종교시설에 대한 인근 주민들의 집단 민원 등과 같은 주관적 평가에 불과한 불허가 사유를 근거로 건축 불허가 처분을 한 기초자치단체의 행정처분을 취소한 사례 1. 처분의 경위 가. 원고는 2020년 4월 20일 피고에게 울산 ○구 C(이하 '이 사건 신청지')에 건축면적 1,818.63㎡, 연면적 3,200.02㎡, 지상 3층, 지하 1층 규모의 종교시설(교회) 1동(이하 '이 사건 종교시설')을 신축하기 위하여 건축허가신청을 하였다(이하 '이 사건 신청'). 나. 피고는 2020년 5월 22일 원고에게 다음과 같은 이유로 이 사건 종교시설의 건축허가를 불허가하는 처분(이하 '이 사건 처분')을 하였다. <불허가사유> 가. 귀 협회가 신청한 종교시설 건축허가를 반대하는 관내 여러 단체의 민원이 접수되어 민원조정위원회 심의 상정한 결과, 대형 종교시설 신축시 교통체증 유발 및 안전사고 우려, 인근 초등학교 학생들의 학습환경 저해, 지역사회 갈등 고조 등 상당한 사회적 비용 초래가 예상됨에 따라 나. 민원 처리에 관한 법률 제34조에 따른 민원조정위원회 심의 결과와 공공복리의 증진을 위한 건축법 제1조의 규정에 따라 건축 불허가 합니다. 2. 처분의 적법 여부 가. 당사자의 주장 1) 원고의 주장 피고는 이 사건 신청이 허가될 경우 교통체증 유발 및 안전사고 우려, 학습 환경 저해, 지역사회 갈등 고조 등 상당한 사회적 비용 초래가 예상되고 이는 공공복리 증진이라는 건축법 제1조의 목적에 부합되지 않아 이 사건 처분을 하였다고 주장하나, 이 사건 신청은 건축법 등 관계 법령에서 정하는 제한에 배치되지 않고 이 사건 신청을 불허가할 만한 중대한 공익상의 필요가 존재하지 않으므로 이 사건 처분은 위법하다. 2) 피고의 주장 이 사건 신청지 주변 일반주거지역의 교통체증 및 안전사고 방지, 교육환경보호구역(상대보호구역)의 학습 환경 보장, 인근 주민과 종교단체와의 극심한 지역갈등으로 인한 사회?경제적 손실 방지 등을 위하여 민원조정위원회 검토를 거쳐 중대한 공익상의 필요가 있다고 보아 건축법 제1조에 따라 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 적법하다. 나. 판단 1) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 같은 법령에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없으며(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009두8946 판결 등 참조), 건축허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다(대법원 2002. 7. 26. 선고 2000두9762 판결 등 참조). 2) 피고는 이 사건 신청지가 원고가 신축하고자 하는 용도인 이 사건 종교시설의 건축기준에 적합한지 여부가 아닌 교통 혼잡, 학습 환경 침해 방지, 지역갈등 방지 등을 위한 중대한 공익상의 필요를 처분사유로 삼아 이 사건 처분을 하였는데, 앞서 든 각 증거, 갑 제1, 2, 5호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정 등에 비추어 보면, 을 제2 내지 6호증을 비롯하여 피고가 제출한 증거와 사정만으로는 이 사건 건축허가를 불허가할 중대한 공익상의 필요가 있다고 볼 수 없다. 따라서 피고가 내세우는 처분사유가 이 사건 신청을 불허가할 만한 중대한 공익상의 필요에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 위법하다. ① 2004년 12월 31일 울산 ○구 ◎◎동, △△동 일원에 위치한 울산◎◎ 택지개발예정지구(이하 '이 사건 사업지구')에 관하여 택시개발예정지구 지정이 있었고, 2007년 9월 6일 택지개발계획승인 및 2007년 12월 27일 택지개발계획변경 및 실시계획승인이 있었으며, 이후 2019년 7월 1일 최종 고시까지 여러 차례 택지개발지구 지정변경, 개발계획 및 실시계획 변경승인이 있었다. 한편 울산광역시는 2007년 12월 27일 이 사건 사업지구에 관하여 제1종 지구단위계획을 수립하였고, 2008년 12월 4일 위 계획을 변경하였다. ② 이 사건 신청지는 이 사건 사업지구에 관한 지구단위계획상 공공시설용지 중 종교용지로 지정된 5,414.0㎡에 포함되어 있고, 원고는 한국토지주택공사의 이 사건 신청지에 관한 종교시설용지 공급 공고에 응하여 이 사건 신청지의 소유권을 취득하였다. ③ 이 사건 신청지로부터 약 135m 인근에 초등학교가 있고 약 65m 인근에 고등학교가 설립될 예정이기는 하나, 이 사건 사업지구에 관한 지구단위계획상 위 지역은 교육시설용지로, 이 사건 신청지는 종교시설용지로 각 지정된 구역으로 이러한 토지이용계획은 이 사건 신청지가 교육환경보호구역(상대보호구역)에 해당한다는 점까지 모두 감안하여 결정된 것이고, 이 사건 종교시설의 건축허가 여부에 관한 울산광역시강북교육청 협의 결과 회신도 '허가가능'이라는 의견이었다. 달리 이 사건 신청지에 이 사건 종교시설이 생긴다고 하여 주변 학습 환경이 침해될 것이라고 단정할 객관적인 자료가 없다. ④ 이 사건 신청지를 이 사건 종교시설로 사용한다고 하여 종전에 비해 교통 혼잡이 심해질 것이라고 단정할 수 없고, 주차장법 등이 정한 요건도 구비한 것으로 보이며, 이 사건 종교시설 부분 이용 차량으로 인한 통행방해 등의 문제는 피고가 관리·감독을 통해 해결하여야 할 사안으로 보아야 한다. 울산광역시 ○구 안전건설국 교통행정과도 '울산광역시 주차장 설치 및 관리 조례에 따른 법적대수 35대(종교시설 34.5대), 설계대수 49대(장애인 주차2, 경형 1 포함)로 주차장법에 위배됨이 없음'이라고 하며 '허가가능'이라는 의견으로 회신하였다. ⑤ 피고가 불허가사유의 근거로 들고 있는 인근 주민, 종교 단체 등의 집단 청원, 민원 등은 모두 이 사건 종교시설에 대한 개인적이고 주관적인 평가에 불과하여 이 사건 신청지에 이 사건 종교시설이 생긴다고 하여 주변의 학습 환경이나 교통 등 주거환경이 침해될 것이라는 점에 대한 객관적인 근거로 보기 어렵다.

피고는 저공해자동차에 관하여는 애초에 주차장법 및 이 사건 조례에 정한 바에 따라 주차요금의 50%를 수령할 수밖에 없다고 할 것이므로, 원고로부터 수령한 주차요금 중 위 법 및 조례에 정한 범위를 초과하는 나머지 50%는 근거 없이 수령한 것으로 이를 원고에게 반환하여야 한다. ① 피고는 지방자치단체로서 주민의 편의와 복리증진이 그 사무 처리의 기본적인 원칙이고, 이 사건 조례에도 정당한 이유 없이 주차장의 이용을 거절할 수 없는 것으로 규정하고 있으므로, 피고는 주차장을 이용하려는 사람이 있으면 원칙적으로 그 이용계약을 체결하여야 할 의무가 있다. ② 주차장법은, 일반 사인이 주차장을 설치하고 주차요금을 징수하는 경우와는 달리, 지방자치단체가 설치한 노외주차장에 관하여는 주차요금의 징수에 관한 사항을 조례로 정하도록 규정하고 있으므로, 지방자치단체가 설치한 공영주차장의 주차요금에 관하여는 주차장법 및 그에 근거한 조례의 내용이 곧바로 주차장 이용계약의 내용이 된다. ③ 이 사건 조례 [별표1] 중 비고 제8항에 의하면, 경형자동차와 저공해자동차에 관하여는 경형자동차 또는 저공해자동차이기만 하면 주차요금의 50%를 감면할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 관련 증서의 제시 또는 증명서의 제출에 관한 아무런 규정을 두고 있지 아니하다[이에 반하여, 국가유공자, 장애인, 5·18 민주화운동 부상자, 국민기초생활보장법에 따른 수급자 등이 주차요금의 감면을 받기 위하여는 관련 증서를 소지제시하거나 증명서를 제출할 것을 요건으로 규정하고 있다. ④ 이 사건 조례에는 경형자동차에 대한 주차요금의 감면도 임의적인 것처럼 규정되어 있으나, 주차장법 제9조 제1항, 제14조 제2항 각 단서에서는 경형자동차에 관하여는 의무적으로 주차요금의 50% 이상을 감면하도록 규정하고 있고, 실제로 피고는 경형자동차와 저공해자동차에 관하여 일률적으로 주차요금의 50%를 감면하고 있다. 따라서 피고는 원고에게 초과 수령한 주차요금 180만원 및 이에 대한 지연이자를 지급할 의무가 있으므로, 원고의 청구는 위 인정 범위 내에서 이유 있다.

과속방지턱이 경사로가 시작되는 부분을 지난 지점에 설치돼 있고, 과속방지턱이 설치된 노면의 경사도가 주차장법 시행령에서 정한 법정기준치보다 높은 약 25%(14.5도)로 운전자가 주차장 진입로 전방에서 과속방지턱을 쉽게 발견하기 어려운 곳에서 운전자가 과속방지턱과 충돌해 차량 부품을 교체한 경우 안내표지판 등을 설치하지 않은 주차장 관리인에게 40%의 책임을 인정한 사안

지방자치법 제22조, 행정규제기본법 제4조 제3항에 의하면 지방자치단체가 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다. 법 제19조 제1항은 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 규정에 의한 도시지역·제2종지구단위계획구역 및 지방자치단체의 조례가 정하는 관리지역 안에서 건축물·골프연습장 기타 주차수요를 유발하는 시설(이하 ‘시설물’이라 한다)을 건축 또는 설치하고자 하는 자는 당해 시설물의 내부 또는 그 부지 안에 부설주차장(화물의 하역 기타 사업수행을 위한 주차장을 포함한다. 이하 같다)을 설치하여야 한다”고 규정하고, 같은 조 제4항은 “제1항의 경우에 부설주차장이 대통령령이 정하는 규모 이하인 때에는 동항의 규정에 불구하고 시설물의 부지 인근에 단독 또는 공동으로 부설주차장을 설치할 수 있다. 이 경우 시설물의 부지 인근의 범위는 대통령령이 정하는 범위 안에서 지방자치단체의 조례로 정한다”고 규정하고 있다. 이러한 법의 위임에 따라 구 주차장법 시행령(2010. 10. 21. 대통령령 제22458호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제7조 제1항 본문은 “법 제19조 제4항 전단에서 ‘대통령령이 정하는 규모’라 함은 주차대수 300대의 규모를 말한다”고 규정하고, 같은 조 제2항은 “법 제19조 제4항 후단에 따른 시설물의 부지 인근의 범위는 다음 각 호의 어느 하나의 범위에서 특별자치도겱횁군 또는 자치구의 조례로 정한다”고 규정하면서, 제1호로 ‘당해 부지의 경계선으로부터 부설주차장의 경계선까지의 직선거리 300m 이내 또는 도보거리 600m 이내’를 들고 있다. 그리고 이러한 법과 시행령의 위임에 따라 순천시 주차장 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제13조 제1항은 “법 제19조 제4항의 규정에 의하여 단독 또는 공동의 부설주차장을 설치하는 경우 당해 부지의 경계선으로부터 인근에 설치하는 부설주차장 경계선까지의 거리는 직선거리 300m 이내 도보거리 600m 이내이어야 한다”고 규정하고 있다. 그런데 이 사건 조례는 이에서 더 나아가 같은 조 제2항 본문(이하 ‘이 사건 조례 규정’이라 한다)에서 “제1항에 의하여 설치된 부설주차장은 본 시설물이 소멸될 때까지 타용도로 사용할 수 없다”고 규정하여 주차장 사용에 관하여 일정한 제한을 가하고 있다. 한편 법 제19조의4 제1항은 “부설주차장은 주차장 외의 용도로 사용할 수 없다. 다만, 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 규정하고, 시행령 제12조 제1항은 법 제19조의4 제1항 단서에 따라 부설주차장의 용도를 변경할 수 있는 경우로서 제1호 내지 제5호까지의 사유를 들고 있는데, 그 중 제3호는 ‘당해 시설물의 부설주차장의 설치기준 또는 설치제한기준을 초과하는 주차장으로서 그 초과 부분에 대하여 시장겚볼?또는 구청장의 확인을 받은 경우’라고 정하고 있다. 위와 같은 관계 법규를 종합하여 보면, 이 사건 건축불허가 처분의 근거가 된 이 사건 조례 규정은 법 제19조의4 제1항 단서 및 시행령 제12조 제1항 제3호에 따라 부설주차장의 용도변경이 허용되는 경우까지도 본 시설물이 소멸될 때까지는 용도변경을 할 수 없도록 하여 부설주차장 소유자 등의 재산권 행사를 제한하고 있음을 알 수 있는바, 앞서 본 법리에 비추어 볼 때 이러한 조례 규정이 유효하기 위해서는 법률의 위임이 있어야 하고, 그러한 위임 없이 제정되었다면 그 효력이 없다고 보아야 한다. 그런데 이 사건 조례 규정이 부설주차장의 용도변경 제한에 관하여 정한 것은 법 제19조 제4항 및 시행령 제7조 제2항에서 위임한 ‘시설물의 부지 인근의 범위’와는 무관한 사항이고, 나아가 부설주차장의 용도변경 제한에 관하여는 법 제19조의4 제1항 및 시행령 제12조 제1항에서 지방자치단체의 조례에 위임하지 아니하고 직접 명확히 규정하고 있으므로, 결국 이 사건 조례 규정은 법률의 위임 없이 주민의 권리제한에 관한 사항을 정한 것으로서 법률유보의 원칙에 위배되어 그 효력이 없다고 할 것이다.

구 주차장법(2010. 3. 22. 법률 제10159호로 개정되기 전의 것) 제19조의3 제2항, 제17조 제3항의 규정에 의하면, 부설주차장의 관리자는 주차장에 주차하는 자동차의 보관에 관하여 선량한 관리자의 주의의무를 태만히 하지 아니하였음을 증명한 경우를 제외하고는 그 자동차의 멸실 또는 훼손으로 인한 손해배상의 책임을 면하지 못하도록 되어 있는바, 이때 부설주차장의 관리자가 주차장이용계약에 의해 주차한 자동차의 보관에 관하여 부담하는 선관주의의무는 특별한 사정이 없는 한 그 주차장이용계약에서 정한 주차장 이용시간에 한한다고 할 것이다.

주차장법 제29조 제1항 제2호에서 규정하는 “부설주차장을 주차장 외의 용도로 사용”한 행위에는 직접 부설주차장을 주차장 외의 용도로 변경하여 사용하는 행위뿐만 아니라 이미 유형적으로 주차장 외의 용도로 변경된 부설주차장의 관리책임을 승계한 자가 그 변경된 용도로 계속 사용하는 경우도 포함된다고 할 것이다. 또 주차장법 제29조 제1항 제2호 위반의 죄는 이른바 계속범으로서, 종전에 용도외 사용행위에 대하여 처벌받은 일이 있다고 하더라도 그 후에도 계속하여 용도외 사용을 하고 있는 이상 종전 재판 후의 사용에 대하여 다시 처벌할 수 있는 것이다.

1. 구 주차장법(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 일부 개정되기 전의 것, 이하 주차장법이라 한다)은 주차장의 설치, 정비 및 관리에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 교통을 원활하게 하여 공중의 편의를 도모하고자 제정된 것으로서, 건축물의 대지, 구조 및 설비의 기준과 건축물의 용도 등을 정하여 건축물의 안전, 기능 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리 증진에 이바지하고자 제정된 건축법과는 그 입법목적이나 보호법익이 다르고, 주차장법 제29조 제1항 제1호는 부설주차장을 설치하지 아니한 행위 자체를 처벌하는 것이 아니라 부설주차장을 설치하지 아니한 채 시설물을 건축 또는 설치하는 행위를 처벌하는 형식을 취하고 있고, 그 시설물이 건축법상 적법한 것인지 여부는 따로 문제삼지 아니하고 있는 점, 주차장법시행령이나 안양시주차장설치및관리조례의 규정도 부설주차장의 규모를 시설면적과 세대 수를 기준으로 정하고 있을 뿐 시설물의 허가, 신고된 면적이나 세대 수를 기준으로 하지 않고 있는 점, 건축법 등 관계법령에 따른 허가 등을 받지 아니하고 축조된 위법 시설물도 부설주차장이 없을 경우 위 시설물을 이용하는 자들이 인근 도로에 불법, 무단주차를 하는 등으로 교통 소통을 방해하거나 소방 등 공공의 안전에 필수적인 행정기능 수행을 저해할 위험성을 야기한다는 점에서 적법하게 건축된 시설물들과 다를 바가 없는 점등에 비추어 보면, 주차장법상 부설주차장의 규모를 결정하는 기준으로서 시설면적이나 세대 수란 건축법 등 관계법령에 비추어 적법하게 건축된 면적이나 세대 수만을 의미하는 것으로 볼 수 없고, 위법하게 건축된 면적이나 세대 수까지 포함하여 현실적으로 건축 또는 설치된 시설물의 전체 면적 및 세대 수를 뜻하는 것으로 이해함이 상당하다. 2. 위법하게 건축한 부분을 추후 원상회복함으로써 법익침해의 상태를 종료시켰다하여도 기왕에 이루어진 주차장법 제19조 제1항, 제3항 위반행위에 대하여는 건축법위반 행위와는 별도의 법적평가 및 처벌을 피할 수 없다.

원심은 이 사건 다세대주택의 경우 별도의 관리책임자를 정하고 있지 않는 한 구분소유자 각자가 주차장법 제19조의4 제2항 소정의 ‘시설물의 소유자’로서 부설주차장 본래의 기능을 유지할 의무를 부담한다고 보아야 하므로 이 사건 다세대주택 중 3층 201호의 소유자인 피고인에게도 그 책임이 있다고 판단하여 위 공소사실을 유죄로 인정하였다. 그러나 주차장법 제29조 제2항 제2호, 같은 법 제19조의4 제2항, 집합건물의소유및관리에관한법률 제23조 제1항, 같은 법 제24조 제1항, 같은 법 제25조 제1항의 규정을 종합고찰할 때, 이 사건 다세대주택과 같이 구분소유자가 10인 이상인 집합건물의 공용부분에 해당하는 부설주차장의 관리책임은 위 법률 제24조 제1항 소정의 관리인에게 있음이 명백하고, 다만 그 관리인이 선임되어 있지 아니한 경우에는 구분소유자 전원으로 구성되어 비법인사단으로서의 독립된 실체를 가지는 관리단에게 그 책임이 있다고 해석할 것이다.

주차장법 제29조 제2항 제3호, 제19조의4 제3항, 제19조 제1항, 제3항의 규정에 의하면, 현재 건물이 당초의 용도와는 달리 사용되는 결과 규정된 부설주차장을 갖추지 못하고 있다면, 건물의 건축자 또는 준공 당시의 소유자가 누구인지와 관계없이 구청장으로서는 현재의 소유자에 대하여 원상회복을 명하여야 하는 것이고, 이 경우 현재의 소유자가 정당한 사유 없이 그 명령을 이행하지 않으면 처벌대상이 되는 것으로 보아야 할 것이다.