◇ 원고가 제출한 증거만으로는 환경상 위해 발생 우려를 이유로 건축불허가처분을 한 피고의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하였거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치된다고 보기 어렵다는 이유로, 이와 달리 본 원심판결을 파기환송한 사례 ◇ 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률(이하 ‘산업집적법’이라고 한다)에 따르면, 산업단지에서 제조업을 하려는 자가 관리기관과 입주계약을 체결한 때에는 시장·군수 또는 구청장의 공장설립 승인을 받은 것으로 의제된다(제13조 제2항 제2호, 제1항, 제38조 제1항). 그러나 공장설립 승인이 의제된다고 하여 건축법상 건축허가 또는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라고 한다)상 개발행위허가를 받은 것으로 의제하는 규정은 없다. 또한 산업집적법상 입주계약은 건축법상 건축허가나 국토계획법상 개발행위허가와는 목적과 취지, 요건과 효과를 달리하는 별개의 제도이다. 따라서 입주계약 체결에 따라 공장설립 승인을 받은 것으로 의제되는 경우에도 그 공장건물을 건축하려면 건축법상 건축허가와 국토계획법상 개발행위허가를 받아야 한다고 보아야 한다. ☞ 아스콘 제조업체인 원고가 이 사건 산업단지에서 아스콘 공장을 운영하기 위해 이 사건 산업단지 관리기관인 울산광역시장과 산업단지 입주계약을 체결(그에 따라 시장·군수 또는 구청장으로부터 공장설립 승인을 받은 것으로 의제됨)한 다음 피고에게 아스콘 공장 신축을 위한 건축허가를 신청하였으나, 피고가 환경상 위해 발생 우려를 이유로 건축불허가 처분을 한 사안임. ☞ 원심은, 울산광역시장이 이 사건 산업단지 안에 아스콘 공장 신축을 허용할 경우 환경에 미칠 수 있는 영향에 관해 충분히 검토한 것으로 보이는 점, 원고는 울산광역시장에게 아스콘 공장 운영 계획을 밝히고 입주계약을 체결한 점, 원고가 대기오염물질 저감 대책을 수립한 점, 그럼에도 피고는 환경오염 발생 가능성에 관한 객관적, 실증적 근거 없이 이 사건 처분을 한 것으로 보이는 점 등을 이유로 피고의 건축불허가 처분이 위법하다고 판단하였음. ☞ 그러나 대법원은, 원고가 울산광역시장과 입주계약을 체결하여 공장설립 승인이 의제되었다는 사정만으로 피고로부터 건축법 및 국토계획법에 따라 건축허가 및 개발행위허가를 받으리라는 점에 대하여 정당한 신뢰를 갖게 된다고 보기 어렵고, 피고는 건축법과 국토계획법의 규정 내용과 입법 목적에 따라 원고의 이 사건 공장 건축계획이 건축법상 건축허가 기준과 국토계획법상 개발행위 허가기준을 충족하였는지를 심사·평가하여 건축허가 여부를 결정할 수 있다고 전제한 다음, 아스콘 제조 과정에서는 특별한 원료를 사용하거나 최신 공법을 적용한다는 예외적 사정이 없는 한 대기환경보전법상 특정대기유해물질을 비롯한 각종 대기오염물질이 배출되는 점, 원고가 대기오염물질 저감을 위해 제시한 대책이 충분하다고 볼 수도 없는 점 등에 비추어 보면, 환경상 위해 발생 우려를 이유로 아스콘 공장의 건축을 불허한 피고의 재량적 판단이 현저히 합리성을 결여하였거나 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치된다고 보기 어렵다는 이유로 원심판결을 파기환송하였음.

지방자치법 제22조, 행정규제기본법 제4조 제3항에 의하면 지방자치단체가 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로, 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다. 법 제19조 제1항은 “국토의 계획 및 이용에 관한 법률의 규정에 의한 도시지역·제2종지구단위계획구역 및 지방자치단체의 조례가 정하는 관리지역 안에서 건축물·골프연습장 기타 주차수요를 유발하는 시설(이하 ‘시설물’이라 한다)을 건축 또는 설치하고자 하는 자는 당해 시설물의 내부 또는 그 부지 안에 부설주차장(화물의 하역 기타 사업수행을 위한 주차장을 포함한다. 이하 같다)을 설치하여야 한다”고 규정하고, 같은 조 제4항은 “제1항의 경우에 부설주차장이 대통령령이 정하는 규모 이하인 때에는 동항의 규정에 불구하고 시설물의 부지 인근에 단독 또는 공동으로 부설주차장을 설치할 수 있다. 이 경우 시설물의 부지 인근의 범위는 대통령령이 정하는 범위 안에서 지방자치단체의 조례로 정한다”고 규정하고 있다. 이러한 법의 위임에 따라 구 주차장법 시행령(2010. 10. 21. 대통령령 제22458호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제7조 제1항 본문은 “법 제19조 제4항 전단에서 ‘대통령령이 정하는 규모’라 함은 주차대수 300대의 규모를 말한다”고 규정하고, 같은 조 제2항은 “법 제19조 제4항 후단에 따른 시설물의 부지 인근의 범위는 다음 각 호의 어느 하나의 범위에서 특별자치도겱횁군 또는 자치구의 조례로 정한다”고 규정하면서, 제1호로 ‘당해 부지의 경계선으로부터 부설주차장의 경계선까지의 직선거리 300m 이내 또는 도보거리 600m 이내’를 들고 있다. 그리고 이러한 법과 시행령의 위임에 따라 순천시 주차장 조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제13조 제1항은 “법 제19조 제4항의 규정에 의하여 단독 또는 공동의 부설주차장을 설치하는 경우 당해 부지의 경계선으로부터 인근에 설치하는 부설주차장 경계선까지의 거리는 직선거리 300m 이내 도보거리 600m 이내이어야 한다”고 규정하고 있다. 그런데 이 사건 조례는 이에서 더 나아가 같은 조 제2항 본문(이하 ‘이 사건 조례 규정’이라 한다)에서 “제1항에 의하여 설치된 부설주차장은 본 시설물이 소멸될 때까지 타용도로 사용할 수 없다”고 규정하여 주차장 사용에 관하여 일정한 제한을 가하고 있다. 한편 법 제19조의4 제1항은 “부설주차장은 주차장 외의 용도로 사용할 수 없다. 다만, 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 규정하고, 시행령 제12조 제1항은 법 제19조의4 제1항 단서에 따라 부설주차장의 용도를 변경할 수 있는 경우로서 제1호 내지 제5호까지의 사유를 들고 있는데, 그 중 제3호는 ‘당해 시설물의 부설주차장의 설치기준 또는 설치제한기준을 초과하는 주차장으로서 그 초과 부분에 대하여 시장겚볼?또는 구청장의 확인을 받은 경우’라고 정하고 있다. 위와 같은 관계 법규를 종합하여 보면, 이 사건 건축불허가 처분의 근거가 된 이 사건 조례 규정은 법 제19조의4 제1항 단서 및 시행령 제12조 제1항 제3호에 따라 부설주차장의 용도변경이 허용되는 경우까지도 본 시설물이 소멸될 때까지는 용도변경을 할 수 없도록 하여 부설주차장 소유자 등의 재산권 행사를 제한하고 있음을 알 수 있는바, 앞서 본 법리에 비추어 볼 때 이러한 조례 규정이 유효하기 위해서는 법률의 위임이 있어야 하고, 그러한 위임 없이 제정되었다면 그 효력이 없다고 보아야 한다. 그런데 이 사건 조례 규정이 부설주차장의 용도변경 제한에 관하여 정한 것은 법 제19조 제4항 및 시행령 제7조 제2항에서 위임한 ‘시설물의 부지 인근의 범위’와는 무관한 사항이고, 나아가 부설주차장의 용도변경 제한에 관하여는 법 제19조의4 제1항 및 시행령 제12조 제1항에서 지방자치단체의 조례에 위임하지 아니하고 직접 명확히 규정하고 있으므로, 결국 이 사건 조례 규정은 법률의 위임 없이 주민의 권리제한에 관한 사항을 정한 것으로서 법률유보의 원칙에 위배되어 그 효력이 없다고 할 것이다.