[제9-3행정부 2024. 2. 22. 선고] <일반> □ 사안 개요 - 원고들은 형제관계로 주택재개발정비사업(이 사건 사업) 구역 내의 토지를 조부로부터 각 1/2 지분씩 증여받아 2013. 7. 1. 소유권이전등기를 마침. - 피고는 이 사건 사업 시행을 위해 2016. 3. 8. 조합설립인가를 마친 주택재개발정비사업조합임. - 원고들은 2005. 3. 22. 같은 집에 전입신고를 함께 마쳤다가, 원고1은 2018. 7. 13.에, 원고2는 2020. 2. 7.에 각 다른 주거지로 전입신고함. - 원고들은 2021. 12. 24. 각각 독립된 조합원 지위에 있음을 전제로 피고에게 분양신청했으나, 피고는 원고들을 묶어 1인의 조합원이라는 전제에서 분양신청을 접수함. □ 쟁점 - 도시 및 주거환경정비법(도시정비법) 제39조 제1항 제2호 후문 “19세 이상 자녀의 분가”에 형제관계인 토지등소유자(조합원)가 서로 분가한 경우도 포함되는지 여부(소극) □ 판단 - 도시정비법 제39조 제1항은 일정한 사유가 있는 경우 그 여러 명을 대표하는 1명을 조합원으로 본다고 규정함. 같은 항 제2호는 “여러 명의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때”를 정하면서 “1세대로 구성된 여러 명의 토지등소유자가 조합설립인가 후 세대를 분리하여 동일한 세대에 속하지 아니하는 때에도 이혼 및 19세 이상 자녀의 분가(중략)를 제외하고는 1세대로 본다.”고 규정함. - 여기서 “19세 이상 자녀의 분가”는 특정 토지등소유자를 기준으로 그의 성년 자녀인 다른 토지등소유자가 분가하는 경우로 보아야 하고, 형제끼리의 분가는 이에 해당하지 않음 (항소기각) ① 도시정비법에는 “세대”에 관한 별도의 정의규정이 없고, 주민등록법 시행령 등 관계 규정은 “세대주” 등 대표자를 중심으로 그와 같은 주소에서 생계를 같이 하는 사람들을 1세대로 정하는 방식을 취하고, ② 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 도시정비법 제39조 제1항 제2호는, 투기세력의 유입 차단 등을 위해 정비사업구역 내의 토지 등에 관한 조합원의 자격 인정 범위를 세대별로 한정하되, 예외적으로 이혼 및 19세 이상 자녀가 분가한 경우(같은 세대에 있던 토지등소유자들 일부가 독립된 경제적 단위를 새로 창설한 경우)에만 독립된 조합원 지위를 부여한 것으로 이해됨.

1. 주민등록번호는 표준식별번호로 기능함으로써 개인정보를 통합하는 연결자로 사용되고 있는바, 개인에 대한 통합관리의 위험성을 높이고, 개인을 모든 영역에서 국가의 관리대상으로 전락시킬 위험성이 있다. 또한, 주민등록번호가 불법 유출 또는 오?남용될 경우 개인의 사생활뿐만 아니라 생명?신체?재산까지 침해될 소지가 크고, 실제 유출된 주민등록번호가 범죄에 악용되는 등 해악이 현실화되고 있다. 때문에 이를 관리하는 국가는 이러한 사례가 발생하지 않도록 철저히 관리하여야 하고, 이러한 문제가 발생한 경우 그로 인한 피해가 최소화되도록 제도를 정비하고 보완하여야 할 의무가 있다. 그럼에도 불구하고 주민등록번호 유출 또는 오?남용으로 인하여 발생할 수 있는 피해 등에 대한 아무런 고려 없이 주민등록번호 변경을 일체 허용하지 않는 것은 그 자체로 개인정보자기결정권에 대한 과도한 침해가 될 수 있다. 비록 국가가 개인정보보호법 등의 입법으로 일정 조치를 취하고 있다 하더라도, 여전히 주민등록번호를 처리하거나 수집?이용할 수 있는 경우가 적지 아니하며, 이미 유출되어 발생된 피해에 대해서는 뚜렷한 해결책을 제시해주지 못하므로, 국민의 개인정보자기결정권에 대한 충분한 보호가 된다고 보기 어렵다. 한편, 개별적인 주민등록번호 변경을 허용하더라도 변경 전 주민등록번호와의 연계 시스템을 구축하여 활용한다면 개인식별기능 및 본인 동일성 증명기능에 혼란이 발생할 가능성이 없고, 입법자가 정하는 일정한 요건을 구비한 경우에 객관성과 공정성을 갖춘 기관의 심사를 거쳐 변경할 수 있도록 한다면 주민등록번호 변경절차를 악용하려는 경우를 차단할 수 있으며, 사회적으로 큰 혼란을 불러일으키지도 않을 것이다. 따라서 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두고 있지 않은 심판대상조항은 과잉금지원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해한다. 2. 심판대상조항의 위헌성은 주민등록번호 변경에 관하여 규정하지 아니한 부작위에 있는바, 이를 이유로 심판대상조항에 대하여 단순위헌결정을 할 경우 주민등록번호제도 자체에 관한 근거규정이 사라지게 되어 용인하기 어려운 법적 공백이 생기게 되고, 주민등록번호 변경제도를 형성함에 있어서는 입법자가 광범위한 입법재량을 가지므로, 심판대상조항에 대하여는 헌법불합치결정을 선고하되, 2017. 12. 31.을 시한으로 입법자가 개선입법을 할 때까지 계속 적용하기로 한다. [재판관 1인의 반대의견의 요지] 주민등록번호 변경제도를 마련하지 아니한 부진정 입법부작위와 가장 밀접하게 연관되는 심판대상조항은 주민등록법 제7조 모두가 아닌 같은 조 제4항으로 한정하여야 하고, 주민등록번호 제도나 주민등록표 제도 자체에는 다수의견이 지적하는 위헌성이 없으므로 그 근거규정이 되는 주민등록법 제7조 나머지 항들은 합헌이며, 오직 같은 조 제4항을 심판대상조항으로 삼아 헌법불합치 선언을 하여야 할 것이다. [재판관 2인의 반대의견의 요지] 주민등록번호 제도는 행정사무를 신속하고 효율적으로 처리하여, 주민생활의 편익을 증진시키기 위한 것인바, 개별적인 주민등록번호 변경을 인정하는 경우 주민등록번호의 개인식별기능이 약화되어 주민등록번호 제도의 입법목적 달성이 어렵게 되고, 범죄은폐, 탈세, 채무면탈 또는 신분세탁 등의 불순한 용도로 이를 악용하는 경우까지 발생할 우려가 있으며, 수많은 변경을 모두 허용하게 되면 사회적 혼란이 야기될 수도 있다. 그런데 입법자는 개인정보보호법 등의 입법을 통하여 주민등록번호의 유출이나 오?남용에 대한 사전적 예방과 사후적 제재 및 피해구제 등의 조치를 강구하고 있다. 현대사회의 행정사무는 국민의 기본권을 보장하기 위한 영역으로 확장하고 있는바, 주민등록번호 제도를 통한 행정사무의 적정하고 효율적인 처리는 국민의 기본권을 보장하는 데에도 중요하다. 이러한 점들을 종합하면, 심판대상조항이 주민등록번호 변경에 관한 규정을 두고 있지 않은 것이 과잉금지원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해한다고 볼 수 없다.

구 주민등록법 시행령(2009. 8.13. 대통령령 제21683호로 개정되기 전의 것. 이하 같다) 제9조 제3항은 “공동주택에 관한 주민등록표 등 주민등록 관계서류의 주소는 지번 다음에 건축물관리대장 등에 따른 공동주택의 명칭과 동·호수를 기록한다”고 정하고 있다. 그렇다면 공동주택에 대한 임대차관계의 현황조사를 하는 집행관으로서는 위와 같이 그 공동주택의 소재지에 전입신고된 세대주의 주민등록을 확인함에 있어서 다른 특별한 사정이 없는 한 전입신고가 구 주민등록법 시행령 제9조 제3항에 따라 건축물관리대장 등에 표시된 공동주택의 명칭과 동·호수로 이루어졌을 것이라는 전제 아래 그 명칭으로 전입신고된 세대주가 있는지를 확인하면 족하고 그와 다른 명칭으로 전입신고된 세대주가 있는지 여부까지 확인할 주의의무가 있다고 할 수 없다. 이는 그 공동주택의 외벽에 건축물관리대장 등에 표시된 명칭과 다른 명칭이 표시되어 있다고 해도 기본적으로 달리 볼 것이 아니다.

구 주민등록법(2007. 5.11. 법률 제8422호로 전부개정되기 전의 것, 이하 같다)이 제21조 제2항 제8호에서 ‘다른 사람의 주민등록증을 부정사용한 자’를 처벌하는 것과 별도로 같은 항 제9호에서 ‘다른 사람의 주민등록번호를 부정사용한 자’를 처벌하는 규정을 마련한 취지, 위 제9호 규정내용의 문언상의 의미 및 개정연혁, 형벌법규의 확장해석을 금지하는 죄형법정주의의 일반원칙 등에 비추어 보면, 구 주민등록법 제21조 제2항 제9호는 공적·사적인 각종 생활분야에서 주민등록증이나 운전면허증과 같이 명의인의 주민등록번호가 기재된 유형적인 신분증명문서를 제시하지 않고 성명과 주민등록번호 등만으로 본인 여부의 확인 또는 개인식별 내지 특정이 가능한 절차에 있어서 주민등록번호 소지자의 허락 없이 마치 그 소지자의 허락을 얻은 것처럼 행세하거나 자신이 그 소지자인 것처럼 행세하면서 그 주민등록번호를 사용하는 행위를 처벌하기 위하여 규정된 것으로 보아야 하므로, 다른 사람의 주민등록번호를 그 소지자의 허락 없이 함부로 이용하였다 하더라도 그 주민등록번호를 본인 여부의 확인 또는 개인식별 내지 특정의 용도로 사용한 경우에 이른 경우가 아닌 한 위 조항 소정의 주민등록번호 부정사용죄는 성립하지 아니한다.

구 주민등록법(2006. 3. 24. 법률 제7900호로 개정되기 전의 것) 제18조 제2항 제2호, 위 법시행령 제43조 제4항 제3, 4호, 그 시행규칙 제12조 제1항, 제12조의 2의 각 규정에 의하면, “주민등록표의 열람 또는 등·초본 교부기관의 장은 별지 제13호의 2 서식의 주민등록 전입세대 열람신청서에 의하여 전입세대 열람을 신청하는 자에 대해 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 해당 물건소재지에 주민등록이 되어 있는 세대주(말소된 자를 포함한다)의 성명과 전입일자에 한하여 열람하게 할 수 있다”라고 규정하면서, 각 호로 “1. 법 제18조 제2항 제2호의 규정에 의하여 경매참가자가 경매참가를 위해 신청하는 경우, 2. 영 제43조 제4항 제4호의 규정에 의해 ‘신용정보의이용 및 보호에 관한 법률’ 제4조 제4항 제2호의 업무를 수행하는 신용정보업자 또는 ‘부동산가격공시 및 감정평가에 관한 법률’ 제29조의 업무를 수행하는 감정평가업자가 임차인의 실태 등의 확인을 위해 신청하는 경우, 3. [별표 1] 제3호에 해당되는 금융기관 등이 담보주택의 근저당설정을 위해 신청하는 경우, 4. 해당 물건 소유자 또는 임차인이 신청하는 경우, 5. 해당 물건 매매계약자 또는 임대차계약자가 신청하는 경우, 6. 법원의 현황조사명령서에 의하여 집행관이 신청하는 경우”를 규정하고 있다. 이 사건에 있어서, 위 업무담당자가 위와 같은 법령을 근거로 원고의 위 열람신청을 불허한 것이 위법하다고 보기 어렵고, 나아가 앞서 본 기초사실과 관련 법령을 종합하면, 원고의 지급명령신청서 첨부만으로는 주민등록 전입세대 열람신청을 할 만한 사유에 해당한다고 보기 어려우므로, 위 업무담당자의 행위는 불법행위를 구성하지 않는다. 따라서 위 업무담당자의 행위가 위법함을 전제로 한 원고의 주장은 나머지 점에 대해서 더 나아가 살펴볼 필요없이 이유없다.

주민등록법 제13조의2 제1항의 규정은 호적법에 의한 신고가 있는 경우 동일한 신고사항에 대하여 주민등록법에 의한 신고를 이중으로 하지 않아도 된다는 의미일 뿐 호적법에 의한 신고를 주민등록법에 의한 신고행위와 동일시하거나 나아가 호적법에 의한 신고를 주민등록법 제10조 제2항에서 이중신고를 금하는 제1항의 신고행위가 있은 것으로 볼 수 있다는 규정은 아님이 분명하므로, 주민등록법에 의한 신고를 한 후 다시 호적법에 의한 출생신고를 하였다고 하더라도 이로써 곧 주민등록법상의 이중신고를 한 것으로 볼 수는 없다. 이미 주민등록이 되어 있는 사람이 다른 곳에서 다른 이름으로 호적법상의 출생신고를 하였더라도 이중신고의 주민등록법위반죄가 성립하지 않는다고 본 사례.

1. 가. 이 사건 시행령조항이 법률의 근거가 있는 것인지 여부에 관하여 보건대, 주민등록법 제17조의8 제2항 본문은 주민등록증의 수록사항의 하나로 지문을 규정하고 있을 뿐 ‘오른손 엄지손가락 지문’이라고 특정한 바가 없으며, 이 사건 시행령조항에서는 주민등록법 제17조의8 제5항의 위임규정에 근거하여 주민등록증발급신청서의 서식을 정하면서 보다 정확한 신원확인이 가능하도록 하기 위하여 열 손가락의 지문을 날인하도록 하고 있는 것이므로, 이를 두고 법률에 근거가 없는 것으로서 법률유보의 원칙에 위배되는 것으로 볼 수는 없다. 나. 공공기관의개인정보보호에관한법률 제10조 제2항 제6호는 컴퓨터에 의하여 이미 처리된 개인정보뿐만 아니라 컴퓨터에 의하여 처리되기 이전의 원 정보자료 자체도 경찰청장이 범죄수사목적을 위하여 다른 기관에서 제공받는 것을 허용하는 것으로 해석되어야 하고, 경찰청장은 같은 법 제5조에 의하여 소관업무를 수행하기 위하여 필요한 범위 안에서 이를 보유할 권한도 갖고 있으며, 여기에는 물론 지문정보를 보유하는 것도 포함된다. 따라서 경찰청장이 지문정보를 보관하는 행위는 공공기관의개인정보보호에관한법률 제5조, 제10조 제2항 제6호에 근거한 것으로 볼 수 있고, 그밖에 주민등록법 제17조의8 제2항 본문, 제17조의10 제1항, 경찰법 제3조 및 경찰관직무집행법 제2조에도 근거하고 있다. 다. 경찰청장이 보관하고 있는 지문정보를 전산화하고 이를 범죄수사목적에 이용하는 행위가 법률의 근거가 있는 것인지 여부에 관하여 보건대, 경찰청장은 개인정보화일의 보유를 허용하고 있는 공공기관의개인정보보호에관한법률 제5조에 의하여 자신이 업무수행상의 필요에 의하여 적법하게 보유하고 있는 지문정보를 전산화할 수 있고, 지문정보의 보관은 범죄수사 등의 경우에 신원확인을 위하여 이용하기 위한 것이므로, 경찰청장이 지문정보를 보관하는 행위의 법률적 근거로서 거론되는 법률조항들은 모두 경찰청장이 지문정보를 범죄수사목적에 이용하는 행위의 법률적 근거로서 원용될 수 있다. 2. 이 사건 시행령조항 및 경찰청장의 보관 등 행위는 불가분의 일체를 이루어 지문정보의 수집·보관·전산화·이용이라는 넓은 의미의 지문날인제도를 구성하고 있다고 할 수 있으므로, 지문정보의 수집·보관·전산화·이용을 포괄하는 의미의 지문날인제도(이하 ‘이 사건 지문날인제도’라 한다)가 과잉금지의 원칙을 위반하여 개인정보자기결정권을 침해하는지 여부가 문제된다. 이 사건 지문날인제도가 범죄자 등 특정인만이 아닌 17세 이상 모든 국민의 열 손가락 지문정보를 수집하여 보관하도록 한 것은 신원확인기능의 효율적인 수행을 도모하고, 신원확인의 정확성 내지 완벽성을 제고하기 위한 것으로서, 그 목적의 정당성이 인정되고, 또한 이 사건 지문날인제도가 위와 같은 목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 방법의 하나가 될 수 있다. 범죄자 등 특정인의 지문정보만 보관해서는 17세 이상 모든 국민의 지문정보를 보관하는 경우와 같은 수준의 신원확인기능을 도저히 수행할 수 없는 점, 개인별로 한 손가락만의 지문정보를 수집하는 경우 그 손가락 자체 또는 지문의 손상 등으로 인하여 신원확인이 불가능하게 되는 경우가 발생할 수 있고, 그 정확성 면에 있어서도 열 손가락 모두의 지문을 대조하는 것과 비교하기 어려운 점, 다른 여러 신원확인수단 중에서 정확성·간편성·효율성 등의 종합적인 측면에서 현재까지 지문정보와 비견할만한 것은 찾아보기 어려운 점 등을 고려해 볼 때, 이 사건 지문날인제도는 피해 최소성의 원칙에 어긋나지 않는다. 이 사건 지문날인제도로 인하여 정보주체가 현실적으로 입게 되는 불이익에 비하여 경찰청장이 보관·전산화하고 있는 지문정보를 범죄수사활동, 대형사건사고나 변사자가 발생한 경우의 신원확인, 타인의 인적사항 도용 방지 등 각종 신원확인의 목적을 위하여 이용함으로써 달성할 수 있게 되는 공익이 더 크다고 보아야 할 것이므로, 이 사건 지문날인제도는 법익의 균형성의 원칙에 위배되지 아니한다. 결국 이 사건 지문날인제도가 과잉금지의 원칙에 위배하여 청구인들의 개인정보자기결정권을 침해하였다고 볼 수 없다. 재판관 송인준, 재판관 주선회, 재판관 전효숙의 반대의견 1. 가. 주민등록증발급기관이 주민등록증에 지문정보를 수록하는 것에 대하여만 주민등록법 제17조의8 제2항에 근거가 마련되어 있을 뿐 경찰청장이 지문원지를 수집·보관할 수 있도록 하는 법률의 직접적인 규정은 찾아볼 수 없고, 다만 주민등록법시행규칙 제9조에 시장·군수 또는 구청장은 주민등록증발급신청서를 해당자의 주민등록지를 관할하는 경찰서의 파출소장에게 송부하여야 한다고 규정하고 있을 뿐이다. 공공기관의개인정보보호에관한법률은 공공기관이 적법하게 보유하고 있는 개인정보를 전제로 이를 컴퓨터에 의하여 이용·처리하는 경우에 발생하는 개인정보에 대한 침해로부터 개인의 기본적 인권을 보호하고자 제정된 법률로서 컴퓨터에 의하여 처리되기 전의 원 정보자료의 적법성 등을 규율하고자 하는 것은 아니므로, 경찰청장이 지문정보를 보관하는 행위가 위 법률 제5조, 제10조 제2항 제6호에 근거한 것으로 는 볼 수 없다. 그밖에 주민등록법 제17조의8 제2항 본문, 제17조의10 제1항, 경찰법 제3조 및 경찰관직무집행법 제2조 또한 중앙행정기관인 경찰청장이 구체적인 범죄 수사나 신원확인의 필요성과 상관없이 17세 이상 모든 국민의 주민등록증발급신청서상 지문원지를 송부받아 보관할 수 있는 근거규정이라고 해석할 수는 없다. 따라서 피청구인의 청구인들에 대한 지문정보의 수집·보관행위는 헌법상 법률유보원칙에 어긋난다. 나. 경찰청장이 지문원지를 수집·보관하는 행위는 법률상의 근거가 없는 것이므로 개인정보침해의 위험성이 더 큰 피청구인 경찰청장의 지문원지의 전산화나 범죄수사목적에 활용하는 행위는 더욱더 법률상 근거가 없는 것이다. 2. 이 사건 시행령조항을 포함한 심판대상행위는 기본권의 과잉제한 금지 원칙에도 위배된다. 주민의 거주관계 등 인구 동태를 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모하고자 하는 주민등록법의 입법취지를 달성하기 위하여 반드시 하나가 아니라 열손가락의 평면지문과 회전지문 모두를 수집하여야 할 필요성이 있다고 보기는 어렵다. 수사상의 목적을 위한 경우라도 범죄의 전력이 있는 자나 성향을 가진 자의 지문정보를 수집 보관하고 이를 후일 범죄수사에 활용할 수 있을 것임에도, 그런 전력이 없는 모든 일반 국민의 주민등록증발급신청의 기회에 열손가락의 회전지문과 평면지문 일체를 보관·전산화하고 있다가 이를 그 범위, 대상, 기한 등 어떠한 제한도 없이 일반적인 범죄수사목적 등에 활용하는 것은 개인정보자기결정권에 대한 최소한의 침해라고 할 수 없다. 그리고 전 국민을 대상으로 하는 지문정보는 위와 같은 구체적인 범죄수사를 위해서 뿐 아니라 일반적인 범죄예방이나, 범죄정보수집 내지는 범죄예방을 빙자한 특정한 개인에 대한 행동의 감시에 남용될 수 있어 법익균형성도 상실될 우려가 있다.

주민등록법 제14조 제1항 소정의 전입신고의 요건인 ‘거주지를 이동한 때’라 함은 30일 이상 생활의 근거로서 거주할 목적으로 거주지를 실질적으로 옮기는 것을 의미하므로, 30일 이상 생활의 근거로서 거주할 목적으로 거주지를 실질적으로 옮기지 아니하였음에도 거주지를 이동하였다는 이유로 전입신고를 하였다면 이는 주민등록법 제17조의 2 제2항 소정의 ‘신고의무자가 신고한 내용이 사실과 다른 때’에 해당한다 할 것이어서 시장 등은 주민등록법 제17조의2 각 항에서 규정한 절차에 따라 그 등록사항을 직권으로 말소할 수 있다.

주택임차인의 의사에 의하지 아니하고 주민등록법 및 동법 시행령에 따라 시장 군수 또는 구청장에 의하여 직권조치로 주민등록이 말소된 경우에도 원칙적으로 그 대항력은 상실된다고 할 것이지만, 주민등록법상의 직권말소제도는 거주관계 등 인구의 동태를 상시로 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무의 적정한 처리를 도모하기 위한 것이고, 주택임대차보호법에서 주민등록을 대항력의 요건으로 규정하고 있는 것은 거래의 안전을 위하여 임대차의 존재를 제3자가 명백히 인식할 수 있게 하기 위한 것으로서 그 취지가 다르므로, 직권말소 후 동법 소정의 이의절차에 따라 그 말소된 주민등록이 회복되거나 동법시행령 제29조에 의하여 재등록이 이루어짐으로써 주택임차인에게 주민등록을 유지할 의사가 있었다는 것이 명백히 드러난 경우에는 소급하여 그 대항력이 유지된다고 할 것이고, 다만 그 직권말소가 주민등록법 소정의 이의절차에 의하여 회복된 것이 아닌 경우에는 직권말소 후 재등록이 이루어지기 이전에 주민등록이 없는 것으로 믿고 임차주택에 관하여 새로운 이해관계를 맺은 선의의 제3자에 대하여는 임차인은 대항력의 유지를 주장할 수 없다고 봄이 상당하다.

주민등록법 제6조 제1항이 규정하는 주민등록 대상자의 요건인 ‘30일 이상 거주할 목적으로 그 관할구역 안에 주소 또는 거소를 가질 것’이라 함은 단순히 외형상 그러한 요건을 갖춘 경우를 말하는 것이 아니라, 주민등록법의 입법 목적과 주민등록의 법률상 효과 및 지방자치의 이념에 부합하는 실질적 의미에서의 거주지를 갖춘 경우를 의미하는 것이고, 주민등록을 담당하는 행정청으로서는 주민등록 대상자가 이러한 실질적 요건을 갖추지 못하였다고 볼 만한 특별한 사정이 있는 경우에는 그 등록을 거부할 수 있다.