 원고는 계약금만 지급하고 잔대금은 지급하지 않은 상태에서 토지를 사용하여 토지임대료 상당의 이익을 얻게 되는 점 등에 비추어 보면, 앞서 인정한 사실만으로, 피고가 원고와 사이에, 원고로부터 잔대금을 지급받기 전에 공장허가에 필요한 서류를 교부하기로 약정하였음을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 증거가 없으므로, 이를 전제로 한 원고의 주장은 더 살필 것 없이 이유 없다. ① 이 사건 계약(갑 제1호증)에 의하면, 피고는 매매대금의 잔금 수령과 동시에 원고에게 소유권 이전등기에 필요한 모든 서류를 교부하기로 하였고(제2조), 피고는 위 부동산에 설정된 저당권, 임차권 등 소유권의 행사를 제한하는 사유가 있거나, 제세공과금 기타 부담금의 미납 등이 있을 때에는 잔금 수수일까지 그 권리의 하자 및 부담 등을 제거하여 완전한 소유권을 원고에게 이전하기로 하였다(제3조). ② 원고의 요구로 이 사건 계약의 특약사항 제10조가 이 사건 계약서에 기재되었는데, 그 내용은 이 사건 토지에 원고의 공장신축이 불가능할 경우 피고가 책임지기로 한 것일 뿐, 피고가 원고로부터 잔대금을 지급받기 이전에 원고에게 공장허가를 받는데 필요한 서류들을 먼저 교부하기로 하는 기재는 없다. ③ E의 제1심 증언 취지는, ‘원고는 이 사건 계약 당시 피고와 사이에, 원고가 피고에게 공장허가를 받은 후에 매매 잔대금을 지급하는 것으로 정하지는 않았다’는 것이다.

1. 토지보상법은 사업시행자로 하여금 우선 협의취득 절차를 거치도록 하고, 그 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없을 때에 수용재결취득 절차를 밟도록 예정하고 있기는 하다. 그렇지만 ① 일단 토지수용위원회가 수용재결을 하였더라도 사업시행자로서는 수용 또는 사용의 개시일까지 토지수용위원회가 재결한 보상금을 지급 또는 공탁하지 아니함으로써 그 재결의 효력을 상실시킬 수 있는 점, ② 토지소유자 등은 수용재결에 대하여 이의를 신청하거나 행정소송을 제기하여 보상금의 적정 여부를 다툴 수 있는데, 그 절차에서 사업시행자와 보상금액에 관하여 임의로 합의할 수 있는 점, ③ 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리를 증진시키고, 재산권을 적정하게 보호하려는 토지보상법의 입법목적(제1조)에 비추어 보더라도 수용재결이 있은 후에 사법상 계약의 실질을 가지는 협의취득 절차를 금지해야 할 별다른 필요성을 찾기 어려운 점 등을 종합해 보면, 토지수용위원회의 수용재결이 있은 후라고 하더라도 토지소유자 등과 사업시행자가 다시 협의하여 토지 등의 취득이나 사용 및 그에 대한 보상에 관하여 임의로 계약을 체결할 수 있다고 보아야 한다. 2. 원고와 이 사건 사업시행자가 이 사건 수용재결과는 별도로 ‘이 사건 토지의 소유권을 이전한다는 점과 그 대가인 보상금의 액수’를 합의하는 계약을 새로 체결하였다고 볼 여지가 충분하고, 만약 이러한 별도의 협의취득 절차에 따라 이 사건 토지에 관하여 참가인 앞으로 소유권이전등기가 마쳐진 것이라면 설령 원고가 이 사건 수용재결의 무효확인 판결을 받더라도 원고로서는 이 사건 토지의 소유권을 회복시키는 것이 불가능하고, 나아가 그 무효확인으로써 회복할 수 있는 다른 권리나 이익이 남아 있다고도 볼 수 없다. ☞ 피고 토지수용위원회가 2013. 1. 18. 원고 소유의 토지를 손실보상금 약 9억에 수용하며, 수용개시일은 2013. 3. 13.로 한다는 내용의 수용재결을 하였음. 당시 사업시행자로서는 위 손실보상금 산정의 기초가 된 수용재결감정에 잘못이 있다고 보아 감액 청구소송을 제기할지를 검토하고 있었던 반면, 원고는 50억원이 넘는 금융기관 대출금채무로 인해 매일 300만원에 달하는 지연손해금 채무가 발생하는 상황이어서 사업시행자에게 수용개시일 전에 하루라도 빨리 손실보상금을 지급해 달라고 요청하였고 또 수용대상토지에 인접한 잔여지의 매수도 희망하는 상황이었음. 이러한 상황에서 원고와 사업시행자는 2013. 2. 18. 원고의 위 수용대상토지의 보상금액을 수용재결에서 정한 위 손실보상금에서 약 3천만원을 감액한 금액을 보상금액으로 정하고, 위 잔여지를 약 7억원에 매수한다는 내용의 ‘공공용지의 취득협의서’를 작성하였고, 그에 따라 원고는 같은 날 ‘협의취득’을 원인으로 소유권이전등기를 마쳤고, 사업시행자는 2013. 2. 16. 원고가 지정하는 금융계좌로 합계 약 17억원의 돈을 송금해 주었음. 원고는 그 후 2년 9개월이 경과한 시점에서 2015. 11. 9. 사업시행자가 수용개시일까지 수용재결보상금을 지급·공탁하지 않아 2013. 1. 18.자 수용재결이 실효되었다'고 주장하면서 위 수용재결의 무효확인을 구하는 소송을 제기하였는데, 원심은 ‘위 수용재결이 무효라면 원고는 사업시행자를 상대로 수용보상금의 재산정을 요구할 수 있다’면서 본안판단으로 나아가 원고의 청구를 인용하는 판결을 선고하였으나, 대법원은 수용재결 후 취득협의가 유효하게 성립하였다면 보상금의 증액 가능성도 없고 수용재결의 실효 여부를 확인할 이익이 없다고 판단한 사례.

가. 원고의 주장 1) 지적재조사에 관한 특별법 제21조 제7항은 종전 토지소유자가 수령할 조정금이 있을 경우 그 권리를 승계한다는 내용의 규정이지, 조정금 납부의무가 있을 경우 그 납부의무도 승계한다는 내용의 규정이 아니다. 이 사건 처분은 법령상 근거가 없다. 2) 또한, 이 사건 토지의 경매절차에서 증가된 토지면적에 대한 감정평가가 이루어졌고 이미 토지 등기부상 표시정정 등기까지 완료되어 원고들은 종전 토지보다 증액된 금액으로 낙찰을 받았으므로, 이 사건 토지의 면적 증가로 발생한 이익을 향유한 것은 종전 토지소유자 또는 경매절차에서 배당받은 채권자이지 원고들이 아니므로, 원고들에 대하여 조정금을 부과하는 것은 부당하다. 나. 판단 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하고 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되며, 그 입법취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라 하더라도 그 해석이 문언의 통상적인 의미를 벗어나서는 아니된다(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결 등). 살피건대, 이 사건 처분은 처분 상대방인 원고들에게 의무를 부과하는 이른바 침익적 행정행위로서 그 근거가 되는 행정법규를 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하는바, 지적재조사에 관한 특별법 제21조 제1항이 조정금의 수령과 납부를 명확하게 구별하고 있는데 반해 같은 조 제7항은 그 문언상 조정금 수령권한의 승계에 관한 내용을 담고 있을 뿐 조정금 납부의무의 승계에 관한 내용이 아님이 명백하다. 또한, 이 사건의 원고들처럼 지적재조사가 완료된 후 경매절차에서 증가된 면적을 기준으로 토지를 매수한 승계인들에게까지 종전 토지소유자의 조정금 납부의무가 승계되었다고 해석하는 것은 그 승계인들의 재산권을 지나치게 제한하는 것으로 허용될 수 없다. 즉, 지적재조사에 관한 특별법에서 토지소유자에게 조정금을 수령 또는 납부하게 하는 것은, 지적소관청이 지적재조사 결과 해당 토지의 공부상 면적이 늘어난 경우에는 토지소유자에게 조정금을 징수하고, 당초보다 줄어든 경우에는 토지소유자에게 조정금을 교부하도록 하여, 토지면적의 증감으로 발생한 토지소유자간의 이익과 손해를 조정하는 데 목적이 있는 것이므로, 사업지구지정 이후 권리관계의 변동이 있다면 토지면적의 증감으로 인한 이익과 손해의 결과가 누구에게 귀속되는지에 따라 조정금의 수령권한과 납부의무의 귀속자를 결정하여야 한다. 그런데 이 사건에서 원고들은 지적재조사 완료 후 증가된 면적을 기준으로 평가된 가액을 기초로 진행된 경매절차에서 이 사건 토지를 매수하였으므로, 토지의 면적 증가로 발생한 이익을 향유한 것은 종전 토지소유자(또는 경매절차에서 배당받은 채권자)이지 원고들이 아니다. 따라서 이 사건 토지에 관한 조정금 납부의무 역시 여전히 종전 토지소유자에게 귀속된다고 보아야 하고, 단지 원고들이 이 사건 토지의 승계인이라는 이유만으로 조정금 납부의무가 승계 된다고 보는 것은 부당하다. 결국 피고의 주장과 같이 지적재조사에 관한 특별법 제21조 제7항을 조정금 납부의무의 승계에 관한 규정으로 해석하는 것은 문언의 통상적인 의미를 벗어나 규정을 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장 또는 유추해석하는 것으로서 허용될 수 없다. 따라서 지적재조사에 관한 특별법 제21조 제7항은 이 사건 처분의 근거 법령이 될 수 없다. 나아가 이처럼 조정금 납부의무의 승계에 관한 법령상 근거가 없다면, 경매법원이 매각물건명세서의 비고란 등에 조정금 납부의무가 매수인에게 승계 될 수 있음을 기재하였다고 하더라도 종전 토지소유자의 조정금 납부의무가 경매절차의 매수인에게 승계되었다고 할 수 없다. 위와 같은 이유에서 이 사건 처분은 위법하고 이를 지적하는 원고들의 주장은 이유 있다.

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라 한다)은 공익사업을 수행하는 자(이하 ‘사업시행자’라 한다)가 공익사업에 필요한 토지 등을 협의 또는 수용에 의하여 취득하거나 사용함에 따른 손실의 보상에 관한 사항을 규정함으로써 공익사업의 효율적인 수행을 통하여 공공복리의 증진과 재산권의 적정한 보호를 도모하는 것을 목적으로 하는 법률로서, 사업시행자가 제3조 각호에 해당하는 토지·물건 및 권리를 취득하거나 사용하는 경우에 공익사업법이 적용되며(제3조), 사업시행자가 토지등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토해양부장관의 사업인정을 받아야 하며(제20조), 국토해양부장관이 그 사업인정을 하였을 때에는 그 뜻을 사업시행자, 토지소유자 및 관계인 등에게 통지하고 사업지역 및 수용하거나 사용할 토지의 세목 등을 관보에 고시하여야 한다(제22조). 그리고 구 도시정비법 제40조는 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업법을 준용하며(제1항), 그 준용시에 사업시행인가의 고시(시장·군수가 직접 정비사업을 시행하는 경우에는 사업시행계획서의 고시를 말한다)가 있은 때에는 공익사업법에서 규정한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다(제2항)고 규정하고 있다. 공익사업법 제78조는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 사업시행자가 대통령령이 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 하며, 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하도록 규정하였다. 그 시행을 위하여 규정된 구 시행규칙 제54조 제2항은 공익사업의 시행으로 인하여 이주하게 되는 주거용 건축물의 세입자로서 제44조 제3항에서 정한 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 당해 공익사업시행지구 안에서 3월 이상 거주한 자에 대하여는 가구원수에 따라 3개월분의 주거이전비를 보상하되, 다른 법령에 의하여 주택입주권을 받았거나 제24조에서 정한 무허가건축물등에 입주한 세입자에 대하여는 보상에서 제외하고 있었다. 그런데 개정 공익사업법 시행규칙(2007. 4. 12. 건설교통부령 제556호로 개정된 것. 이하 ‘개정 시행규칙’이라 한다) 제54조 제2항은 종전과 달리 가구원수에 따라 4개월분의 주거이전비를 보상하도록 하여 주거이전비를 증액하고, 또한 다른 법령에 의하여 주택입주권을 받았다는 사유를 보상 제외 사유에서 삭제하고 또한 무허가건축물등에 입주한 세입자에 대하여도 사업인정고시일등 당시 또는 공익사업을 위한 관계법령에 의한 고시 등이 있은 당시 그 공익사업지구 안에서 1년 이상 거주한 세입자에 대하여는 위와 같은 주거이전비를 보상하도록 함으로써 보상대상자의 범위도 확대하였다. 그리고 개정 시행규칙 부칙은 개정 시행규칙을 공포한 날부터 시행하도록 정하는 한편(부칙 제1조), 제54조 제2항의 개정규정에 대하여는 위 시행 후 공익사업법 제15조(제26조 제1항에 따라 준용되는 경우를 포함한다)에 따라 보상계획을 공고하고 토지소유자 및 관계인에게 보상계획을 통지하는 분부터 적용된다고 규정하고 있다(부칙 제4조). 위 규정들을 종합하여 보면, 공익사업의 시행으로 인하여 이주하는 주거용 건축물의 세입자에게 지급되는 주거이전비는 공익사업법 및 그 시행규칙이 적용·준용됨에 따라 지급의무가 인정되는 것으로서, 구 도시정비법에 의한 정비사업의 사업시행인가의 고시(이하 ‘사업시행인가 고시’라 한다)가 있는 때에 공익사업법에서 정한 사업인정 및 고시가 있은 것으로 간주되어 토지·물건 및 권리를 취득하거나 사용할 수 있는 법률상의 지위를 얻게 됨에 따라 공익사업법 제3조에 의하여 공익사업법 규정이 준용되게 되므로, 개정 시행규칙 시행 이후에 사업시행인가 고시가 이루어진 정비사업에 관하여 세입자에게 지급되는 주거이전비에 대하여는, 특별한 사정이 없는 한 사업시행인가 고시 당시 시행 중인 개정 시행규칙이 준용되어 그 시행규칙에서 정한 보상대상자의 요건 및 보상금액에 따라 보상의무가 정하여진다고 할 것이다.

1. 법률 제2292호 하천법 개정법률 제2조 제1항 제2호 나목 및 다목, 제3조에 의하면, 제방부지 및 제외지는 법률의 규정에 의하여 당연히 하천구역이 되어 국유로 되는 것임에도, 특별조치법이 법률 제2292호 하천법 개정법률 시행일인 1971. 7. 20.부터 법률 제3782호 하천법 중 개정법률의 시행일인 1984. 12. 31. 전에 국유로 된 제방부지 및 제외지에 대하여는 명시적인 보상 규정을 두고 있지 않지만, 제방부지 및 제외지가 유수지와 더불어 하천구역이 되어 국유로 되는 이상 그로 인하여 소유자가 입은 손실은 보상되어야 하고, 그 보상방법을 유수지에 관한 것과 달리할 아무런 합리적인 이유가 없으므로, 법률 제2292호 하천법 개정 법률 시행일부터 법률 제3782호 하천법 중 개정법률의 시행일 전에 국유로 된 제방부지 및 제외지에 대하여도 특별조치법 제2조를 유추적용하여 그 소유자에게 손실을 보상하여야 한다. 한편, 특별조치법의 입법목적이나 관련 규정의 문언 등에 비추어 위 법에 따른 보상대상이 되는 토지가 등기된 것으로 한정된다고 볼 수 없다. 2. 특별조치법은 제5조에서 “시ㆍ도지사는 이 법 시행일부터 3개월 이내에 하천별로 작성된 편입토지조서에 등재된 토지소유자 및 이해관계인에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 보상청구절차를 문서로 통지하여야 한다. 다만, 통지받을 자가 분명하지 아니하거나 통지받을 자의 주소ㆍ거소, 그 밖에 통지할 장소를 알 수 없는 때에는 주요 일간신문에 이를 공고하여야 한다.”라고 규정하고, 제6조 제1항에서 “제2조에 따른 보상에 대한 평가는 제5조에 따라 보상청구절차를 통지 또는 공고한 날의 가격을 기준으로 하되, 편입 당시의 지목 및 토지이용상황, 해당 토지에 대한 공법상의 제한, 현재의 토지이용상황 및 유사한 인근 토지의 정상가격 등을 고려하여야 한다.”고 규정함으로써 위 보상에 대한 평가를 함에 있어 보상청구절차를 통지 또는 공고한 경우의 기준시기에 관한 규정을 두면서도 보상청구절차를 통지 또는 공고하지 아니한 경우의 기준시기에 관한 규정은 따로 두고 있지 아니하다. 위 특별조치법상의 손실보상청구권은 종전의 하천법 규정 자체에 의하여 하천구역으로 편입되어 국유로 되었으나 그에 대한 보상청구권이 시효로 소멸되어 보상을 받지 못한 토지들에 대하여 국가가 국민의 권리구제 차원에서 그 손실을 보상하기 위하여 마련된 것인 점, 특별조치법이 보상 청구절차를 통지 또는 공고한 날을 기준으로 보상액을 평가하도록 한 것은 원칙적으로 보상액의 결정에 있어 과거 편입 당시가 아니라 보상절차 개시 시점을 기준으로 하여 평가하라는 데에 그 취지가 있는 점, 시ㆍ도지사가 보상대상토지가 있음에도 불구하고 법에 따른 통지나 공고를 하지 아니하는 경우 토지소유자 및 이해관계인으로서는 보상대상토지가 있다는 사실을 알기 어려워 위 법이 정한 보상청구절차에 나아가기 어려울 것인 점, 특별조치법 제6조 제2항의 위임에 의하여 보상의 청구절차·산정방법 등을 정한 같은 법 시행령 제7조 제1항은 보상대상 토지에 대한 보상금액은 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 따른 감정평가업자 2명 이상에게 평가를 의뢰하여 산정하도록 규정하고 있는 점 등에 더하여 특별조치법의 제정과정과 그 입법 연혁 등을 종합해 보면, 시ㆍ도지사가 보상청구절차를 통지 또는 공고를 하지 않는 등 보상절차를 진행하지 아니함에 따라 손실보상청구권자가 직접 시ㆍ도지사를 상대로 행정소송을 제기한 경우에는 그 보상을 위한 감정평가 당시의 가격을 기준으로 보상액을 산정하는 것이 원칙이나, 하천에 편입된 토지의 경우 그 이용상황이나 해당 토지에 대한 공법상 제한 등에 비추어 가격의 변화가 크지 않은 것이 일반적이라고 할 것이므로 특별조치법 시행일 이후의 시점을 기준으로 보상액을 산정하더라도, 특별한 사정이 없는 한 위법하다고 볼 것은 아니다.

1. 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 행해졌을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 판단하여야 하는데, 이 사건 승인처분에 적용되는 구 도시 및 주거환경정비법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라고 한다) 제13조 제2항에 의하면 정비사업을 시행하기 위하여 토지 등 소유자로 구성된 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지 등 소유자의 2분의 1 이상의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 추진위원회를 구성하여 시장·군수의 승인을 얻어야 하고, 구 도시정비법 시행규칙 제6조 각 호에 의하면, 추진위원회의 설립승인을 얻고자 하는 자는 별지 제2호 서식의 승인신청서에 토지 등 소유자의 명부, 동의서, 위원장 및 위원의 주소 및 성명, 위원선정을 증명하는 서류 등을 첨부하여 시장·군수에게 제출하여야 한다고만 규정하고 있으며, 달리 토지 등 소유자의 동의서 형식이나 동의시기, 추진위원회 위원장 및 위원의 자격이나 선정방식 등에 관하여 특별한 제한을 두고 있지는 않았으므로, 추진위원회의 설립승인신청을 받은 시장·군수로서는 승인신청서에 첨부된 서류에 의하여 당해 추진위원회의 구성에 관하여 토지 등 소유자의 2분의 1 이상의 동의가 있고 추진위원회가 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 구성되어 있음을 확인할 수 있다면 그 추진위원회의 설립을 승인하여야 한다. 다만, 추진위원회는 일정한 구역에서 실시되는 특정한 정비사업을 전제로 그 사업대상·범위에 속하는 토지 등 소유자의 동의를 얻어 설립되므로, 토지소유자등이 정비구역이 정하여지기 전에 임의로 그 구역을 예상하여 추진위원회 설립에 동의하였다가 나중에 확정된 실제 사업구역이 위 동의 당시 예정한 사업구역과 사이에 동일성을 인정할 수 없을 정도로 달라진 때에는, 정비구역이 정해지기 전의 동의를 들어 설립승인을 신청하는 당해 추진위원회의 구성에 관한 동의가 있다고 볼 수 없어 이에 기초한 설립승인처분은 위법하다고 할 것이다. 2. 행정처분이 당연무효라고 하기 위해서는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다. 그리고 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀져 그 해석에 다툼의 여지가 없음에도 불구하고 행정청이 위 규정을 적용하여 처분을 한 때에는 그 하자가 중대하고도 명백하다고 할 것이나, 그 법률관계나 사실관계에 대하여 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정관청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분의 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없다. 또한 행정처분의 대상이 되지 아니하는 어떤 법률관계나 사실관계에 대하여 이를 처분의 대상이 되는 것으로 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우로서 그것이 처분대상이 되는지의 여부가 그 사실관계를 정확히 조사하여야 비로소 밝혀질 수 있는 때에는 비록 이를 오인한 하자가 중대하다고 할지라도 외관상 명백하다고 할 수 없다 ☞ 이 사건 승인처분에는 추진위원회 설립승인의 요건인 토지 등 소유자 2분의 1 이상의 유효한 동의가 있는지에 관하여 판단을 그르친 위법이 있기는 하나, 당시에는 위와 같은 동의의 시기나 사업구역과의 관련성에 따른 유·무효의 법리가 명백히 밝혀져 있지 않았을 뿐만 아니라, 피고로서는 별도의 사실관계에 관한 조사 없이 이 사건 동의서 중 일부가 참가인 추진위원회의 설립에 관한 것으로 볼 수 없는 사정이 있음을 알 수 없었다고 할 것이어서 위와 같은 위법사유가 이 사건 승인처분을 당연무효라고 볼 정도로 명백하다고 볼 수 없다고 본 사례 3. ☞참가인 추진위원회가 이 사건 동의서를 받을 당시 개별적으로 추진위원회 명단을 동의서에 첨부하지 않았다고 하더라도 토지 등 소유자들이 위와 같이 추진위원회 명단을 공란으로 하여 작성한 동의서에는 당시 추진위원으로 활동하며 조합설립을 준비하던 사람들을 그대로 추진위원으로 인정하거나 아니면 그들에게 필요한 범위 내에서 추진위원을 선임·변경할 수 있도록 위임하는 취지가 포함되어 있다고 볼 수 있는데다가, 피고로서는 추진위원회 설립승인 신청서와 함께 토지 등 소유자의 동의서와 그에 첨부된 추진위원의 명단이 제출된 이상 해당 추진위원에 대한 토지 등 소유자의 동의가 있다고 볼 수밖에 없고 달리 그 추진위원에 대한 토지소유자 등의 동의가 존재하지 않는다는 사정을 알 수 없다고 할 것이다. 따라서 설립승인 신청서에 첨부된 추진위원회 명단이 이 사건 동의서를 받을 당시 그에 첨부되지 않았다는 사정만으로 참가인 추진위원회의 구성에 관한 토지 등 소유자 2분의 1 이상의 동의가 없었다거나 그러한 하자가 명백하여 이 사건 승인처분이 당연무효라고 볼 수 없다고 본 사례