롯데물산이 송파구청이 제2롯데월드 출입로에 부과한 점용료 64억원을 취소해달라며 소송을 냈지만 사실상 패소했다. 제2롯데월드 신축사업 시행사인 롯데물산은 2014년 11월 제2롯데월드 신축 부지인 서울 송파구 신천동 29번지 일대 도로를 2014년 10월부터 2016년 12월까지 점용하겠다고 신청해 허가를 받았다. 송파구는 2014년도 도로점용료 11억4000만원과 2015년도 도로점용료 52억9000만원을 부과했다. 그러자 롯데물산은 "점용부분은 도로 부분과 공원 부분에 맞닿아 있는데 구청이 개별공시지가가 더 높은 도로 부분만을 기초로 점용료를 산정해 부과했다"며 소송을 냈다. 소송이 진행되는 도중 송파구청은 공원과 접한 부분에 해당하는 점용료 2000여만원을 감액해 롯데 측에 반환했다. 1,2심은 구청의 점용료 부과 수준이 정당하다고 판단했다. 다만 "소송 중 공원 부분에 접한 점용구간을 점용대상에서 제외하는 효력은 과거로 소급하지 않으므로, 그 때까지는 롯데물산 주장과 같이 '도로 부분과 공원 부분의 개별공시지가의 평균액'’을 기준으로 점용료를 산정해야 한다"며 1심에서는 54억5000만원, 2심에서는 56억2000만원을 도로점용료로 인정했다. 그러나 대법원의 판단은 달랐다. 대법원 특별3부(주심 조희대 대법관)는 17일 롯데물산이 송파구를 상대로 낸 도로점용료 부과처분 취소소송(2016두56721)에서 원고일부승소 판결한 원심 중 송파구청 패소부분을 파기하고 사건을 서울고법으로 돌려보냈다. 재판부는 "송파구청은 도로점용허가 후 점용의 필요성이 없는 부분을 과거로 소급해 직권취소할 수 있고, 이 경우 송파구청은 직권취소된 공원 부분에 접한 부분을 제외한 상태로 점용료를 재산정할 수 있다"며 "공원 부분에 접한 점용구간을 점용대상에서 제외한 조치가 당연무효의 위법이 없는 이상, 그 이전 기간에 대해 송파구청이 재산정한 점용료는 적법·유효하다"고 판시했다. 이 판결 취지에 따르면 롯데물산은 송파구가 처음 부과한 도로점용료 64억을 모두 납부해야 한다. 대법원 관계자는 "행정관청이 도로점용허가를 직권취소하는 경우에는 그에 맞춰 점용료를 소급해 재산정하더라도 위법이 아니라고 본 판결"이라고 설명했다.

구청의 도로점용료 부과처분에 불복해 행정심판을 청구했다가 각하당한 것도 행정소송 제기 요건인 이의신청으로 볼 수 있다는 대법원 판결이 나왔다. 지방자치법은 분담금 부과 등에 대해 처분을 통지받은 날부터 90일 이내에 이의신청을 해야 행정소송을 제기할 수 있도록 규정하고 있다. 대법원 행정1부(주심 안대희 대법관)는 지난달 29일 (주)S석유(주)가 인천 남동구를 상대로 낸 도로점용료부과처분 취소소송 상고심(☞2011두26886)에서 이의 신청을 하지 않고 행정소송을 냈다는 이유로 각하 결정을 내린 원심을 파기하고 사건을 서울고법으로 돌려보냈다. 재판부는 판결문에서 "이의신청은 행정청의 위법·부당한 처분에 대해 행정기관이 심판하는 행정심판과는 구별되는 별개의 제도라 할 것이나, 두 제도는 모두 본질에 있어 행정처분으로 인해 권리나 이익을 침해당한 상대방의 권리구제에 그 목적이 있고, 행정소송에 앞서 먼저 행정기관의 판단을 받는 데 목적을 둔 엄격한 형식을 요하지 않는 서면행위"라고 밝혔다. 재판부는 "이의신청을 제기해야 할 사람이 처분청에 표제를 행정심판청구서로 한 서류를 제출했더라도 서류의 내용에 이의신청의 요건에 맞는 불복취지와 그 사유가 충분히 기재돼있다면 그 표제에도 불구하고 이를 그 처분에 대한 이의신청으로 볼 수 있다"고 판단했다. 인천에서 주유소를 운영하던 S사는 주유소 부지에 인접한 도로 일부를 차량 진입로로 점용해오다 남동구로부터 점용료를 부과받았다. S사는 인천시 행정심판위원회에 행정심판을 청구했으나 각하당하자 소송을 냈다.

국토해양부가 지난해 개정한 도로법시행령이 대법원 판결취지에 정면으로 배치돼 논란이 되고 있다. 서울에서 주유소를 운영하고 있는 A씨는 지난해 3월 구청으로부터 주유소 진출입로에 대한 도로점용료 부과처분을 받고 한참을 의아해했다. 구청이 진출입로에 대한 도로점용료를 주유소부지를 기준으로 산정했기 때문이다. 그는 이미 한 달 전에 대법원이 '주유소 진출입로에 대한 도로점용료를 산정할 때는 주유소부지의 공시지가를 기준으로 삼아서는 안 된다'고 판결(☞2009두12730)해 논란이 끝난 줄 알고 있었다. A씨는 곧바로 서울행정법원에 구청의 도로점용료 부과처분을 취소해 달라며 소송을 냈다. 하지만 그는 최근 다시 한번 놀랄 수밖에 없었다. 구청이 올해 부과하는 도로점용료도 주유소부지의 공시지가를 기준으로 내도록 할 계획이라는 말을 들었기 때문이다. 구청 관계자는 "국토해양부가 지난해 9월 도로법시행령의 관련 규정을 개정해 대법원판례와 상관없이 주유소부지를 여전히 주유소 진출입로에 대한 도로점용료 산정 기준토지로 삼을 수 있게 해놓았기 때문에 금년 도로점용료도 이전과 같이 부과할 계획"이라고 설명했다. ◇ 국토해양부, 대법원판결 무시하고 도로법시행령 개정= 대법원은 지난해 2월 "'도로법시행령 별표2'를 근거로 제정된 구청의 조례에 따라 도로점용료 산정기준이 되는 '인접한 토지'라 함은 점용도로의 인근에 있는 토지로서 도로점용의 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지를 말한다"며 행정청이 주유소부지의 공시지가를 기준으로 주유소 진출입로의 도로점용료를 부과한 처분을 취소했다. 하지만 대법원판결 이후에도 지방자치단체들은 기존과 같이 주유소부지를 기준으로 도로점용료를 부과했고, 급기야 국토해양부는 지난해 9월 '도로법시행령 별표2'를 개정해 주유소 진출입로의 도로점용료에 대한 산정기준 토지규정을 '인접한 토지의 개별공시지가'에서 '도로부지를 제외하고 도로점용 부분과 닿아 있는 토지'로 바꿔 버렸다. 이럴경우 도로점용료에 대한 산정기준이 되는 토지는 사실상 주유소부지만 남게 되는 셈이다. 이처럼 국토해양부가 대법원 최종 판결에 정면 배치되는 내용으로 시행령을 개정한 속내는 세수확보에 있는 것으로 보인다. 하지만, 법조계에서는 행정청의 사법부 무시 풍조가 그대로 드러났다며, 불필요한 법적 분쟁만 야기시켜 혼란을 부추기고 있다는 비판의 목소리가 높아지고 있다. ◇ 표면적 '법령용어 정비', 속내는 '세수확보'= 국토해양부는 시행령 개정이유에 대해 "단순히 법령용어를 명확하게 하기 위해서"라고 설명하고 있다. 국토해양부의 한 관계자는 "'인접지역'이라는 의미는 대법원이 판단한 것처럼 '인근'의 의미로 파악하기보다는 '옆에 닿아 있는'으로 해석하는 것이 보다 정확한 해석"이라며 "그동안 '인접지역'이라는 용어의 의미가 애매하게 해석될 수 있어 행정관청과 주유소업자들 간의 이견이 계속돼 왔기 때문에 보다 명확한 용어인 '닿아있는'으로 개정한 것일 뿐"이라고 말했다. 하지만 일선 행정관청 관계자들은 시행령 개정이 결국은 기존 세수의 확보를 위한 것이었다고 시인하고 있다. 서울의 한 구청 관계자는 "전국적으로 주유소가 수 만개가 넘는 상황에서 법원의 판단대로 이미 부과된 도로점용료를 취소하면 엄청난 액수의 세수부족에 직면하게 되고, 그 세수부족으로 인한 피해는 국민들에게 고스란히 되돌아 올 것"이라며 "개정된 시행령을 각 구청조례에 반영하게 되면 대법원판결에도 불구하고 기존과 같이 주유소부지를 기준으로 해 도로점용료를 부과할 수 있는 근거가 마련되게 되는 것"이라고 말했다. 실제로 서울시 각 구청들은 주유소 진출입로에 대한 올해 도로점용료도 예년과 마찬가지로 주유소부지의 공시지가를 기준으로 부과할 예정인 것으로 파악됐다. 구청 관계자는 "개정 시행령을 근거로 늦어도 오는 2월까지 각 구별 조례가 개정될 것으로 예상하고 있다"며 "조례가 개정되면 대법원판결에 구애받지 않고 예년처럼 주유소부지를 기준으로 도로점용료를 부과하게 될 것"이라고 했다. ◇ 법조계 '행정청의 사법부 무시 풍조' 비판= 이에 대해 법조계에서는 행정청의 사법부 무시 풍조가 도를 넘었다며 비판의 목소리가 높아지고 있다. 재경지역의 한 판사는 "도로법상의 도로점용료는 말 그대로 도로의 점용에 대한 대가에 해당하므로 그 도로의 사용가액을 넘을 수 없다"며 "점용도로와 비교했을 때 주된 사용목적 내지 용도를 달리하는 토지는 그 점용도로와 맞닿아 있다고 하더라도 그 도로점용료의 산정기준이 되는 토지가 될 수 없다"고 지적했다. 또 다른 판사도 "행정소송법상 행정판결의 기속력은 당해사건만을 구속하기 때문에 또 다시 반복되는 행정처분을 당연 무효라고 할 수는 없겠지만 명시적인 대법원의 판결이 있음에도 이를 따르지 않는 것은 대표적인 행정청의 사법부 무시 풍조로밖에 보이지 않는다"고 말했다. 서초동의 한 변호사도 "대법원 판결취지를 무시한 개정 시행령에 따라 도로점용료가 부과된다면 주유소업자들은 또다시 행정소송을 제기할 수 밖에 없다"며 "행정청이 세수확보를 위해 불필요한 분쟁을 야기하고 있다"고 비판했다. 이참에 점용되는 도로부지 자체의 가액을 직접 산정하는 기준을 마련해야 한다는 지적도 나온다. 서울행정법원의 한 판사는 "행정청의 도로점용료 내지 변상금 산정기준과 관련된 실무상의 문제를 극복하기 위해서는 도로법령을 국유재산법령 등과 마찬가지로 점용하는 도로부지 그 자체의 토지가액을 기준으로 해 점용료 내지 변상금을 산정하도록 개정하는 것이 필요하다"고 말했다.

주유소 진출입로에 대한 도로점용료를 주유소 지가를 기준으로 산정해 부과해온 지방자치단체의 관행에 법원이 제동을 걸었다. 이에따라 지금까지 과다하게 산정된 도로점용료를 내왔던 정유업체들의 줄소송이 이어질 전망이다. 서울행정법원 행정4단독 정성완 판사는 지난 22일 국내 정유업체인 GS칼텍스가 서울 강북구청장과 도봉구청장, 동작구청장, 송파구청장을 상대로 제기한 도로점용료부과처분 무효확인소송(2010구단10566등)에서 모두 원고승소 판결했다. 재판부는 판결문에서 "도로점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관한 조례가 인접한 토지의 개별공시지가를 도로점용료 산정의 기준으로 삼도록 한 취지는 도로 자체의 가격산정이 용이하지 않아 인근에 있는 성격이 유사한 다른 토지의 가격을 기준으로 함으로써 합리적인 점용료를 산출하고자 하는 데 있다"며 "여기서 말하는 인접한 토지란 점용도로의 인근에 있는 토지로서 도로점용의 주된 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되는 토지를 의미한다(대법원 2009두12730)"고 밝혔다. 재판부는 이어 "도로점용료의 산정기준이 된 원고의 토지는 주유소 부지로 사용되고 있는 반면 원고가 점용하고 있는 도로는 주유소에 출입하는 차량을 위한 진출입로로 사용되고 있다"며 "원고가 도로를 점용하는 주된 사용목적과 비교할 때 주유소 부지인 원고의 토지는 점용부분의 사용목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되고 있다고 할 수 없는 것이어서 도로점용료 산정의 기준토지가 될 수 없다"고 판단했다. 이번 판결에 따라 구청들로부터 유사한 도로점용료 부과처분을 받아왔던 주유소업계의 줄소송이 이어질 것으로 보인다. 주유소 부지가 아닌 인근 도로의 개별공시지가를 기준으로 도로점용료를 산정할 경우 엄청난 액수의 도로점용료를 절약할 수 있기 때문이다. 실제 강북구청이 지난 2009년1월 강북구 수유동에 있는 GS칼텍스 소유의 주유소 진출입로에 대한 도로점용료를 산정하면서 기준으로 삼은 주유소용지의 개별공시지가는 1㎡ 당 350만원이었지만 진출입로와 비슷한 용도로 쓰이는 인근 도로의 개별공시지가는 1㎡ 당 109만원에 불과하다. 이처럼 인근 도로가 산정기준 토지가 되면 이 주유소의 진출입로에 대한 도로점용료는 437여만원에서 136여만원으로 줄어들게 된다. 이 때문에 전문가들은 관련 소송이 쏟아지기 전에 도로점용료 산정기준이 되는 '인접한 토지'에 대한 명확한 가이드라인을 마련하는 것이 시급하다고 지적하고 있다. 원고측 소송대리를 맡은 소택영 변호사(사법연수원 36기)는 "이번 판결이 도로점용료 산정기준에 관한 가이드라인을 마련하는데 일조할 것으로 생각한다"고 말했다.

허가없이 도로를 점용했더라도 전혀 이용하지 않았다면 점용료를 부과할 수 없다는 판결이 나왔다. 서울고법 행정3부(재판장 유승정 부장판사)는 12일 삼성중공업(주)이 "공사관련 소송이 진행되고 있어 지하통로를 단순히 관리해왔을 뿐이므로 도로점용료부과는 부당하다"며 성남 분당구청장을 상대로 제기한 도로점용료등부과처분취소 소송 항소심(2007누31562)에서 1심과 같이 원고승소 판결을 내렸다. 재판부는 판결문에서 "공사완료 후 현재까지 야탑역 지하연결통로는 철제 셔터문으로 차단된 채 전혀 이용되지 않고 있다"며 "삼성중공업은 시로부터 '공사완료의 확인'이 날 때까지 특별사용하거나 실질적인 이득없이 단순 관리만 한 것으로 도로점용료를 부과할 수 없다"고 밝혔다. 재판부는 또 "연결통로에 설치되어 있는 배기시설과 전기시설은 통로가 개통될 경우 지하철 야탑역에서 테마폴리스 건물에 이르기까지 통행로 기능을 하기 위한 것"이라며 "이로 인한 편익은 시공사인 원고가 아니라 건물의 건축주나 소유자에 귀속된다"고 설명했다. 삼성중공업은 98년6월말 한국부동산신탁과 분당테마폴리스 건물신축공사 도급계약을 체결하면서 이 건물 지하3층과 지하철 분당선 야탑역을 연결하는 지하연결통로 설치까지 맡기로 했다. 99년까지 건물신축 및 지하연결통로 설치공사를 모두 마친 삼성중공업은 이듬해인 2000년1월25일에 굴착 및 복구공사 완료에 대한 준공계를 제출했다. 하지만 분당구청이 이 건물에 대한 권리를 둘러싸고 분쟁이 있다는 이유로 준공처리를 해주지 않고 심지어 도로점용허가기간이 종료된 2000년1월1일 이후부터 무단점용하고 있다는 이유로 "점용료 5억9,000여만원과 변상금 1억1,880여만원을 내라"고 하자 불복, 제소했다. 성남시와 건물관리업체간 소유권분쟁으로 8년째 '방치'돼 온 야탑역 지하통로는 현재 수원지법에서 준공검사거부처분취소 청구소송이 진행 중이며 이 소송결과에 따라 야탑역 지하통로 개통여부가 결정된다.