자연환경 손실 또는 무분별한 국토 개발 등의 방지를 위해 태양광 발전시설 설치를 허가하지 않은 처분을 재량권 일탈, 남용으로 볼 수 없다고 판단한 사례 1. 판단 구 산지관리법(2016. 12. 2. 법률 제14361호로 개정되어, 2017. 6. 3. 시행된 것) 부칙 제3조의 불법전용산지에 관한 임시특례 조항(이하 '이 사건 특례조항')은 산지에 대한 지목변경 현실화를 통하여 민원해소, 지목불일치 등에 따른 행정력 낭비 문제를 해소하기 위한 것으로 이 사건 신청지가 이 사건 특례조항을 통하여 과수원 등으로 지목이 변경되었다고 하여 계속 과수원 등으로 보전하여야 하는 것은 아니라고 판단된다. 그러나 위 인정사실 등 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 내지 사정을 종합하여 보면, 이 사건 거부처분은 피고의 재량권 범위 내에서 합리적인 근거에 기초하여 이루어진 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 보기 어려우므로, 원고들의 주장은 모두 이유 없다. 가. 거부사유의 합리성에 관하여 1) 이 사건 신청지는 보전관리지역으로서 보전 용도지역에 해당하므로, 피고는 이 사건 신청에 대하여 위원회의 심의를 통해 개발행위허가기준을 강화하여 적용할 수 있고, 이 사건 사업의 입지로 적정한지 여부에 대하여 판단할 수 있는 폭넓은 재량권을 가지고 있다. 2) 이 사건 신청지의 평균경사도는 17.9도이고, 경사도가 15도 이상에 이르는 면적이 전체 면적의 82.8%, 경사도가 20도 이상에 이르는 면적도 전체 면적의 30.6%에 이르므로, 이 사건 신청지는 대부분 급경사지에 해당한다. 또한, 앞서 본 것과 같이 이사건 신청지는 표고의 차이도 62.7m에 이르는바, 이 사건 신청을 허가할 경우 절·성토행위로 인한 사면 발생이 예측되고, 토사 유출 위험이 있다. 이를 대비하기 위하여 저감시설을 설치하고, 식생 피복을 한다고 하더라도 집중 호우시 급경사면의 토사가 유출될 가능성을 배제할 수 없다. 아울러, 이 사건 신청지는 농경지와 연접하여 있고, 가까운 곳에 마을이 위치하고 있으므로, 토사유출, 산사태 등을 예방하여 마을주민과 농경지 등의 안전을 확보할 필요성에 대한 행정청의 재량적 판단을 존중할 필요가 있다. 3) 산지관리법 시행령 제18조의2 제3항의 [별표 3의2] 제2항 ㈏목은 태양광발전시설을 위한 산지 일시사용의 경우 '해당 산지의 평균경사도가 15도 이하일 것'을 규정하고 있다. 이는 급경사지에서의 태양광발전시설을 위한 산지 일시사용을 규제함으로써 재해 발생을 방지하고자 하는 취지임이 분명하다. 위 기준을 참고하면 원래 산지였고, 평균경사도가 17.9도에 이르는 이 사건 신청지는 태양광발전시설 설치 입지로 부적당하다. 4) 이 사건 신청지는 마을, 중앙고속도로, 풍기읍 시가지가 정면으로 바라보는 산 중턱에 위치하고 있으므로, 이 사건 신청지에 신청면적 합계 17,830㎡에 이르는 인공구조물인 태양광발전소가 설치될 경우 경관을 훼손하고 주변 자연경관과의 부조화가 발생할 수 있다. 나아가 태양광발전소로 인하여 주변의 농경지가 연쇄적으로 잠식될 가능성도 배제할 수 없다. 마) 이 사건 사업은 허가일로부터 24개월의 사업기간을 예정하고 있다. 이 사건 신청지에 이 사건 사업을 위한 공사 차량과 장비가 출입하기 위해서는 일반국도 5호선 도로에서부터 약 1.5km에 이르는 마을 안길과 농로를 통행하여야 하므로, 마을주민들에게 소음, 진동, 먼지 등의 환경 피해와 안전사고의 발생을 초래할 위험성이 높다. 5) 원고들이 이 사건 신청지 인근 마을 주민 중 일부로부터 이 사건 사업 시행에 관한 동의를 받았다고 하더라도, 앞서 본 것과 같은 경관과 환경 훼손 및 재해 발생우려, 난개발 가능성, 그로 인한 공익 침해 정도 등 여러 사정을 고려할 때, 이 사건 거부처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보기는 어렵다. 나. 평등·비례원칙, 신뢰보호원칙 위반에 관하여 태양광에너지가 신재생에너지로 각광받고 있는 측면이 있다고 하더라도, 국토의 무분별한 개발에 따른 경관 등이 훼손되지 않도록 주변 자연환경과의 관계를 고려하여 체계적으로 개발될 필요성이 있고, 개발행위가 환경에 미치는 영향은 정확한 예측이 곤란한데다가 자연환경은 한 번 파괴되면 그 회복에 막대한 시간과 비용이 소요되며 그로 인한 불이익은 국민 전체 및 후세에까지 미치게 되는 특성이 있다. 그러므로 행정청이 환경오염을 이유로 개발행위를 제한할 공익상의 필요가 있는지를 판단하는 경우 그 판단은 폭넓게 존중될 필요가 있으며, 이 사건 거부처분으로 인하여 원고들이 어느 정도의 경제적 손실을 입게 된다고 하더라도, 태양광발전시설이 설치됨으로써 발생할 수 있는 자연환경상의 손실이나 무분별한 국토 개발에 따른 경관 등의 훼손을 방지하고 체계적인 개발행위를 유도함으로써 달성하려는 공익에 비추어 볼 때 원고들의 침해되는 사익이 공익보다 크다고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 거부처분이 평등·비례원칙에 반한다고 볼 수 없다.

◇ 학교법인의 산지전용에 따른 원상복구비용 예치금의 지급을 보증하는 내용의 보증보험 계약이 사립학교법 제28조 제1항에서 규정하는 관할청의 허가 대상인 의무부담행위에 해당하는지 여부(소극) ◇ 1) 사립학교법 제28조 제1항에서 학교법인이 의무를 부담하고자 할 때 관할청의 허가를 받도록 규정한 것은 학교법인 재산의 원활한 관리와 유지·보호를 기함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모하자는 데에 그 목적이 있다. 그러므로 위 규정의 의무부담에 해당하는가 여부는 그 목적과 대조하여 구체적으로 결정되어야 하고, 학교법인이 의무를 부담하는 내용의 모든 법률행위가 일률적으로 이에 해당한다고 단정할 수 없다(대법원 2000. 9. 5. 선고 2000다2344 판결 등 참조). 2) 위와 같은 입법 취지와 기록에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 함께 고려하면, 피고가 원고와 체결한 이 사건 보증보험 계약은 사립학교법 제28조 제1항에서 규정하는 관할청의 허가 대상인 의무부담행위에 해당하지 않는다고 보는 것이 타당하다. 가) 산지전용허가를 받은 피고의 산지 복구비 예치의무는 산지관리법령에 의한 학교시설사업 실시계획 승인의 조건 내지 구미시장의 산지 복구비 예치 통보에 따라 발생한 것일 뿐 법률행위로 인하여 발생한 것이 아니다. 따라서 피고의 산지 복구비 예치의무는 사립학교법 제28조 제1항에 따라 관할청의 허가를 받아야 하는 의무부담이라고 볼 수 없다. 나) 피고가 산지 복구비를 현금으로 예치하더라도, 이는 앞서 본 피고의 산지 복구비 예치의무를 이행한 것에 불과하므로 사립학교법 제28조 제1항에 따른 관할청의 허가 대상인 의무부담행위라고 볼 수 없다. 나아가 이 사건 보증보험 계약 역시 피고가 산지 복구비를 직접 현금으로 예치하는 것을 대신하는 데에 목적이 있고, 구미시장의 산지 복구비 예치 통보 등에 부수하여 이루어진 것에 불과하다. 다) 산지전용허가를 받은 피고의 산지 복구의무는 산지관리법 제39조 내지 제42조에 따라 발생하였을 뿐 법률행위로 인하여 발생한 것이 아니다. 그러므로 사립학교법 제28조 제1항에 따른 관할청의 허가 대상이라고 볼 수 없다. 라) 이 사건 보증보험 계약 체결 이후에 보험사고가 발생하여 원고가 구미시에 보험금을 지급할 경우, 피고는 원고에 대하여 지급액 상당의 구상채무를 부담하는데, 그 지급액은 피고가 직접 산지 복구의무를 이행하였어야 함에도 이를 이행하지 않음에 따라 구미시가 대행자를 지정하여 복구를 대행하는 데 소요되는 비용으로서, 피고가 산지 복구의무자로서 원래 부담하였어야 할 성질의 것에 불과하다. 따라서 피고의 이 사건 보증보험 계약의 체결로 인하여 피고가 실질적으로 새로운 의무를 추가로 부담하게 되는 것은 아니다. ☞ 보험회사인 원고가 학교법인인 피고와 피고의 산지전용에 따른 원상복구비용 예치금의 지급을 보증하는 내용의 이 사건 보증보험 계약을 체결한 뒤 보험사고 발생에 따라 피보험자인 구미시에 지급한 보험금 4억 5780만원과 관련하여 피고를 상대로 구상금을 청구한 사안에서, 이 사건 보증보험 계약이 사립학교법 제28조 제1항의 허가 대상인 의무부담행위에 해당한다고 판단하여 관할청의 허가가 없다는 이유로 이 사건 보증보험 계약을 무효로 보아 원고의 청구를 기각한 원심판결을 파기한 사례

1. 기초사실 가. 피고 소속 산림보호 담당공무원은 2014년 8월 24일 원고가 허가를 받지 않은 채 산림청이 관리하는 대한민국 소유의 제주시 봉개동 임야에서 경사면을 절토한 후 평탄작업을 하여 계단 형태의 묘지를 조성하는 등으로 산지의 형질을 변경한 사실을 적발한 후, 이를 피고 산하 자치경찰단 등에 보고하였다. 나. 제주시장은 2014년 9월 26일 원고에게 장비를 이용하여 측량한 임야의 훼손면적 1038㎡를 불법 산지전용면적으로 명시하여 '불법산지전용지 원상복구 명령 및 행정대집행 계고'에 관한 사전통지를 한 후, 원고로부터 '자진하여 원상복구에 만전을 기하겠다'는 내용의 의견을 제출받고, 2014년 10월 30일 원고에게 산지복구설계서의 제출을 요구하였다. 다. 원고는 2014년 11월 11일 제주시장에게 '복구면적 768㎡, 복구공사금액 2211만원, 복구공사기간 2014년 11월경~2015년 2월 28일'의 복구설계서 승인신청을 하였고, 제주시장은 2014년 11월 21일 원고의 위 신청을 승인하였다. 라. 원고는 2015년 2월 9일 제주시장에게 복구준공검사를 신청하였고, 제주시장은 2015년 2월 23일 원고에게 “복구설계서 승인사항에 따라 복구가 완료되지 않았으므로, 2015년 4월 22일까지 사면 처리, 묘지 이장 등 복구설계 승인사항에 따라 복구를 완료하라”는 내용의 보완요구를 하였다. 마. 한편 원고는 위와 같은 임야 훼손행위와 관련하여 피고 산하 자치경찰단과 검찰의 수사를 거쳐 2014년 11월 26일 '허가를 받지 않고 총 978㎡의 임야를 훼손함으로써 산지를 전용하고(산지관리법 위반), 총 4본의 나무를 훼손하였다(산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률 위반)'는 공소사실로 벌금 300만원에 처하는 약식명령이 청구되었다가, 공판절차에 회부된 후 공소장 변경을 통해 2015년 7월 22일 제주지방법원에서 벌금 50만원을 선고받았고 위 판결은 그 무렵 그대로 확정되었다. 2. 청구원인에 대한 판단 가. 원고는 이 사건 청구원인으로, 피고 산하 자치경찰단의 잘못된 수사에 기초하여 '허가를 받지 않고 총 978㎡의 임야를 훼손함으로써 산지를 전용하고, 총 4본의 나무를 훼손하였다'는 공소사실로 기소되어 정신적 피해 등을 입었을 뿐만 아니라, 제주시장의 과도한 원상복구명령에 의해 제출의무가 없는 산지복구설계서의 제작비용과 복구의무가 없는 521㎡(768㎡ 중 복구의무가 있는 247㎡를 제외한 부분)에 관한 원상복구비용을 지출하는 손해 등을 입었으므로, 피고는 원고에게 위자료 1000만원, 산지복구설계서 제작비용 220만원, 복구공사비 1080만원 등 합계 2300만원의 손해를 배상할 의무가 있다는 취지의 주장을 한다. 나. 그러나 검사가 공소를 유지하는 과정에서 법원의 허가를 얻어 공소장에 기재된 공소사실 중의 일부를 철회하였다는 사정만으로 원고의 당초 공소사실에 관련된 피고 산하 자치경찰단의 수사가 위법 부당한 것이었다고 보기는 어렵고, 달리 피고 산하 자치경찰단이 위법하거나 부당한 수사를 하였음을 인정할 만한 증거가 없으며, 또한 제주시장의 원고에 대한 원상복구명령이 위법 부당한 것이었음을 인정할 만한 아무런 증거도 없고, 오히려 앞서 거시한 각 증거에 의하면 제주시장이 허가를 받지 않고 산지를 전용한 원고에 대하여 적법한 절차를 거쳐 그와 같이 불법으로 전용한 산지를 복구하도록 한 사실을 인정할 수 있으므로, 이와 다른 전제에 선 원고의 위 주장은 모두 이유 없다.

1. 산지관리법 시행령 제32조 제2항 본문은 “토석채취허가ㆍ변경허가 또는 변경신고 대상 산지에 대하여 현지조사를 실시하고, 그 신청내용이 법 제28조에 따른 토석채취허가기준에 적합한지 여부를 검토한 후 토석채취의 타당성에 관하여 지방산지관리위원회의 심의를 거쳐야 한다.”고 규정하고 있다(이하 ‘이 사건 조항’이라 한다). 이 사건 조항은 토석채취 허가권자인 시장 등이 현지조사를 거쳐 신청인이 제출한 자료를 심사하여 신청이 산지관리법 제28조에 따른 토석채취허가기준에 적합한지 여부를 1차적으로 검토한 결과 허가기준에 적합하지 아니함이 객관적으로 명백한 경우에는 지방산지관리위원회 심의를 거치지 않은 채 불허가할 수 있으나, 그렇지 않은 경우에는 지방산지관리위원회의 심의를 거쳐야 한다고 해석함이 상당하며, 이러한 심의를 거치지 아니하고 처분을 한 때에는 법령에 규정된 절차의 흠결로 인하여 그 처분은 위법하다고 보아야 한다. 2. 이 사건 채취지는 토석채취제한지역에 해당하여 원칙적으로 토석채취허가가 허용되지 아니하지만, 관계 중앙행정기관의 장 등으로부터 공용사업을 위하여 이 사건 토석채취가 필요하다는 취지의 요청을 받았으므로 그 요청이 타당하다고 인정되는 경우에는 토석채취허가가 가능한데, 그 타당성의 심사는 산림보전?경관훼손?주민의 불편 등 공익상 목적과 관계 중앙행정기관의 장이 토석채취를 요청한 공공사업의 필요성 및 토석채취허가에 따른 원고들의 사익 등을 서로 비교형량하여 재량 심사를 하여야 하는 사항으로서, 비록 그것이 토석채취허가기준에 관련된 내용이라 하더라도 실질적으로는 토석채취의 타당성에 관한 판단 사항이라 할 수 있으며, 현지 조사나 신청인이 제출한 자료의 검토만으로 객관적으로 명백하게 허가기준에 부합하지 아니한다고 단정하기는 어렵다고 할 것이다. 그러므로 앞서 본 법리에 비추어 보면, 이 부분 불허가사유도 이 사건 조항에 따라 지방산지관리위원회의 심의를 거쳐서 결정하여야 함에도 피고가 위 절차를 거치지 아니한 위법이 있다. ☞ 이와 달리 지방산지관리위원회의 심의를 거치지 아니한 채 토석채취허가신청을 불허한 처분이 위법하지 않다고 보아 원고들의 청구를 기각한 원심판결을 파기한 사안

1. 구 산지관리법(2012. 2. 22. 법률 제11352호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제18조 제1항, 제5항, 구 산지관리법 시행령(2012. 8. 22. 대통령령 제24059호로 개정되기 전의 것) 제20조 제6항, [별표 4] 제2호 다목 세부기준 1)에서는 산지전용허가기준에 관하여 규정하면서 전용하려는 산지의 평균경사도가 25도 이하여야 한다고 규정하고 있고, 산지에서의 지역 등의 협의기준 및 산지전용허가?산지일시사용 허가기준 등의 세부사항에 관한 규정(산림청 고시 제2011-7호, 이하 ‘산림청 고시’라고 한다) 제5조 제1항은 ‘평균경사도 측정은 수치지형도를 이용하여 산출한다. 다만 수치지형도가 현실과 맞지 않거나 수치지형도가 없는 지역은 실측으로 산출할 수 있다.’고 규정하고 있다. 한편 양평군 도시계획조례 제18조 제1항 제2호는 경사도가 25도 미만인 토지에 대하여 개발행위허가를 할 수 있고 경사도가 25도 이상인 토지에 대하여는 군계획위원회의 자문을 거쳐 허가할 수 있다고 규정하고 있다. 위 규정들을 종합하면, 전용허가의 대상이 된 산지가 평균경사도가 25도를 초과하는 경우에는 원칙적으로 산지전용허가가 될 수 없고, 이때 평균경사도는 원칙적으로 수치지형도로 산출하되, 예외적으로 수치지형도가 현실과 맞지 않거나 수치지형도가 없는 지역은 실측으로 산출하여야 한다고 할 것이다. 그리고 산지의 합리적인 보전을 위하여 산지가 전용되거나 일시사용되기 전의 당초 형태를 기준으로 할 필요가 있는 점, 만약 산지의 일부가 전용되거나 일시사용되었지만 그 복구가 예정된 경우에 산지의 전부가 현실과 맞지 않다고 보아 실측으로 평균경사도를 산출하도록 한다면 복구되어야 할 산지 일부가 일시적인 변형 상태에 있음을 기화로 원래는 전용이나 일시사용의 요건에 해당하지 아니할 산지 부분의 무분별한 산지전용을 가능하게 함으로써 평균경사도에 따라 산지전용을 제한하는 법의 취지를 몰각시킬 수 있는 점을 고려할 때, 산림청 고시 제5조 제1항 단서에서 규정한 ‘수치지형도가 현실과 맞지 않는 경우’란 수치지형도가 있지만 잘못 작성되었다거나 산지지형이 확정적으로 바뀌어 돌이킬 수 없는 상태가 되는 등 수치지형도가 더 이상 현실을 반영하지 못하게 된 때를 의미한다고 할 것이다. 2. 산지관리법 제16조 제2항은 “같은 조 제1항 규정에 의한 목적사업의 시행에 필요한 행정처분에 대한 거부 처분이나 그 행정처분의 취소처분이 확정된 때에는 제14조 제1항의 규정에 의한 산지전용허가는 취소된 것으로 보고, 제15조 제1항의 규정에 의한 산지전용신고는 수리되지 아니한 것으로 본다.”고 각 규정하고 있다. 위 규정은, 예컨대 건축허가의 취소처분이 확정되면 건축은 불가능해지게 되어 건축을 전제로 한 산지전용허가도 아무런 의미가 없게 되므로 이러한 경우에 산지전용허가 취소를 기다리지 않고 그 산지전용허가가 당연히 취소되는 것으로 의제하여 산지전용허가의 효력을 소멸시키려는 데에 그 취지가 있다. 이러한 규정은 목적사업의 시행에 필요한 행정처분을 받은 사람이 스스로 취소한 경우에도 그 취지에 비추어 마찬가지로 유추적용된다고 할 것이다. ☞ 피고가 원고의 장례식장 건축허가신청에 대하여 “이 사건 신청지는 평균경사도가 수치지형도 상 급경사지역으로 산지관리법 제18조 제1항 등에 의하여 허가가 불가하다”는 사유 등을 들었음. 그런데 원심은 ① 수치지형도가 현실과 맞지 않게 된 것이 불법적인 원인에 기한 것으로서 행정청이 언제든지 원상회복을 명할 수 있는 경우가 아닌 한, 수치지형도보다는 현실을 우선하여 평균경사도를 실측으로 산출하여야 한다고 보아, 이 사건 신청지 일부에 대하여 주택건설을 위한 기존의 건축허가가 있어 이 사건 신청지의 현황은 적법한 원인에 의하여 수치지형도와 달라졌으므로 그 평균경사도는 실측을 기준으로 산출하여야 하고, 실측에 의한 평균경사도에 의할 때 이 사건 신청지는 급경사지역이 아니고, ② 이 사건 신청지 일부에 대하여 주택건설을 위한 기존의 건축허가취소로 산지전용허가까지 취소되었다고 볼 수 없다는 이유로 피고의 건축허가신청불허가처분을 위법하다고 판단하였는바, 이를 파기한 사안

1. 구 산지관리법(2010. 5. 31. 법률 제10331호로 개정되기 전의 것) 제56조(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)는 법인의 대표자가 그 법인의 업무에 관하여 제53조 내지 제55조의 위반행위를 한 때에는 행위자를 벌하는 외에 그 법인에 대하여도 각 해당 조의 벌금형을 과한다고 규정하여 법인의 대표자가 그 업무와 관련하여 위반행위를 저지른 경우 그 법인에 대하여도 처벌하는 양벌규정을 두고 있는바, 여기서 말하는 ‘법인의 대표자’에는 그 명칭 여하를 불문하고 당해 법인을 실질적으로 경영하면서 사실상 대표하고 있는 자도 포함된다고 해석함이 상당하다. 2. 법인은 기관을 통하여 행위하므로 법인의 대표자의 행위로 인한 법률효과는 법인에게 귀속되어야 하고, 법인 대표자의 범죄행위에 대하여는 법인 자신이 책임을 져야 하는바, 법인 대표자의 법규위반행위에 대한 법인의 책임은 법인 자신의 법규위반행위로 평가될 수 있는 행위에 대한 법인의 직접책임으로서, 대표자의 고의에 의한 위반행위에 대하여는 법인 자신의 고의에 의한 책임을, 대표자의 과실에 의한 위반행위에 대하여는 법인 자신의 과실에 의한 책임을 지는 것이다. 따라서 이 사건 법률조항 중 법인의 대표자 관련 부분은 대표자의 책임을 요건으로 하여 법인을 처벌하는 것이므로 위 양벌규정에 근거한 형사처벌이 형벌의 자기책임원칙에 반하여 헌법에 위반된다고 볼 수 없다.

산지관리법 제18조 제1항 제8호에서 산지전용허가기준의 하나로 “사업계획 및 산지전용면적이 적정하고 산지전용방법이 자연경관 및 산림훼손을 최소화하고 산지전용 후의 복구에 지장을 줄 우려가 없을 것”이라는 추상적 기준을 설정하면서 같은 조 제4항에 의하여 그 세부기준을 대통령령으로 정하도록 위임하고 있고, 같은 법 시행령 제20조 제4항 [별표 4] 7.의 바.항에서 위 세부기준의 하나로 “전용하고자 하는 산지의 표고(標高)가 높거나 설치하고자 하는 시설물이 자연경관을 해치지 아니할 것”이라고 규정하여 전용하고자 하는 산지의 위치에 대한 대강의 제한을 제시하고 있으면서 같은 비고 2.에 의하여 위 기준을 적용하는데 필요한 세부적인 사항은 산림청장이 정하여 고시하도록 위임하고 있으며, 이에 따라 산림청장이 법령에 따른 구체적인 기준으로서 전용하고자 하는 산지의 높이에 있어서의 한계로서 “산지의 경관을 보전하기 위하여 전용하고자 하는 산지는 당해 산지의 표고(산자락 하단부를 기준으로 한 산정부의 높이로 지반고를 말한다)의 100분의 50 미만에 위치하여야 한다”고 정한 산지전용허가기준의 세부검토기준에 관한 규정(2003. 11. 20. 산림청 고시 제2003-71호, 이하 ‘이 사건 고시’라고 한다) 제2조 [별표] 3. 바목 가.의 규정은 위 산지관리법령이 위임한 바에 따라 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정한 것으로서, 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 않으므로, 그와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가진다고 할 것이다.