서정진 셀트리온 회장이 납부한 증여세 132억 원을 돌려달라며 소송을 냈으나 패소했다. 대법원 특별2부(주심 민유숙 대법관)는 10일 서 회장이 인천 연수세무서장을 상대로 낸 증여세 경정 거부처분 취소소송(2020두52214)에서 원고패소 판결한 원심을 확정했다. 서 회장은 셀트리온과 셀트리온헬스케어 사이 거래로 발생한 이익에 2012년 귀속 증여세 116억7000여만 원, 2013년 귀속 증여세 15억4000여만 원을 납부했다. 상속세와 증여세법에 따르면 특수관계법인과 수혜법인 사이 일정 비율을 초과하는 거래가 있으면 수혜법인 지배주주 등이 세후 영업이익 중 일부를 증여받은 것으로 간주해 증여세를 부과한다. 셀트리온 매출 가운데 셀트리온헬스케어를 상대로 한 매출이 차지한 비율은 2012년 94.57%, 2013년 98.65%에 달했다. 이 규정에 따라 증여세를 낸 서 회장은 자신이 지배주주에 해당하지 않아 납부 의무가 없었다며 증여세 132억 원의 환급을 청구했다가 거부 당하자 소송을 냈다. 1,2심은 "서 회장의 주장과 같이 수혜법인이 특수관계법인에 이익과 사업기회를 일방적으로 제공하는 관계라고 보기 어려운 점 등에 비춰 볼 때 이 사건 거래는 증여세 과세요건을 충족한다"며 "특수관계법인이 수혜법인과의 거래로 손실을 입는 것은 아니어서 지배주주 등이 수혜법인과 특수관계법인의 주식을 동시에 보유한 경우라도 수혜법인의 이익과 특수관계법인의 손실이 지배주주 등에게 동시에 귀속되어 증여이익이 발생하지 않는 것은 아니기에 증여세 과세대상에서 제외되는 '자기증여'에 해당한다고 볼 수 없다"며 원고패소 판결했다. 대법원도 이같은 원심 판단을 확정했다. 대법원 관계자는 "이 사건 법률규정에서 증여자는 특수관계법인의 주주가 아닌 특수관계법인이라는 점을 명확히 설시하면서, 증여자인 특수관계법인은 그 주주와 구별되는 별개의 법적 주체이므로 수증자인 수혜법인의 지배주주 등이 동시에 특수관계법인의 주주이더라도 증여자와 수증자가 같다고 할 수 없어 증여세를 과세할 수 있다는 점을 최초로 설시한 판결"이라고 말했다.

토지 특성 등에 대한 변동이 없음에도 구체적 계산 근거 없이 수작업 조정으로 이뤄진 개별공시지가 결정은 부적법하다는 판결이 나왔다. 서울행정법원 행정7부(재판장 김국현 수석부장판사)는 A씨가 서울 서초구청장을 상대로 낸 개별공시지가 결정 취소소송(2020구합70830)에서 최근 원고승소 판결했다. A씨는 서울 서초구 내곡동 토지 3058㎡ 중 공유지분인 330.67㎡ 면적을 사용하면서 지상에 면적 94.98㎡인 주택 1개를 지어 소유하고 있었다. A씨와 이 토지를 공유하고 있던 B씨와 C씨는 전체 토지면적 중 2727.33㎡를 사용하며 면적이 146.88㎡인 축사 2개를 소유하고 나머지 부분은 전답으로 사용했다. 그러던 중 서초구청은 이들의 토지를 조사하며 용도를 주거용(주거기타)으로 구분했고, 토지지가를 평당 253만8000원으로 산정했다. 이에 B씨는 서초구청에 "내 지분의 상당 부분은 '전'으로 사용 중이므로 토지 전체를 주거용으로 봐 개별공시지가를 결정한 것은 부당하다"며 민원을 제기했다. 서초구청은 2020년 4월 감정인에게 이 토지가 둘 이상의 용도로 이용되고 있음을 반영해 산정지가 검증을 요구했고, 감정인은 산정지가를 수작업으로 조정해 평당 144만7000원으로 검증지가를 산정했다. 이후 서초구청이 부동산가격 공시위원회 등의 심의를 거쳐 2020년 5월 이 토지의 2020년 1월 기준 개별공시지가를 평당 144만7000원으로 결정·고시하자, A씨는 소송을 냈다. 재판부는 "서초구청은 2015년부터 토지가 둘 이상의 용도로 이용되는 것을 알았다"며 "옛 부동산 가격공시에 관한 법률에 따라 감정평가업자의 검증 등을 거쳐 결정한 사정을 고려하더라도, 달리 토지 특성에 변동이 있었다고 볼 자료가 없다"고 밝혔다. 이어 "토지가격 비준표에 따른 산정지가의 수작업 조정에 관한 구체적 계산근거를 제시하지 못하는 사정 등을 고려할 때, 공시지가를 정하는 과정에서 고려해야 할 요소들을 객관적·합리적으로 반영했다고 보기 어렵다"며 "따라서 이 토지에 대한 개별공시지가 결정은 적법하다고 하기 어렵다"고 판시했다. 또 "개별공시지가 검증업무 처리지침에 따르면, 감정평가업자는 산정지가를 검증할 때 비교표준지 공시지가와 전년도 지가와의 균형 유지에 관한 사항 등을 충실히 검토·확인해야 하고, 요청이 있을 경우 부동산가격 공시위원회에 출석해 산정지가에 대한 검증결과를 설명해야 함에도 산정지가를 평당 144만7000원으로 조정한 근거에 관해 제대로 설명하지 않았다"고 덧붙였다.

- 대법원 2015. 9. 1. 선고 2013다55300 판결 - 1.사실 및 논점 원고는 피고 1과 대금을 공동으로 부담하여 A 소유의 이 사건 토지를 매수한 다음 이를 전매하여 그 대금을 지분의 비율에 따라 분배하기로 약정하였다. 피고1은 위 약정에 따라 A와 이 사건 매매계약을 체결하였고, 그 무렵 원고와 피고 1은 이 사건 토지를 피고 1과 친·인척 관계에 있는 피고 2에게 명의신탁하기로 합의하여 이 사건토지에 관하여 피고 2 명의로 소유권이전등기를 마쳤다. 원고는 채무자 피고 1을 대위하여 제3채무자 피고 2에게 이 사건 토지에 관해서 소유권이전등기를 청구소송을 제기하였다. 이에 대하여 제3채무자 피고 2는 원고와 채무자 피고 1사이의 이 사건 매매계약은 원고의 의사에 따라 그에게 이전해 주기로 하는 내용의 부동산 매입의 위임 약정과 등기명의는 원고와 채무자 피고 1이 지정하는 제3자 명의로 하되 내부적으로는 원고의 소유로 하기로 하는 내용의 명의신탁약정이 혼합된 계약명의신탁약정이므로 부동산실명법 제4조에 따라 원고와 피고 1사이의 매매계약은 무효라는 주장을 대위채권자 원고에게 하였다. 대위채무자 피고 2는 자기와 채권계약을 맺지도 않은 원고에 대하여 위와 같은 주장을 할 수 있는가. 2. 대법원판결이유의 요지 채권자가 채권자대위소송을 제기한 경우, 제3채무자는 채무자가 채권자에 대하여 가지는 항변권이나 형성권 등과 같이 권리자에 의한 행사를 필요로 하는 사유를 들어 채권자의 채무자에 대한 권리가 인정되는지 여부를 다툴 수 없지만, 채권자의 채무자에 대한 권리의 발생원인이 된 법률행위가 무효라거나 위 권리가 변제 등으로 소멸하였다는 등의 사실을 주장하여 채권자의 채무자에 대한 권리가 인정되는지 여부를 다투는 것은 가능하고, 이 경우 법원은 제3채무자의 주장을 고려하여 채권자의 채무자에 대한 권리가 인정되는지 여부에 관하여 직권으로 심리·판단하여야 한다. 3. 논점의 전개 가. 채권자대위소송에서 당사자 적격 1) 당사자적격 당사자적격이라 함은 당사자가 소송목적이 되는 권리 또는 법률관계에 관하여 소송을 수행하고 본안판결을 받을 수 있는 자격을 말한다. 이 자격을 가진 자의 권능을 소송수행권, 이 자격 내지 권능을 가진 자를 정당한 당사자라고 한다. 모든 국민은 헌법이 기본권으로 보장하는 재판청구권(헌 제27조1항)을 행사할 수 있으므로 누구든지 당사자가 될 수 있다(형식적 당사자 주의). 그러나 모든 당사자가 소송에 관여하였다고 해서 분쟁이 유효. 적절하게 해결되거나 처리되는 것이 아니다. 소송목적이 되는 특정한 권리 또는 법률관계에 관한 분쟁을 해결할 수 있는 사람이 소송에서 대립·관여하여 본안판결을 받아야 분쟁이 유효·적절하게 해결될 수 있다. 그러한 분쟁해결의 자격이 있는 사람을 선별하는 기준이 당사자 적격의 판단이다. 2)채권자대위소송에서 피대위채권의 존부 가) 채권자대위소송 채권자대위소송이란 채권자가 자기의 채권을 보전하기 위하여 그의 채무자에게 속하는 권리를 대신 행사하는 권리, 즉 채권자대위권(민 제404조 1항 본문)을 소송으로 행사하는 것을 말한다. 이 소송의 목적은 총채권자의 공동담보로서의 의미를 가지는 채무자의 책임재산을 보전하는데 있다. 나) 피대위채권과 당사자적격 채권자대위소송을 제기하기 위해서는 채권자가 채무자에 대하여 자기의 채권, 즉 피대위채권이 있어야 채권자대위소송을 제기할 수 있다. 따라서 피대위채권이 있다는 것, 즉 이 사건에서는 원고가 피고 1에 대하여 유효한 소유권이전등기청구권이 있다는 것이 채권자대위소송을 제기할 당사자적격이 된다. 당사자적격은 소송요건으로서 직권조사사항이므로 그 흠이 있을 때에는 판결로 소 각하를 하여야 할 것이다. 판례는 이를 명시하여 “채권자대위소송에 있어서 대위에 의하여 보전될 채권자의 채무자에 대한 권리가 인정되지 아니할 경우에는 채권자가 스스로 원고가 되어 채무자의 제3채무자에 대한 권리를 행사할 당사자적격이 없게 되므로 그 대위소송은 부적법하여 각하할 수밖에 없다”(대판 1988.6.14.,87다카2753, 대판 1994.11.8.,94다31549 참조)고 판시하였다. 원래 이행을 청구하는 소는 자력구제의 금지라는 이념을 실현하기 위해서 당사자적격의 제한을 두지 않으므로 실제 이행청구권이 있는지 여부는 본안에 관한 판결이유에서 판단한다. 그러므로 이행청구권이 없으면 소 각하 판결을 하는 것이 아니라 청구기각 판결을 한다. 그러나 제3자의 소송담당에서의 소송담당권은 소송요건으로서 소송목적인 권리관계의 존부 판단과 독립하여 그 전제로서 하는 직권조사사항이므로 이것들을 갖추지 못하였을 때에는 소를 각하하여야할 것이다. 왜냐하면 이와 같은 경우에 기각판결이라는 소송목적의 당부에 관한 실체 판단을 한다면 뒤에 소송담당권을 갖추고 소를 제기하더라도 전소의 기각판결에 어긋나서 실체 판단을 받을 수 없기 때문이다. 나. 대상판결의 평가 1) 대상판결은 앞의 판례들을 뒤따른 것이라 하겠다. 즉, 원고의 피고 1에 대한 소유권이전등기청구권은 제3채무자 피고 2와 직접 관계가 없지만 원고의 채권자대위소송에서는 피대위채권이 되므로 당사자적격이 된다. 따라서 그 존부에 관해서는 법원의 직권조사사항이므로 원고와 직접 관계가 없는 제3채무자 피고 2라도 원고의 피대위채권에 관하여 그 존부를 다툰다면 법원은 이를 고려하여야한 다는 것이 대상판결의 취지이다. 대상판결이 “채권자의 채무자에 대한 권리의 발생원인이 된 법률행위가 무효라거나 위 권리가 변제 등으로 소멸하였다는 등의 사실을 주장하여 채권자의 채무자에 대한 권리가 인정되는지 여부를 다투는 것은 가능하고, 이 경우 법원은 제3채무자의 주장을 고려하여 채권자의 채무자에 대한 권리가 인정되는지 여부에 관하여 직권으로 심리·판단하여야 한다”고 판시한 부분은 당사자적격은 소송요건으로서 직권조사사항이라는 부분을 명시하여 친절하게 설명한 것이다. 2) 민법주해 채권(2), 779면(김능환 집필)은 다음과 같이 설명하고 있다, 즉 “제3채무자는 채무자 자신이 권리를 행사하는 경우보다 유리한 지위에 서게 될 이유도 없으므로 채권자의 대위권행사에 대하여 제3채무자와 채권자 사이의 특별한 개인관계로 인하여 가지고 있는 항변사유로써는 대항할 수 없고, 또 제3채무자는 자신이 채무자에 대하여 가지는 항변사유만을 주장할 수 있을 뿐 채무자가 채권자에 대하여 가지는 항변사유를 원용하여 주장할 수는 없다”는 것이다. 이 설명은 채권자대위권을 실체법의 입장에서 본 것이고 소송법적 고려까지 포함한 것이 아니다. 그럼에도 위 설명 때문이지 몰라도 하급심의 일부 판결을 보면 “제3채무자는 채무자가 채권자에 대하여 가지는 항변으로 대항할 수 없다”라고 판시함으로써 제3채무자는 피 보전채권의 존부에 관한 일체의 주장을 할 수 없다고 오해할 소지가 있었다. 3) 대상판결은 위와 같은 오해를 바로잡았다는데서 높이 평가할만하다. 따라서 법률상 금지된 명의신탁약정에 관하여 피고1측의 주장이 없더라도 피고 2의 주장이나 법원이 직권심리를 통하여 원고의 피고 1에 대한 소유권이전등기청구의 부존재를 알게 되었다면 법원은 원고의 대위소송에 관하여 각하판결을 하여야 할 것이다(강현중, 신민사소송법강의 151면 참조). 4. 여론 - 공동채권자 중 어느 한사람이 제3채무자를 상대로 먼저 채권자대위권을 행사한 경우 피대위채권이 있는 공동채권자 예를 들어 공동연대채권자 들 중 어느 한사람이 제3채무자를 상대로 먼저 채권자대위권을 행사한 경우에 소송외의 채무자가 공동채권자 중 한사람의 소송상 채권자대위권행사를 알았다면 다른 공동채권자들은 위 대위소송의 소송계속을 모르더라도 확정된 대위소송 판결의 기판력을 받는다(대판 1994.8.12.93다52808 참조). 그런데 실제로 채무자는 여러 가지 경로를 통하여 제3채무자를 상대로 한 대위소송의 존재를 알기 쉬운데 대해 공동연대채권자들 가운데서 소를 제기하지 않은 다른 공동채권자들은 이를 잘 모르는 상태에서 대위판결의 기판력을 받게 되어 불측의 손해를 입을 가능성이 크다. 이것은 소송절차의 공정이라는 민사소송의 이상(제1조1항)에 비추어 묵과할 수 없는 문제점이다. 물론 이 경우에 다른 공동채권자가 앞의 대위소송 계속 중에 공동소송참가의 방식으로 자기의 권리주장을 하는 것이 가장 바람직하지만 대위소송의 계속사실을 잘 몰라서 소송참가를 하기 어려울 것이다, 따라서 대위소송을 제기한 채권자가 다른 공동채권자에게 소송고지(제84조)를 하든가 그렇지 않으면 법원이 소송절차의 공정이라는 민사소송의 이상에 따라 적극적 설명의무의 이행방법으로 당사자로 하여금 소송외의 다른 공동채권자들에게 소송고지를 권유하여 소송참가의 기회를 주도록 노력하여야 할 것이다.

우유가격 인상률과 인상 시기를 담합한 12개 우유업체에 대한 과징금 부과는 정당하다는 법원 판결이 나왔다. 서울고법 행정7부(재판장 곽종훈 부장판사)는 12일 (주)빙그레가 공정거래위원회를 상대로 낸 시정명령 등 취소소송(2011누18467)에서 원고패소 판결을 내렸다. 재판부는 판결문에서 "과점화 내지 집중화돼 있는 시유(市乳, market milk) 및 발효유 판매시장에서 빙그레를 비롯한 12개 사업자들은 경쟁의 핵심적 요소인 구체적인 제품가격과 가격인상계획 등을 교환해 각 사별 가격인상폭과 인상시기를 조절했다"고 밝혔다. 이어 "이는 공정거래법상 금지된 가격정보교환을 통해 가격을 공동으로 결정·유지한 행위"라며 "가격정보교환을 통해 빙그레 등은 원유(原乳)가격인상률보다 더 높은 수준에서 우유가격인상률을 결정함으로써 부당한 가격담합을 했다"고 지적했다. 재판부는 또 "빙그레 등의 행위는 국내 시유 및 발효유 판매시장에서 84~94%의 시장점유율을 가진 경쟁사업자들 사이의 가격담합으로서 경쟁질서 저해 정도가 크다"며 "공정거래위가 원유가격이 인상돼 가격인상 합의가 없더라도 일정 정도의 가격인상은 불가피한 것으로 보이는 점 등을 감안해 과징금을 감경한 점 등에 비춰 20억여원의 과징금 납부명령도 적법하다"고 덧붙였다. 1984년부터 '유맥회' 및 '우방회'라는 모임으로 매월 정기모임을 가져오던 빙그레 등 12개 유제품업체들은 2008년 8월 낙농진흥회의 원유가격 인상을 전후로 해 여러 차례 모임을 갖고 각사의 가격인상안을 교환해 인상률 및 인상 시기를 결정한 후 우유가격을 인상했다. 공정거래위는 이를 공정거래법상 부당한 공동행위(가격담합)로 보고 지난해 5월 이들 업체에 대해 시정명령과 함께 빙그레 40억원 등 190억여원의 과징금을 부과했다.

올해 열린 국민참여재판이 100건을 돌파했다. 참여재판이 시행된 2008년 이후 한해 100건을 돌파하기는 처음이다. 대법원은 올해 국민참여재판으로 진행된 100번째사건(2010고합143호)이 대구지법에서 지난 4일부터 이틀간 진행됐다고 7일 밝혔다. 2008년 '국민의 형사재판참여에 관한 법률'이 제정되면서 시작된 참여재판은 시행 첫해 64건을 기록해 당초 기대에 미치지 못하는 결과를 보였다. 지난해에는 총 95건의 사건이 국민참여재판으로 진행돼 시행 첫해보다는 크게 늘었지만 여전히 미흡하다는 지적을 받았다. 올해 9월까지 국민참여재판을 거쳐 내려진 판결은 총 98건으로 파악됐다. 2008년도 같은 기간의 46건, 2009년 54건과 비교하면 2배 가까이 늘었다. 재판부가 참여재판을 배제하는 비율도 하락했다. 2008년 26.2%, 2009년 22.4%였던 참여재판 배제율도 올해 9월 현재 17.1%로 떨어졌다. 올해 초 재판부의 참여재판 배제율이 높아진 것이 문제점으로 지적되자(▼하단 관련기사·법률신문 5월6일자 1면) 대법원은 지난 4월 참여재판의 배제사유를 구체화해 재판부의 배제를 제한하는 방향으로 '국민참여재판의 접수 및 처리예규'를 개정하기도 했다. 참여재판의 판결과 배심원 평결의 일치율도 90%를 넘어섰다. 특히 올해 1월부터 8월까지 진행된 참여재판 84건 중 판결과 배심원 평결이 일치하지 않는 사건은 7건으로, 판결과 평결의 일치율이 91.7%에 달했다. 이는 일반 국민들의 상식이 재판부의 결론과 동떨어지지 않는다는 것을 나타낸다. 참여재판이 양적·질적으로 향상됐지만 피고인이 참여재판을 접수했다 철회하는 '참여재판 철회율'은 아직 떨어지지 않아 앞으로 개선해야 할 과제로 남았다. 2008년 38.6%였던 피고인의 참여재판 철회율은 2009년에는 41.2%, 올해 9월까지 41.9%로 집계됐다. 피고인이 참여재판을 접수했다 다시 철회하는 이유에 대해서는 명확한 해석이 불가능해 여기에 대한 분석이 이뤄져야 할 것으로 보인다.

일정기간 공무원자격을 상실했다면 비록 판결을 거쳐 다시 공무원자격을 회복했더라도 상실된 기간 만큼은 전체 공무원재직기간에서 제외해야 한다는 대법원판결이 나왔다. 대법원 특별1부(주심 이홍훈 대법관)는 서울대교수 김모(48)씨가 공무원연금관리공단을 상대로 낸 재직기간합산불승인처분취소소송 상고심(☞2009두416)에서 원고패소 판결한 원심을 지난달 26일 확정했다. 재판부는 판결문에서 "기간을 정해 임용된 국·공립대학 교원은 특별한 사정이 없는 한 임용기간 만료로 교원으로서의 신분관계가 종료된다"며 "임용기간이 만료된 교원의 재임용이 거부됐다가 재임용거부처분이 판결에 의해 취소됐더라도 임용권자는 재임용심의를 할 의무를 부담할 뿐 신분관계가 재임용거부처분 당시로 소급해 회복한다고 볼 수는 없다"고 밝혔다. 재판부는 이어 "재임용거부처분 취소판결을 거쳐 재임용된 교원이라 하더라도 임용기간 만료로 교원으로서의 신분을 상실한 후 재임용되기 전까지의 기간은 공무원연금법 제23조1항에 정한 재직기간에 산입할 수 없다"고 덧붙였다. 재판부는 따라서 "원고가 임용기간 만료로 대학교원신분을 상실한 이후에도 사실상 강의 등을 계속해왔고, 재임용돼 다시 대학교원의 신분을 취득하고 호봉이 재획정됐더라도 임용기간 만료로 대학교원으로서의 신분을 상실했던 기간은 공무원연금법 제23조1항에 정한 재직기간에 산입할 수 없다"고 판단했다. 94년부터 서울대 미대 조교수로 근무해온 김씨는 98년 재임용거부처분에 따라 교수직을 상실한 뒤 처분취소소송을 통해 지난 2005년에 재임용됐다. 김씨는 이후 2007년 11월 공무원연금관리공단에 "재임용탈락기간을 재직기간에 합산해달라"고 신청했으나 거절당하자 법원에 소송을 냈다. 그러나 1·2심은 "재임용탈락기간은 국가공무원법에서 정한 공무원임용기간에 해당하지 않는다"며 "비록 서울대학총장이 재임용탈락 기간동안을 합산해 호봉을 올려줬더라도 달리볼 것은 아니다"라며 원고패소 판결했다.

환경론과 개발론을 놓고 4년7개월간 법정싸움을 벌였던 새만금 사업에 대해 16일 대법원 전원합의체에서 개발론의 손을 들어 줌으로써 앞으로 새만금 사업이 순조롭게 진행될 수 있게 됐다. 이에 '새만금' 관련 대법원판결의 전문을 소개한다. 대법원 판결 사 건 2006두330 정부조치계획취소등 원 고, 상 고 인 별지 원고들 목록 기재와 같다. 원고들 소송대리인 법무법인 한결 담당변호사 여영학 법무법인 덕수 담당변호사 최병모 변호사 박태현 원고 신형록의 소송대리인 변호사 김영희, 정남순 피고, 피상고인 농림부장관 소송대리인 법무법인 화우 담당변호사 노경래, 유인의, 정일권 법무법인 태평양 담당변호사 강용현, 주한길 소송수행자 서태경, 고재현 피고보조참가인 전라북도 대표자 도지사 강현욱 소송대리인 법무법인 호남종합법률사무소 담당변호사 김성길 변호사 진봉헌, 이석연, 김학수 소송수행자 서태경, 고재현 원 심 판 결 서울고등법원 2005. 12. 21. 선고 2005누4412 판결 판 결 선 고 2006. 3. 16. [주 문] 상고를 모두 기각한다. 상고비용은 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 원고들이 부담한다. [이 유] 상고이유를 판단한다(상고이유서 제출기간 후에 제출된 준비서면은 상고이유를 보충하는 범위 내에서만 살핀다). 1. 원고적격 관련 상고이유에 대하여 가. 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적.직접적.구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적.간접적.추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이있다고 할 수 없다(대법원 1995. 6. 30. 선고 94누14230 판결, 2004. 8. 16. 선고 2003두2175 판결 등 참조). 그리고 공유수면매립면허처분과 농지개량사업시행인가처분의 근거 법규 또는 관련 법규가 되는 구 공유수면매립법(1997. 4. 10. 법률 제5337호로 개정되기 전의 것. 이하 ‘구 공수법’이라 하고, 1999. 2. 8. 법률 제5911호로 개정된 공유수면매립법은 ‘공수법’이라 한다), 구 농촌근대화촉진법(1994. 12. 22. 법률 제4823호로 개정되기 전의 것,이하 ‘농근법’이라 한다), 구 환경보전법(1990. 8. 1. 법률 제4257호로 폐지되기 전의 것), 구 환경보전법 시행령(1991. 2. 2. 대통령령 제13303호로 폐지되기 전의 것), 구 환경정책기본법(1993. 6. 11. 법률 제4567호로 개정되기 전의 것, 이하 같다), 구 환경정책기본법 시행령(1992. 8. 22. 대통령령 제13715호로 개정되기 전의 것)의 각 관련 규정의 취지는, 공유수면매립과 농지개량사업시행으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있다고 할 것이므로, 위 주민들이 공유수면매립면허처분 등과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적.구체적 이익으로서 그들에 대하여는 특단의 사정이 없는 한 환경상의이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있는 것으로 사실상 추정되어 공유수면매립면허처분 등의 무효확인을 구할 원고적격이 인정된다고 할 것이다(대법원 2001. 7. 27. 선고99두2970 판결 등 참조). 한편, 환경영향평가대상지역 밖의 주민이라 할지라도 공유수면매립면허처분 등으로 인하여 그 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있는 경우에는, 공유수면매립면허처분 등으로 인하여 환경상 이익에 대한 침해 또는 침해우려가 있다는 것을 입증함으로써 그 처분 등의 무효확인을 구할 원고적격을 인정받을 수 있다고 할 것이다. 나. 기록 및 관계 법령에 의하면, 이 사건 새만금간척종합개발사업(이하 '새만금사업'이라 한다)은, 국가의 주무장관인 구 농림수산부장관(1996. 8. 8. 대통령령 제15134호로개정된 ‘농림부와 그 소속기관 직제’에 의하여 농림수산부가 농림부로 변경되었다. 이하 농지개량사업의 시행자인 국가의 주무장관으로서의 구 농림수산부장관을 농림부장관이라 하고, 구 농림수산부를 농림부라 한다)이 1991. 10. 17. 구 공수법 제4조에 터잡아 이루어진 공유수면매립면허처분(이하 ‘이 사건 공유수면매립면허처분’이라 한다)과 같은해 11. 13. 농근법 제96조 및 구 공수법 제9조의2에 터잡아 이루어진 새만금사업 시행인가처분(이하 ‘이 사건 시행인가처분’이라 하고, 이 사건 공유수면매립면허처분과 이사건 시행인가처분을 모두 합하여 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 근거로 하여, 전라북도에 위치한 만경강, 동진강의 하구해역에 방조제를 설치하고 공유수면을 매립.간척하여 28,300ha의 농지와 11,800ha의 담수호(이하 ‘새만금 담수호’라 한다)를 조성하는 것을내용으로 하는 매립 및 간척사업으로서 구 환경정책기본법 제26조의 환경영향평가대상사업에 해당한다. 그리고 새만금사업의 환경영향평가대상지역은 군산시, 김제시, 전북부안군 전 지역인데, 원고 조경훈 등 143명의 원고를 제외한 나머지 원고들(원고 144.내지 3539.)이 거주하는 목포시, 익산시, 전북 완주군, 전주시, 서울 등의 지역은 환경영향평가대상지역도 아닌데다가 위 원고들이 위 공유수면매립면허처분 등으로 인하여 그처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 입증하지 못하고 있으며, 위 원고들이 이 사건 각 처분과 관련된 구 공수법상의 공유수면에 관하여 권리를 가진 자 또는 농근법상의 이해관계인에 해당한다고 인정할 자료가없다. 그러므로, 위 원고들에게는 이 사건 각 처분의 무효확인을 구할 원고적격이 있다고 할 수 없다. 다. 또한 위 원고들은 헌법이나 환경정책기본법에 근거하여 원고적격이 있다고 주장하지만, 헌법 제35조 제1항에서 정하고 있는 환경권에 관한 규정만으로는 그 권리의 주체.대상.내용.행사방법 등이 구체적으로 정립되어 있다고 볼 수 없고, 환경정책기본법 제6조도 그 규정 내용 등에 비추어 국민에게 구체적인 권리를 부여한 것으로 볼 수없으므로, 위 원고들에게 헌법상의 환경권 또는 환경정책기본법 제6조에 기하여 이 사건 각 처분을 다툴 원고적격이 있다고 할 수 없다. 라. 원심이 같은 취지에서 위 원고들은 환경영향평가대상지역에 거주하지도 아니하고 위 원고들이 위 각 처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경피해를 받거나 받을 우려가 있다는 점을 입증하지 못하고 있다는 이유로 위 원고들에게 이 사건 각 처분의 무효확인을 구할 원고적격이 없다고 본 결론은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 원고적격에 관한 법리오해 등의 위법이 없다. 2. 무효 관련 상고이유에 대하여 가. 처분의 무효사유의 해석에 관한 법리오해 부분 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한것이어야 한다는 것이 대법원의 확립된 판례이다(대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 전원합의체 판결, 2005. 6. 24. 선고 2004두10968 판결 등 참조). 원고들(원고 1. 내지 143.임. 이하 무효 관련 상고이유 부분에서는 ‘원고들’이라 한다)이 상고이유에서 지적한 바와 같이 행정처분의 하자가 객관적으로 명백할 필요는없이 그 하자가 중대하면 행정처분이 당연무효로 된다는 주장은 독자적인 견해로서 이를 받아들이지 아니한다. 나. 사업의 경제성에 관한 채증법칙 위배 등 부분 (1) 공유수면을 매립하거나 간척하여 농지와 담수호를 조성함으로써 농지조성과용수개발을 주목적으로 하는 간척종합개발사업을 하기 위하여 구 공수법 제4조에 터잡아 공유수면매립면허처분이 이루어지고, 농근법 제96조 및 구 공수법 제9조에 터잡아 사업시행인가처분이 이루어진 경우, 위 각 처분은 구 공수법 및 농근법에서 정하고 있는 요건을 모두 갖추어야 할 것이다. 농근법 제92조, 제93조, 제96조를 종합하면 농지개량사업에 관하여는 사업성이 있어야 하고, 농근법 시행령(1994. 12. 23. 대통령령 제14447호로 개정되기 전의 것) 제43조, 제44조에 비추어 볼 때, 그 사업성의 요소로서경제성이 필요하다고 보인다. 또한 구 공수법 제3조의2 제1항, 제2항, 구 공수법 시행령(1993. 3. 6. 대통령령 제13870호로 개정되기 전의 것) 제9조 제1호의 규정을 종합하여 보면, 구 공수법에 의한 공유수면매립면허를 부여함에 있어서는 그 사업 목적이 공공의 이익을 증진하고 국민경제의 발전에 기여할 수 있어야 하고, 국토의 종합적인 기능과 용도에 맞아야 하며, 이와 같은 사정을 반영한 공익상의 가치와 아울러 경제상의가치를 함께 갖추어야 할 것이다. 한편, 공공사업의 경제성 내지 사업성의 결여로 인하여 위 각 처분이 무효로되기 위하여는 공공사업을 시행함으로 인하여 얻는 이익에 비하여 공공사업에 소요되는 비용이 훨씬 커서 이익과 비용이 현저하게 균형을 잃음으로써 사회통념에 비추어 위 각 처분으로 달성하고자 하는 사업 목적을 실질적으로 실현할 수 없는 정도에 이르렀다고 볼 정도로 과다한 비용과 희생이 요구되는 등 그 하자가 중대하여야 할 뿐만 아니라, 그러한 사정이 객관적으로 명백한 경우라야 할 것이다. 그리고 위와 같은 공공사업에 경제성 내지 사업성이 있는지 여부는 공공사업이 그 시행 당시 적용되는 법률의 요건을 모두 충족하고 있는지 여부에 따라 판단되어야 함은 물론, 경제성 내지 사업성 평가와 관련하여서는 그 평가 당시의 모든 관련 법률의 목적과 의미, 내용 그리고 학문적 성과가 반영된 평가기법에 따라 가장 객관적이고 공정한 방법을 사용하여 평가되었는지 여부에 따라 판단되어야 할 것이다. 특히, 새만금사업과 같이 사업시행의 범위가 광범위하고 국가의 특별한 정책적 필요에 의하여 시행하는 공공사업의 경우에는 그러한 공공사업이 국가경제 및 사회경제적으로 끼치는 영향도 클 뿐만 아니라 갯벌과 생태계 및 해양환경 등 자연환경에미치는 영향도 매우 크다고 할 것이므로, 그러한 공공사업에 경제성 내지 사업성이 있는지 여부를 판단함에 있어서는 위와 같은 요소들을 빠짐없이 고려하여야 할 것이다. 또한 위와 같은 간척지의 매립사업과 같이 어떠한 항목을 편익이나 비용항목에 넣을수 있는지 여부와 그러한 항목에 대한 평가방법이나 기법에 관하여 확립된 원칙이나정설이 존재하지 아니한 경우에는, 경제성 내지 사업성 평가 당시의 공공사업의 투자분석이론이나 재정학 또는 경제학 이론 등에 따라 그 분야의 전문가들에 의하여 가능한 한 가장 객관적이고 공정한 방법을 사용하여 편익과 비용을 분석한 후 공공사업에 경제성 내지 사업성이 있는지 여부를 평가하는 것이 바람직하다고 할 것이다. (2) 원심은, 채택증거를 종합하여 판시와 같은 사실을 인정한 다음, 1988년 당시 한국산업경제연구원의 경제성 분석보고서 및 새만금사업 기본계획에는 감사원 감사에서 지적된 바와 같이 농수산 중심 개발안에 대하여 일부 비용을 누락한 채 관광편익 및 항만편익을 계상하고 수질오염 등으로 시행이 불투명한 담수어 양식장 편익 등을 계상한 하자가 있기는 하지만, 그 감사결과에 의하더라도 오류를 수정하여 경제성을 재검토하였을 경우 할인율 10%를 기준으로 한 농수산 중심 개발안의 편익.비용비율은 0.99(내부수익률은 9.92%)에 이르고 있어 편익과 비용이 거의 대등하고, 또한 비록 이견과 비판론이 있기는 하나 환경단체 등이 추천한 위원 등 민간위원 21명과 정부관계 기관 인사 9명 등 30명의 공공투자분석 전문가들로 구성된 민관공동조사단에서 약 1년 2개월 동안 회의를 계속하여 공동조사보고서를 작성함에 있어 위원들의 견해차를 고려 하여 10개의 시나리오를 구성하여 분석하기로 합의한 후 시나리오별 분석치를 내놓았고, 그 결과 모든 시나리오에서 경제적 타당성이 있는 것으로 분석된 점 등에 비추어 보면, 이 사건 각 처분에서 채택한 한국산업경제연구원의 경제성 분석이 충분하지 아 니한 일부의 하자가 있다고 하더라도, 이를 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으 로서 객관적으로 명백하다고 할 수 없다고 판단하였다. 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 사실인정과 판단은 정 당하고, 거기에 상고이유와 같은 경제성과 관련한 판단유탈, 심리미진 및 채증법칙 위 배 등의 위법이 없다. (3) 원고들이 상고이유에서 주장하는 바는, 민관공동조사단에서 새만금사업의 경제 성 분석을 하면서 설정한 10개의 시나리오에서 편익항목으로 본 국토확장효과, 식량안 보가치, 담수호창출효과, 수질개선편익, 고군산도 재산가치 증가 등은 이중계산 문제 등으로 인하여 편익항목에서 제외되어야 함에도 이를 편익항목에 넣었으므로 민관공동 조사단의 경제성 분석은 잘못된 것이라는 것이다. 그러나, 장래 시행할 사업에 대한 경제성 분석이란 그 분석방법이나 고려요소 여하는 물론 분석을 담당한 전문가의 견해 차이에 따라 분석결과가 크게 달라질 수 있고, 앞서 본 바와 같이 간척지 매립사업의 경우 편익항목과 비용항목의 요소와 각 항 목에 대한 평가방법에 관하여 확립된 기준이 없고 어느 이론이 특히 우월하다고 볼 수 없는 상황에서, 공공투자분석 전문가들이 편익과 비용항목들에 관한 이견을 고려하여 편익과 비용 중 일부 항목을 포함시키거나 제외시키는 등의 여러 가지의 경우를 조합 하여 각종 시나리오를 만들어 일정한 원칙에 따라 경제성을 분석하였다면, 위 시나리 오의 설정 자체나 위 시나리오의 전부가 합리성을 결여하였음을 입증하지 아니하는 한 그 중 어느 한 시나리오에 포함된 특정 일부 항목이 편익이나 비용에 잘못 산입되었다 거나 그 평가방법이 잘못되었다고 지적하여 사업 전체에 관하여 경제성이 없다고 주장 하는 것은 올바른 탄핵방법이 될 수 없다. 결국 앞서 본 점에 비추어 보면, 상고이유와 같은 주장만으로 민관공동조사단의 경제성 분석이 잘못되었다고 단정할 수는 없다고 할 것이다. 다. 사업의 필요성에 관한 채증법칙 위배 등 부분 농지개량사업의 시행을 인가함에 있어서는 농근법 제93조 및 제96조에 따라 농지 개량사업을 시행할 필요가 있어야 하는바, 사업의 필요성 결여로 인하여 사업이 무효 라고 보기 위하여는 그 하자가 중대하고 객관적으로 명백하여야 한 경우라야 할 것이다. 원심이 확정한 사실에 비추어 보면, 농림부에서는 새만금사업의 기본계획을 확정 할 당시 국토의 간척 가능면적과 개발면적 및 개발 중인 면적을 밝히면서 국토 공간의 과밀화와 경제사회 발전으로 인한 토지수요 증대에 종합적으로 대처하고 농지잠식과 한계농지를 대체하며 일정수준의 식량자급을 유지하기 위한 우량농지 확보와 수자원 개발로 해안지역 용수개발을 위하여 간척사업이 필요하다고 보았는바, 비록 한국산업 경제연구원이 1989년부터 2011년까지 논의 신규창출이 요구되는 면적이 33,077㏊라고 추정하였지만 이는 향후 농경지 수요량 추정치와 지목별 잠식량 및 농경지 지목변경량 추정치를 근거로 하여 다시 추정 산출한 것으로서 1989년부터 2002년까지 실제로 잠식 된 농지의 면적이 위 추정 잠식 면적과 달리 그 2배에 달하고 있어 위 논의 신규창출 요구 면적 추정치를 그대로 믿기 어려우므로 그 추정치만을 근거로 하여 새만금사업의 토지이용계획이 잘못되었다고 할 수 없고, 또한 새만금사업의 토지이용계획 당시 이미 간척 중인 토지 면적이 47,000㏊라는 사정을 고려한다고 하더라도 새만금사업의 필요 성이 없다거나 그 하자가 새만금사업을 당연무효라고 할 만큼 중대.명백하다고 할 수 없다. 같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 농지의 필요성에 대 한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. 라. 적법한 환경영향평가의 결여에 관한 채증법칙 위배 등 부분 환경영향평가법령에서 정한 환경영향평가를 거쳐야 할 대상사업에 대하여 그러한 환경영향평가를 거치지 아니하였음에도 승인 등 처분을 하였다면 그 처분은 위법하다 할 것이나, 그러한 절차를 거쳤다면, 비록 그 환경영향평가의 내용이 다소 부실하다 하더라도, 그 부실의 정도가 환경영향평가 제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도이어서 환경영향평가를 하지 아니한 것과 다를 바 없는 정도의 것이 아닌 이상, 그 부실 은 당해 승인 등 처분에 재량권 일탈.남용의 위법이 있는지 여부를 판단하는 하나의 요소로 됨에 그칠 뿐, 그 부실로 인하여 당연히 당해 승인 등 처분이 위법하게 되는 것이 아니다(대법원 2001. 6. 29. 선고 99두9902 판결 참조). 원심이 확정한 사실을 위 법리에 비추어 보면, 농림부장관은 환경영향평가서를 작 성함에 있어서 수질예측시 내부 간척지에 발생하는 오염부하량을 참작하지 않고 유역 내 인구 및 축산폐수 배출량 등을 적게 추정하여 수질예측을 하기는 하였지만, 그 중 담수호 내부의 양식장은 오염 요인이 많다는 이유로 설치하지 않는 것으로 계획이 바 뀌는 등 환경영향평가 당시에 발생한 하자를 그 후에 보완하였고, 환경영향평가서의 생태계 및 해양환경에 대한 환경영향의 저감방안이나 수질에 대한 환경영향의 저감방 안을 강구하고 있으므로, 이 사건 환경영향평가가 부실하고 그 부실의 정도가 환경영 향평가 제도를 둔 입법취지를 달성할 수 없을 정도여서 환경영향평가를 하지 않은 것 과 다를 바 없는 정도의 것이라고 할 수 없다고 할 것이다. 같은 취지의 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 적법한 환경영향평가 의 결여에 관한 심리미진, 채증법칙 위배, 환경영향평가에 관한 법리오해 등의 위법이 없다. 마. 담수호 수질기준 및 사업목적 달성 불능에 관한 채증법칙 위배 등 부분 공유수면을 매립하여 조성된 매립간척지에 농지와 담수호를 만들기 위하여 공유수 면매립면허처분과 사업시행인가처분이 이루어졌다가 그 후 위 각 처분으로 인하여 조성되는 담수호가 농업용수로서의 수질기준을 달성하지 못할 것이 예상되는 경우에는 농지 및 담수호를 조성하려는 사업목적을 달성할 수 없게 될 것이므로 그 경우에는 위 각 처분이 무효로 될 것인바, 위와 같이 담수호가 농업용수로서의 수질기준을 달성하지 못함으로써 사업목적을 달성할 수 없을 것인지 여부는 수질대책 수립 당시의 과학 적 수준이나 토목공학적 방법 또는 생물학적.생화학적 방법이나 수질예측에 관한 각 종 상황 등에 비추어 보아 수질대책이 실현가능한지 여부, 수질대책비용이 사회통념상 감당할 수 없는 정도에 이른 것인지 여부 등에 따라 판단되어야 하나, 수질대책 수립 당시의 과학적 수준과 수질예측에 관한 각종 상황 등에 비추어 보아 수질대책이 실현 가능하고, 또한 수질대책비용이 사회통념상 감당할 수 없는 정도에 이르지 않은 경우 라면 위 각 처분에 의하여 조성되는 담수호가 농업용수로서의 수질기준을 달성하지 못 함으로써 사업목적을 달성할 수 없는 경우에 해당한다고 볼 수는 없을 것이다. 위 법리와 원심이 확정한 사실에 비추어 살펴보면, 원심이, 새만금사업에 대한 감 사원 감사에서 지적된 바와 같이 새만금사업 기본계획이나 환경영향평가 당시에는 오 염부하량의 산정이나 수질대책이 미흡한 상태에서 사업을 시행하는 등의 하자가 있었 지만, 그 후 정부는 환경부 수질보전종합대책 시안과 민관공동조사단의 수질 분석결과 및 환경부의 수질예측결과를 반영하여 정부조치계획을 수립함으로써 그 하자를 보완하 였으며, 그와 같은 정부조치계획에서는 당초 수질대책으로 들어가 있지 않았던 인처리 시설, 환배수로, 인공습지, 인공수초섬, 침전시설 등 각종 대책을 추가하고, 순차개발방 식으로 공사를 진행하는 내용이 추가되었으며, 정부조치계획 이후 구성된 새만금환경 대책위원회의 평가결과에 의하면 2004년 현재 환경기초시설 확충, 새만금 상류지역에 대한 축산분뇨 관리대책, 새만금 친환경 간척계획 등 소관부처별 정부실천계획에 나오 는 11개 과제 모두 정상적으로 추진되고 있고, 수질예측 결과도 당초 예측보다 초과하여 달성되고 있는 것으로 나타난 사실, 정부조치계획상의 새만금 내부 수질개선비 2,257억 원 중 새만금 사업비에 이미 포함된 1,461억 원을 제외하면 신규로 소요될 예 산은 796억 원에 불과한 사실 등을 인정한 다음, 새만금 담수호의 목표 수질 달성이 실현 불가능하다고 할 수도 없고, 위와 같은 정도의 비용 지출이 사회적으로 감당하기 어려운 과다한 비용이라고 할 수도 없어 무효사유에 해당하지 아니한다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 수질예측과 관련한 채증법칙 위배, 심리미진 등의 위법이 없다. 3. 이 사건 거부처분이 취소되어야 한다는 상고이유에 대하여 가. 공수법 제32조 제1호와 관련하여 허위 또는 부정한 방법에 의한 처분에 관한 채 증법칙 위배 등 부분 기록에 의하면, 원고 신형록은 피고에게 이 사건 각 처분을 취소해 줄 것을 신청 하였고, 이에 대하여 피고가 2001. 5. 24. 예상하지 못한 사정변경 등 처분을 취소할 사 유가 없다는 이유를 들어 위 각 처분을 취소하지 않겠다는 내용으로 거부(이하 위 거 부행위를 ‘이 사건 거부처분’이라 한다)한 사실을 알 수 있는바, 원심이 확정한 사실에 비추어 살펴보면, 농림부장관이 허위 또는 부정한 방법으로 새만금사업의 사업성 또는 경제성을 인정받았다거나 환경영향평가서상의 새만금호 수질기준이 허위라는 위 원고 의 주장을 배척한 원심의 사실인정은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 허위 또는 부 정한 방법에 관한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. 나. 공수법 제32조 제2호와 관련하여 예정공정 미달 여부에 관한 채증법칙 위배 등 부분 원심이 확정한 사실에 비추어 살펴보면, 새만금사업이 예정공정에 현저히 미달된 것이 단순히 농림부장관의 귀책사유로 인한 것이라고 볼 수는 없다는 원심의 사실인정은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 예정공정 미달 여부에 관한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. 다. 공수법 제32조 제5호와 관련하여 보상 완료 여부에 관한 채증법칙 위배 등 부분 원심이 확정한 보상금 지급 경위와 아울러 전라북도지사가 새만금지구 간척종합개 발사업 기본계획에 대하여 농근법 및 구 공수법이 정하는 권리자 총 1,637명 전원의 동의를 받은 사정을 함께 참작하여 보면, 보상금을 확정하고 지급하는 과정에서 민원 이 야기되는 등의 사정으로 1997년 말까지 총보상금 4,024억 원의 93%인 3,760억 원만 집행되었다는 사정만으로 농림부장관이 구 공수법을 위반하였다고 할 수 없다고 한 원 심의 사실인정과 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 보상 완료 여부에 관한 심 리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. 라. 공수법 제32조 제3호와 관련하여 예상하지 못한 사정변경으로 공익상 특히 필요 한 경우에 관한 채증법칙 위배 등 부분 (1) 취소사유로서의 사정변경 및 공익상 필요성 공수법 제32조 제3호, 제40조, 공수법 시행령(2005. 9. 30. 대통령령 제19080호 로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제40조 제4항, 제1항의 규정을 종합하면, 농림부 장관은 매립공사의 준공인가 전에 공유수면의 상황 변경 등 예상하지 못한 사정변경 으로 인하여 공익상 특히 필요한 경우에는 공수법에 의한 면허 또는 인가 등을 취소. 변경할 수 있는바, 여기에서 사정변경이라 함은 공유수면매립면허처분을 할 당시에 고 려하였거나 고려하였어야 할 제반 사정들에 대하여 각각 사정변경이 있고, 그러한 사 정변경으로 인하여 그 처분을 유지하는 것이 현저히 공익에 반하는 경우라고 보아야 할 것이며, 위와 같은 사정변경이 생겼다는 점에 관하여는 그와 같은 사정변경을 주장 하는 자에게 그 입증책임이 있다고 할 것이다. (2) 사업목적상의 사정변경에 관한 채증법칙 위배 등 부분 원심이 확정한 사실에 의하면, 이 사건 각 처분 이후 농업기반공사가 1994년부 터 1998년까지 작성한 사업시행계획서의 토지이용계획부분에 당초의 농지조성 및 용수 개발이라는 사업목적이 유지되어 왔고, 농업기반공사가 사업효과로 포함시킨 복합산업 단지로의 토지이용계획변경이 1998. 9. 감사원의 감사에서 지적되자 1999년 이후의 사 업시행계획 승인요청에서는 복합산업단지 효과를 삭제하여 승인을 받았으며, 그 이후 2001. 5. 25. 정부조치계획 및 세부실천계획 등에서는 당초의 계획대로 농지조성 및 용 수개발이 주된 사업목적으로 유지되어 왔으므로, 그 동안 농업기반공사나 전라북도가 복합산업단지 개발을 검토하고 대통령이 공단과 국제항 조성에 관한 종합개발계획 추 진안에 관한 발언을 하였다고 하더라도 그 사정들만으로는 현재 농지조성과 농업용수 개발을 주목적으로 한 새만금사업의 토지이용계획이 복합산업단지 개발로 변경되었다 고 볼 수 없고, 또한 향후 사업목적의 변경 가능성이 있다고 하여 현재의 사업목적 달 성이 불가능하다거나 법률적으로 또는 실질적으로 사업목적이 변경되었다고 볼 수 없 다. 같은 취지에서 새만금사업의 사업목적 변경에 따른 사정변경을 이유로 한 취소 주장을 배척한 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 사업목적상의 사정변경 에 관한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. (3) 농지의 필요성에 대한 사정변경에 관한 채증법칙 위배 등 부분 원심이 확정한 사실에 비추어 살펴보면, 쌀 공급과잉 현상으로 쌀 재배면적을 감소시킬 필요성이 있다고 하더라도 일정수준의 식량자급을 유지하기 위한 우량농지의 확보의 필요성이 줄어든 것은 아니므로, 필요 이상의 과다한 우량농지가 전용되고 있 다는 사정만으로 농지의 필요성이 줄어들었다고 단정할 수 없다고 할 것이다. 같은 취지에서 농지의 필요성에 대한 사정변경을 이유로 한 취소 주장을 배척한 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 농지의 필요성에 대한 사정변경에 관 한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. (4) 경제적 타당성에 대한 사정변경에 관한 채증법칙 위배 등 부분 원심이 확정한 사실과 앞서 무효사유 중 경제성 부분에 관한 판단에서 인정된 바와 같이, 1988년 당시 한국산업경제연구원의 경제성 분석보고서 및 새만금사업 기본 계획에서는 새만금 갯벌에 적용할 수 있는 객관적이고 과학적인 자료가 존재하지 아니 하여 갯벌의 경제적.생태적 가치를 예상하였으면서도 그에 대한 가치를 구체적으로 산출하지 아니하였으나 이 사건 각 처분 후 민관공동조사단에 의하여 이루어진 경제성 분석에서는 새만금 갯벌의 가치를 비용으로 계상하고 그 밖에 국가.사회적인 편익과 환경문제와 같은 국가.사회적인 손실을 반영하여 경제성을 분석한 후 10개의 시나리 오를 작성하여 검토한 결과 모두 경제성이 있는 것으로 나타났는바, 위 분석 결과는 공공투자분석 전문가들이 편익과 비용항목들에 관한 이견을 고려하여 편익과 비용 중 일부 항목을 포함시키거나 제외시키는 등의 여러 가지의 경우를 조합하여 각종 시나리 오를 만들어 일정한 원칙에 따라 경제성을 분석함에 따라 이루어진 것으로서, 위 원고 가 주장하는 바와 같이 그 시나리오들 중의 어느 시나리오나 특정 항목에 관한 잘못이 있다고 하더라도 다른 시나리오들이 모두 합리성을 결여하였다고 인정하기에 충분하지 아니하며, 따라서 위 원고가 주장하는 갯벌 내지는 환경 보전의 중요성을 참작한다고 하더라도 새만금사업을 통하여 이루려고 하는 국가의 발전이라는 실질적인 목적을 달 성할 수 없을 정도로 과다한 비용과 희생이 요구되어 경제성 내지는 사업성이 없다고 인정하기에 부족하므로, 결국 새만금사업의 경제적 타당성에 있어서 이 사건 공유수면 매립면허처분 등을 취소하여야 할 만큼 예상하지 못한 사정변경이 있다고 할 수 없을 것이다. 같은 취지에서 경제적 타당성에 대한 사정변경을 이유로 한 취소 주장을 배척한 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 새만금사업의 경제성에 대한 사정변경 에 관한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. (5) 수질관리상의 사정변경에 관한 채증법칙 위배 등 부분 앞서 무효사유에서 살펴 본 바와 같이, 새만금사업 기본계획이나 환경영향평가 당시에는 오염부하량의 산정이나 수질대책이 미흡한 상태에서 사업을 시행하는 등의 하자가 있었지만, 그 후 환경부 시안과 민관공동조사단의 수질 분석결과 및 환경부의 수질예측결과를 반영하여 정부조치계획을 수립함으로써 하자를 보완하였고, 수질대책 의 전제가 달라진 경우에는 농업용수로서의 수질을 유지하는 것이 어려울 수도 있을 것이나 정부조치계획에 들어있는 각종 수질대책이 차질없이 진행된다면 새만금 담수호 는 농업용수로서의 수질기준에 적합할 것으로 예상되고 있으며, 실제로 정부조치계획 에 따른 각종 대책이 정상적으로 추진되고 있고, 수질예측 결과도 당초 예측보다 초과 하여 달성되고 있는 것으로 나타난 상황 등에 비추어 보면, 장차 형성될 새만금 담수 호에서 농업용수로서의 수질을 유지하는 것이 사회통념상 불가능하다고 할 수 없으므 로, 피고의 수질개선대책 수립의 실현가능성이 불확실하다거나 그 수질개선대책을 시 행하더라도 목표수질을 달성할 수 없는 사정변경이 생겼다고 할 수는 없다. 또한, 피고가 “방조제 완공 이전에 유역권내 주요 오염원들에 대한 처리시설을 갖출 수 있도록 하라”는 환경부의 수질관리에 관한 환경영향평가 협의내용을 지키지 아니하고 결과적으로 방조제를 우선 완공함으로써 협의내용을 위반하였다 하더라도, 수질이 좋은 동진호의 담수화를 선행하고 만경호의 수질 개선이 이루어진 후에 해수유 통을 차단하는 순차개발방식을 채택하는 등의 수질 개선 대책이 마련된 사정 등에 비추어 보면, 위 사유만으로는 수질관리에 예상하지 못한 사정변경이 발생하였다거나 그 사정변경이 이 사건 공유수면매립면허처분 등을 취소할 정도로 중대하다고 할 수도 없 다. 같은 취지에서 수질관리 또는 환경영향평가 협의내용과 관련한 사정변경을 이유 로 한 취소 주장을 배척한 원심 판단은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 수질관리 또는 환경영향평가 협의내용과 관련한 사정변경에 관한 심리미진, 채증법칙 위배 등의 위법이 없다. (6) 해양환경상의 사정변경에 관한 채증법칙 위배 등 부분 새만금사업으로 인한 방조제의 축조로 자연적인 해안선이 변하여 해양 생태계가 변하고, 조류가 약화되어 물질이 차단됨으로써 방조제 안팎으로 퇴적환경이 달라지며, 새만금호 담수 및 부영양 물질의 대량 방류로 인하여 주변 해양 생태계에 충격이 발생 하는 등 방조제의 완공으로 인하여 해양환경에 심대한 영향을 미칠 수 있고, 또한 자 연환경은 그 속성상 한번 파괴되면 이를 회복하기 어려울 뿐만 아니라 그와 관련을 맺 고 있는 다른 지역의 환경에까지 영향을 미치는 등 그 효과가 광범위한 지역에 미칠 수 있으므로, 위와 같은 개발사업계획을 수립함에 있어서는 처음부터 해양환경에 미치 는 영향을 면밀하게 조사하는 절차가 선행되어야 함은 물론, 그러한 사업으로 인하여 생길 수 있는 해양환경의 변화를 최소화하기 위한 모든 대책을 강구하도록 하여야 할 것이다. 특히 이 사건과 같은 대규모 개발사업으로 인하여 생길 수 있는 해양환경의 변 화에 대하여는 현재의 과학수준으로 예측하는 것이 불가능한 경우도 있어 그러한 예측 이 완벽하다고 할 수는 없고, 개발사업이 진행되는 동안 이미 예측한 것 이상으로 해 양환경이 악화될 수도 있으므로, 향후 개발사업을 시행함에 있어서도 세심한 주의를 기울여 해양환경의 변화를 예의주시하면서 해양환경에 미치는 영향을 최소화하도록 노 력하고, 날로 발전해 가는 환경보전대책을 반영하는 등 해양환경의 변화에 대한 대책 을 빈틈없이 수립하여야 할 것이다. 그러나, 사후에 발생한 해양환경상의 사정변경으로 인하여 공유수면매립면허처 분을 취소하기 위하여는 당초부터 개발사업으로 인한 해양환경의 변화를 예상하지 못 하였거나 당초에 예상한 것 이상으로 현저한 해양환경의 변화가 있고 그로 인한 해양 환경의 피해가 공유수면매립면허처분 전과 비교하여 수인한도를 넘는 경우라야 할 것 이므로, 위와 같은 점이 입증되지 않으면 공유수면매립면허처분을 취소할만한 사정변 경이 생겼다고 할 수는 없을 것이다. 원심이 확정한 사실에 의하면, 방조제 축조로 인하여 생길 수 있는 자연적인 해 안선의 변화나 물질순환의 차단, 퇴적환경이 달라지는 등의 해양환경상의 영향은 새만 금사업시행계획 당시부터 예상하였던 것으로서 이를 들어 예상하지 못한 사정변경이라 고 할 수 없다. 한편, 한국해양연구원의 조사연구결과에 의하면, 방조제 연결 이후 남 북방향의 해수순환이 동서로 배치된 고군산열도에 의하여 차단되어 고군산열도를 기준 으로 남북으로 이원화되고, 유속이 감소하여 부유물 침하, COD 악화 등으로 인근 해 역의 수질 악화가 발생할 수 있는 사정이 인정되나, 이와 같은 해류 순환의 변화는 당 초 환경영향평가에서도 고려된 사정으로 보일 뿐 아니라, 그로 인하여 수질에 미치는 악영향을 새만금사업시행계획 당시 충분히 예상하지 못하였던 사정변경 사유로 본다고 하더라도, 그로 인해 발생할 수 있는 피해가 어느 정도인가에 관하여는 위 조사연구결 과로도 명확하지 않고 달리 그 피해 정도를 인정할만한 증거도 없다. 따라서 원심이 같은 취지에서 새만금사업을 중단하여야 할 정도로 해양환경상의 중대한 사정변경이나 공익상 필요가 있다고 인정하기에 부족하다고 보아 위 원고의 취 - 19 - 소 주장을 배척한 것은 정당하고, 거기에 상고이유와 같은 해양환경상의 사정변경에 관한 심리미진, 채증법칙 위배, 법리오해 등의 위법이 없다. 4. 결론 그러므로 상고를 모두 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하도록 하기로 하여 주문 과 같이 판결한다. 이 판결에는 위 3.의 라.항의 판단에 관하여 대법관 김영란, 대법관 박시환의 반대의 견이 있는 외에는 관여 대법관의 의견이 일치되었으며, 대법관 이규홍, 대법관 이강국, 대법관 김황식, 대법관 김지형의 다수의견에 대한 보충의견이 있다. 5. 위 3.의 라.항의 판단에 관한 대법관 김영란, 대법관 박시환의 반대의견 가. 다수의견은, 원심이 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음 농지의 필요성, 수질관 리, 해양환경 및 경제적 타당성 등에 있어서 공수법 제32조 제3호에서 말하는 예상하 지 못한 사정변경이 발생하였다고 볼 수 없거나 사정변경이 있더라도 새만금사업의 목 적을 달성할 수 없을 정도로 중대하거나 이 사건 각 처분의 취소가 공익상 특히 필요 하다고 보기 어렵다는 이유로 그 사정변경을 이유로 한 취소 주장을 배척한 조치를 정 당하다고 수긍하였으나, 다음과 같은 이유로 다수의견에 찬성할 수 없다. 나. 자연환경의 가치와 대규모 개발사업 인류를 비롯한 지구상의 모든 생명체는 지구라는 환경에 기초하여 생존하고 있 다. 인간의 생존은 지구환경에 절대적으로 의존하고 있으며 그 환경조건의 변화에 따 라 생존 자체가 위협받기도 하고 엄청난 재앙에 맞닥뜨리기도 한다. 지구상 생명체의 변천 역사에서 몇 가지 환경조건의 변화로 인하여 심지어는 한 생물종 자체가 멸종에 까지 이른 사례를 우리는 알고 있다. 인간의 능력은 무한하고 놀랄만한 정도로 문명을 발달시켜 이제는 지구를 거의 정복할 단계에 이르렀다고 자만하고 있지만, 대기 중의 탄산가스 농도가 몇 퍼센트만 변하여도, 북극 바닷물의 온도가 몇 도만 상승하여도, 지구 중력이나 자전속도가 조금 만 변하여도 인간의 생존조건에는 엄청난 변화가 초래되고 경우에 따라 당장 수억의 인류가 죽음에 직면하게 될 수도 있다는 것이 학자들의 연구에 의하여 속속 드러나고 있다. 얼마 전 동남아시아에서 발생한 지진해일(쓰나미) 사태 때는 지구의 표피 중 지 극히 작은 일부분이 몇 초간 꿈틀거린 것으로 인하여 단 몇 분만에 수십만 명의 인간 이 일시에 생명을 잃기도 하였다. 인간은 강한 것 같지만 이와 같이 지극히 취약하고 지구환경에 전적으로 생존을 의탁하고 있다. 그런데도 인간은 아직 지구환경이 인간의 생존에 미치는 영향을 아주 작은 일부밖에 알지 못하고 그 대부분은 알지 못하는 미지의 영역으로 남겨두고 있다. 이와 같이 인간의 생존에 절대적으로 영향을 미치는 지구환경의 의미와 가치를 제대로 알지 못한 상태에서 함부로 환경을 변화시키는 것은 지극히 위험한 일이고 경우에 따 라서는 자기 생존의 기반을 파괴하는 어리석은 일이다. 별 문제 없을 것으로 생각하여 자연환경을 변화시킨 것이 나중에는 엄청난 악영향을 미치는 결과로 나타난 경우를 우 리는 여러 번 경험하고 보아 왔다. 환경 변화를 수반하는 대규모 개발행위를 결정함에 있어, 물질문명의 편리함에 깊이 빠져든 오늘날의 사람들은 물질적 필요의 충족에 우선적 가치를 두고 당장 눈에 보이고 금전으로 계산이 가능한 경제적인 이해타산과 수치 비교만으로 개발행위에 나 아가고 있다. 그러나 자연환경의 기능과 영향 중 많은 부분이 아직 밝혀지지 않고 있 는 현 상황에서 그러한 금전적 비교와 경제적 이해타산만으로 환경 변화를 감행하는 것이 얼마나 위험한 일인가 하는 것은 더 설명할 필요가 없다. 자연환경은 경제적 이익이나 금전적 가치와 동일한 평면에서 비교되고 대체될 수 있는 가치가 아니다. 물론 환경 변화를 수반하는 대규모 개발행위를 결정함에 있어서 희생되는 환경의 가치를 포함한 손실과 개발로 인한 이득(편익)을 비교하여 결정하는 것이 부득이할 것이겠지만, 그 가치를 산정함에 있어서는 당시까지 밝혀진 환경의 기 능과 효용 중 금전으로 환산할 수 있는 가치만을 평가하여 그 손실보다 이득이 큰 경 우에는 환경을 희생시키는 것으로 개발 여부를 결정하는 방식은 허용되어서는 아니된 다. 환경의 가치 중 아직 밝혀지지 않은 부분이 많고 환경의 훼손이 인간의 생존에 심 각한 영향을 미칠 수 있는 가능성이 항상 잠재하고 있다는 점을 고려하면, 환경의 변 화나 훼손은 이를 감수하고서라도 반드시 확보하여야 할 필수불가결한 가치를 얻기 위 한 것이거나 아니면 적어도 환경의 희생을 대가로 얻을 수 있는 가치가 월등히 큰 경 우에만 허용될 수 있는 것이며, 그 경우에도 필요한 최소한의 범위 내에서만 훼손이 가능한 것으로 보아야 할 것이다. 우리 헌법도 제35조 제1항에서 ‘모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다.’라고 규정하여 환 경권을 헌법상 권리로 보장하고 있고, 제120조 제2항에서는 ‘국토와 자원은 국가의 보 호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.’라고 규정하여, 국토와 자원을 보호하되 개발과 이용은 균형을 유지하여야 하고 이를 위하 여 적절히 계획을 수립하여 시행하도록 규정하고 있다. 헌법의 위 규정에서 말하는 개 발에 있어서의 균형 속에는 자연환경과 인간의 편익 사이의 균형도 포함되어 있는 것 으로 해석하여야 할 것이다. 자연환경은 그 속성상 한번 파괴되면 이를 회복하는 것이 어려울 뿐만 아니라, 자연환경은 현재 세대의 생존의 기초가 되는 동시에 장래 세대에 대하여도 생존의 기 초로 유지되어야 할 공동의 자산이기 때문에 현재 세대가 자신의 필요를 충족시키기 위하여 이를 소모하고 훼손하는 방식으로 활용하여서는 안 되는 것이며, 그 가치와 기 능을 보전하여 장래 세대를 위해서도 생존의 기초로 기능할 수 있도록 지속가능한 개 발을 하여야 하는 한계를 갖고 있다. 환경정책기본법, 자연환경보전법 등 환경관련 법 령은 위와 같은 취지에 따라 환경오염을 사후에 제거하는 방식이 아닌 사전에 오염의 발생을 방지하여야 한다는 ‘사전예방의 원칙’, 개발사업에서 환경보전을 우선적으로 고 려하여 사전에 배려하는 조치를 하여야 한다는 ‘사전배려의 원칙’, 미래 세대가 그들의 필요를 충족시킬 수 있는 능력을 저해하지 않으면서 현 세대의 필요를 충족시키는 개 발을 하여야 한다는 ‘지속가능한 개발의 원칙’ 등 환경보전의 기본원칙을 천명하고 있 다(환경정책기본법 제1조, 제2조, 제7조의2, 자연환경보전법 제3조 등). 따라서 우리 헌법이나 환경관련 법령에서도 인류 생존의 토대를 이루는 자연환경 을 무분별한 개발과 이용으로부터 보호하여야 한다는 시대적 요청을 반영하여, 자연환 경 보전의 가치가 개발에 따른 가치보다 우선적으로 보호되어야 할 가치임을 분명히 하고 있는 것으로 보아야 한다. 한편으로 자연환경을 보전할 필요성 못지않게 국민경제의 균형있는 발전을 위하 여 개발사업을 추진할 필요성 또한 부인할 수 없는 것이므로, 개발사업을 추진할 것인 지 여부는 당해 사업으로 얻을 수 있는 국민경제적인 가치와 이로 인하여 훼손되는 자 연환경의 가치를 비교하여 결정할 수밖에 없고, 이러한 가치비교를 위해서는 일단은 개발사업의 가치와 자연환경의 가치를 모두 경제적인 가치로 환산하여 비교.교량하는 방법을 따를 수밖에 없다고 할 것이다. 그런데 개발사업의 가치는 경제적 가치로 환산 하여 평가하기가 용이한 반면, 자연환경의 가치에는 생물종의 다양성, 생태적 안정성의 유지 등과 같이 경제적인 가치로 평가하기 어려운 가치도 있고, 장래에 이용될 가능성 은 있으나 현재로는 이용되지 않고 있는 가치나 현재의 환경에 대한 지식으로는 제대로 알 수 없는 가치와 같이 평가의 대상 자체에 포함시키기 어려운 가치도 있다. 따라서 훼손되는 자연환경의 가치를 경제적인 가치로 환산할 수 있는 부분만을 평가하여 개발사업의 가치와 비교.교량하는 것만으로 자연환경의 가치를 충분히 고려하였다고 할 수 없고, 개발사업의 국민경제적인 이득이 당해 사업에 소요되는 비용과 이로 인하 여 훼손되는 자연환경 가치의 경제적 평가액 등의 손실을 합한 것보다 상당한 정도로 우월한 경우에 비로소 개발사업을 추진할 수 있는 당위성이 인정될 수 있다고 할 것이 다. 또한 개발사업을 취소하여야 할 정도의 사정변경이 생겼는지 여부를 판단함에 있 어서도, 환경 변화로 인하여 나타날 구체적 위험성이나 훼손될 환경 가치의 중대성 등 에 관하여 어느 정도의 가능성까지는 입증하였지만 정확하게 확인되는 정도까지는 이 르지 못한 입증의 중간영역이 있을 때에, 그 사업이 대규모 사업으로서 환경 변화의 영향력이 미치는 범위가 아주 넓고 예측되는 환경 변화의 폐해가 심각한 것이어서 혹 시라도 그 가능성이 현실화되는 것을 도저히 용인하기 어려운 사정이 있는 경우라면, 무조건 원고측이 그 사정변경과 취소의 필요성에 대하여 입증을 다하지 못한 것으로 보아 원고의 청구를 기각할 것이 아니라, 희생되는 환경의 가치나 환경 훼손으로 인한 폐해의 위험성과 관련하여 경제성이나 안전성이 확인되지 않은 것으로 보아 사업의 강 행을 재고할 상황에 처한 것으로 판단하는 것이 더 합리적이라 할 것이다. 이 사건 새만금사업과 같이 갯벌 등 생태계와 자연환경에 광범위하고도 심각한 영향을 미칠 대규모 개발사업에서, 당초 예상하지 못한 중대한 사정변경이 발생하였는 지 여부 및 처분을 취소하여 사업을 중단하는 것이 공익상 특히 필요한지 여부를 판단 함에 있어서도 위와 같은 관점과 기준에 따라 자연환경이 가지는 가치와 특수성을 우 선적으로 배려하여 결정하여야 할 것이다. 공수법 제32조 제3호 소정의 사정변경 사유가 있는지 여부 (1) 농지의 필요성에 대한 사정변경 원심이 확정한 사실에 비추어 보면, 새만금사업 지구를 제외하더라도 신규 농 경지 간척규모 등이 향후 농지 수요량에 크게 부족하지 않아 보이고, 그동안 지속적인 쌀 소비량 감소 및 생산량 증가로 인한 쌀 재고량의 과잉과 아울러 자유무역협정(Free Trade Agreement)으로 쌀 수입개방이 현실화된 현 시점에서 새로운 농지를 확보할 필 요성이나 농지의 경제적인 가치는 상대적으로 줄어들고 있는 것으로 보이며, 새만금사 업과 관련하여 농업기반공사, 전라북도, 대통령 등이 농지조성 외에 공단과 국제항 조 성 등 복합산업단지 개발안을 계획하거나 추진 의지를 밝혀 온 사정은 농지조성의 필 요성이 줄어든 것을 반영하는 것으로 보인다. 이러한 상황을 종합하여 보면 새만금사 업을 통하여 농지를 조성할 필요성의 측면에는 상당한 변화가 초래되었다 할 것이고, 이는 당초 피고가 농지조성의 필요성을 인정하여 이 사건 각 처분을 한 것과 비교하여 중대한 사정변경이 발생한 것으로 보아야 할 것이다. (2) 수질관리상의 사정변경 원심이 확정한 사실에 비추어 보면, 이 사건 각 처분은 환경영향평가 결과 농 업용수로서의 수질관리에 아무런 문제가 없다는 것을 전제로 하여 이루어진 것이나, 감사원의 감사결과 그 환경영향평가는 내부 간척지에서 발생되는 오염부하량을 참작하 지 않고 유역 내 인구 및 축산폐수 배출량 등을 적게 추정하여 수질예측을 하는 등 부 실하게 이루어진 것으로 밝혀졌고, 환경부의 수질예측결과에서도 실현가능성이 없거나 재원조달계획이 확정되지 않은 대책까지 모두 적용해도 만경수역의 경우 농업용수로서 의 수질기준을 달성하기 어려울 것으로 예측되었으며, 한편 이 사건 거부처분 이후에 마련된 수질개선대책은 지금까지 알려진 수질개선방법을 모두 열거하다시피 한 것으로서, 그 가운데에는 오염총량관리제, 전주권 그린벨트해제지역의 녹지지역으로의 보전방 안 등과 같이 수질개선효과에 한계가 있거나 현실적으로 실행하기 어려운 대책이 상당 수 포함되어 있고, 환배수로 설치방안, 저층수 배제시설 등과 같이 해양환경에 미치는 영향이 미리 검토되지 않은 대책도 포함되어 있어 수질개선대책의 실현가능성 또는 실 효성에 대하여 강한 의문이 제기되고 있다. 위와 같은 제반 사정은 농업용수를 확보하여 농지를 조성하려는 새만금사업 목 적의 달성을 어렵게 하는 것이고, 이 사건 각 처분 당시에 이루어진 환경영향평가에서 수질관리에 문제가 없다고 예측했던 것과는 상당히 달라진 것으로서, 이 사건 각 처분 이후에 발생한 중대한 사정변경에 해당한다고 할 것이다. (3) 해양환경상의 사정변경 원심이 확정한 사실 등에 비추어 보면, 새만금사업 시행계획 당시부터 해안선 변경으로 인한 해양생태계의 변화, 조류 약화로 인한 퇴적환경의 변화 등 일부 해양환 경상의 영향은 어느 정도 예상하기는 하였으나, 이 사건 각 처분 이후 수년간 진행된 한국해양연구원의 연구조사결과에서는 방조제 연결 이후 남북방향의 해수순환이 고군 산열도에 의하여 차단되어 남북으로 이원화되고, 유속이 감소하여 부유물 침하, COD 악화 등으로 주변 해역의 수질악화가 불가피하며, 방조제 내측에서는 해수의 성층이 형성됨에 따라 저층에서의 수질악화가 우려된다고 예측하였고, 이러한 연구조사결과를 기초로 친환경적인 새만금 개발과 활용을 위해서 방조제 개방구간의 추가 확보 등으로 방조제 내측과 외해의 해수순환을 유지할 수 있는 방안이 모색되어야 할 필요가 있다 는 전문가들의 견해까지 개진되고 있다. 또한 위와 같은 해양환경상의 변화가 새만금 해역을 포함한 서해안 생태계와 자연환경에 구체적으로 어떤 결과로 나타날 것인지에 대하여는 현재로서는 알 수가 없고 향후 장기간 연구와 관찰을 해 보아야만 알 수 있다는 것인바, 자연환경 보전의 가 치는 개발에 따른 가치보다 우선적으로 보호되어야 할 가치인 점, 환경법상 사전예방 의 원칙, 사전배려의 원칙에 따라 구체적인 환경피해가 발생하기 전에 환경피해를 예 방 또는 최소화하는 조치를 취하여야 할 필요성이 강한 점 등을 감안하면, 앞으로 해 양환경상 피해내용 및 정도가 어느 정도에 이를지 알 수 없는 상태에서 그 안전성이 우려되고 있다는 사실 자체만으로도 중대한 사정변경이 초래되었다고 보아야 할 것이 며, 방조제 개방구간의 확대 등 환경상의 피해를 막기 위한 대안까지 제시되고 있음에 도 별다른 대책 없이 사업을 계속하는 것은 타당하다고 보기 어렵다 할 것이다. (4) 경제적 타당성에 대한 사정변경 (가) 대규모 개발사업에서의 경제성.사업성 평가와 자연환경의 가치 앞서 본 바와 같이 대규모 개발사업의 시행으로 인하여 자연환경이 훼손되는 경우에 그 자연환경의 가치를 사업시행의 비용으로 참작하여야 할 것인바, 자연환경의 가치를 가액으로 평가하여 이를 비용으로 참작한다고 하더라도, 자연환경의 가치 중에 는 금전적인 수치로 환산하여 평가하기 어렵거나 장래에 이용될 가능성은 있으나 현재 로는 이용되지 않고 있는 가치 등 평가의 대상 자체에 포함시키기 어려운 가치가 있으 므로, 훼손되는 자연환경의 가치 중 경제적인 가치로 환산할 수 있는 부분만을 평가하 여 개발사업의 가치와 비교.교량하는 것만으로 자연환경의 가치를 충분히 고려하였다 고 할 수 없다. 그러므로 개발사업으로 얻는 편익의 가치가 당해 사업에 소요되는 비용과 훼 손되는 자연환경의 가치 중 가액으로 평가 가능한 가치를 합한 손실보다 월등히 커서 의문의 여지가 없는 경우나, 가액으로 평가되기 어려운 편익까지 고려하여 볼 때에 자 연환경의 가치 상실에 따른 손실을 충분히 수인할 수 있을 것이라고 판단되는 경우에 한하여 경제성 내지는 사업성이 있다고 할 것이다. (나) 경제성.사업성에 관한 사정변경 1) 원심이 확정한 사실 등에 비추어 보면, 피고는 당초 한국산업경제연구원의 경제성 분석결과에 따라 새만금사업은 농지조성을 전제로 하더라도 경제적으로 타당성 이 있는 것으로 판단하고 새만금사업 기본계획을 확정하였으나, 감사원의 감사결과 편 익 과다계상 등의 오류가 있고, 그와 같은 오류를 정정하여 새만금사업의 경제성을 재 검토한 결과 농수산중심개발로는 내부수익률이 9.92%에 불과하여 정부투자사업의 경제 적 타당성 기준인 13.0%에 훨씬 미달하는 것으로 밝혀졌다. 한편, 민관공동조사단의 경 제성 분석결과에 의하면 10개의 시나리오 모두에서 경제성이 있다고 분석되었으나, 전 문가들 사이에서조차 편익 과다계상, 이중계산 등의 오류가 있다는 비판이 제기될 뿐 만 아니라, 그 평가방법, 평가항목 등 거의 전 범위에 걸쳐 상당한 견해 차이를 보이고 있어 그 분석결과를 그대로 받아들여 새만금사업에 경제성이 있다고 단정하기에는 부 족하다. 2) 새만금 담수호의 수질관리를 위하여 제시된 각종 대책은 그 종류나 숫자가 너무 많고 망라된 것이어서 정부조치계획에서 예상하고 있는 비용보다 더 많은 비용이 소요될 우려도 있고, 특히 정부조치계획에서 수질관리를 위한 중요한 대책으로 고려하 고 있는 순차개발방식에 의하면 만경강 수역은 그 수질이 목표기준에 적합하다고 평가 될 때까지 개발을 유보하는 것이므로 그 수질목표 달성 시점까지는 편익의 발생은 불 가능한 반면에 수질개선을 위한 비용은 어느 시점까지 계속 늘어날 것인지 예측할 수 없어, 민관공동조사단이 예상한 것보다 훨씬 많은 비용이 추가로 발생될 수 있는 가능 성이 높다. 3) 특히, 이 사건 새만금사업은 갯벌을 농지로 바꾸는 사업으로 광활한 갯벌의 상실은 필연적인 것인데, 새만금 갯벌은 전국 갯벌 면적의 약 8%, 전라북도 갯벌 면적 의 절반을 훨씬 초과하는 20,800ha의 대규모 갯벌이고, 강과 바다가 만나는 곳에 형성 된 하구갯벌로서 다른 갯벌에 비하여 가치가 훨씬 높고, 패류의 성장에 알맞은 사니(砂 泥)로 구성되어 종다양성과 생체량이 풍부하며, 수십만 마리의 도요.물떼새류가 이용 하는 국제적으로 보기 드문 철새도래지이다. 새만금사업 시행 당시 한국산업경제연구원에서 한 경제성 분석에서는 갯벌의 상실을 손실 요소로 고려하기는 하였지만 이를 금전적으로 평가하여 비용으로 계산하 지는 아니하였다. 또한 민관공동조사단에서는 새만금 갯벌의 가치를 경제적으로 환산 하여 비용으로 평가하면서, 갯벌이 가지고 있는 각 효능의 시장가치를 총합하여 산정 하는 ‘갯벌중심가치’ 및 설문조사를 통해 주민들이 새만금 갯벌보호를 위하여 기꺼이 지불하고자 하는 금액으로 가치를 환산한 ‘인간중심가치’의 2가지 방법으로 평가하였 다. 그러나 ‘갯벌중심가치’ 평가나 ‘인간중심가치’ 평가는 모두 갯벌이 가지는 다양한 가치 중 금전으로 환산하여 평가하기 어렵거나 장래에 이용될 가능성은 있으나 현재로 는 이용되지 않고 있는 가치 등을 제대로 반영할 수 없는 등 계량화에 한계가 있고, 특히 ‘인간중심가치’ 평가는 일반적으로 통용되지 않는 가상가치법에 따라 분석한 것으 로서 설문자나 설문기법 등에 따라 가변적일 수밖에 없고, 그 방법 자체가 조사 시점 의 주민들의 주관적 평가에 의존하는 것으로서, 위 조사 당시에는 갯벌의 가치에 대하 여 사회적 논의가 비로소 시작되는 단계여서 갯벌의 가치와 중요성에 대한 일반인의 인식수준이 그다지 높지 않았던 점을 고려해 보면, 위 민관공동조사단의 경제성 분석 에서 평가한 새만금 갯벌의 가치평가가 새만금 갯벌의 모든 가치를 객관적으로 평가한 자료라고 보기는 어렵다. 갯벌의 가치평가에 관하여는 전세계적으로 많은 논란이 제기되고 있는데, 국내.외 학자나 전문기관의 연구결과에서는 갯벌이 농지보다 수배 내지 수십배 이상의 가치를 가진 것으로 평가하고 있고, 현재의 과학기술로는 갯벌이 가지는 많은 기능과 가치들에 대하여 계량화하여 경제적 평가를 하는 것이 어렵지만, 갯벌은 그 유지관리 에 아무런 비용도 안 들고 오염물질도 유발하지 않는 등 이른바 지속가능한 발전을 가 능하게 하는 자원이고, 새로운 평가기법의 등장으로 그 가치에 대한 계량화작업이 발 달함에 따라 향후 갯벌의 가치는 더 커질 수밖에 없다고 보인다. 4) 앞서 본 바와 같이 방조제가 완공되면 해수순환의 남북 이원화, 유속 감소, 성층형성 등으로 인한 인근 해역의 수질악화 등 해양환경에 급격한 영향을 미칠 것으 로 예상됨에도 불구하고, 현재 방조제 완공으로 인한 해양환경 피해를 저감할 수 있는 별다른 대책이 마련되어 있지 않은바, 이러한 상태에서 방조제가 완공될 경우 해양환 경상 발생하게 될 피해는 이를 가액으로 산정하기 어렵다 하더라도 경제성 내지는 사 업성을 판단함에 있어서는 충분히 고려되어야 한다. 5) 결국, 민관공동조사단의 경제성분석결과는 이를 그대로 받아들이기에는 여러 가지 문제점이 있을 뿐 아니라, 그 분석결과에서 충분히 고려되지 아니한 수질관리를 위한 추가비용이나 가액으로 평가하기 어렵거나 제대로 평가되지 아니한 새만금 갯벌 과 방조제 주변 해양환경상의 피해까지 참작하여 보면, 이 사건 새만금사업으로 얻게 되는 편익이 새만금 갯벌의 상실과 주변 해양환경상의 피해를 수인하면서까지 사업을 계속하여야 할 정도로 우월한 경제성과 사업성을 갖춘 것인지에 관하여 심각하게 다시 검토해 보아야 할 사정이 발생하였다 할 것이고, 이는 당초 피고가 사업의 경제적 타 당성을 인정하여 이 사건 각 처분을 한 것과 대비하여 보면 예상하지 못한 중대한 사 정변경에 해당한다고 보아야 할 것이다. 라. 사업을 취소하여야 할 공익상 필요성 (1) 이상에서 살펴본 바와 같이 이 사건 새만금사업에는 농지의 필요성, 수질관리, 해양환경 및 경제적 타당성과 사업성 등의 측면에서 당초 예상하지 못한 사정변경이 생겼다고 할 것인데, 그와 같은 사정변경은 아래에서 보는 바와 같이 사업 자체를 취 소하지 않으면 안 될 공익상 필요가 있는 사유에 해당한다 할 것이다. (가) 식량자급이 확보되지 않은 우리 현실에서 농지조성 사업의 필요성 자체가 없다고는 할 수 없으나, 농지는 다른 방법으로 보충할 수 있는 대체방법을 강구할 수 있고 부족한 식량은 점차 자유화되어 가는 국제무역을 통하여 조달할 수 있는 가능성 이 열려 있는 반면에, 그 대가로 희생되어야 할 새만금 갯벌은 다른 것으로 대체하거 나 나중에 복원할 길이 없는 귀중한 자원으로서, 갯벌의 진정한 가치에 대한 인식이 이제 새로이 형성되기 시작하는 단계이고 향후 그 실제 가치가 얼마나 될지 미지수라 는 점을 고려한다면, 농지 확보를 위해 갯벌을 희생시키는 사업을 계속하는 것은 허용 될 수 없다고 할 것이다. (나) 새만금 담수호의 수질 달성이 가능할 것인지에 관하여 강한 의문이 제기되 는 상황인바, 수질개선을 위하여 준비한 대책들이 제대로 기능을 발휘하지 못하거나 기능을 발휘하더라도 수질기준을 달성하지 못하는 사태가 발생할 때에는 새만금 담수 호는 막대한 비용을 들여 아무 쓸모 없는 또 하나의 거대한 시화호를 만드는 데에 불 과한 것이 될 것인데, 그렇게 되는 경우 오염된 물을 저장하는 거대한 호수나 그 오염 된 물이 방류되는 인근 해양의 자연환경에 막대한 피해를 입힐 것이므로 그러한 사태 를 방지할 수 있는 확실한 대책이 확보되지 못한 현 상태에서 사업을 계속하는 것은 허용될 수 없다 할 것이다. (다) 방조제 완공 이후 인근 해역에는 해수순환의 변화 등으로 해양환경에 적지 않은 변화가 초래될 것으로 예상되고, 그러한 해양환경의 변화가 구체적으로 어떤 결 - 31 - 과로 나타날 것인지에 관하여는 조사와 연구가 제대로 이루어지지 않고 있다는 것인 바, 새만금사업으로 인한 해양환경의 변화가 인간과 생태계에 얼마나 치명적인 위험을 가져다 줄 것인지를 알지 못하는 상태에서 그에 대한 확인과 아무런 대비책 없이 사업 을 강행한다는 것은 일종의 모험과 같은 것으로서, 헌법의 환경기본권 보장 취지와 환 경관련 법령에서 요구하는 사전배려의 원칙, 사전예방의 원칙 등에 비추어 볼 때에 허 용되어서는 안 되는 것이다. (라) 새만금사업의 경제성 분석결과에 대하여 많은 문제점이 지적되고, 갯벌이 갖 고 있는 다양하고 풍부한 가치가 제대로 평가되지 않은 점, 경제성 분석에서 비용으로 포함되지 않은 해양환경 변화에 대한 대책비용 등을 고려하면, 이 사건 새만금사업에 대규모 환경의 희생을 정당화할 정도로 우월한 경제성 내지 사업성이 있다고 보기는 어려우므로 사업을 강행할 명분이 없다고 보아야 한다. 사업의 계속을 주장하는 입장에서는 지금까지 약 1조 9,000억 원의 비용을 들여 방조제를 거의 완성해 둔 단계에서 사업을 중단하는 것은 경제적으로 너무 큰 손 실이라고 주장하나, 당초 총 1조 3,000억 원 정도로 계획되었던 사업비가 근래에 와서 는 총 3조 5,000억 원 정도로 대폭 증가된 것으로 보아, 향후 수질목표 달성에 차질이 생기는 경우 추가로 소요될 수질관리 비용과 순차개발방식에서 담수화가 계획보다 늦 어지게 되는 경우 증가될 비용 등을 고려하면 새만금사업의 총 사업비용은 앞으로도 계속 증가될 가능성을 배제할 수 없는데, 앞으로 얼마가 더 들지도 모르는 비용을 모 두 투입한 뒤 수질목표 달성이 불가능하거나 해양환경에 수인할 수 없는 훼손이 발생 하여 부득이 담수화를 포기하는 사태로 연결된다면, 지금까지 투입된 비용을 포기하는 일이 있더라도 현 단계에서 사업을 중단하는 것이 더 큰 손실과 재앙을 막는 길이 될 수도 있을 것이다. (마) 최근에 갯벌의 가치와 효용에 대한 연구와 인식이 빠른 속도로 강화되고, 갯 벌이 국경을 넘나드는 철새와 각종 희귀종의 서식지인 점에 착안하여 이를 범세계적으 로 보존하려는 국제적 공동노력이 활발하게 진행되고 있으며, 이에 발맞추어 우리나라 도 ‘물새 서식지로서 국제적으로 중요한 습지에 관한 협약’(람사협약)에 가입한 데 이 어 후속조치로서 습지보전법을 제정하는 등 국제적 추세를 거스를 수 없는 상황에 이 르렀다. 우리나라 서해안의 갯벌은 세계 5대 갯벌 중 하나에 포함될 정도로 국제적으 로 주목받는 갯벌인데, 위와 같은 국제적 추세를 거스르고 새만금 갯벌을 매립하는 경 우 국제적인 비난은 물론 우리나라가 환경 후진국이라는 평가를 면하기 어렵게 될 것 이다. (2) 이 사건 새만금사업으로 조성될 간척지가 당초 목적대로 농지로 계속 사용될 것인지에 대하여는 상당수 사람들이 의구심을 떨쳐버리지 못하고 조만간 복합산업단지 로 용도가 변경될 것이라고 예측하고 있다. 그러나 새만금사업의 근거가 되는 농근법이나 농어촌정비법의 경우 매립과 간 척사업은 농업을 목적으로 하는 경우에만 가능하다는 제한이 있어 새만금사업은 농업 목적이라는 범위를 벗어나서는 목적을 변경하는 것이 법률상 불가능하므로, 위에서 본 바와 같은 사정변경으로 인하여 더 이상 농지조성 및 농업용수를 위한 담수호 조성 사 업을 추진하는 것이 여러 면에서 적절치 못한 것으로 판명되었다면, 부득이 그 사업을 취소하는 길 외에는 다른 방도가 없다고 할 것이다. (3) 한편 공수법 제35조 제1항, 공수법 시행령 제32조에는 매립면허의 효력이 소멸 된 경우에는 공유수면을 원상으로 회복하는 것을 원칙으로 하되, 경우에 따라서는 원 상회복을 하지 않을 수 있는 길을 열어두고 있으므로, 이 사건에서 새만금사업이 취소 되어 공사를 중단하는 사태가 발생하더라도, 현재까지 시공된 방조제를 그대로 둔 채 활용하면서도 새만금 갯벌을 살리는 환경친화적인 대안을 모색할 경우에는 방조제 건 설을 위하여 투입된 비용이 전부 매몰되지는 않을 방법을 찾을 수도 있다고 생각된다. (4) 이상에서 살펴 본 제반 사정을 종합하여 보면, 이 사건 각 처분 이후에 나타난 여러 방면에서의 예상하지 못한 사정변경은 사업을 계속 시행하는 경우 과다한 비용과 희생이 요구됨으로써 사업을 통하여 달성하고자 하는 종국적인 목적을 실현할 수 없을 정도로 중대한 경우에 해당하고, 이 사건 각 처분을 취소하여 새만금사업 자체를 중단 하는 것 외에 다른 조치 또는 처분만으로 적절하게 대응하기 어렵다고 보이므로, 이 사건 새만금사업을 취소할 공익상 필요가 있다고 봄이 상당하다. 마. 결론 위에서 본 바와 같은 이 사건 새만금사업에 있어서의 여러 사정변경은 공수법 제 32조 제3호 소정의 공유수면매립면허처분 취소사유에 해당할 뿐만 아니라 나아가 이와 동일한 취지의 규정인 농어촌정비법 제98조 제1항 제3호 소정의 시행인가처분 취소사 유에도 해당한다고 보아야 할 것이고, 그와 같은 상황에서 피고가 환경영향평가대상지 역 주민인 원고 신형록으로부터 이 사건 각 처분을 취소해 달라는 신청을 받았음에도 필요한 처분을 하지 아니한 채 이를 거부한 것은 재량권을 일탈.남용한 것으로 위법 하다고 보아야 할 것이다. 그럼에도 불구하고 원심은 피고의 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 위 원고의 청구를 배척하였는바, 이러한 원심의 판단에는 농지의 필요성, 수질관리, 해양환경 및 사업의 경제성.사업성에 있어서 예상하지 못한 사정변경 등에 관한 심리미진 또는 채 증법칙 위배로 인한 사실오인, 공수법 제32조 제3호와 농어촌정비법 제98조 제1항 제3 호에 관한 법리오해의 위법이 있다고 할 것이므로, 이와 같은 취지로 주장하는 위 원 고의 상고이유는 이유 있다. 그러므로 원심판결 중 위 원고 패소부분은 파기되어 원심 법원에 환송됨이 마땅하므로 다수의견에 반대하는 바이다. 6. 위 3.의 라.항의 판단에 관한 대법관 이규홍, 대법관 이강국, 대법관 김황식, 대법관 김지형의 보충의견 가. 이 사건 재판은 새만금사업의 추진과 관련된 이 사건 공유수면매립면허처분과 이 사건 시행인가처분에 중대하고 명백한 하자가 있어 당연무효인지 여부 내지 사정 변경으로 인하여 새만금사업을 취소하여야 할 공익상의 필요가 생겼는지 여부, 즉 행 정처분의 무효 내지 취소 사유의 존부를 법적인 관점에서 평가.판단하는 것이지, 새 만금사업의 추진의 타당성 여부에 대한 정책적인 관점에서 평가.판단하는 것이 아니다. 이러한 전제를 바탕으로 하여 위 3.의 라.항의 판단과 관련하여 다음과 같이 보 충의견을 밝히고자 한다. 나. 경제성장과 산업발전 등을 위하여 추진되는 무분별한 개발사업으로 인한 환경침 해가 심각해지고 있는 현 상황에서 우리의 생존의 토대인 자연환경을 그 침해 및 훼손 으로부터 보호하여야 할 필요성은 아무리 강조하여도 지나침이 없다. 자연환경은 그 속성상 한번 파괴되면 이를 회복하는 것이 어려울 뿐만 아니라, 자연환경은 현재 세대 의 생존의 기초가 되는 동시에 장래 세대에 대하여도 역시 생존의 기초로 유지되어야 할 자산이기 때문에 더욱 그러하다. 우리 헌법 역시 이러한 인식을 반영하여 제35조 제1항에서 환경권을 헌법상의 기본권으로 명시함과 동시에 국가와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과 하고 있다. 우리는 이 점을 결코 가볍게 여기지 아니 하며, 이 점에 있어서 반대의견의 지적에 공감하는 바이다. 그렇지만, 반대의견도 적시하고 있는 것처럼 자연환경의 보전 의 필요성 못지않게 국민경제의 균형 있는 발전을 위하여 개발사업을 추진할 필요성과 중요성 또한 부인할 수 없고, 우리 헌법도 이러한 개발의 필요성을 반영하여 제120조 제2항에서 '국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다.'라고 규정하고, 제122조에서 '국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용.개발과 보전을 위하여 법 률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다.'라고 규정하 고 있다. 따라서 환경이 헌법에 의하여 보호되어야 하는 가치이기는 하지만 개발 역시 소홀히 할 수 없는 헌법상의 가치라고 할 것이므로, 반대의견과 같이 자연환경보호의 가치가 언제나 개발에 따른 가치보다 우선적으로 보호되어야 한다고 할 수는 없다. 그러므로 국가 정책적인 필요에 따라 대규모의 공공사업이 시행되는 경우 필연 적으로 따르기 마련인 개발과 환경보호 사이의 가치 충돌 문제를 해결하기 위해서는 신중한 절차와 지혜로운 판단이 요구되는데, 이와 관련하여 우리가 견지하여야 할 태 도는 균형감 있는 합리적.이성적 접근방식이지, 결코 이상에 치우친 감성적인 접근 방식이어서는 아니 된다고 생각한다. 다. 이 사건 새만금사업은 전라북도 만경강, 동진강의 하구해역에 방조제를 설치하고 공유수면을 매립.간척하여 농지와 담수호를 조성함으로써 국토의 확장과 함께 농업생 산력을 증진시켜 국민경제의 발전과 낙후된 지역경제의 활성화를 꾀하고자 하는 국가 정책적 목적에 터잡은 대규모의 개발사업으로서 긍정적 측면이 있는 반면, 새만금 갯 벌의 상실 및 해양환경에의 영향 등 자연환경의 훼손이라는 개발에 따르는 부정적인 효과가 따를 수밖에 없어, 개발과 환경보호라는 두 가치의 충돌이 필연적으로 발생하 게 되는 전형적인 사업이다. 그러한 만큼 이 사건 새만금사업에 소요되는 국가.사회적인 비용과 이 사업을 통하여 얻을 수 있는 국가.사회적인 편익 내지는 국민 경제적인 가치를 과학적.합리 적.이성적으로 평가하여야 할 것이다. 더욱이 이 사건 새만금사업은 1991. 11. 28. 방조제공사가 착공된 이래 현재까지 약 1조 9,000억 원의 막대한 비용을 투입하여 총 33㎞의 길이로 예정된 새만금 방조제 중 30.3㎞의 구간이 완공되어 2.7㎞의 구간만 남아 있고, 담수호 수위 조절 등을 위한 가력배수갑문과 신시배수갑문이 모두 완공되어 있는바, 이 사건 취소 청구는 그 사업 이 시행되기 전에 그 위법성을 다투는 것이 아니라 이와 같이 이미 상당한 정도로 진 행이 되어 있는 대규모의 공공사업에 대하여 사정변경 및 공익상의 필요 등을 이유로 그 사업의 전면적 중단을 요구하는 것에 그 특이성이 있다. 그렇다면 이 사건에 있어 서는 사업시행 전에 사업의 타당성이나 적법성을 심리하는 경우와는 달리, 그 사업을 계속함으로 인하여 초래될 수 있는 환경상의 피해와 사업에 소요되는 비용 못지않게 그 사업을 중단시킴으로써 달성할 수 없게 되는 국가.사회적인 편익 내지는 국민 경 제적인 가치 뿐 아니라 이미 사업을 위하여 지출된 막대한 비용에 따른 손해에 대하여 도 고려하여야 하며, 이와 같은 모든 손해들을 감수하고서라도 사업을 중단시켜야 할 정도로 환경상의 피해와 비용이 든다는 점이 충분히 입증되어야만 비로소 사업을 중단 시켜야 할 사정변경 및 공익상의 특별한 필요가 있다고 할 것이고, 이에 대한 입증책 임은 사업을 중단시켜야 할 사정변경 및 공익상의 특별한 필요가 있다고 주장하는 측 에게 있다 할 것이다. 그런데 원심은 원고측이 그러한 입증에 실패하였음을 이유로 이 사건 청구를 기각하고 있는 것이다. 결국, 다수의견은 위와 같은 법리 및 사실인정에 따라 원고측의 상고 이유에 관 한 주장을 받아들이지 아니하는 것이며, 개발의 가치에 비하여 자연환경의 가치의 중 요성을 낮게 평가하는 입장을 취하였다거나 자연환경 보전에 관한 배려를 소홀히 하는 것은 아니다. 라. 반대의견은 다수의견과는 달리 농지의 필요성, 수질관리, 해양환경 및 경제적 타 당성에 관하여 사정변경이 있고 그러한 사정변경에 비추어 볼 때에 이 사건 새만금사 업을 계속 시행하게 되면 사회통념에 비추어 과다한 비용과 희생이 요구되므로 국가경 제의 발전이라는 공공사업의 종국적인 목적을 실현할 수 없다고 인정하여 이 사건 새 만금사업을 취소할 공익상의 필요가 있다고 판단하고 있다. 그러나 반대의견은 다음과 같은 이유로 수긍하기 어렵다. (1) 먼저, 반대의견은 농지의 필요성이 줄어들었다는 사정으로 쌀 재고량의 과잉 과 자유무역협정에 의한 쌀 수입개방 등을 들고 있지만, 향후 세계 곡물시장 및 국제 곡물가격의 급격한 변동 등에 대비하여 일정수준의 식량 자급을 유지할 필요성을 완전 히 배제할 수는 없을 것이므로 상당한 정도의 우량농지를 확보할 필요성이 있다는 정 책적 판단이 완전히 잘못된 것이라고 할 수는 없고, 따라서 반대의견에서 주장하는 바 와 같은 경제 여건의 변화 등을 이유로 이 사건 각 처분을 취소할 정도로 농지의 필요 성에 중대한 사정변경이 생겼다고 단정할 수 없다. (2) 다음으로, 수질관리 측면에서 보면, 반대의견은 정부조치계획에 반영된 수질 대책들이 실현가능성이 없거나 재원조달계획이 확정되지 않은 대책까지 포함된 것이 고, 또한 해양환경에 미치는 영향에 대하여 미리 검토되지 않은 대책이 포함되어 있다 는 점을 지적하고 있지만, 정부조치계획에서는 환경부 시안과 민관공동조사단의 수질 분석결과 및 환경부의 수질예측결과를 반영하여 각종 수질대책을 수립하고 있고, 이러 한 각종의 수질대책은 수질분야 전문가들과 정부관계자들이 함께 검증절차를 거쳐 모 두 실현가능하다는 전제하에 수립된 것으로서 정부실천계획에 나오는 11개 과제가 모 두 정상적으로 추진되고 있고 수질예측결과도 예정된 목표를 초과하여 달성되고 있으며, 특히 4대강 수계별로 법제화되어 실시하도록 되어있는 오염총량관리제가 도입되는 경우 생화학적 산소요구량 뿐만 아니라 총인과 총질소도 감소하는 효과를 얻을 수 있 고, 전주권 그린벨트는 수질대책 차원에서 정부조치계획보다 더욱 강화하여 해제된 그 린벨트에 대하여 이미 녹지로 보전되고 있으며, 환배수로나 저층수 배제시설도 일정범 위 내에서는 수질대책으로서의 효과가 있다는 수질분야 전문가들의 검증을 거쳐 계획 이 수립되어 예산까지 배정된 상황이므로, 반대의견이 제기하는 의문만으로 새만금 담 수호가 농업용수로서의 수질을 유지하는 것이 불가능하다거나 이 사건 각 처분을 취소 할 정도로 수질관리에 사정변경이 생겼다고 단정할 수 없다. (3) 그리고, 해양환경 측면에서 보면, 반대의견이 지적하는 바와 같이 이 사건 방 조제의 축조로 인하여 해양생태계의 변화가 일부 생기는 것은 사실이지만, 그와 같은 변화는 방조제를 설치하는 경우 당연히 나타나는 불가피한 현상으로서 환경영향평가 당시에 이미 그 변화가 상당 부분 반영되었고, 배수갑문을 통하여 방조제 내부 물이 해양으로 배출되고 방조제 내부의 전반적인 수심이 깊지 않아 물이 정체되거나 성층형 성이 발생할 가능성이 크지 않다는 전문가들의 의견도 제시되어 있으며, 해양환경상의 변화에 대비하여 정부조치계획에서는 외해 모니터링 설치, 적조방제대책, 수질자동측정 소 설치, 지리정보시스템(GIS) 구축 등 해양환경오염 방지대책을 수립하였고 이와 같은 대책들은 해양환경 분야 전문가들의 검증을 거쳐 수립된 것이므로, 반대의견이 제기하 는 의문만으로 이 사건 각 처분을 취소할 정도로 새만금 방조제 설치로 인한 해양환경 에 중대한 사정변경이 생겼다고 단정할 수 없다. (4) 또한 경제성 측면에서, 반대의견은 이 사건 사업에 관한 한국산업경제연구원 및 민관공동조사단이 한 경제성 분석을 그대로 받아들이기 어렵고, 수질관리 소요 비 용과 아울러 새만금사업으로 상실되는 갯벌의 가치와 사업 시행으로 발생될 수 있는 방조제 주변 해양환경에 대한 영향을 참작하여 보면 환경상의 피해를 수인하고 사업을 시행할 정도의 경제성 내지는 사업성이 있다고 볼 수 없어, 사정변경이 있다고 보았다. 그러나, 이 사건과 같이 국가가 사업을 시행하는 경우에는 사적인 경제상의 가치 외에도 국가.사회적인 편익과 같은 공익상의 가치도 모두 사업시행자인 국가 내 지는 국민 전체가 얻을 수 있는 편익에 속한다 할 것이고, 따라서 국가가 시행하는 사 업에 관한 경제성을 평가함에 있어서는 사인이나 사기업과는 달리 국가.사회적인 공 익상의 가치가 반영된 편익과, 그 사업으로 인하여 발생되는 환경문제와 같은 국가. 사회적인 손실도 포함한 비용이 참작되어야 할 것이다. 따라서, 민관공동조사단이 새만 금사업의 시행에 의하여 기존의 시장을 통해 반영될 수 있는 효과뿐만 아니라 시장의 거래를 통해 나타나지는 않지만 주민들의 후생에 간접적으로 영향을 미치는 편익들과 아울러 환경에 미치는 영향까지 고려한 비용들을 분석한 것이 부당하다고 보이지 아니 한다. 다수의견이 설시하고 있는 바와 같이, 편익과 비용을 비교하여 공공사업에 경제성 내지 사업성이 있는지 여부를 판단함에 있어서 어떠한 항목을 편익이나 비용항 목에 넣을 수 있는지 여부와 각 항목별 평가방법에 관하여는 확립된 원칙이 있지 않다 고 보이고, 편익과 비용의 항목별로 평가 대상인지 여부 및 평가방법의 적정성을 사법 심사의 대상으로 삼아 일일이 판단하는 것은 적절하지 않다. 따라서 편익과 비용은 평 가 당시의 공공사업에 관한 투자분석이론에 입각하여 할 것인바, 30인의 공공투자분석 전문가들로 구성된 민관공동조사단이 새만금사업으로 얻게 되는 국가.사회적인 편익 을 포함하여 가액으로 평가가 가능한 편익을 산정하는 한편, 새만금사업의 실시로 예 상되는 비용, 특히 조사 당시까지의 연구평가기법 내지 계량화기법에 의하여 수치화가 가능한 갯벌의 기능가치를 포함하여 가액으로 평가가 가능한 비용을 산정한 후 이 사건 새만금사업의 경제성 내지 사업성을 분석하고 전문가들 사이의 견해차를 참작하여 여러 조건을 상정한 10개의 시나리오를 구성한 결과, 그 시나리오 모두에서 경제성 내 지 사업성이 있는 것으로 나타난 사정을 참작하면, 이 사건 새만금사업에 경제성 내지 사업성이 없다고 하려면 이를 부정할 수 있을 정도로 충분한 입증이 있어야 할 것이 다. 반대의견은 위 민관공동조사단의 비용 분석에서 이 사건 사업으로 상실되는 새만 금 갯벌의 가치를 제대로 평가하지 못하였고 현재의 과학기술로서는 갯벌이 가지는 많 은 기능과 가치를 제대로 평가하기 어려우므로 새로운 평가기법의 등장으로 계량화작 업이 발달하면 향후 갯벌의 가치가 더 커질 것이라는 점을 지적하고 있으나, 위와 같 은 사정을 참작한다고 하더라도 이 사건에서 민관공동조사단의 경제성 분석 결과를 모 두 뒤엎고 새만금사업에 경제성 내지 사업성이 없다고 단정할 수 있는 사정변경이 발 생하였다는 점에 관한 입증이 충분히 이루어졌다고 보기 어렵다. 물론, 국가.사회적인 공익상의 가치가 반영된 모든 편익과 비용에 대하여 가액을 산정함에 있어서는, 그 편익과 비용을 구성하는 요소 중에 시장가격이 형성되 어 있지 아니한 경우가 많아 이를 객관적으로 평가하는 것이 쉽지 않다. 따라서, 반대 의견이 지적하고 있는 바와 같이 자연환경의 가치는 경제적인 가치로 환산하여 평가하 기 어렵고 또한 현재 이용되지 않고 있는 자연환경의 가치를 평가의 대상 자체에 포함 시키기 어려우므로 경제성 내지는 사업성을 판단함에 있어서 이와 같은 사정을 고려하 여야 하지만, 반대로 국가.사회적인 편익 중에서도 그 가액을 평가하기 어려운 것에 대하여는 그 구체적인 내용과 아울러 사업전체에서 차지하는 비중 내지는 사업목적에 미치는 영향 등을 충분히 참작하여 최종적으로 경제성 내지는 사업성이 있는지 여부를 판단하여야 한다. 새만금사업은 농근법과 구 공수법에 근거하여 농지의 집단화 및 농업의 기계화에 의한 농업생산력 증진과 이로 인한 농업경제의 발전을 도모하고 현대적인 농어촌 건설과 국가의 균형발전 및 낙후된 지역경제의 활성화 등을 이루기 위하여 실시되는 사업으로서 제4차국토종합개발계획의 일환으로 실시되고 있다. 제4차국토종합개발계획 의 전략별 추진계획을 보면, 친환경농업 및 첨단영농기법의 도입 등을 통한 농촌 등 낙후지역의 새로운 활로 개척, 환경친화적 개발모형과 지침마련, 보전할 지역은 보전하 고 개발가능한 지역은 계획에 입각하여 친환경적으로 개발하는 국토이용원칙을 정립함 으로써 질서 있는 토지이용 및 관리체계구축으로 난개발의 방지, 수자원의 개발을 통 한 해안.도서지역.낙후지역의 수자원의 안정적 공급기반 구축 및 수자원의 적정수질 확보, 20년 이상된 노후 관거의 교체와 유역별 하천 종합관리체계 구축에 의한 수자원 의 합리적 관리체계 확립 등의 내용이 포함되어 있다. 피고는 새만금 담수호의 수질을 종전의 동진강.만경강의 수질보다 훨씬 향상될 수 있도록 사업을 추진하고 있어 수질 관리가 제대로 이루어진다면 종전보다 환경적인 면에서 향상될 수도 있으며 시화호의 경험을 겪은 후 국가.사회적으로 환경문제와 호소관리의 중요성을 인식하고 있는 상 황 아래에서 환경친화적인 개발방식을 추진하고 있으므로 새만금사업은 제4차국토종합 개발계획의 전략별 추진계획의 내용과도 부합되는 개발사업이다. 더욱이 이 사건 새만 금사업은 현재까지 막대한 비용이 투입되어 방조제가 거의 완공단계에 있다. 따라서, 이와 같은 사정 등을 종합하여 보면, 반대의견에서 지적하는 바와 같이 가액으로 평가 하기 어려운 새만금 갯벌의 보전 가치 뿐 아니라 수질관리를 위하여 추가로 소요되는 비용이나 해양 생태계에 대한 영향을 모두 참작하여 보더라도, 현재로서는 새만금사업 을 계속 실시하여 얻을 수 있는 전체의 편익보다 비용 내지 손실이 더 크다거나 위와 같은 자연환경의 피해를 수인할 수 없다고 인정하기에 부족하므로, 경제성 내지는 사 업성에 관한 중대한 사정변경이 발생하였다고 볼 수 없다. (5) 이 사건 새만금사업이 현재까지 막대한 비용이 투입되어 방조제가 거의 완 공단계에 있다는 사정과 관련하여 원고측은 새만금사업이 취소되더라도 현재까지 시공 된 방조제 구간을 그대로 둔 채 이를 활용하면서 새만금 갯벌을 살리는 환경친화적인 대안을 모색할 수 있다는 주장을 하고 있고, 반대의견은 이를 받아들여 취소의 공익상 필요성을 인정하는 참작사유로 삼고 있다. 그러나, 원고측이 주장하는 대안에 관하여는 구체적 사업 내용 및 규모, 기술적인 가능성, 소요되는 비용 및 편익에 관한 경제적 타 당성, 그 사업으로 인하여 예상되는 또다른 자연환경에의 영향 등에 관하여 구체적인 주장.입증이 없다. 따라서, 위 대안이 구체화되어 시행될 수 있을 때까지 미완공된 방 조제의 유지.관리에 소요되는 비용과 위 방조제를 제대로 활용하지 못함으로 인하여 발생되는 기회비용 등을 참작하여 볼 때에, 정부와 민간이 협조하여 비교적 환경친화 적인 입장에서 추진되고 있는 이 사건 새만금사업과 비교하여 위 대안이 과연 어느 정 도나 확실하게 우위에 있는지 알 수 없으므로, 위 대안을 모색할 수 있는 가능성만으 로는 이 사건 새만금사업을 취소하여야 할 공익상의 특별한 필요가 있다고 볼 수 없 다. 확실한 대안이 모색되지 아니한 상태에서 섣불리 사업을 취소하게 되면 그 동안 투여된 막대한 비용이 무용지물로 될 수 있는 위험성이 있으므로 오히려 공익에 어긋 날 여지도 있다 할 것이다. (6) 결국 위에서 본 제반 사정에 비추어 보면, 반대의견과는 달리, 농지의 필요 성, 수질관리, 해양환경 및 경제적 타당성에 관하여 이 사건 새만금 사업을 취소하여야 할 정도의 중대한 사정변경이나 공익상의 특별한 필요성이 있다고 인정하기에 부족하 다고 본 다수의견이 타당하다고 할 것이다. 마. 앞서 지적한 바와 같이 자연환경은 그 속성상 한번 파괴되면 이를 회복하는 것 이 어려울 뿐만 아니라, 자연환경은 현재 세대의 생존의 기초가 되는 동시에 장래 세대에 대하여도 역시 생존의 기초로 유지되어야 할 자산으로서, 이 사건 새만금사업과 같이 환경 훼손의 우려가 있는 대규모의 국책사업의 경우 신중한 판단을 위하여 사전 에 환경피해의 범위 및 정도 등에 대한 철저한 조사 등이 우선되어야 할 것인데, 다수 의견에서 지적하고 있는 바와 같이, 이 사건 새만금사업계획을 수립할 당시에 이루어 진 환경영향평가, 담수호 수질 유지.관리 대책 등에 관하여 일부 미흡한 점이 있었음 을 인정하지 않을 수 없고, 이 점이 새만금사업의 원만한 추진에 걸림돌이 되었고 커 다란 사회적 갈등을 야기하였다. 이 점은 장래 이른바 대규모의 국가 정책적 사업을 추진함에 있어서 소중한 교훈으로 삼아야 할 것이다. 앞으로도 이 사건 새만금사업을 추진하는 데에는 상당한 시간과 비용이 소요될 것이고 아울러 예상하지 못한 자연적.사회적 여건의 변화와 새로운 기술의 발전이 뒤 따를 수 있다. 다수의견은 현재 원고측의 입증부족을 이유로 이 사건 새만금사업의 취 소 청구를 받아들이지 않지만, 장래에 예상하지 못한 위와 같은 여건 변화, 특히 수질 문제나 해양환경상의 영향으로 이 사건 사업을 계속 시행함이 적절하지 아니할 정도의 사정변경이 발생할 가능성도 배제할 수는 없다. 그러한 만큼 피고로서는 이 사건 판결 로써 이 사건 새만금사업의 정당성이 확보되었다고 만족할 것이 아니라 변화하는 여건 에 맞추어, 어떻게 하는 것이 진정으로 국가경제의 발전에 도움이 되며 아울러 환경친 화적인 것인지를 꾸준히 검토하여 반영하는 지혜와 노력이 필요함을 지적해두고자 한 다. 재판장 대법원장 이용훈 대법관 강신욱 　대법관 이규홍 　대법관 이강국 　 　　　　대법관 손지열 대법관 박재윤 　대법관 고현철 　대법관 김용담 　 　　　　대법관 김영란 대법관 양승태 　대법관 김황식 주 심　 대법관 박시환 대법관 김지형

주식매각대금에 대한 어음을 발행하며 부당지원행위규정 시행이후로 기간연장 등을 했더라도 어음발행 당시 이미 채무불이행 상태에 빠져있었다면 자금지원행위로 볼 수 없다는 판결이 나왔다. 서울고법 특별6부(재판장 李胤承 부장판사)는 (주)대우가 공정거래위원회를 상대로 낸 시정명령취소 청구소송 파기환송심(2004누22765)에서 16일 "법 시행 이후로 어음발행기간을 연장했다라도 채무불이행상태에 빠져있었다면 자금지원행위로 볼 수 없다"며 원고 일부승소 판결을 내렸다. 재판부는 판결문에서 "주식매각대금의 당초 변제기는 부당지원행위 규정이 시행된 97년4월1일이후 어음 발행당시 이미 채무불이행 상태에 빠져 있었으므로 이런 상태에서 발행된 어음의 만기가 법률시행이후로 기재되어 있었다고 하더라도 기존 채무인 주식매각대금의 변제기가 변경된다고 볼 수 없으며, 달리 원고가 법 시행이후 대우개발에게 새로운 자금지원행위라고 볼 만한 행위를 하였음을 인정할 자료가 없으므로 피고의 주장은 받아들일 수 없다"며 "원고가 대우개발에 대해 내린 주식매각대금 미회수행위에 관한 시정명령 및 과징금납부명령은 위법하다"고 밝혔다. 재판부는 이어 "채권자가 기존 채무의 지급을 위해 그 채무의 이행기가 도래하기 전에 미리 그 채무의 변제기보다 후의 일자가 만기로 된 어음의 교부를 받은 때에는 묵시적으로 기존 채무의 지급을 유예하는 의사가 있었다고 볼 경우가 있을 수 있고 이 때 기존 채무의 변제기는 어음에 기재된 만기일로 변경된다고 볼 것이나 특별한 사정이 없는 한 채무자가 기존 채무의 이행기에 채무를 변제하지 아니하여 채무불이행 상태에 빠진 다음 기존 채무의 지급을 위해 어음이 발행된 경우까지 그와 동일하게 볼 수는 없다"고 덧붙였다. (주)대우는 지난 94년12월 대우개발에게 한미은행 등의 주식을 매각하고 어음으로 매각잔대금 1백22억여원을 받고, 그 후 부당지원행위 규정이 시행된 97년4월1일 다음날 대우개발로부터 한미은행 주식을 재매입하며 남은 매각잔대금 66억2천6백만원에 관해 역시 같은 금액 상당의 어음으로 받으며 만기일자를 같은 해 7월9일로 기재했다. 그 뒤 대우는 대우가 발행한 어음의 만기가 법 시행일 이후인 점과 그 후 발생한 잔존채무에 관한 변제기도 98년3월로 재차 연장한 점을 들어 계열사인 대우개발의 주식매각대금 채무이행에 따른 부담을 경감시켜 주기 위한 새로운 자금지원행위에 해당한다며 공정위가 시정조치명령을 내리자 소송을 냈었다.

우리 대법원 판결이 영문으로 번역돼 책으로 발간됐다. 법원도서관이 최근 발간한 ‘영문판례집’에는 2000~2002년 사이에 대법원이 선고한 중요 판결 1백건이 수록돼 있어 외국에 우리 법률문화를 알리는데 크게 기여할 것으로 기대된다. 영문판례에 대한 독자들의 이해를 돕기 위해 대표적인 영문판례 한가지를 소개한다. Supreme Court Decision 98Da38364 delivered on July 10, 2001 [민사] 대법원 98다38364 Damages 【Plaintiff (Appointee), Appellee】Plaintiff Appointee) 【Defendant, Appellant】the Republic of Korea 【Court of Second Instance】 Daegu Hight Court Judgment 93Na5582 delivered on July 15, 1998 [Disposition] The appeal shall be dismissed. All costs of appeal shall be assessed against the defendant-appellant. [Reasoning] 1. The judgment below properly acknowledged that the plaintiff (appointee, hereinafter referred to as ‘the plaintiff’), certain non-parties, and appointors 1, 2 and 3 (hereinafter collectively referred to as ‘the plaintiff and others’) suffered from the consequential disabilities due to the beating and other brutalities inflicted by the military personnel in the course of the so-called Samchong Re-education Program (hereinafter referred to as the ‘Samchong Program’) at an army base in 1980 and 1981. The original judgment did not violate the rules of evidence, as asserted as the ground for appeal, in acknowledging the above facts. Therefore, the relevant part of the ground for appeal is unacceptable. 손해배상(기) 【당 사 자】 【원고(선정당사자), 피상고인】원고 1외 4인 【피고, 상고인】대한민국 【 원 심 판 결】대구고법 1998. 7. 15. 선고 93나5582 판결 [주문] 상고를 기각한다. 상고비용은 피고의 부담으로 한다. [이유] 1. 원심이, 원고(선정당사자, 아래에서는 ‘원고’라고만 한다)와 소외인 및 선정자들(아래에서는 원고와 소외인 및 선정자들을 ‘원고 등’이라 한다)이 1980. 또는 1981.에 육군 부대에서 이른바 삼청교육을 받다가 군인들로부터 구타 등 가혹행위를 당하여 상해를 입고 후유장애가 남게 되었다고 인정한 것은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 채증법칙 위배 등의 잘못이 없다. 따라서 이 부분 상고이유는 받아들이지 아니한다. 2. The court below correctly deemed the claim of the plaintiff and others for damages for the brutalities in the course of the Samchong Program as their primary claim and dismissed such claim on the ground that such claim had expired as the pertinent statutory limitations period had run. Further, upon an overall review of the brief submitted by the plaintiff on June 16, 1994 and the statements made during the eighth hearing at the court below, the court below also correctly deemed that the plaintiff and others had raised a supplemental claim for the compensation for emotional distress on the ground of severe mental anguish suffered from the loss of trust in the state, as the plaintiff and others had filed a damage report pursuant to the presidential address of November 26, 1988 and the subsequent announcement and notice of December 3, 1988 made by the Minister of Defense and had believed that there would be a compensation for such reported damage, however, the defendant had failed to take any subsequent measures or to make any compensation. There was no reversible error in matters of law as to disposition and pleading, as asserted in the ground for appeal. Accordingly, the relevant part of the ground for appeal is unacceptable. 2. 또한 원심이, 원고 등이 삼청교육과정에서의 가혹행위로 인하여 입은 피해에 대한 손해배상을 구하는 청구를 주위적 청구로 보고 원고 등의 손해배상청구권이 시효로 소멸하였다고 하여 이를 기각하면서, 원고가 1994. 6. 16. 제출한 준비서면의 기재 내용과 원심 제8차 변론기일에서의 진술내용 등을 종합하여, 원고 등이 뒤에서 보는 바와 같은 1988. 11. 26.의 대통령 담화와 그에 이은 1988. 12. 3.의 국방부장관의 담화 및 피해신고 공고에 따라 피해신고를 하여 그 피해에 대한 보상이 이루어질 것이라는 믿음을 가지게 되었음에도 불구하고 피고가 후속조치를 취하지 아니하고 보상을 전혀 하지 아니함으로써 국가에 대한 신뢰상실 등으로 인하여 심한 정신적 고통을 겪었음을 이유로 하는 위자료 청구를 예비적으로 하고 있다고 보고, 이 예비적 청구에 대하여 나아가 판단한 것은 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 처분권주의나 변론주의에 관한 법리오해의 잘못이 없다. 따라서 이 부분 상고이유도 받아들이지 아니한다. 3. (a) The court below found: that, on November 26, 1988, as part of the various revised policies for the development of democracy, the then incumbent President delivered a ‘Special Presidential Address on the Urgent Situation,’ including a commitment to restore the impaired reputation of the victims of the Samchong Program and to compensate such victims for the damage; that the then Minister of Defense subsequently publicized the government’s decision to properly compensate the victims of the Samchong Program via newspaper advertisement and other media on December 3, 1988, detailing the necessary documents to file a report for damage, and the eligibility, time period and location for the filing; that the plaintiff and others accordingly filed their reports of damage as the victims of the Samchong Program; that the defendant, however, subsequently changed its positions, taking no further action. The court below then held that it was clear by the rule of experience that the plaintiff and others had suffered emotional distress, independent and distinct from the damage sustained from the Samchong Program, that had arisen from the loss of expected benefits and trust in the state’s commitment for compensation, the psychological burden due to the initiation of the litigation and also during the litigation proceedings, the frustration resulting from the acceptance of the plea of the statute of limitations, and a feeling of loss of the right to pursue happiness. Therefore, the court below partially accepted the above alternative claim of the plaintiff and others on the ground that the defendant was obligated to compensate the plaintiff and others for their emotional distress. (b) Considering the context, the purpose and the content of the presidential address of November 26, 1988 with respect to the damage caused by the Samchong Program, the then incumbent President announced a revised administrative policy and sought understanding and support from the general public by and through such public statement, and did not intend such statement as assuming legal effect in itself. Further, although the subsequent statement made by the Minister of Defense on December 3, 1988, which intended to publicize the President’s revised policy and the compensation procedures, invited the victims and their families to file a report of damage during a fixed period of time, and such reports were actually made and filed, these facts do not change the above conclusion as to the nature of the subject public statements. Accordingly, even if the plaintiff and others suffered emotional distress because the defendant made the plea of the statute of limitations in response to the damages claim and the court below denied the primary damages claim accepting the plea, the defendant is not obligated to compensate for damages to the plaintiff and others for their emotional distress resulting therefrom. (c)However, the presidential address and the subsequent public notice by the Minister of Defense thereto proposing compensation for the victims of the Samchong Program and the ensuing invitation and reception of the reports of damage can be deemed as a conclusive promise as to a specific occurrence committing to a compensation of such damage through subsequent legislative and other measures, made by the President as the head of the government to the victims of the occurrence. Although not effective as an admission of the obligation to compensate or as a waiver of the statute of limitations, the above commitment led the victims to firmly believe that the commitment would be fulfilled, a belief that became more than a simple expectation and became a benefit that must be legally protected. It is the state’s obligation not to upset such a trust without any justifiable reasons. In the case at bar, the plaintiff and others duly filed damage reports pursuant to the presidential address and the subsequent announcement and notice made by the Minister of Defense, and thereby firmly believed that the compensation would be fulfilled notwithstanding the legal bar of the expiration of the statutory limitations period. Therefore, where the state failed to take subsequent measures in violation of its commitment and thereby breached the trust of the victims, the state is obligated to compensate for damage arising out of the loss of trust, which includes emotional distress. The holding of the court below in this regard that the defendant was obligated to compensate for the emotional distress to the plaintiff and others for the loss of trust was correct, and there was no reversible error in matters of law in providing contradicting reasons as asserted in the ground for appeal. Therefore, this part of the ground for appeal is also unacceptable. 3. 가. 원심은, 대통령이 1988. 11. 26. 민주정치발전을 위한 여러 가지 시정방침 중의 하나로 삼청교육 관련 피해자들에 대하여 명예회복조치를 취하고 그 피해를 보상하겠다는 내용이 포함된 ‘시국관련특별담화’를 발표하였고, 이어 국방부장관이 1988. 12. 3. 신문광고 등을 통하여 정부가 삼청교육 관련 피해자들에게 응분의 보상을 하기로 결정하였다는 담화를 발표하면서 신고대상·신고기간·신고장소·신고에 필요한 서류 등을 공고하였으며, 원고 등은 이에 따라 삼청교육 피해자로서 피해 신고를 하였으나, 피고가 보상방침을 변경하여 아무런 후속조치도 취하지 아니한 사실을 인정한 다음, 원고 등은 국가의 보상약속에 대한 기대이익 및 신뢰의 상실·제소 및 소송과정에서의 심적 부담감·소송에서 시효소멸의 항변이 받아들여짐으로 인한 허탈감과 행복추구권의 상실감 등으로 삼청교육으로 인한 피해 자체와는 별개의 정신적 고통을 받았음이 경험칙상 명백하므로 피고는 원고 등에게 위자료를 지급할 의무가 있다고 하여 원고의 예비적 청구를 일부 인용하였다. 나. 삼청교육으로 인한 피해와 관련하여 대통령이 1988. 11. 26. 발표한 담화는 그 발표 경위와 취지 및 내용 등에 비추어 볼 때 사법상의 법률효과를 염두에 둔 것이 아니라 대통령으로서의 시정방침을 밝히면서 일반 국민의 이해와 협조를 구한 것에 불과하므로, 이로써 삼청교육 관련 피해자들에 대한 국가배상채무를 승인하거나 시효의 이익을 포기한 것으로 볼 수 없고, 대통령에 이어 국방부장관이 1988. 12. 3. 대통령의 시정방침을 알리는 한편 그에 따른 보상절차를 진행하기 위하여 피해자 및 유족들에게 일정 기간 내에 신고할 것을 공고하는 담화를 발표하고 실제 신고를 받기까지 하였다고 하여 그 결론이 달라지는 것이 아니며(대법원 1996. 12. 19. 선고 94다22927 전원합의체 판결 참조), 또한 피고의 소멸시효 주장이 금반언의 원칙이나 신의성실의 원칙에 반하여 권리남용에 해당하는 것도 아니다(대법원 1997. 2. 11. 선고 94다23692 판결 참조). 따라서 피고가 원고 등의 손해배상청구에 대하여 시효소멸의 항변을 하고 그 항변이 받아들여져 원고의 주위적 청구가 기각됨으로써 원고 등이 정신적 고통을 받았다고 하더라도 피고에게 그에 대한 위자료를 지급할 의무는 없다. 다. 그러나 대통령이 담화를 발표하고 이에 따라 관계 행정각부의 장(長)인 국방부장관이 삼청교육 관련 피해자들에게 그 피해를 보상하겠다고 공고하고 피해신고까지 받은 것은, 대통령이 정부의 수반(首班)인 지위에서 피해자들인 국민에 대하여 향후 입법조치 등을 통하여 그 피해를 보상해 주겠다고 구체적 사안에 관하여 종국적으로 약속한 것으로서, 거기에 채무의 승인이나 시효이익의 포기와 같은 사법상의 효과는 없더라도, 그 상대방은 약속이 이행될 것에 대한 강한 신뢰를 가지게 되고, 이러한 신뢰는 단순한 사실상의 기대를 넘어 법적으로 보호받아야 할 이익이라고 보아야 하므로, 국가로서는 정당한 이유 없이 이 신뢰를 깨뜨려서는 아니 되고 이를 어긴 경우에는 그 신뢰의 상실로 인한 손해를 배상하여야 한다. 이 사건에서 원고 등은 대통령의 담화와 이에 이은 국방부장관의 담화 및 피해신고 공고에 따라 피해신고를 마침으로써 소멸시효 완성 등 법률적 장애사유에도 불구하고 피고가 삼청교육 관련 피해를 보상해 줄 것이라는 강한 신뢰를 가지게 되었는데, 피고가 그 약속을 어기고 후속조치를 취하지 아니하여 원고 등의 신뢰를 깨뜨린 이상, 피고는 원고 등의 신뢰의 상실에 따르는 손해를 배상할 의무가 있고 이러한 손해에는 정신적 손해도 포함된다. 원심이 같은 취지에서 원고 등의 신뢰의 상실을 이유로 피고에 대하여 위자료 지급의무를 인정한 것은 결과적으로 옳고, 거기에 상고이유의 주장과 같은 법리오해나 이유모순 등의 잘못이 없다. 따라서 이 부분 상고이유 역시 받아들이지 아니한다. 4. Accordingly, the appeal shall be dismissed and all costs of appeal shall be assessed against the defendant-appellant. It is so ordered per Disposition. Justices Bae Ki-won(Presiding Justice) Suh Sung (Justice in charge) Yoo Ji-dam Park Jae-yoon 4. 그러므로 상고를 기각하고, 소송비용의 부담을 정하여 주문과 같이 판결한다. 재판장 대법관 배기원 주 심 대법관 서 성 대법관 유지담 대법관 박재윤

헌법재판소 전원재판부(주심 李相京 재판관)는 21일 신행정수도의건설을위한특별조치법에 대한 헌법소원 사건(2004헌마554·566)에서 “우리나라의 수도가 서울이라는 것은 관습헌법으로 확립된 사항이며 헌법개정절차를 따르지 않은 수도 이전은 위헌”이라며 재판관 8:1의 의견으로 위헌 결정을 내렸다. 헌재의 위헌 결정으로 지금까지 추진해오던 수도이전사업은 이날 자로 모두 중단됐다. 이번 결정은 헌재 창설 16년동안 현직 대통령이 핵심공약사업으로 추진하는 중요 정책에 대해 제동을 건 최초의 결정으로 주목된다. 지금까지 헌재 결정중 가장 큰 파문을 일으켰던 것은 김영삼정부가 추진했던 ‘토지공개념’ 정책의 핵심 법률이었던 토지초과이득세법과 택지소유상한에관한법률에 대해 94년과 98년 각각 헌법불합치 결정과 위헌 결정을 내렸던 것으로 당시 경제적으로 큰 파문과 혼란을 일으켰다. 그러나 이번 위헌결정은 정치 경제 사회 전반에 걸쳐 당시와는 비교가 되지않을 정도로 엄청난 파장과 후폭풍이 예상되고있다. 특히 헌재가 위헌이유로 든 '관습헌법'에 대해 법조계는 물론 학계와 정치권에서 논란이 일고있어 귀추가 주목된다. 재판부는 결정문에서 “우리나라는 성문헌법을 가진 나라로서 헌법전이 헌법의 法源이 되지만 성문헌법이더라도 모든 헌법사항을 빠짐없이 완전히 규율하는 것은 불가능하므로 형식적 헌법전에는 기재되지 않은 사항이라도 이를 불문헌법 내지 관습헌법으로 인정할 소지가 있다”며 불문헌법의 실존성을 설명했다. 재판부는 “수도를 설정하거나 이전하는 것은 국회와 대통령 등 최고 헌법기관들의 위치를 설정해 국가조직의 근간을 장소적으로 배치하는 것으로 국가생활에 관한 국민의 근본적 결단임과 동시에 국가를 구성하는 기반이 되는 핵심적 헌법사항”이라고 밝혔다. 또 “서울이 우리나라 수도인 것은 우리의 제정헌법이 있기 전부터 전통적으로 존재해온 헌법적 관습이며 헌법에 전제된 규범으로서, 관습헌법으로 성립된 불문헌법에 해당한다”고 밝혔다. 이어 “관습헌법도 헌법의 일부로서 성문헌법의 경우와 동일한 효력을 가지기 때문에 그 법규범은 최소한 헌법 제130조에 의거한 헌법개정의 방법에 의해서만 개정될 수 있다”며 “따라서 헌법 개정의 절차를 거치지 않은채 수도를 충청권의 일부 지역으로 이전하는 것을 내용으로 한 이 사건 법률을 제정한 것은 헌법 제130조에 따라 헌법개정에 있어서 국민이 가지는 참정권적 기본권인 국민투표권의 행사를 배제한 것으로 위헌”이라고 밝혔다. 이에 대해 金榮一 재판관은 별개의견으로 “수도이전에 관한 의사결정은 헌법 제72조가 규정하는 국방·통일 및 기타 국가안위에 관한 중요정책에 해당하므로 국민투표의 대상이 된다”며 “대통령이 수도이전문제를 국민투표에 붙이지 않은 것은 헌법 제72조의 입법목적과 입법정신에 위배되고 자의금지원칙과 신뢰보호원칙에 반하므로 재량권을 일탈·남용한 위헌적인 것”이라고 밝혔다. 반면 全孝淑 재판관은 “서울을 수도로 한 관습헌법의 변경이 반드시 헌법개정을 요하는 문제라고 할 수 없고, 헌법해석상 국회의 입법으로 그것이 불가능하다고 할 수 없다”며 “이 사건 법률이 헌법 제130조 제2항의 국민투표권을 침해할 가능성은 없다”며 각하의견을 냈다. 헌재의 위헌결정에 따라 정부가 수도이전을 다시 추진하려면 헌법을 개정하거나 국민투표를 거쳐야안 한다. 헌재가 다수의견으로 제시한 '관습헌법'에 대해 盧武鉉대통령은 "처음 듣는 이론"이란 반응을 보인 것으로 전해졌고 열린우리당 천정배 원내대표는 "헌재가 불문헌법·관습헌법이란 개념을 만들어 국회가 만든 법률의 위헌여부를 가린다면 국회의 입법권을 침해하는 결과를 초래할 것"이라고 반발했다. 이에대해 김철수 명지대 석좌교수는 “우리나라 헌법에 태극기나 한글에 대한 규정이 없더라도 국민의 확고한 확신에 따라 헌법과 같은 효력이 있는 것”이라며 “수도가 서울이라는 것도 역시 국민의 확고한 확신에 바탕을 둔 관습헌법 사항으로 이를 바꾸고자 할 때는 입법자가 마음대로 할 수 없고 헌법 개정절차에 따라야만 한다”고 밝혔다. 반면 장영수 고려대 법대 교수는 “성문법에 모든 규범을 포함시킬수 없는 만큼 일단 불문헌법의 존재 자체는 인정할 수 있다”면서도 “하지만 ‘수도는 서울이다’라는 국민의 확신이 사실적인 확신인지 규범적인 확신인지를 구별하지 않고 관습헌법으로 인정한 점과 성문헌법 개정절차에 따라 관습헌법을 개정할 수 있다는 헌재의 다수 의견은 논리적으로 이해할 수 없다”고 지적했다. 또 남복현 호원대 법대 교수는 “‘수도는 서울’이라는 명제가 관습헌법이라고 하더라도 이를 개정하기 위한 절차에 성문헌법 절차가 필요하다는 것은 말이 안되며 관습헌법을 法源으로 인정할 수는 있지만 성문헌법과 같은 지위를 부여하는 것은 잘못”이라며 “이번 헌재의 결정은 ‘대한민국의 수도는 서울이다’라는 새로운 헌법 규정을 창조한 것으로 헌법수호자인 헌재의 헌법에 대한 쿠데타나 다름없다”고 비판했다.