◇ 납품도매업차량에 대한 주정차위반행정처분이 자동유예될 수 있도록 시장이 구청장등과 협의하도록 한 이 사건 조례안 제9조 제1항이 조례제정권의 한계를 벗어나 위법한지(적극) ◇ 구 지방자치법(2021. 1. 12. 법률 제17893호로 전부개정되기 전의 것) 제22조 본문, 제9조에 의하면, 지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항은 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 한하고, 국가사무가 지방자치단체의 장에게 위임되거나 상위 지방자치단체의 사무가 하위 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무에 관한 사항은 원칙적으로 조례의 제정범위에 속하지 않는다. 이 사건 조례안 제9조 제1항은 납품도매업차량에 대한 주정차위반행정처분이 발생한 경우 해당 차량이 납품이라는 고유의 목적을 위배했다는 증거가 있지 않는 한 해당 행정처분이 자동으로 유예될 수 있도록 시장이 구청장등과 협의하도록 하고 있는데, 도로교통법령의 규정 형식과 내용 및 취지 등에 비추어 보면, 도로교통법상 주정차위반행위에 대한 과태료 부과 관련 사무는 전국적으로 통일적인 규율이 요구되는 국가사무의 성격을 가지고, 이와 관련한 지방자치단체의 장의 사무는 국가행정기관의 지위에서 하는 기관위임사무이므로, 이러한 사무에 대하여 법령의 위임 없이 조례로 정한 것은 조례제정권의 한계를 벗어난 것으로 위법하다. ☞ ‘부산광역시 납품도매업 지원에 관한 조례안’에 대한 재의결에 대하여 부산시장이 무효확인을 구한 사안으로, 위 조례안 제9조 제1항의 납품도매업차량에 대한 주정차위반행정처분의 자동유예를 시장이 구청장등과 협의하도록 한 조항이 조례제정권의 한계를 벗어나 위법하다고 판단하고, 그 밖에 원고가 문제 삼은 나머지 조항들은 위법하지 않으나, 조례안의 일부가 효력이 없는 경우 조례안에 대한 재의결의 효력이 전부 부인된다는 법리에 따라 이 사건 조례안에 대한 재의결의 효력을 부인한 사안임.

매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌던 청구인들이 새로이 형성된 공유수면 매립지와 관련하여 청구한 권한쟁의심판에서 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 인정되는지 여부(소극) 2009년 개정 전 구 지방자치법 하에서 공유수면 매립지의 경계 획정이 문제된 경우 종래에는 헌법재판소가 위 법 제4조 제1항의 ‘종전’이 무엇인지 살펴본 후 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하여 왔다. 그러나 2009년 개정 지방자치법에서는 제4조 제3항을 신설하여 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 행정안전부장관이 결정하도록 하고, 이러한 결정을 위한 신청을 의무로 규정하며, 개정 지방자치법 시행 전에 이미 준공검사를 받은 매립지라 하더라도 법 시행 후에 지적공부에 등록하려면 그 전에 행정안전부장관에의 신청 및 결정 절차를 반드시 거치도록 하였다. 그렇다면 개정 지방자치법 제4조 제3항은, 매립지의 관할에 대하여는 앞으로 같은 조 제1항이 처음부터 배제되고, 행정안전부장관의 결정에 의하여 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다는 의미로 해석함이 타당하다. 한편, 공유수면의 매립은 막대한 사업비와 장기간의 시간 등이 투입될 뿐 아니라 해당 해안지역의 갯벌 등 가치 있는 자연자원의 상실 내지 환경의 파괴를 동반하는 등 국가 전체적으로 중대한 영향을 미치는 사업이고, 일반적으로 공유수면은 인근 어민의 어업활동에 이용되는 반면, 매립지는 주체와 목적이 명확하게 정해져 있어 매립지의 이용은 그 구체적인 내용에 있어서도 상당히 다르다. 따라서 공유수면의 경계를 그대로 매립지의 ‘종전’ 경계로 인정하기는 어렵다. 이와 같이 개정 지방자치법의 취지와 공유수면과 매립지의 성질상 차이 등을 종합하여 볼 때, 신생 매립지는 개정 지방자치법 제4조 제3항에 따라 같은 조 제1항이 처음부터 배제되어 종전의 관할구역과의 연관성이 단절되고, 행정안전부장관의 결정이 확정됨으로써 비로소 관할 지방자치단체가 정해지며, 그 전까지 해당 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않는다 할 것이다. 그렇다면 이 사건 매립지의 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌을 뿐인 청구인들이, 그 후 새로이 형성된 이 사건 매립지에 대해서까지 어떠한 권한을 보유하고 있다고 볼 수 없으므로, 이 사건에서 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기는 어렵다. [재판관 1인의 별개의견 요지] 공유수면 매립지의 관할과 관련하여 권한쟁의심판이 청구된 경우, 매립지가 어느 편의 관할구역에 속하는지 여부는 본안판단에서 확정될 문제이므로, 적법요건 단계에서는 그 매립지에 대한 자치권한이 어느 일방에 부여될 가능성이 존재하기만 하면 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 볼 수 있다. 이 사건 청구인들은 매립 이전 공유수면을 관할하던 지방자치단체로서, 새로운 관할 획정으로 인하여 기존의 공유수면에 대한 자치권한을 상실하면서도 새 매립지에 대한 자치권한을 얻지 못하게 될 가능성이 있으므로, 행정안전부장관의 결정 등으로 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다. 한편, 헌법 제111조 제1항 제4호가 헌법재판소에 권한쟁의심판의 원칙적인 관할권을 부여하였으므로, 입법자는 예외적으로 권한쟁의심판제도의 본질과 목적을 고려해 권한쟁의심판의 일부를 다른 기관의 관할에 속하도록 규정할 수 있지만, 권한쟁의심판제도를 형해화시킬 우려가 있는 부분까지 다른 기관이 관장하도록 하면 헌법 제111조 제1항 제4호에 반하여 위헌임을 면하기 어렵다. 이 사건의 경우, 특정 매립지의 관할 획정 문제는 다양한 사실에 관한 평가와 판단이 주된 쟁점이 될 뿐이고, 중요한 헌법적 쟁점이 개입된다거나 헌법이 보장하는 지방자체제도로부터 어느 지방자치단체가 특정 매립지의 관할을 가져야 하는지에 대한 헌법적 당위성이 도출된다고 보기도 어렵다. 따라서, 지방자치법 제4조 제8항이 행정안전부장관의 결정에 대하여 대법원에 소송을 제기할 수 있도록 규정하여 매립지 경계 획정에 관한 헌법재판소의 권한쟁의심판 관할권을 배제한다 하더라도, 이는 권한쟁의심판에 대한 헌법재판소의 원칙적 관할권을 부정하는 것이 아니어서 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. 그렇다면 이 사건 매립지가 청구인들에게 속하는지 여부, 피청구인 행정안전부장관의 결정, 피청구인 평택시의 장래처분에 대한 심판청구는, 헌법재판소가 관장하는 권한쟁의심판에 속하지 않으므로 부적법하다. [재판관 2인의 반대의견 요지] 공유수면이나 공유수면 매립지에는 지방자치단체의 관할구역 경계가 존재하며, 그 경계가 불분명하여 분쟁이 발생한 때에는 지방자치법 제4조 제1항의 실체법적 기준에 의한 확인이 요청된다. 지방자치법 제4조 제3항은 관할권 확인처분의 형식을 정한 것일 뿐, 지방자치법 제4조 제1항이 규정하는 ‘종전’에 따른 경계가 존재하는 공유수면과 바로 그 매립지를 완전히 단절시켜 관할권 진공상태에서 행정안전부장관이 관할권을 창설하도록 한 것이 아니다. 지방자치법 제4조 제3항 소정의 행정안전부장관의 결정은 공유수면 관할 경계상 매립지에 대하여 관할구역 경계의 존재 및 그 구체적인 형태에 대한 확인을 통해 매립지의 전부 또는 일부가 연접하여 위치한 지방자치단체들 중 어느 지방자치단체에는 속하고, 어느 지방자치단체에는 속하지 않는지를 확인하는 처분에 불과하다. 공유수면에 대하여 자치권을 행사해 온 지방자치단체는 행정안전부장관의 결정과 관련하여 공유수면 매립지의 전부 또는 일부에 대하여 자치권을 보유한 지방자치단체로 확인받기를 기대하는 중대한 이해를 가진 당사자에 해당한다. 이 사건에서 공유수면 매립지의 전부 또는 일부가 청구인들 또는 피청구인 평택시 중 어느 편의 관할구역에 속하는지는 본안판단 단계에서 확정되어야 할 것이고, 이 사건 심판청구의 적법요건 충족 여부를 판단하는 단계에서는 이 사건 매립지에 대한 자치권한이 어느 일방에 부여될 수 있는 가능성이 존재하면 족하다. 청구인들이 기존의 공유수면에 연접한 지방자치단체들로서 매립 전 공유수면에 관하여 자치권한을 가지고 있었던 이상 청구인들이 이 사건 매립지의 전부 또는 일부에 대한 헌법상 및 법률상 자치권한을 가질 수 있는 가능성은 충분히 인정된다고 할 것이므로 매립전 공유수면에 관하여 관할권을 가진 청구인들의 이 사건 등록 매립지에 대한 관할권한 확인 청구, 이 사건 미등록 매립지에 대한 관할권한 확인 청구 및 피청구인 행정안전부장관의 이 사건 매립지 등이 속할 지방자치단체 결정을 다투는 심판청구는 모두 권한침해의 가능성이 인정되는 경우로서 적법하다. 피청구인 평택시의 장래처분에 관한 청구는 장래처분이 확실하게 예정된 경우로서 적법하고, 피청구인 국토교통부장관에 대한 청구는 등록권한이 국가의 권한인 것에 대하여 다투는 것이 아니라, 이 사건 매립지에 대한 등록권한 행사의 선결문제로서 청구인들에게 자치권한이 있음을 주장하면서, 토지대장 변경등록이 자치권한을 침해한다고 주장하는 것이어서 적법하다. 나아가 지방자치법 제4조 제8항의 소송과 이 사건 권한쟁의심판은 소송물이 다를 뿐 아니라 결정의 기속력에 있어서도 차이가 있으므로 지방자치법 제4조 제8항에 의하여 헌법재판소의 권한쟁의심판 관할권이 배제된다고 볼 수 없다. 따라서 헌법재판소는 본안판단으로 나아가 이 사건 매립지에 대한 청구인들의 자치권한의 유무 및 범위에 관하여 판단하여야 한다. [재판관 2인의 법정의견에 대한 보충의견 요지] 2009년 개정 지방자치법은 구 지방자치법 제4조 제1항과 같은 취지의 조항을 그대로 둔 채, 제4조 제3항을 개정하여 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체를 위 ‘제1항에도 불구하고’ 행정안전부장관이 결정하도록 하였다. 관련규정을 종합하여 보면, 제4조 제3항은 제1항 전부를 배제하고 향후 공유수면 매립지가 속할 지방자치단체는 행정안전부장관의 결정에 의해서만 비로소 정해진다는 의미로 해석된다. 따라서 행정안전부장관의 결정이 확정되기 전까지 공유수면의 신생 매립지는 어느 지방자치단체에도 속하지 않게 된다. 한편, 법정의견에서 설시한 것처럼, 공유수면과 공유수면 매립지는 성질상 차이가 있어서 공유수면의 해상경계선을 그대로 신생 매립지의 관할경계선으로 삼아 그 매립지가 속할 지방자치단체를 결정하기는 어렵다. 헌법재판소가 2019. 4. 11. 2015헌라2 결정에서 구 지방자치법 제4조 제1항에 따라 공유수면 관할경계선을 매립지의 관할경계선으로 인정하던 기존법리를 변경한 것도 양자 사이의 성질상 차이 등을 고려한 것이다. 헌법재판소가 종래 공유수면 매립지를 둘러싼 권한쟁의사건에서 ‘지방자치단체의 관할구역에 경계가 없는 부분이 있다는 것을 상정할 수 없다’, ‘매립지에 대한 자치권한이 어느 일방에 부여될 수 있는 가능성이 존재하기만 하면 적법요건은 충족된다’고 판시한 바 있다. 이는 권한쟁의사건에 대한 심판권을 가진 헌법재판소가 지방자치법 제4조 제3항이 개정되기 전 구 지방자치법 제4조 제1항에서 정한 기준에 따라 분쟁의 대상이 된 공유수면 매립지에 대한 지방자치단체의 관할구역 경계를 획정할 수밖에 없었던 상황에서 분쟁 매립지에 대한 청구인 또는 피청구인의 자치권한은 존재하는 것을 전제로 그 매립지가 어느 지방자치단체에 속하느냐를 결정한 것이다. 그러나 이러한 법리는 행정안전부장관의 결정이 효력을 갖기 전에는 어느 지방자치단체도 신생 매립지의 관할권을 가질 수 없도록 지방자치법이 개정됨으로써 더 이상 적용될 수 없다. 결국 이 사건의 경우, 매립 전 공유수면에 대한 관할권을 가졌던 청구인들이 새로 형성된 이 사건 매립지에 대해서까지 어떠한 권한을 보유하고 있다고 볼 수 없으므로, 청구인들의 자치권한이 침해되거나 침해될 현저한 위험이 있다고 보기는 어렵다.

어린이집 원장자격 취소처분의 취소청구 사건 1. 판단 1) 첫 번째 주장에 대한 판단 구 영유아보육법 시행령(2019. 6. 12. 대통령령 제29805호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 영유아보육법 시행령'이라 한다) 제26조 제2항 제3호에서는 '보건복지부장관은 법 제51조에 따라 법 제48조에 따른 어린이집의 원장 자격취소에 관한 권한을 특별자치도지사시장·군수·구청장에게 위임한다'고 규정하고 있다. 그리고 지방자치법 제22조는 '지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다'고 규정하고 있고, 지방자치법 제104조 제2항은 '지방자치단체의 장은 조례나 규칙이 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 관할 지방자치단체나 공공단체 또는 그 기관(사업소·출장소를 포함한다)에 위임하거나 위탁할 수 있다'고 규정하고 있으며, 지방자치법 제115조는 ‘지방자치단체는 원격지 주민의 편의와 특정지역의 개발 촉진을 위하여 필요하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지방자치단체의 조례로 출장소를 설치할 수 있다’고 규정하고 있다. 구 양산시 사무위임 조례(2019. 7. 1. 경상남도양산시조례 제1549호로 개정되기전의 것) 제2조는 '시장의 사무 중 출장소장에게 위임하는 사항은 별표 1과 같다'고 규정하고 있는데, 별표 1에서는 보육에 관한 권한 중 어린이집 지도, 감독에 따른 위반사항에 대한 행정조치를 출장소장에게 위임하는 사항 중 하나로 열거하고 있고, 근거 및 적용법규로 영유아보육법 제41조, 제42조, 제44조 내지 제49조를 들고 있다. 앞서 살펴본 법 규정 및 조례 규정에 의하면 보건복지부장관이 구 영유아보육법시행령 제26조 제2항 제3호에 따라 양산시장에게 위임한 '어린이집 원장 자격취소에 관한 권한'은 지방자치법 제104조 제2항, 구 양산시 사무위임 조례 제2조에 따라 양산시장으로부터 피고(양산시 △△출장소장)에게 위임되었다고 볼 수 있다. 따라서 피고는 원고에게 '어린이집 원장 자격취소 처분'을 할 수 있는 적법한 권한이 있으므로, 이에 반하는 원고의 주장은 받아들이지 아니한다. 2) 두 번째 주장에 대한 판단 피고는 세 번째 원장자격정지처분과 관련하여 원고를 조사하는 과정에서 원고로부터 '본인(원고)은 △△반 혼합 담임교사 겸직 원장 담임 교사로써의 직무를 수행하여야 하나 △△반 혼합 담임교사 B 교사가 그 업무를 대행하게 하고 담임교사로서의 직무를 수행하지 않은 사실을 확인합니다'라는 내용의 구체적인 위반 사실을 자인하는 내용의 확인서를 작성받았는데, 위 확인서가 원고의 의사에 반하여 강제로 작성되었다고 볼 아무런 증거가 없고 그 기재 내용도 구체적인 위반 사항을 포함하고 있는 점, 피고가 CCTV를 통해 원고가 △△반의 담당 교사로서 근무하지 않은 사실을 확인한 것으로 보이는 점, △△반 담임 교사인 B가 원고가 담당하였어야 할 △△반의 보육일지를 2018년 3월부터 지속적으로 작성하였던 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 원고가 ##어린이집 원장으로 근무하면서 △△반 담임 교사의 직무를 수행하지 않았음에도 마치 수행한 것처럼 교사겸직원장 지원비를 신청하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 2개월간 총 15만원의 보조금을 지원받은 사실을 인정할 수 있다. 따라서 세번째 원장자격정지처분에 대한 처분사유는 인정된다. 3) 세 번째 주장에 대한 판단 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거와 을 제7호증의 기재에 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정, 즉 ① 영유아보육법은 영유아의 심신을 보호하고 건전하게 교육하여 건강한 사회 구성원으로 육성함과 아울러 보호자의 경제적, 사회적 활동이 원활하게 이루어지도록 함으로써 영유아 및 가정의 복지 증진에 이바지함을 목적으로 하고, 이러한 목적을 달성하기 위하여 관련 법령이 정한 일정한 자격을 갖춘 자에 한하여만 영유아의 보육을 담당하게 한 취지에 비추어 볼 때 그와 같은 자격을 갖추지 못한 자의 어린이집 원장자격을 취소하는 것이 공익 달성에 부합하는 점, ② 원고는 3회의 원장자격정지처분을 받았을 뿐 아니라 자격정지처분을 받고 3년이 지나지 않은 상태에서 자격정지처분을 받아 영유아보육법 제48조 제1항 제5호, 제7호에 따른 어린이집 원장자격취소 요건을 모두 갖춘 점, ③ 원고는 최근 10여년 동안 보조금 부정수급, 회계기준 위반, 어린이집 설치기준 위반, 교직원 임면 또는 배치기준 위반 등의 영유아보육법 위반 행위로 인하여 3차례의 원장자격정지처분 외에도 13회의 제재적 행정처분을 받은 점, ④ 원고는 영유아보육법 시행규칙에 따르면 원고에 대한 어린이집 원장자격정지처분이 가능함에도 피고가 원고에게 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈·남용한 것이라고 주장하나, 영유아보육법 시행규칙 제39조 제2항 및 [별표10]에서 어린이집 원장자격정지 처분의 세부기준에 관하여 정하고 있을 뿐 어린이집 원장자격취소에 관해서는 규정하고 있지 아니하므로 이 부분 원고의 주장은 받아들이기 어려운 점 등을 종합하여 보면, 원고가 위에서 주장한 여러 사정을 모두 참작하더라도, 이 사건 처분이 비례의 원칙에 위배되어 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 볼 수 없다.

의정활동의 일환인 해외연수 중 가이드를 폭행하고 접대부가 있는 노래방으로 데려가 달라고 요청하는 등 품위유지의무를 위반한 군의원들에 대한 제명처분이 적법하다고 판단한 사례 1. 판단 가. 재량권의 일탈·남용 여부 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 원고들이 주장하는 사정들만으로는 이 사건 각 처분이 비례의 원칙을 위반하는 등 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 원고들의 주장은 이유 없다. 1) 의정활동의 일환인 해외연수 과정에서 원고 박○○은 가이드에게 이 사건 폭행행위를 하였고, 원고 권○○은 해외연수의 목적과는 달리 가이드에게 접대부가 있는 노래방, 술집으로 데려달라고 요청하였다 할 것인바, 이는 원고들이 지방의회 의원 선거권자의 수임자로서 본인은 물론 공직사회에 대한 국민의 신뢰를 실추시킬 우려가 있는 행위를 한 것이라 할 것이므로 지방자치법 제36조 제2항에서 정한 품위유지의무 위반에 해당한다 할 것이다. 한편 원고들은 위와 같은 품위유지의무 위반행위로 자신들의 품위를 심각하게 훼손하였을 뿐만 아니라, 원고들의 행위가 연일 언론에 보도됨으로써 원고들을 직접 뽑아준 예천군 지역 유권자들에 대한 커다란 실망감을 주고, 심지어 기초의회는 자질과 품격이 검증되지 아니한 의원들로 구성되었다는 비판으로까지 번지게 하여 피고의 대외적인 위상과 명예를 실추시킨 것은 물론 지방의회 제도의 존재 의의에 대한 불신마저 초래하였다 할 것이므로 그 품위유지의무 위반의 정도가 결코 가볍다고 볼 수 없다. 2) 지방의회는 지방자치단체 사무에 관한 의결기관으로서 독립성과 자율권을 가지고, 지방의회 의원에 대한 징계는 의회의 질서와 품위를 유지하기 위하여 의원의 신분에 과하는 특별한 제재이므로, 징계 여부의 판단과 그 종류의 선택에 관한 결정은 지방의회의 독립성 및 자율권에 비추어 존중할 필요가 있다 할 것인바, 원고들을 제외한 의원 전원의 찬성(유효표 기준)에 의하여 의결된 이 사건 각 처분에 대하여 그 의사를 존중할 필요가 있다. 3) 의회 기능의 회복이나 주민들의 신뢰 확보라는 공익상의 목적을 위하여 이 사건 각 처분이 이루어졌다 할 것이고, 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 행정목적, 징계 양정의 기준 등에 비추어 볼 때 이 사건 각 처분이 객관적으로 명백히 부당하여 사회통념상 현저하게 타당성을 잃었다고 볼 수 없으며 평등의 원칙을 위반하였다고 보기도 어렵다. 4) 원고들이 이 사건 각 처분으로 입는 불이익과 앞서 본 공익 사이에 중대한 법익의 불균형이 있다고 볼 수도 없으므로 이 사건 각 처분이 비례의 원칙을 위반하였다고 보기도 어렵다. 5) 이 사건 각 처분으로 원고들을 선출한 원고들 선거구의 군민들 의사가 피고에게 반영되는 데 장애가 생겼다 하더라도, 이 사건 각 처분이 적정한 이상 이는 불가피하다 할 것이다.

◇ 1. 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정된 것) 제119조 중 ‘자치구가 아닌 구의 구청장은 시장의 지휘·감독을 받아 소관 국가사무와 지방자치단체의 사무를 맡아 처리하고’ 부분(이하 ‘권한조항’이라 한다)에 대하여, 구청장이 아닌 주민인 청구인의 기본권침해의 자기관련성이 인정되는지 여부(소극) ◇ ◇ 2. 인구 50만 이상의 일반 시에는 자치구가 아닌 구(이하 ‘행정구’라 한다)를 두고 그 구청장은 시장이 임명하도록 한, 지방자치법(2011. 5. 30. 법률 제10739호로 개정된 것) 제3조 제3항 중 ‘특별시·광역시 및 특별자치시가 아닌 인구 50만 이상의 시에는 자치구가 아닌 구를 둘 수 있고’ 부분, 지방자치법(2007. 5. 11. 법률 제8423호로 전부개정된 것) 제118조 제1항 중 ‘자치구가 아닌 구의 구청장은 시장이 임명한다’ 부분(이하 위 두 조항을 합쳐 ‘임명조항’이라 한다)으로 인해, 행정구의 구청장이나 구의원을 주민의 선거로 선출할 수 없는 행정구 주민의 평등권이 침해되는지 여부(소극) ◇ 1. 권한조항의 수범자는 행정구의 구청장이고, 행정구에 거주하는 주민인 청구인의 법적 지위나 권리의무에 어떠한 불이익을 준다고 볼 수 없다. 행정구의 구청장이 시장의 지휘·감독을 받음에 따라 청구인이 주민으로서 행정서비스를 제대로 받지 못할 가능성은 간접적·사실적 이해관계에 불과하다. 따라서 권한조항에 대한 심판청구는 청구인의 기본권 침해의 자기관련성이 인정되지 아니하여 부적법하다. 2. 헌법은 지방자치단체의 종류와 단계를 입법자의 광범위한 형성에 맡기고 있고, 기초자치단체가 성립하는 면적이나 인구 등의 규모에 대하여 규정하고 있지 않다. 일정한 인구 이상의 주민이 거주하는 행정구가 지방자치단체의 지위를 가지게 된다면, 주민자치와 통제를 통한 책임행정이라는 민주주의 실현과 주민 선호의 특성에 따른 대응이 가능해지는 긍정적인 면을 상정할 수 있다. 반면 지방자치단체가 구, 시, 도라는 3단계 구조가 됨에 따라, 시 및 이웃 구와의 협력 관계 약화, 시와 구의 중복 행정, 구 사이 재정자립도 차이에 따른 행정서비스 불균형 등의 비효율성도 나타날 수 있다. 행정구의 경우 기초자치단체인 시 관할 구역 안에 있는 것을 감안하여 지방자치단체의 지위를 부여하지 않고, 현행 지방자치의 일반적인 모습인 2단계 지방자치단체의 구조를 형성한 입법자의 선택이 현저히 자의적이라고 보기 어렵다. 행정구 주민이 지방자치단체로서의 행정구 대표자를 선출할 수 없다고 하더라도, 여전히 기초자치단체인 시와 광역자치단체인 도의 대표자 선출에 참여할 수 있어, 행정구에서도 지방자치행정에 대한 주민참여가 제도적으로 동일하게 유지되고 있다. 따라서 임명조항이 주민들의 민주적 요구를 수용하는 지방자치제와 민주주의의 본질과 정당성을 훼손할 위험이 있다고 단정할 수 없다. 인구가 적거나 비슷한 다른 기초자치단체 주민에 비하여, 행정구에 거주하는 청구인이 행정구의 구청장이나 구의원을 선출하지 못하는 차이가 있지만, 이러한 차별취급이 자의적이거나 불합리하다고 보기 어려우므로, 임명조항은 행정구 주민의 평등권을 침해하지 아니한다.

지방의회 부의장인 원고가 원고에 대한 불신임의결의 취소를 구하여 인용된 사안 가. 원고의 주장 1) 주위적 청구 이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 중대하고도 명백한 하자가 있어 당연무효에 해당한다. 가) 절차상 하자 (1) 이 사건 불신임안은 당초 이 사건 본회의의 의안으로 포함되지 아니하였다가, 안○○ 외 8명의 의원이 2018년 11월 5일 이 사건 본회의 당일 아침에 상주시의회 의장에게 이를 제출하여 본회의의 의안으로 상정되었다. 그런데 상주시의회 회의규칙 제26조에 의하면, 회의 중에 토의할 안건을 제기할 경우에는 동의자 외 1명 이상의 찬성으로 의제가 된다. 그럼에도 피고는 이 사건 불신임안에 대하여 동의자(안○○ 외 8명의 의원) 외에 1명 이상의 찬성을 거치지 아니한 채 이를 곧바로 의안으로 상정하였다. (2) 피고는 미리 의원들에게 이 사건 불신임안을 배부하지 아니하였고, 의회운영위원회와 이를 의사일정에 포함시키는 것에 대하여 협의하지 아니하였으며, 의장이 의원들에게 의사일정을 변경하여 이 사건 불신임안을 추가한다는 내용을 설명하지도 아니하였다. (3) 또한 피고는 이 사건 불신임안을 소관 상임위원회에 회부하지 아니하였고, 소관 상임위원회도 이를 이 사건 본회의에 부의한 사실이 없다. (4) 이 사건 처분은 원고의 지방의회 부의장직을 박탈하는 중대한 신분상의 불이익한 처분임에도, 원고에게 사전 통지를 하지 아니한 채 이루어짐으로써 원고가 이에 대하여 소명할 기회를 박탈당하였다. 나) 실체상 하자 (1) 피고는 이 사건 불신임안을 의안으로 상정하기에 앞서 불신임 사유를 읽거나 의원들에게 이를 설명하지 아니하였다. 비록 이 사건 불신임안이 기재된 서류가 의원들의 책상에 놓여 있었다고 하더라도, 그것이 의결과정에서 명시적으로 현출되지 아니한 이상 이를 불신임 사유로 볼 수는 없다. 따라서 피고는 원고에게 아무런 불신임 사유도 없이 이 사건 처분을 하였다. (2)안○○ 외 8명의 의원이 발의한 발의서에 기재된 사유를 원고에 대한 불신임 사유라고 보더라도, 이는 원고가 구체적으로 어떠한 법령을 위반하였는지, 정당한 사유 없이 어떠한 직무를 수행하지 아니하였는지 여부가 전혀 특정되어 있지 않다. (중략) 나. 원고의 주위적 청구에 대한 판단 1) 쟁점에 대한 판단 가) 지방자치법 제55조 제1항에 의하면, 지방의회의 의장이나 부의장이 법령을 위반하거나 정당한 사유 없이 직무를 수행하지 아니하면 지방의회는 불신임을 의결할 수 있다. 그리고 피고가 원고에게 지방의회 부의장을 불신임하는 의결을 하기 위해서는 피고의 자의적 결정을 배제하고 원고가 행정구제절차에서 방어권을 행사하며 적절히 대처할 수 있을 정도로 불신임의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어야 한다. 나) 그런데 원고에 대한 불신임 사유를 앞서 본 안○○ 외 8명의 의원이 발의한 발의서(갑 제2호증)에 기재된 내용으로 본다고 하더라도, 이는 단지 원고가 ① 의롭지 못하고, ② 시민들의 지탄의 대상이 되며, ③ 자신을 돌아보고 반성하는 바른 자세를 보이지 못하고, ④ 분란의 중심에서 합리적인 직무수행을 결여하며, ⑤ 의원 사이의 상호협력을 저해하였다는 것에 불과하다. 이처럼 위 불신임 사유는 매우 추상적이고 막연한 데다가 도대체 원고가 어떠한 법령을 위반하였는지, 정당한 사유 없이 어떠한 직무를 수행하지 아니하였는지 여부가 전혀 특정되어 있지 않다. 이로 인하여 원고는 위와 같은 불신임 사유에 대하여 이를 소명하고 적절히 방어할 수 있는 기회를 전혀 갖지 못하였으므로, 이 사건 처분은 지방자치법 제55조 제1항을 위반한 하자가 있다. 다) 그리고 이러한 하자는 법규의 중요 부분을 위반한 것으로서 중대한 하자에 해당할 뿐만 아니라, 위와 같은 사유가 적법한 불신임 사유가 될 수 없다는 점은 건전한 상식과 경험의 법칙에 비추어 누가 보더라도 객관적으로 명백하다. 라) 따라서 이 사건 처분은 당연무효에 해당한다.

학교폭력예방 및 대책에 관한 법률 제17조에 의한 사립초등학교장의 징계조치를 행정소송법상의 처분으로 판단한 사례 아래와 같이 관계법령에 의하여 인정되는 초등학교 의무교육의 위탁관계, 학교폭력예방법상의 조치를 받은 학생과 학부모가 부담하는 의무, 위 조치에 대한 학생과 학부모의 불복절차, 학부모가 위 조치를 불이행할 경우 받는 행정벌 등을 종합적으로 고려하면, ① 피고는 지방자치단체인 전라남도로부터 의무교육인 초등교육(교육에는 징계가 포함된다) 사무를 위탁받아 자신이 임명한 피고학교의 교장에게 교육사무를 위임하여 교육사무를 수행하였으며, ② 이 사건 징계는, 피고의 위임을 받은 피고학교의 교장이 교육사무를 수행하는 과정에서 우월적 지위에서 원고에 대하여 구체적 사실에 관한 법집행으로 공권력을 행사한 것이라고 할 것이고, 따라서 이 사건 징계는 행정소송법 제2조 제2항 소정의 공무수탁사인인 피고가 행한 행정소송법 제2조 제1항제1호 소정의 행정처분에 해당한 다고 할 것이다. 가) 의무교육은 무상으로 하고 (헌법 제31조 제3항), 6년의 초등교육은 의무교육이다(교육기본법 제8조 제1항). 초등학교의 설치 운영 지도 사무는 지방자치단체의 사무에 해당한다(지방자치법 제9조 제2항 제5호 가목). 지방자치단체는, 그 관할 구역의 의무교육대상자를 모두 취학시키는 데에 필요한 초등학교를 설립 경영하여야 하고(초 중등교육법 제12조 제2항), 지방자치단체가 설립한 초등학교에 그 관할 구역의 의무교육대상자를 모두 취학시키기 곤란하면 사립의 초등학교에 일부 의무교육대상자에 대한 교육을 위탁할 수 있으 며(초 중등교육법 제12조 제3항), 의무교육대상자의 교육을 위탁 받은 사립학교의 설립자 경영자는 의무교육을 받는 사람으로부터 수업료와 학교운영 지원비를 받을 수 없다(초 중등 교육법 제12조 제4항). 의무교육에 종사하는 교원의 보수와 그 밖의 의무교육에 관련되는 경비는 지방교육재정교부금법이 정하는 바에 따라 국가 및 지방자치단체가 부담한다‘( 지방교육자치에 관한 법률’제37조 제1항). 나) 지방자치단체가 학교법인에 의무교육을 위탁하는 관계는 초 중등교육법 제12조 제3항, 제4항 등 관련 법령에 의하여 정해지는 공법적 관계로서, 대등한 당사자 사이의 자유로운 의사를 전제로 하지 아니한다(대법원 2015. 1. 29. 선고 2012두7387 판결 참조). 다) 초등학교의 교장은 교무를 통할하고, 소속 교직원을 지도 감독하며, 학생을 교육한다(초중등교육법 제20조 제1항). 구사립학교법(2016. 2. 3. 법률 제13938호로 개정되기 전의 것, 이하‘구 사립학교법’이라 한다)에 의하면, 사립학교의 장은 당해 학교를 설치 경영하는 학교 법인 또는 사립학교경영자가 임면하고(제53조 제1항), 교장이 아닌 사립학교의 교원은 당해 학교법인 또는 사립학교경영자가 임면한다(제53조의2 제1항 제1호). 사립초등학교의 교장은 학교를 대표하고, 학생을 교육하는 최종적인 책임과 권한을 가지는데, 학교법인이 사립초등학교의 교장을 임용하는 계약의 법적 성질은 사법상의 고용계약에 해당한다(대법원 2000. 12. 22. 선고 99다55571 판결 참조). 사립학교에 관한 권리의무는 이를 설치 경영하는 학교법인에 귀속하므로, 사립초등학교의 교장은 당해 학교를 설치 경영하는 학교법인 등과의 관계에서 신의성실의 원칙에 따라 그 사무를 처리해야 할 지위에 있다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2006도3546 판결 참조).(중략) 바) 공립초등학교의 경우 공무원인 교장이 학교폭력예방법 제17조 제1항에 따라 하는 조치는 행정처분이므로 이에 대하여 행정소송법이 적용되므로, 조치무효확인소송외에 조치취소소송이 허용된다. 만일 사립초등학교의 경우 교장이 학교폭력예방법 제17조 제1항에 따라 하는 조치가 행정처분이 아니라고 할 경우, ①위 조치에는 행정소송법이 적용되지 아니하고, ② 기존 법률관계의 변경 형성을 목적으로 하는 형성의 소는 법률에 명문의 규정이 있는 경우에 한하여 제기할 수 있는데(대법원 2001. 1. 16.선고2000다45020 판결 등 참조) 위와 같은 조치의 취소를 규정한 법률의 규정이 없으므로, 결국 사립초등학교 학생은 위 조치에 대한 취소소송을 제기할 수 없는 결과가 된다. 이러한 결과는 합리적 이유없이 사립초등학교 학생을 공립 초등학교 학생보다 불리하게 취급하는 것이므로, 헌법 제11조 소정의 평등의 원칙에 반한다.

행정소송법에 의하면, ① '행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용'을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송은 '공법상 당사자소송'이고(제2조 제1항 제1호, 제3조 제2호), ② 공법상 당사자 소송은 국가·공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 하고(행정소송법 제39조), 제1심 관할 법원은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원으로 하되(행정소송법 제9조, 제40조), 행정법원이 설치되지 않은 지역에 있어서의 행정법원의 권한에 속하는 사건은 행정법원이 설치될 때까지 해당 지방법원 본원이 관할한다[법원조직법 부칙(법률 제4765호, 1994. 7. 27) 제2조]. 지방자치단체의 장이 처리하도록 법령에 규정되어 있는 사무가 자치사무인지 아니면 기관위임사무인지를 판단하기 위하여는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 하지만, 그 밖에 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 필요한 사무인지, 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체가 누구인지 등도 함께 고려하여야 한다(대법원 2016. 12. 29. 선고 2013추36 판결, 대법원 2014. 3. 13. 선고 2013두45934 판결 등 참조). 행정소송법 제7조는 원고의 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송이 심급을 달리하는 법원에 잘못 제기된 경우에 민사소송법 제34조 제1항을 적용하여 이를 관할 법원에 이송하도록 규정하고 있을 뿐 아니라, 관할 위반의 소를 부적법하다고 하여 각하하는 것보다 관할 법원에 이송하는 것이 당사자의 권리구제나 소송경제의 측면에서 바람직하므로, 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 당해 소송이 이미 행정소송으로서의 전심절차 및 제소기간을 도과하였거나 행정소송의 대상이 되는 처분 등이 존재하지도 아니한 상태에 있는 등 행정소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 행정소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상 이를 부적법한 소라고 하여 각하할 것이 아니라 관할법원에 이송하여야 한다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007다25261 판결 등 참조). 1) 아래와 같은 점을 종합하면, 이 사건 소송은 민사소송이 아니라 행정소송법 제3조 제2호 소정의 '공법상 당사자 소송' 즉 행정소송에 해당한다고 할 것이다. ① 원고가 이 사건 소송으로 확인을 구하는 것은, 위 건설폐기물처리업 허가, 위 재활용전문폐기물처리업 허가, 위 소각폐기물처리업 허가에 따른, 원고의 피고에 대한 건설폐기물 처리의무, 재활용폐기물 처리의무, 소각폐기물처리업 처리의무는 존재하지 아니한다는 것, 즉 행정소송법 제3조 제2호 소정의 ‘행정처분을 원인으로 하는 법률관계’에 해당한다. 이 사건 소송의 피고는 위 법률관계의 한쪽 당사자인 B군이다. ② B군수는 구 폐기물관리법, 구 건설폐기물법 등 관계법령을 근거로 하여 이 사건 처리업의 허가처분, 이 사건 처리업허가의 변경허가처분 및 위 2011년 10월 24일자 폐기물처리 조치명령을 하였다. 원고는, 위와 같은 행정처분에 의하여 원고의 폐기물 처리의무가 발생하기는 하였으나, 현재는 소멸하여 존재하지 아니한다고 주장한다. ③ 지방자치법 제9조 제2항 제2호 자목, 제10조 제2항, 지방자치법 시행령 제8조 [별표1], 경상북도 사무위임 조례 제2조 제1항 [별표1] 등의 규정에 의하면, 위 2011. 10. 24.자 폐기물처리 조치명령 등 폐기물처리업과 관련된 사항은 기관위임사무가 아니라 지방자치단체인 피고의 자치사무에 속하므로, 원고는 피고를 상대로 의무부존재 확인을 구할 수 있다. 2) 이 사건 소송은 행정소송인 이상 소송의 제1심의 전속관할법원은 대구지방법원 본원이므로, 대구지방법원 서부지원이 한 제1심 판결은 위법하다.

이 사건 정년 조항의 효력에 관하여 (1) 먼저 조례개폐청구권의 행사 요부에 관하여 보건대, 일반적, 추상적인 형태의 법령이나 규칙 등은 그 자체로서 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 것이 아니므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않으며, 당사자는 구체적 사건의 심판을 위한 선결문제로서 행정입법의 위법성을 주장하여 법원에 대하여 당해 사건에 대한 적용 여부의 판단을 구할 수 있을 뿐이라 할 것이고(대법원 1994. 4. 26.자 93부32결정), 이러한 법리는 조례의 경우에도 마찬가지로 적용된다 봄이 상당한바, 이 사건 정년 조항의 적용대상이나 내용 등에 비추어 볼 때 비록 이 사건 정년 조항의 개정에 따라 원고들의 근무상한연령이 제한·단축되는 결과를 가져오게 되었다고 하여도, 이는 일반적, 추상적 형태의 규정으로서 그 개정으로 인하여 그 자체로 직접 원고들의 구체적인 권리, 의무에 변동을 초래케 하였다고 볼 수 없으므로, 원고들로서는 조례개폐청구권 행사여부와 상관없이 이 사건과 같이 어린이집 원장 지위확인을 구하면서 구체적 사건의 심판을 위한 선결문제로서 이 사건 정년 조항의 위법성을 주장할 수 있다 할 것이다. (2) 다음으로 이 사건 정년 규정의 법령상 근거에 관하여 보건대, 지방자치법 제22조, 제9조 제1항에 의하면, 지방자치단체는 그 고유사무인 자치사무와 개별 법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있지만, 그 경우라도 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 하므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다 할 것인바(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결, 대법원 2009. 5. 28. 선고 2007추134 판결 등 참조), 이 사건 정년 조항은 어린이집 원장이 60세를 초과해서는 근무할 수 없도록 함으로써 부산광역시 부산진구 영유아 보육 지원 조례의 적용을 받는 어린이집 원장에 대하여 헌법 제15조가 보장하는 직업의 자유를 제한하는, 즉 직업을 선택하여 수행할 권리의 제한에 관한 사항을 정하고 있다. 따라서 이에 대해서는 법률의 위임이 있어야 그 효력이 있다. 그런데 영유아보육법 제24조 제2항, 제4항은 지방자치단체가 설립한 공립보육시설은 법인·단체 또는 개인에게 위탁하여 운영할 수 있도록 하면서 보육시설위탁 등에 필요한 사항은 보건복지가족부령으로 정하도록 하고 있고, 이에 따른 영유아보육법 시행규칙 제24조 제8항은 보육시설의 운영위탁에 관한 구체적인 사항은 공립보육시설의 경우 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있을 뿐이며, 영유아보육법이 보육시설종사자에 대하여 결격사유(제20조), 자격(제21조)에 대해서는 규정하고 있지만, 정년 등 연령에 관한 조항을 두고 있지 않으며 이를 지방자치단체의 조례에 위임하는 규정을 두고 있지 않다. 한편, 피고가 주장하는 고령자고용법 제19조의 경우, 사업주에게 근로자의 정년을 60세 이상으로 정하도록 노력할 의무를 부과한 것에 불과할 뿐 법령으로 정년을 정한 것으로 볼 수 없을 뿐만 아니라 피고와 원고가 사업주와 근로자의 관계에 있다고 보기도 어려우므로 위 조항을 이 사건 정년규정의 법령상 근거로 볼 수 없고, 또한 피고가 들고 있는 고용노동부의 질의회신은 관할관청의 유권해석에 불과하고 법규가 아니어서 구속력이 있다고 할 수 없어 그 내용의 당부와 상관없이 이 사건 정년 조항의 효력 유무에 영향을 미친다고 볼 수 없다. 그러므로, 결국 이 사건 정년 조항은 법률의 위임 없이 권리 제한에 관한 사항을 규정하였다고 할 것이어서 그 효력을 인정할 수 없다.

2014추613 충남 남포지구 부사공구 매립지 귀속 지방자치단체 결정 취소 (카) 소 각하 ◇지방자치법상 분쟁조정결정이 지방자치법 제170조 제3항에 따른 대법원 직접 제소사항에 해당하거나 통상의 항고소송의 대상이 되는지 여부(소극)◇ 지방자치법 제148조는 제4항에서 분쟁조정결정의 통보를 받은 지방자치단체장은 조정결정사항을 이행하여야 한다고 규정하고, 제7항에서 행정자치부장관 등은 조정결정사항이 성실히 이행되지 아니하면 국가위임사무 등의 직무이행명령에 관한 지방자치법 제170조를 준용하여 해당 지방자치단체의 장으로 하여금 이를 이행하게 할 수 있도록 규정하고 있다. 한편, 지방자치법은 제170조 제3항에서 이행명령에 이의가 있는 지방자치단체의 장은 이행명령서를 접수한 날부터 15일 이내에 대법원에 소를 제기할 수 있다고 규정하고 있으나, 분쟁조정결정에 대한 불복방법은 별도로 규정하고 있지 아니하다. 이러한 지방자치법 규정의 내용과 체계, 분쟁조정결정의 법적 성격 및 분쟁조정결정과 이행명령 사이의 관계 등에 비추어 보면, 행정자치부장관 등의 분쟁조정결정에 대하여는 그 후속의 이행명령을 기다려 대법원에 이행명령을 다투는 소를 제기한 후 그 사건에서 이행의무의 존부와 관련하여 분쟁조정결정의 위법까지 함께 다투는 것이 가능할 뿐, 별도로 분쟁조정결정 자체의 취소를 구하는 소송을 대법원에 제기하는 것은 지방자치법상 허용되지 아니한다고 보아야 한다. 나아가 분쟁조정결정은 그 상대방이나 내용 등에 비추어 행정소송법상 항고소송의 대상이 되는 처분에 해당한다고 보기 어려우므로, 통상의 항고소송을 통한 불복의 여지도 없다.