가. (1) 토지 이용 계획은 경제·사회적 발전과 더불어 다양한 목적의 지역·지구 등이 신설되거나 변경, 해제됨으로써 그 내용이 매우 복잡·다양하므로 법률에서 토지 이용 계획이 변경된 경우에 해당하는 모든 사항을 구체적으로 정하기가 곤란할 뿐만 아니라 국가의 토지 정책 또한 수시로 변경될 가능성이 많으므로 이를 하위법령에 위임할 필요성이 인정된다. 개발부담금 제도의 취지 및 이 사건 법률조항의 입법목적, 관련조항들을 유기적·체계적으로 종합하면, 대통령령으로 정할 ‘토지 이용 계획 등이 변경된 경우’라 함은 토지 이용 계획의 변경으로 인하여 토지이용규제가 완화됨으로써 불로소득적인 개발이익이 발생하는 경우로서 투기 등으로 토지의 효율적 이용을 저해할 우려가 있거나, 개발이익을 토지소유자에게 전속시키기 보다는 그 일부를 사회 전체로 환원시키는 것이 바람직한 것으로 인정되는 경우임을 누구라도 어렵지 않게 예측할 수 있다. (2) 이 사건 법률조항 중 단서 제1호 단서 부분은 일률적으로 토지의 취득일을 부과 개시 시점으로 하는 경우 부과 개시 시점이 오래전으로 소급됨으로써 토지의 소유자가 개발이익에 비하여 부당하게 많은 개발부담금을 부담할 가능성이 있으므로 이를 방지하기 위하여 개발부담금의 부과 개시 시점을 제도의 취지에 반하지 않는 범위 내에서 토지의 취득일 이후의 시점으로 탄력적으로 정할 필요성이 있고, 이 부분 법률조항은 “토지 취득일로부터 2년 이상이 지난 후 토지 이용 계획 등이 변경된 경우 등 대통령령으로 정하는 경우”에는 대통령령으로 정하는 시점을 개발부담금 부과 개시 시점으로 정하고 있다. 여기서 ‘대통령령으로 정하는 경우’는 ‘토지 취득일로부터 2년 이상이 지난 후 토지 이용 계획 등이 변경된 경우 등’이라는 내용으로 예시 내지 제한되고 있는바, 이처럼 이 부분 법률조항이 ‘2년 이상’의 경과기간을 두고 있는 취지에 비추어 보면, 그 개발부담금 부과 개시 시점은 빠르면 토지의 취득일 이후로서 토지 이용 계획이 변경되기 전 2년이 되는 날이 되리라는 점을 충분히 예측할 수 있다. 나. (1) 이 사건 법률조항은 토지 이용 계획이 변경된 다음 토지를 개발하는 경우 개발부담금의 부과 개시 시점을 개발사업의 인가 등을 받은 날 이전으로 소급함으로써 토지 이용 계획의 변경으로 인한 지가 상승요인을 모두 반영하여 정확한 개발이익을 환수할 수 있도록 하고, 결과적으로 토지에 대한 투기 억제 및 토지의 효율적 이용을 관철할 수 있게 한다는 점에서 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 아울러 토지 이용 계획 등이 변경된 경우 이로 인한 지가 상승이익까지 환수하는 것은 위와 같은 입법목적 달성에 기여하므로 적절한 수단이다. (2) 개발이익환수에 관한 법률 제8조에 따라 개발부담금 납부의무자는 부과기간 중의 정상지가상승분을 공제한 불로소득적인 개발이익에 대하여만 개발부담금을 부담하게 되므로 부과 개시 시점이 소급한다고 하더라도 납부의무자가 불측의 손해를 입게 되지는 않는다. 또한, 이 사건 법률조항은 토지 이용 계획 등이 변경된 때로부터 ‘5년’ 이내에 개발사업의 인가 등을 받은 경우에만 개발부담금의 부과 개시 시점을 토지의 취득일로 소급하고, ‘5년’이 경과한 후에 개발사업의 인가 등을 받은 경우에는 부과 개시 시점이 소급되지 않도록 하고 있으며, 토지의 취득일로부터 2년 이상 지난 후 토지 이용 계획 등이 변경된 경우에는 토지 이용 계획 등이 변경된 날의 2년 전에 해당하는 날을 부과 개시 시점으로 삼아 개발부담금을 부과하도록 함으로써 개발부담금 부과기간이 지나치게 장기화되는 것을 방지하고 있다. 나아가 개발사업의 인가 이전에 토지 이용 계획이 변경된 경우에는 그것만으로도 지가상승 등의 이익이 발생하므로 이를 환수할 필요가 있고 이를 환수하기 위하여 개발부담금의 부과 개시 시점을 소급하여 부과하는 외에 청구인의 기본권을 덜 제한하는 다른 수단을 발견하기도 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항은 침해의 최소성 원칙에 반하지 아니한다. (3) 이 사건 법률조항은 개발사업의 인가 등을 받기 전에 토지 이용 계획의 변경으로 인하여 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분과 투입된 비용을 초과하는 개발이익이 발생한 경우 이를 환수함으로써 투기 방지 및 토지의 효율적인 이용의 촉진이라는 매우 중요한 공익 실현에 이바지하는 반면, 이로 인하여 사업시행자가 받는 불이익은 토지 이용 계획의 변경에 따른 불로소득적인 개발이익의 일부를 개발부담금으로 부담하는 것에 불과하다. 그렇다면 이 사건 법률조항이 추구하는 공익이 그로 인해 침해되는 사익보다 크므로 법익의 균형성 요건을 충족한다. (4) 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

하자 있는 행정처분이 당연무효로 되려면 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것이어야 할 뿐 아니라 객관적으로 명백한 것이어야 하고, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적·의미·기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함을 요한다고 할 것인바, 첫째, 이 사건 부과대상 토지에 대한 개발부담금부과처분의 기초가 되는 착수시점지가를 구 개발이익환수에관한법률 제10조 제3항, 법 부칙 제2조에 따라 사업시행일로 의제된 1990. 1. 1. 당시의 개별토지가격으로 산정하지 아니하고 표준지공시지가에 비교표를 적용한 토지가액으로 산정한 것은 개발부담금의 산출에 관한 법규의 중요한 부분을 위반한 것으로서 그 하자가 중대하다고 할 것이나, 위의 착수시점지가 산정의 하자가 누가 보더라도 해석상 다툼의 여지가 없을 정도로 객관적으로 명백하다고 단정할 수 없고, 둘째, 구 지방세법(1993. 6. 11. 법률 제4561호로 개정되기 전의 것) 제105조 제5항, 제111조 제3항 소정의 간주취득세를 개발비용으로 인정하지 아니한 것 역시 개발부담금 산정에 관한 위 법률 제11조에 위배되어 위법하기는 하나, 반드시 객관적으로 명백한 것이라고 단정할 수는 없으므로, 이 사건 개발부담금 부과처분이 당연무효라고 볼 수 없다.

개발사업의 시행자가 개발사업과 관련하여 국가나 지방자치단체(이하 지방자치단체 등이라 한다)에 납부한 비용이 다른 법령의 규정이나 개발사업에 대한 인가의 조건에 의한 것이 아니라고 하더라도, 원래 지방자치단체 등이 설치하거나 비용을 부담하여야 할 사항을 행정청의 요구에 기하여 사업시행자가 부담하게 된 것으로 볼 수 있다면, 개발이익환수에관한법률 제11조 제1항 제1호의 기타 경비의 하나로서 같은 법 시행령 제10조 제1항 제5호가 정한 ‘다른 법령의 규정이나 개발사업에 대한 인가의 조건 등에 의하여 지방자치단체 등에 납부한 부담금’에 해당한다고 볼 수 있을 것이며, 지방자치단체 등과의 합의에 의하여 납부하는 형식을 취하였다고 하더라도 달리 볼 것은 아니다(개발사업의 시행자가 지방자치단체 등과의 합의에 의하여 도로표지판 및 맹인용 점자블럭 추가설치비로 지원한 10억 원을 개발비용에 산입하여야 한다고 본 사례).

구 개발이익환수에관한법률(1997. 8. 30. 법률 제5409호로 개정되기 전의 것) 제10조 제3항 단서 중 대통령령이 정하는 경우에만 실제의 매입가액을 기준으로 부과개시시점지가를 산정하도록 한 부분은 1998. 6. 25. 헌법재판소의 위헌결정으로 그 효력을 상실하였으므로, 납부의무자가 신고한 매입가액이 구법시행령(1996. 12. 31. 대통령령 제15238호로 개정되기 전의 것) 제9조 제5항 각 호 소정의 가격에 해당하지 아니한다 하더라도 그 가액이 실제의 매입가액으로 인정되면 이를 기준으로 부과개시시점지가를 산정하여야 하고 구법시행령 제9조 제5항 각 호 소정의 가격에 해당하지 아니한다 하여 곧바로 개별공시지가를 기준으로 부과개시시점지가를 산정할 것은 아니다.

1. 개발사업시행으로 인해 발생하는 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적 개발이익의 환수를 위한 개발부담금제도의 ‘개발이익’은 ‘개발사업의 시행 또는 토지이용계획의 변경 기타 사회·경제적 요인’에 의해 발생하는 것을 널리 포함하는 개념으로 정의되어 있으며, 이러한 이익은 현금화된 개별, 구체적 금액이 아니라 객관적 기준에 의해 산정 되는 것이다. 이 사건 법률조항은 개발부담금의 부과개시시점을 착공시가 아니라 사업시행의 인가등을 받은 날로 정하고 있는데, 개발사업의 인가등이 있는 때에는 실제 착공시점과의 사이에 시간차가 있더라도 가격인상요인이 이미 발생하였다고 보는 것이 경험칙에 부합한다. 착공이후에 비로소 지가변동이 있는 사례가 있다 하더라도 이를 가려내거나 실제의 착공시점을 정확하게 인정할 수 있는 객관적 기준을 마련하는 것은 기술적으로 어렵고, 만일 그와 같은 예외적 경우를 위하여 일률적으로 착공한 때를 부과개시시점으로 삼는다면 이미 가격변동이 일어나거나 또는 가격변동이 진행중인 많은 경우의 개발이익을 환수할 수 없으므로 형평에 맞지 않는 결과가 된다. 그리고 개발부담금의 부과기준에 관해 정한 제8조에서 부과종료시점의 부과대상토지의 가액에서 부과개시시점의 부과대상토지의 가액, 부과기간동안의 정상지가상승분, 법 소정의 개발비용을 뺀 금액을 부과기준으로 한다고 규정하므로 문제된 기간 중에 발생하는 정상지가상승분은 공제되도록 되어 있다. 그렇다면, ‘인가등’ 시점을 부과개시시점으로 정한 이러한 입법수단은 개발이익환수제도의 입법목적 달성을 위한 적합한 수단이고 합리성을 결여하였다고 할 수 없으므로 이 사건 제1항이 청구인의 재산권을 과도하게 제한함으로써 이를 침해한다든가 평등권을 침해한다고는 볼 수 없다. 2. 부과개시시점을 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가를 받거나 이와 동일시 할 수 있는 허가, 승인 등을 받은 날로 함을 이 사건 제1항에 의해 명확히 한 다음 이 사건 제2항은 여러 가지의 개발사업별로 각 그에 맞는 ‘인가등을 받은 날’을 세분하여 명시, 나열할 것을 위임한 것이어서 법률 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강은 예측되므로, 이를 포괄위임이라고 할 수 없다.

가. 이 사건 조항에서는 법령에 의해 처분가격이 제한된 경우에는 공시지가를 기준으로 한 평가액이 아니라 그 처분가격을 개발사업완료시점의 개발부담금 부과대상토지가액으로 적용하여 개발부담금을 산정하도록 하고 있다. 법령에 의해 처분가격이 제한되는 경우와 비교할 때 사실상 처분가격이 제한되는 경우는 제한을 초래한 선행행위가 통상 임의적으로 이루어지고, 가격의 객관성을 보장하기 어렵다는 점 등에 있어 많은 차이점이 있으므로 양자를 같게 취급할 필요는 없다고 할 것이다. 그러므로 분양등 처분행위에 의해 사실상 처분가격이 제한되는 경우에는 구법 제9조 제3항 단서에서 정한 것과 같이 원칙에 따른 준공인가시가 아니라 ‘분양등 처분행위를 한 때’를 개발사업완료시점으로 보는 방법에 의해 현실적 이익의 내용을 반영할 수 있다. 그렇다면, 이 사건 조항이 법령에 의해 처분가격이 제한되는 경우만을 그 적용대상으로 삼아 개발사업완료시점의 가액산정에 있어서 예외적인 산정방법을 적용하도록 규정하고 사실상 처분가격이 제한되는 경우를 그 대상에 포함시키지 않고 있다고 해서 바로 평등권이나 재산권침해가 초래된다고 볼 수는 없다. 나. 이 사건 조항은 “부과대상토지를 분양등 처분함에 있어서 관계법령의 규정에 의하여 처분가격이 제한된 경우”라고 규정함으로써 대통령령에서 정할 내용을 분명히 구체화하여 위임하고 있으므로 대통령령은 이러한 기준에 따라서 구체적이고 세부적인 사항에 한하여 규정할 수 있을 뿐이며, 특단의 사정이 없는 한 관계법령 규정에 의하여 처분가격이 제한된 경우로서 이 사건 조항의 입법취지에 부합하는 모든 경우를 포함하도록 규정하여야 함을 알 수 있다. 그렇다면, 이 사건 조항은 대통령령에 위임될 내용과 범위를 통상인의 경우 누구라도 예측할 수 있도록 하였다고 할 것이므로 포괄위임입법금지원칙(헌법 제75조)에 위반된다고 볼 수 없다.

구 개발이익환수에관한법률(1997. 1. 13. 법률 제5285호로 개정되기 전의 법률, 이하 법이라 함) 제8조는 종료시점지가에서 개시시점지가와 부과기간 동안의 정상지가 상승분 및 개발비용을 공제한 금액을 개발부담금의 부과기준으로 규정함으로써 개발부담금 납부의무자의 재산권보장과 법이 추구하는 법 제1조 소정의 목적 달성과 조화를 꾀하고 있으므로, 법 제8조에서 기초공제에 관한 규정을 두지 아니하였다고 하여 헌법 제11조, 제23조에 위반된다고 볼 수 없다. 또한 개발부담금에 의한 환수의 대상이 되는 개발이익은 개발사업의 시행 기타 사회·경제적 요인에 의하여 개발부담금의 부과대상사업이 시행되는 지역에서 개발사업이 시행되는 기간 동안에 발생하는 토지가액의 증가분이라고 할 것이므로, 이는 개발사업의 완료시점 즉 부과종료시점에서 확정된다고 볼 것이지 부과종료시점 이후 개발사업의 시행자 또는 토지 소유자가 개발된 토지를 현실적으로 처분할 때 확정되는 것으로 볼 것은 아니고, 따라서 부과종료시점 이후에 토지의 가격이 하락한다고 하더라도 이는 개발부담금에 의한 환수의 대상이 되는 개발이익과는 무관한 것이므로, 법이 제14조 제1항 및 제16조 제1항에서 개발부담금의 부과 및 납부의무를 규정하면서 부과종료시점 이후에 토지의 가격이 하락할 경우를 고려하여 이미 부과·납부된 개발부담금을 정산 내지는 환급하는 제도를 함께 규정하지 아니하였다고 하여 헌법 제11조, 제23조에 위반되는 것이라고 할 수 없다.

(다수의견) 개발이익환수에관한법률 제5조 제1항 제10호는 개발부담금의 부과대상이 되는 개발사업의 하나로 ‘지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업’을 규정하고 있고, 이에 따라 법 시행령 제4조 제1항 [별표 1] 제10호는 ‘건설부령이 정하는 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되는 사업’이라고 규정하는 한편, 법 시행규칙 제3조의 2 제2항 [별표 2] 제1호는 해당 건축물로 근린생활시설 및 업무시설(일반업무시설에 한한다) 등을 규정하고 있다. 이 규정들의 문언과 법 상의 개발부담금의 부과가 가지는 불로소득적인 개발이익의 환수라는 제도의 목적에 비추어 보면, 위 규정들의 취지는 근린생활시설이나 일반 업무시설과 같은 일정한 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되면 그로써 바로 개발사업이 있은 것으로 보아 개발부담금을 부과함으로써 토목공사 등 토지에 대한 물리적인 개발사업 뿐만 아니라 건축물의 건축과 그에 따른 지목변경으로 인한 개발이익도 개발부담금으로 환수하려는데 있다고 할 것이므로, 여기서 말하는 개발사업에는 반드시 토지 자체에 대한 물리적인 개발행위가 요구되는 것이 아니라고 할 것이다. (대법원 1997. 5. 9. 선고 97누3873 판결 폐기) (반대의견: 대법관 지창권, 신성택, 송진훈) 법 제5조 제10호는 “지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령이 정하는 사업”을 개발부담금의 부과대상인 개발사업으로 규정하고 있고, 시행령 제4조 제1항 [별표 1]의 제10호는 “건설부령이 정하는 건축물의 건축으로서 사실상 또는 공부상 지목변경이 수반되는 사업”을 개발부담금 부과대상사업으로 규정하고 있다. 다수의견에 의하면 법 제5조 제10호에 해당하는 개발사업이 되기 위한 요건은 ① 건설부령이 정하는 건축물의 건축을 위한 건축허가, ② 건축행위, ③ 이로 인한 토지의 사실상 또는 공부의 지목의 변경이 될 것인데, 이러한 다수의견을 실제 사건에 적용하게 되면 대단히 불합리한 결과에 이르게 된다. 그러므로 법 제2조 제2호 및 제5조 각호 규정의 내용과 법의 입법취지 등을 종합적으로 고려하면, 제5조 제10호 소정의 개발사업은 건축허가를 통하여 국가의 국토이용계획이 변경되거나 토지에 대한 이용규제가 완화 또는 해제된 경우에 한정되는 것으로 해석함이 타당할 것이다.