대법원 형사1부(주심 민일영대법관)는 불법 정치자금을 받은 혐의(정치자금법 위반)로 기소된 이강철(47) 전 청와대 시민사회수석에게 징역 1년에 집행유예 2년을 선고한 원심을 10일 확정했다(☞2010도9127). 재판부는 판결문에서 "이씨가 공동피고인 노모씨와 공모해 전 KTF 사장 조모씨로부터 정치자금 5,000만원을 수수한 것으로 인정할 만한 증거가 부족해 여기에 무죄판결하고 나머지 범죄사실을 유죄로 인정한 것은 정당하다"고 판단했다. 이씨는 2004년4월 실시된 제17대 총선과 2005년10월 실시된 국회의원 보궐선거 때 열린우리당 후보로 출마하는 과정에서 농협중앙회장 정모씨와 전 KTF 사장 조씨 등에게서 3억여원의 불법 정치자금을 받은 혐의로 기소됐다.

서울고법 형사1부(재판장 조병현 부장판사)는 18일 박연차 전 태광실업 회장에게 거액의 금품을 받은 혐의(특가법상 뇌물) 등으로 기소된 정상문 전 청와대 총무비서관에 대한 항소심(2009노2308) 선고공판에서 1심과 같이 징역 6년에 추징금 16억4,400만원을 선고했다. 재판부는 판결문에서 "대통령의 친구이자 가장 자주 대통령을 독대할 수 있었던 총무비서관이 상품권 1억원어치를 받은 것은 변명의 여지가 없다"고 밝혔다. 재판부는 이어 "정씨의 변명에 의하더라도 15억원이 넘는 특수활동비를 은닉해 보관하고 있던 총무비서관이 대통령가족이 사적으로 필요한 3억원을 대통령의 후원자로 알려져 말썽이 많던 기업인에게서 조달했다가 용도가 없어진 후에도 돌려주지 않다가 차명계좌에 은닉하고 있었다는 것이 되므로 정씨의 변소를 믿을 국민은 거의 없을 것"이라고 덧붙였다. 재판부는 또 "대통령이 가장 믿었던 친구로서 대통령을 최측근에서 모셨던 정씨가 자신의 죄를 방어하기 위해 대통령 친구를 끌어들임으로써 대통령에게 큰 부담을 지웠다"며 "급기야 거액이 들어 있는 차명계좌가 발견됨으로써 재임 중 가족들이 부정한 돈을 받았다는 의혹으로 검찰의 소환을 받고 상심해 있는 대통령에게 결정타를 가했다"고 지적했다. 정씨는 2005∼2006년 박 전 회장에게 백화점상품권 9,400만원 어치와 현금 3억원을 받고 2004년11월∼2007년7월 대통령 특수활동비 12억5,000만원을 횡령한 혐의로 지난 5월 구속기소됐다. 한편 이날 서울고법 형사7부(재판장 이광범 부장판사)는 노무현 전 대통령의 형 건평씨를 통해 7억원의 불법 정치자금을 받은 혐의(정치자금법 위반)로 기소된 이정욱 전 한국해양수산개발원장에게 징역 2년을 선고한 1심을 파기하고 징역 1년에 추징금 7억원을 선고했다(2009노2064). 2005년 4·30 재보궐선거에 김해갑선거구 열린우리당 후보로 출마한 이씨는 선거를 앞두고 노씨가 박 전 회장과 지역 기업인들에게서 끌어모은 불법 정치자금 7억원을 받은 혐의로 구속기소돼 1심에서 징역 2년에 추징금 7억원을 선고받았다.

서울고법 형사7부(재판장 이광범 부장판사)는 20일 박연차 전 태광실업 회장에게서 8억원의 불법 정치자금을 받은 혐의(정치자금법 위반)로 구속기소된 장인태 전 행정자치부 차관에 대한 항소심(2009노1671) 선고공판에서 징역 1년6월에 추징금 8억원을 선고한 1심을 파기하고 징역 8월에 추징금 8억원을 선고했다. 장 전 차관은 항소심에서 선고된 징역 8월의 형기가 오는 21일로 만료돼 석방된다. 재판부는 판결문에서 "장씨는 박연차와는 공식적인 자리에서 몇 차례 본 것 이외에는 별다른 친분관계가 없었음에도 박연차에게 불법 정치자금을 요청했고, 수수금액도 8억원에 이르는 거액"이라며 "이와 같은 자금지원으로 말미암아 후보자가 선거에 당선된다면 그와 같은 불법 정치자금을 제공한 자들에게 그에 상응하는 특혜가 주어지는 정경유착 등 부정부패를 방지할 수 없게 되는 것인 점 등에 비춰 엄히 처벌함이 마땅하다"고 밝혔다. 재판부는 이어 "다만 박씨가 정치자금을 제공하게 된 데에는 김혁규 또는 노건평의 부탁도 어느 정도 기여한 것으로 보이고, 장씨가 정치자금을 개인적으로 사용하지는 않았다"며 "장씨가 낙선한 이후 행정자치부 차관, 대학 교수 등으로 재직하면서 국가 및 사회에 일정한 기여을 하며 생활하던 중 범행일로부터 5년여가 지난 후에 체포, 구속돼 현재에 이른 점 등을 종합해 보면 1심의 선고형은 너무 무거워서 부당하다"고 감형이유를 설명했다. 장씨는 지난 2004년6월 경남도지사 재보궐선거에 열린우리당 후보로 출마하면서 박 전 회장 측으로부터 두차례에 걸쳐 각각 5억원과 3억원 등 모두 8억원의 불법 정치자금을 받은 혐의로 지난 3월 구속기소됐다.

박연차 전 태광실업 회장에게서 불법정치자금을 받은 혐의로 기소된 송은복 전 김해시장과 노건평씨가 모은 불법정치자금을 받은 혐의로 기소된 이정욱 전 한국해양수산개발원장에게 실형이 선고됐다. 그러나 정대근 전 농협중앙회장 등으로부터 불법정치자금을 받은 혐의로 기소된 이강철 전 청와대 시민사회수석은 집행유예를 선고받고 이날 석방됐다. 서울중앙지법 형사23부(재판장 홍승면 부장판사)는 23일 정치자금법위반 혐의로 기소된 이들에 대한 선고공판에서 송 전 시장에게 징역 2년6월에 추징금 10억원을, 이 전 원장에게 징역 2년에 추징금 7억원을 각각 선고했다(2009고합367, 2009고합365). 재판부는 “송 전 시장은 자신이 출마한 지역의 기업인으로부터 10억원의 거액을 불법정치자금으로 받아 상당부분이 불법 선거자금으로 사용했고 먼저 박연차에게 요구했다는 점에서 책임이 무겁다”고 밝혔다. 재판부는 이 전 원장에 대해서는 “자신이 출마한 지역의 기업인으로부터 합계 7억원의 불법 정치자금을 받아 불법 선거자금으로 사용해 만약 선거에 당선됐더라면 기부자들의 민원에서 자유롭지 않았을 것”이라며 “정차지금법의 취지에 비춰 엄한 처벌이 필요하다”고 지적했다. 송 전 시장은 2006년 경남도지사선거 한나라당 경선과 지난해 18대 총선 김해을 국회의원선거와 관련해 박 전 회장으로부터 2차례에 걸쳐 10억원을 받은 혐의로 구속기소됐다. 또 이 전 원장은 지난 2005년 4·30 재보궐선거 당시 김해갑선거구에 열린우리당 후보로 출마하는 과정에서 노건평씨를 통해 박 전 회장으로부터 5억원을 기부받는 등 총 7억원의 정치자금을 받은 혐의로 기소됐다. 한편 재판부는 이강철 전 수석에게는 징역 1년에 집행유예 2년을 선고했다(2008고합1306). 정대근 전 농협회장 등으로부터 2억5,000여만원을 받은 사실은 유죄로 인정됐지만 조영주 KTF 사장으로부터 5,000만원을 받은 혐의는 무죄가 인정됐다.

대법원 형사3부(주심 박일환 대법관)는 23일 JU그룹 주수도 회장으로부터 서해유전 탐사권허가를 연장해주는 대가 등으로 수억원을 받은 혐의(특가법상 알선수재 등)로 기소된 이부영(67) 전 열린우리당 의원에 대한 상고심(2008도5615)에서 유죄를 선고한 원심을 확정했다. 재판부는 판결문에서 "피고인이 주씨로부터 받은 2억1,000여만원은 피고인의 정치활동을 위해 수수한 정치자금에 해당한다고 판단한 원심은 정당하다"며 "또 이와함께 장준하기념사업회에 송금하게 한 5억2,000만원이 청탁대가 명목으로 인정할 증거가 부족하다고 판단한 부분도 수긍이 간다"고 밝혔다. 이부영 전 열린우리당 의원은 지난 2005년9월 주수도 JU그룹 회장으로부터 서해유전 탐사권 허가연장을 비롯해 방문판매법 개정, 주 회장 사면 등의 청탁을 받고 그 대가로 자신이 회장으로 있었던 장준하기념사업회에 JU측이 5억2,000만원을 지원하도록 하고, 3차례에 걸쳐 차명계좌로 2억1,000여만원을 받은 혐의로 기소됐다. 1심에서 징역 2년 및 추징금 2억1,000여만원을, 2심에서 징역 8월에 집행유예 2년 및 추징금 2억1,000여만원을 선고받았다.

공직선거법이 정한 요건을 충족하지 않은 설문조사 결과를 올린 경우 불법이라는 점을 몰랐더라도 처벌된다는 판결이 나왔다. 대법원 형사1부(주심 차한성 대법관)은 지난해 4월 중순께 한나라당 카페에 자신이 조사한 설문결과를 올리고 특정후보를 우호적으로 평가하는 등의 방법으로 박근혜 한나라당 의원을 비방한 혐의(공직선거법위반)로 기소된 오모(48)씨에 대한 상고심(2008도3588)에서 유죄판결을 받은 원심을 지난달 26일 확정했다. 재판부는 판결문에서 “오씨의 여론조사결과 공표행위가 공직선거법에 위반되는 이상, 오씨가 그 행위가 법에 위반되는 줄 몰랐더라도 이는 단순한 법률의 부지에 해당하는 것”이라며 “범죄의 성립을 방해하는 정당한 사유라고 할 수 없다고 판단한 원심이 정당하다”고 밝혔다. 오씨는 지난해 4~6월 ‘희망! 한나라당’ 카페에 ‘이명박 51% 박근혜 18%’라는 제목으로 공직선거법에서 정한 여론조사기관·단체명, 피조사자 선정방법, 조사방법, 표본오차율, 응답률, 질문내용 등을 명시하지 않고 자신의 친구들을 상대로 설문조사한 결과를 올리고, 한나라당 카페와 열린우리당 홈페이지에 박 의원을 비방하는 내용의 글을 올리는 등 총 21회에 거쳐 선거법위반행위를 한 혐의로 기소돼 1·2심에서 벌금 90만원을 선고받았다.

100만원 이상 벌금형을 받으면 국회의원직을 박탈하는 정치자금법 조항과 피선거권을 5년간 제한하는 공선법 조항에 대해 모두 합헌 결정이 나왔다. 헌법재판소 전원재판부(주심 송두환 재판관)는 17일 전 국회의원 안병엽씨가 "정치자금을 부정 수수해 100만원 이상 벌금형을 선고받은 경우 국회의원직에서 당연퇴직토록 하는 것은 공무담임권 침해"라며 낸 헌법소원 사건(☞2006헌마1075)에서 기각결정했다. 재판부는 결정문에서 "정치자금 부정수수죄는 공직선거의 공정성을 침해하는 행위로 공직을 계속 수행하는 데 있어 국민의 신임이 유지되기 어려울 정도로 비난가능성이 크며 법관이 100만원 이상 벌금형을 선고함에 있어 형사처벌뿐만 아니라 공직의 계속수행 여부에 대해 합리적 평가를 하게 된다"고 밝혔다. 재판부는 이어 "기본적으로 선거범이나 정치자금법 위반에 대해 어떤 신분상 제재를 할 것인지에 대해서는 입법자의 정책적 재량이 존중되므로 해당 조항은 청구인의 공무담임권이나 평등권을 침해하지 않는다"고 덧붙였다. 안씨는 2004년 4월 제17대 총선에서 화성시 선거구에 열린우리당 후보로 출마해 당선됐지만 건설업체로부터 수천만원의 불법 정치자금을 받은 혐의로 기소돼 벌금 300만원이 선고되자 정치자금법 제57조 등에 대해 헌법소원을 냈다. 또한 헌법재판소 전원재판부(주심 김종대 재판관)는 같은 날 이모씨가 "선거범으로서 100만원 이상 벌금형이 확정됐을 때 공무담임권과 피선거권을 함께 제한하는 공선법 제19조는 평등권을 침해해 위헌"이라며 낸 헌법소원사건(☞2004헌마41)을 기각했다. 재판부는 "피선거권의 제한이 선거범으로부터 부정선거의 소지를 차단하는 효과적인 방법일 수 있고, 법원이 형량을 정할 때 피선거권의 제한 여부도 합리적으로 평가하게 되며 선거 참여기회를 1회 정도 제한하는 점 등을 고려했을 때 과잉금지원칙에 위배되지 않는다"고 밝혔다. 한편 김희옥ㆍ김종대 재판관은 두 사건에서 모두 "100만원 벌금형이라는 객관적이거나 합리적 근거가 없는 기준만으로 법관의 과도한 재량을 위임하고 있는 해당조항들은 국민주권과 민주주의의 중요한 제약을 위한 적정한 방법이라고 볼 수 없어 청구인의 공무담임권을 침해한다"는 이유로 반대의견을 냈다.

헌법재판소 전원재판부(주심 전효숙 재판관)는 지난달 25일 사전 선거운동을 한 혐의 등으로 기소돼 의원직을 상실한 오시덕 전 의원(열린우리당)이 “현역 의원들이 진입장벽을 위해 마련한 공직선거법 부칙 17조의 경과규정으로 인해 선거법 위반이 되지 않는 행위가 선거법 위반이 됐다”며 낸 위헌소원 사건(2005헌바15)에서 합헌 결정했다. 개정된 공직선거법은 예비후보자 제도를 신설하며 선거일 120일전부터 선거사무소 설치, 명함배포, 유급 선거사무원 고용 등을 일부 허용했는데 부칙17조에 경과규정을 둬 개정 전 행위에 대해선 개정법률을 적용하지 않도록 규정했다. 재판부는 결정문에서 “청구인의 행위는 개정법률에 의해도 여전히 처벌되는 행위이며 다만 개정 공선법이 예비후보자등록제도를 신설하고 예비후보자로 등록한 자들에 대해 일정시점부터 명함배포를 허용해 처벌하지 않게 된 것으로 이는 제도 신설 및 법률개정에 따른 효과일 뿐”이라며 “청구인이 후에 도입된 예비후보자 제도를 이용해 행위를 한 것으로 당연히 전제하거나 의제해 청구인의 행위가 처벌되지 않는 행위라고 보기 어렵다”고 밝혔다. 오 전 의원은 17대총선 선거운동기간 전에 ‘금강지역 도시발전 연구소’를 만들어 선거사무실로 사용하고 유급직원을 채용해 선거구민에게 자신을 알리는 명함을 배포한 혐의로 기소됐고 대법원에서 벌금 1,500만원 형이 확정돼 지난해 1월 의원직을 상실했다.

지난 2004년 제17대 국회의원 선거을 앞두고 시국선언을 통해 민주노동당을 공개지지한 전교조 간부들에게 일부 무죄를 선고한 원심을 깨고 유죄 취지의 대법원 판결이 나왔다. 이번 판결은 오는 5·31 전국 지방선거를 앞두고 선거운동이 과열될 조짐을 보이고 있는 상황에서 공무원의 선거중립을 강조한 판결로 보인다. 대법원 형사3부(주심 김황식 대법관)는 지난 2004년 4·15 총선을 앞두고 시국선언문을 발표, 공직선거법 위반 등의 혐의로 기소된 전교조 전 광주지부장 송모(54)씨와 전 전남지부장 김모(56)씨에 대한 상고심(☞2005도2209) 선고공판에서 지난달 24일 일부 무죄를 선고한 원심을 파기하고 사건을 광주고법으로 돌려 보냈다. 재판부는 판결문에서 "서명운동 및 시국선언문의 기획과정, 추진방법, 참가범위, 구체적인 표현 등에 비춰보면 이는 한나라당, 열린우리당 등 기존 정치세력에 반대하고 대안 세력으로서의 민주노동당을 지지하려는 목적의사가 객관적으로 인정될 수 있는 능동적이고 계획적인 행위로서 공직선거법에서 정한 '선거에 관한 단순한 의견개진 또는 의사표시'의 범위를 넘어선 것임이 명백하다"고 밝혔다. 재판부는 이어 "공소사실 중 선거운동, 탈법방법에 의한 문서 등 배부, 서명·날인운동으로 인한 각 공직선거법위반 및 투표권유행위, 서명운동으로 인한 각 국가공무원법위반 공소사실에 대해 무죄를 선고한 원심판단은 잘못"이라고 덧붙였다. 송씨 등은 2004년 3월 국회의원 선거를 앞두고 노무현 대통령 탄핵을 주도한 한나라당과 민주당, 자민련을 부패 수구집단으로 질타하고 여당과 정부의 실정을 비난하면서 사실상 민주노동당을 지지하는 내용의 시국선언문을 소속 조합원 4,675명의 서명을 받아 발표한 혐의로 기소됐으나 집단적 행위로 인한 국가공무원법 위반 부분에 대해서만 유죄가 인정돼 벌금 80만원을 선고 받고 나머지 혐의에 대해서는 무죄를 선고 받았었다.

* 사건번호 : 2005헌마579, 763(병합) * 사 건 명 : 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 　　　 　　 　특별법 위헌확인 * 선고날짜 : 2005년11월24일 * 종국결과 : 각하 헌법재판소 전원재판부(주심 김경일 재판관)는 2005. 11. 24.(목) 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법에 대하여 기본권침해의 개연성이 인정되지 않는다는 이유로 각하 결정을 선고하였다. 여기에는 재판관 전효숙, 재판관 이공현, 재판관 조대현의 별개의견과 재판관 권성, 재판관 김효종의 위헌의견이 있다. 1. 사건의 개요 헌법재판소는 2004. 10. 21. 신행정수도 건설을 위한 특별조치법(2004. 1. 16. 법률 제7062호) 전부에 대하여 위헌결정을 선고하였다. 정부와 국회는 그 후속대책을 논의하던 중 2005. 2. 5. 열린우리당 의원들을 주축으로 한 국회의원 151명은 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정도시건설 특별법안’을 발의하였고 국회건설교통위원회에서 그 명칭을 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’으로 변경하고 이전대상에서 제외되는 중앙부처를 규정하는 등의 내용으로 수정·의결되었다. 같은 해 3. 2. 국회본회의는 이와 같이 수정된 위 법안을 통과시켜 공포 후 시행되었다. 이에 서울시 정무부시장, 서울시의회 의원, 경기도 의회 의원, 과천시 의회 의원, 공공기관 종사자 또는 충남 공주시와 연기군에 거주하는 주민들을 포함한 전국 각지에 거주하는 일반 국민들인 청구인들은 위 법률이 우리나라의 수도는 서울이라는 불문의 관습헌법에 위반되며 청구인들의 국민투표권, 납세자의 권리, 청문권 등 기본권을 침해한다는 이유로 같은 해 6. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 결정이유의 요지 가. 기본권 침해의 개연성 헌법재판소법 제68조 제1항 본문에 의하면 공권력의 행사로 인하여 헌법소원을 청구하고자 하는 자가 자신의 법적 지위에 아무런 영향을 받지 않거나 단순히 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련되어 있는 경우 그 공권력의 행사를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1999. 6. 24. 97헌마315, 판례집 11-1, 802, 817; 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1455). 따라서 이 사건 법률로 인하여 청구인들의 기본권이 침해될 개연성이 있는지 여부를 먼저 살펴본다. 나. 헌법 제130조 제2항 국민투표권의 침해가능성 (1) 신행정수도사건에서 헌법재판소는 대한민국의 수도가 서울인 것은 불문의 관습헌법규범임을 선언하면서, 관습헌법이 사멸되었음이 확인되지 않은 상황에서 그에 위반되는 법률이 제정되었다면 이는 헌법개정절차를 거치지 아니한 채 헌법개정사항을 헌법보다 하위의 법률에 의하여 개정하는 것이 되므로 청구인들의 국민투표권의 침해가능성을 인정할 수 있다고 하였다(헌재 2004. 10. 21. 2004헌마554등, 판례집 16-2하, 1, 50). 따라서 이 사건 법률이 대한민국의 수도는 서울이라는 관습헌법의 취지에 위반되지 않는 경우 이를 헌법개정의 시도로 볼 수 없고 그렇다면 대통령과 국회는 헌법개정에 관한 절차준수의무가 당초부터 발생하지 않으므로 청구인들의 국민투표권이라는 기본권이 침해받을 가능성은 없게 된다. 그러므로 행정중심복합도시가 수도의 지위를 획득하거나 서울의 수도기능이 해체됨으로서 이 사건 법률이 수도가 서울이라는 관습헌법에 위반되는지 여부를 검토한다. (2) 행정중심복합도시가 수도로서의 지위를 획득하는지 여부 (가) 행정자치부장관이 작성·고시한 ‘중앙행정기관 등의 이전계획’에 의하면 행정중심복합도시로 이전하는 기관은 국무총리를 비롯한 총 49개 기관이며 그 중 주요기관은 국무총리, 12부, 4처, 2청이다. 이들을 수평적인 권한배분면에서 보면 이전기관들의 직무범위가 대부분 경제, 복지, 문화 분야에 한정되어 있고 한국은행, 금융감독위원회 등 경제의 주요부문인 금융정책을 결정하는 기관들은 제외되어 있다. 수직적인 면에서 보아도 여전히 정부의 주요정책은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령이 최종적으로 결정하며, 국무총리는 헌법상 대통령의 보좌기관으로서 그 명을 받아 행정각부를 통할하고 각부의 장은 정해진 정책을 구체적으로 실현할 뿐이다. 특히 정보통신기술이 발달한 현대사회에서는 공간의 의미는 축소되고 실질적으로 정보와 정보기술을 장악하는지 여부가 의사결정에 중요한 의미를 가지므로, 서로 장소적으로 떨어진 곳에 위치하더라도 대통령과 행정각부간의 원활한 의사소통수단이 확보되기만 하면 대통령이 의사결정을 통한 통제력을 확보하는 것은 어렵지 않다. 따라서 행정중심복합도시에 소재하는 기관들이 어느 정도 하위의 의사결정기능을 수행할 수 있다 하더라도 국가정책에 대한 통제력을 의미하는 정치·행정의 중추기능을 담당하는 것으로 볼 수는 없다. (나) 또한 행정중심복합도시는 대내적으로 국가의 중요정책이 최종적으로 결정되는 곳이 아니며 각국 외교사절들이 소재하여 주요 국제관계가 형성되는 장소도 아니다. 특히 국가상징으로서의 기능은 오랜 세월에 걸쳐 역사와 문화적인 요소가 결합되어 형성되는 것으로 짧은 기간에 인위적으로 만들어낼 수 있는 것이 아니다. 따라서 행정중심복합도시가 건설된다고 하더라도 이러한 요소가 충족되지 않은 상황에서 국가상징으로서의 기능을 수행할 것이라고 예상하기는 어렵다. (다) 따라서 이 사건 법률에 의하여 건설되는 행정중심복합도시는 수도로서의 지위를 획득하는 것으로 평가할 수는 없고, 이 사건 법률에 의하여 수도가 행정중심복합도시로 이전한다거나 수도가 서울과 행정중심복합도시로 분할되는 것으로 볼 수 없다. (3) 서울의 수도로서의 기능이 해체되는지 여부 (가) 이 사건 법률에 의하면 행정중심복합도시가 건설된다고 하더라도 국회와 대통령은 여전히 서울에 소재한다. 국회는 국민의 대의기관으로서 입법기능을 담당하며 모든 국가작용은 헌법상의 법치국가원칙에 따라 법률에 기속되므로, 행정부의 기능은 의회에서 법률로 정한 범위안에서 이루어져야 하며 정부에서 어떠한 정책방향을 결정하든 최종적으로는 국회의 입법 기능을 통해 실현될 수밖에 없다. 대통령은 행정권이 속한 정부의 수반으로서 정부를 조직하고 통할하는 행정에 관한 최고책임자로서 행정과 법집행에 관한 최종적인 결정을 하고 정부의 구성원에 대하여 최고의 지휘·감독권을 행사한다. 이 사건 법률에 의하더라도 외교통상부, 법무부, 국방부, 행정자치부 등 주요 기관들은 이전대상에서 제외되며 대통령에 대한 각종 자문기관들 역시 서울에 잔류할 것으로 예상된다. 일부 행정기관들이 행정중심복합도시로 이전한다고는 하나 최근 정보통신기술의 급속한 발전으로 인하여 화상회의와 전자결재 등 첨단의 정보기술을 활용하면 장소적으로 서로 떨어져 있는 불편을 충분히 극복할 수 있으므로 대통령의 정책결정에 어떠한 지장이 있다고 볼 수도 없다. 이와 같이 서울에 남아있는 기관들만으로도 국가의 대내외 정책에 관한 최종적인 의사결정권을 행사하여 국가전체를 조직 또는 통제할 수 있으므로 서울은 여전히 정치·행정의 중추기능을 수행하는 곳이라 할 수 있다. (나) 대통령은 국가를 대표하고 국가의 통일성을 유지하는 역할을 수행하며, 통일부와 외교부는 이전대상에서 제외되어 있어 대외관계의 형성과 발전은 서울에서 이루어지도록 하고 있다. 나아가 일부 행정기관이 이전한다고 하여도 여전히 서울은 우리나라 전체 인구의 5분의 1 이상이 거주하는 국내 제1의 거대도시로서 경제·문화의 중심지의 지위를 유지할 것으로 예상된다. 또한 대법원과 헌법재판소가 여전히 서울에 위치하여 사법기능의 핵심이 이곳에서 이루어지기도 한다. 위와 같은 제반사정들을 종합해보면 서울은 대내적으로 국가통합의 계기를 이루는 국민정서상의 상징가치를 가지는 장소이면서 대외적으로 국가를 대표하는 곳으로서 국가의 상징기능을 여전히 수행할 수 있다고 판단된다. (다) 이와 같이 서울은 이 사건 법률에 의한 행정중심복합도시의 건설에도 불구하고 계속하여 정치·행정의 중추기능과 국가의 상징기능을 수행하는 장소로 인정할 수 있으므로 이 사건 법률에 의하여 수도로서의 기능이 해체된다고 볼 수 없다. (4) 권력구조 및 국무총리의 지위 변경 여부 이 사건 법률은 행정중심복합도시의 건설과 중앙행정기관의 이전 및 그 절차를 규정한 것으로서 이로 인하여 대통령을 중심으로 국무총리와 국무위원 그리고 각부 장관 등으로 구성되는 행정부의 기본적인 구조에 어떠한 변화가 발생하지 않는다. 또한 국무총리의 권한과 위상은 기본적으로 지리적인 소재지와는 직접적으로 관련이 있다고 할 수 없다. 나아가 청구인들은 대통령과 국무총리가 서울이라는 하나의 도시에 소재하고 있어야 한다는 관습헌법의 존재를 주장하나 이러한 관습헌법의 존재를 인정할 수 없다. (5) 소결 이와 같이 이 사건 법률은 수도가 서울이라는 관습헌법에 위반되지 않으며 헌법상의 대통령제 권력구조에 어떠한 변화가 있는 것도 아니므로 이 사건 법률에 의하여 헌법 제130조 제2항이 규정한 청구인들의 국민투표권의 침해가능성은 인정되지 않는다. 다. 헌법 제72조 국민투표권의 침해가능성 헌법 제72조는 국민투표에 부쳐질 중요정책인지 여부를 대통령이 재량에 의하여 결정하도록 명문으로 규정하고 있고 헌법재판소 역시 위 규정은 대통령에게 국민투표의 실시 여부, 시기, 구체적 부의사항, 설문내용 등을 결정할 수 있는 임의적인 국민투표발의권을 독점적으로 부여하였다고 하여 이를 확인하고 있다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 649). 따라서 이 사건 법률이 신행정수도법 위헌결정의 후속법률로서 그 대체입법성 여부를 놓고 적지않게 논란이 빚어지고 있는 만큼 대통령이 전체 국민의 의사를 물음으로써 이를 종식시키는 것이 국론통합의 측면에서 보다 바람직스럽지 않는냐 하는 것은 이와는 별개의 문제로 하고, 특정의 국가정책에 대하여 다수의 국민들이 국민투표를 원하고 있음에도 불구하고 대통령이 이러한 희망과는 달리 국민투표에 회부하지 아니한다고 하여도 이를 헌법에 위반된다고 할 수 없고 국민에게 특정의 국가정책에 관하여 국민투표에 회부할 것을 요구할 권리가 인정된다고 할 수도 없다. 그러므로 이 사건 법률에 의하여 청구인들의 국민투표권의 침해가능성은 인정되지 않는다. 라. 기타 기본권에 관한 판단 청구인들은 행정중심복합도시 건설에 천문학적인 건설비용이 소요됨에도 불구하고 주요행정기관의 분산배치로 말미암아 행정기능과 업무효율이 저하되고 수도권과 충청권의 통합성장에 따른 국토불균형 현상이 오히려 심화되는 등 부작용이 발생하여 수도권과밀해소를 통한 국가균형발전과 국가경쟁력강화라는 목적달성이 불가능하므로 이 사건 법률은 국민의 혈세를 낭비할 뿐이라고 주장하면서 그밖에 청문권, 평등권, 납세자의 권리, 재산권, 행복추구권, 직업의 자유 및 거주이전의 자유가 침해되었다고 주장한다. 행정중심복합도시의 건설로 말미암아 여러 부작용과 폐해가 발생하여 막대한 재원을 투자하였음에도 불구하고 그에 상응하는 결실보다는 엄청난 국력의 낭비가 초래될 수도 있다는 청구인들의 예상이 전혀 근거가 없거나 불합리한 것으로 볼 수는 없다. 그럼에도 불구하고 청구인들이 이 사건 법률에 의하여 받는 불이익은 모두 단순한 사실적 또는 경제적인 것에 불과하여 그 침해의 가능성을 인정할 수 없다. 3. 재판관 전효숙, 재판관 이공현, 재판관 조대현의 별개의견 우리는 이 사건 법률에 의해 행정중심복합도시가 수도로서의 지위를 획득하거나 서울의 수도로서의 기능이 해체되지 아니한다는 점을 수긍하지만 그에 앞서 서울이 수도라는 관습헌법이 존재한다고 인정할 수 없고, 설령 이를 인정하더라도 관습헌법을 변경하려면 반드시 성문헌법의 개정절차를 거쳐야 한다고 보지 아니한다. 그 이유에 관하여는 헌법재판소가 2004. 10. 21. 선고한 2004헌마554 신행정수도사건의 결정문 중 반대의견에 설시된 논거를 원용한다. 따라서 우리는 다수의견과 다른 이유로 청구인들의 주장을 받아들이지 않는 것이 타당하다고 생각한다. 4. 재판관 권성, 재판관의 김효종의 위헌의견 가. 우리 헌법상으로 수도의 문제는 헌법유보사항이고 그것도 기본적인 중요성을 갖는 중요한 헌법사항이라는 것, 그리고 서울을 수도로 정한 것은 관습헌법이므로 수도의 이전 내지 변경은 헌법개정절차에 따라야 한다는 것, 이 두 가지는 이미 선례(헌재 2004. 10. 21. 선고 2004헌마554등, 판례집 16-2하, 1을 가리킨다. 이하 ‘선례’ 라고 부른다)에서 분명히 밝혀진 것이다. 여기서 헌법사항이 되는 수도의 문제라고 하는 것은 수도의 선정이나 이전의 문제뿐만 아니라 단일(單一)한 수도를 둘 것인지 또는 복수(複數)의 수도를 둘 것인지 여하의 결정 문제도 포함하며, 기존의 단일수도를 나누어 두개 또는 그 이상의 수도를 만드는 것, 즉 수도의 분할도 포함하므로, 수도의 분할 문제는 수도의 선정이나 이전에 못지않은 중요성을 갖는 헌법유보사항에 해당하는 것이고, 따라서 서울이라는 단일수도를 분할하여 복수의 수도로 변경하는 것은 헌법유보사항의 변경이므로 헌법개정의 방법에 의하지 않으면 안 된다. 뿐만 아니라 서울을 수도로 정하고 있는 우리의 관습헌법(慣習憲法)의 이면에는 서울이라는 도시 하나만을 수도로 정한다는 소위 단일수도의 설정에 관한 결단이 선행적으로 내재되어 있는 것이므로 이것을 바꾸어 복수의 수도를 설정하는 것은 헌법의 개정에 해당한다. 나. 수도란 최소한 정치·행정의 중추적 기능을 수행하는 국가기관의 소재지를 뜻하는 것이므로 ‘정치·행정의 중추적 기능’의 분산 정도가 수도가 분할된 것인지 여부를 판단하는 기준이 된다. 이 사건 법률에 따라 국회와 대통령 그리고 6개부는 서울에 남게 되고 국무총리와 12부 4처는 행정도시로 이전하므로 국가의 정치·행정기능은 서울과 행정도시 두 곳으로 분산된다. 이 사건 법률이 시행되더라도 서울은 의연 정치·행정의 중추기능을 수행하는 도시, 즉 수도로서의 지위를 잃지 아니한다. 그러나 행정도시가 수행하는 정치·행정기능의 내용과 비중을 보면 행정도시 또한 수도로서의 지위를 가지게 된다고 아니할 수 없다. 우선 그 비중을 보면, 첫째, 행정각부처 중 73%가 행정도시에 소재하고 그 분야도 국방과 외교 등을 제외한 거의 전 분야에 걸치며, 둘째, 국가행정에서 경제는 가장 중요한 행정분야의 하나인데 경제분야의 행정을 관장하는 모든 부처 및 정부의 경제활동을 전반적으로 기획하고 관리하는 기획예산처를 행정도시에 위치시키고 있고, 셋째, 정부의 제2인자로서 제1차적인 국정통할기능을 수행하는 국무총리가 행정도시에 위치하게 됨에 따라 국정통할기능 중 매우 중요한 부분이 행정도시에서 수행되며, 넷째, 위와 같이 대부분의 행정부처가 행정도시에 위치하게 된다면 이는 국무위원의 대부분이 행정도시에 위치함을 의미하고 그 결과 정부의 정책을 심의하는 국무회의의 기능이 상당부분 국무총리의 주재로 사실상 행정도시에서 수행되게 되며, 다섯째, 예산규모의 면에서 볼 때 국가행정예산의 대략 70%가 행정도시권에서 집행의 지휘를 받아, 행정도시에 위치하는 중앙행정기관은 어느 모로 보나 막중한 비중을 차지하고 있다. 또한 행정도시에서 수행되는 행정기능은 장관이나 부처의 장이 보조기관의 도움을 받아 정책의사를 결정하고 관련부처와 협의하여 정책을 조정하며 정책의 집행에 필요한 법률안과 예산안을 만들고 나아가 정책의 집행을 지휘, 감독하거나, 국무총리가 국정전반에 걸쳐 정책의 결정과 조정 그리고 정책의 집행에 관한 전반적인 감독을 하는 것으로서 최고수준의 고차원의 행정에 해당하므로, 이것을 중추적 기능이 아니고 주변적 기능이라고는 도저히 말할 수 없다. 중추기능이라는 것은 최고의 제1인자가 행하는 최종적 결단과 지휘의 기능을 말하는 것이 아니고 그에 이르기 전의 과정 중에서 중요한 핵심을 이루는 부분을 가리키거나 또는 양자를 포괄하는 개념이므로, 대통령이 행정부의 수반이라고 하는 사실은 국무총리와 행정각부처의 장들을 행정의 중추라고 인정하는 데 전혀 지장이 되지 않는다. 그렇다면 적어도 행정분야에 관한 한 그 기능의 중추는 대부분 행정도시로 이전되어, 행정도시에서 수행될 행정기능은 행정의 중추기능에 해당한다고 말하지 아니할 수 없다. 나아가 행정과 정치가 상당한 범위에서 동전의 양면과 같은 관계에 있다는 점, 행정부는 소관사무에 관한 정책의 입안과 결정에 있어서 국회와 밀접하게 접촉하면서 불가피하게 정치와 연계되지 않을 수 없다는 점, 현대국가의 속성상 행정국가의 성격이 강화된다는 점, 외국정부나 외교사절들도 관련 행정부처가 소재하는 곳에서 관계기관과 외교적 교섭을 하게 되므로 외교기능의 상당부분이 다양한 형태로 행정도시에서 이루어질 수밖에 없고 이에 따라 어느 정도는 국가를 대표하고 상징하는 의미를 동시에 갖는다는 점 등을 고려할 때, 결국 행정도시에서 수행되는 정치적 기능도 그 소관 행정분야에 관한 한 상당한 정도로 중추적 기능의 일익을 담당한다. 이상을 종합할 때, 이 사건 법률에 의하여 서울에서는 정치적 중추기능의 상당부분과 행정적 중추기능의 일부가, 그리고 행정도시에서는 행정적 중추기능의 대부분과 정치적 중추기능의 상당부분이 수행되기에 이르고, 따라서 이 사건 법률에 의한 중앙행정기관 등의 이전은 우리나라의 수도를 서울과 행정도시의 두 곳으로 분할하는 수도분할의 의미를 갖는다. 위와 같이 이 사건 법률에 의한 행정도시의 건설과 운영이 수도의 분할에 해당함이 분명하므로 이 사건 법률은 헌법개정의 절차에 따라 국민투표에 의하여 국민이 결단할 사항인 수도의 분할 문제, 그리고 관습헌법이 규정하고 있는 기존의 단일수도를 분할하여 복수의 수도로 변경하는 헌법개정문제를 법률만으로 처리하여 버림으로써 헌법개정을 위한 국민투표에 참여할 국민의 정치적 기본권을 침해한 것이다. 다. 이 사건 법률은 정부가 종전에 추진해 오던 신행정수도건설사업을 계속적으로 추진하기 위하여 의원입법의 형식으로 마련한 것이다. 이 사건 법률은 이전범위를 축소한 것 외에는 신행정수도법과 그 체제나 내용에 있어서 대부분 동일하고, 건설되는 도시의 규모도 크게 다르지 아니하다. 앞서 본 바와 같이 행정도시가 정치·행정의 대부분 또는 상당부분의 중추기능을 수행하여 수도로서의 지위를 가지는 이상 이 사건 법률이 비록 이전대상기관을 일부 축소하였다 하더라도 그것이 위헌성을 배제시킬 만큼 본질적인 것은 아니며 오히려 위헌성을 호도하는 형식적 분식에 그친다. 그러므로 이 사건 법률은 신행정수도법과 실질적으로 동일하여 그것이 가지고 있던 위헌성을 그대로 대유한다. 라. 그렇다면 이 사건 법률은 청구인들이 가지고 있는 정치적 기본권의 하나인 헌법개정에 관한 국민투표권을 침해하여 헌법에 위반된다.