2021누56659 변상금 부과처분 무효 확인 청구 [제10행정부 2023. 3. 17. 선고] <일반> □ 사안 개요 - 원고(한국도로공사)가 점유·사용하는 이 사건 각 토지에 대하여, 국유재산법상 총괄청인 기획재정부장관으로부터 소관 국유재산의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 피고(한국자산관리공사)가 2017. 12. 21. 무단점유(2012. 10. 11. ~ 2017. 10. 10.)를 이유로 변상금 부과처분을 함(이 사건 처분) - 이 사건 각 토지는 1975년 “국(관리청 건설부)” 앞으로 소유권이전등기가 마쳐지면서 도로구역으로 결정된 후 원고의 강릉지사 사무소 부지 및 주차장 등으로 사용되었고, 1998년경부터 원고로부터 임차한 사기업이 계속 건물 부지 및 주차장으로 사용하여 왔음 □ 쟁점 및 판단 - 원고가 이 사건 각 토지의 명의신탁자로서 국가와의 관계에서 이 사건 각 토지를 점유·사용할 권한이 있는지(소극) [국유재산법상 국유재산임] - 이 사건 각 토지에 대한 원고의 점유취득시효가 완성되었는지(소극) [도로구역 결정으로써 행정재산이 된 이 사건 각 토지는 이후 도로구역 해제결정이 고시되거나 용도폐지 공문이 보내진 2003~2006년경 각 공용폐지로 일반재산으로 전환되어 시효취득의 대상이 되기는 하였으나, 이 사건 처분 시까지 20년이 경과하지 않았음] - 원고가 변상금 부과 대상기간 동안 이 사건 각 토지에 대한 관리·처분권한을 보유하였는지(소극) [해당 기간 동안 관리청(중앙관서의 장)에게 관리·처분 권한이 있는 ‘특별회계에 속하는 국유재산’에 해당하지 않고, 원고에게 ‘고속국도 관리청의 관리업무’가 적법하게 위탁되어 있지도 않았음] - 피고가 이 사건 처분을 할 수 있는 권한이 있는지(적극) [기획재정부장관이 2012년경부터 이 사건 각 토지에 대하여 한 용도폐지 요구는 실질적으로 국유재산법 제23조에 따른 ‘인계 요청’에 해당하고, 절차적·실체적 하자가 없음] - 2012. 12. 21. 이전의 기간에 대하여 이 사건 각 토지에 관한 변상금 부과권의 소멸시효 완성 여부(적극) 및 소멸시효 완성 후 원고가 변상금을 납부하였다 하여 소멸시효 이익을 포기한 것으로 볼 수 있는지(소극) - 이 사건 처분 중 국가의 변상금 부과권 소멸 후 변상금을 부과한 부분의 위법성의 정도(= 하자가 중대·명백하므로 당연무효) 및 무효확인의 범위(= 이 사건 처분의 가분성 인정하여 소멸시효 완성 후에 부과된 부분에 한하여 일할계산하여 무효확인) (원고일부승)

서울고등법원 2021나2038582 부당이득금 [제9민사부 2022. 6. 9. 선고] □ 사안 개요 - 원고(주택건설사업시행자)는 피고(지방자치단체)와 사이에 피고 소유였던 이 사건 토지에 관한 매매계약을 체결함. 위 매매계약을 위하여 행정재산이던 이 사건 토지에 대해 용도폐지처분이 이루어져서 일반재산으로 전환됨 - 원고는 매매계약의 무효를 주장하면서 기지급 매매대금 상당의 부당이득반환을 청구하였고, 위 청구를 인용한 1심판결에 대하여 피고가 항소함 □ 쟁점 - 법령에 규정된 용도의 변경 또는 폐지 사유에 해당하지 않는 사유에 기한 용도폐지처분은 무효인지 여부(적극) - 용도폐지처분이 무효인 경우, 용도폐지 이전의 행정재산에 대한 사법상 매매계약도 무효인지 여부(적극) - 강행법규에 위반한 매매계약의 무효를 주장하는 것이 신의칙에 반하는지 여부(원칙적 소극) □ 판단 - 공유재산법 제11조, 동법 시행령 제8조는 ‘행정재산이 사실상 행정 목적으로 사용되지 않게 된 경우’ 등 특정한 사유에 한하여 용도의 변경 또는 폐지를 할 수 있도록 규정하고 있는데, 이 사건 용도폐지는 이와 같은 사유에 해당하지 않으므로 그 하자가 중대하고도 명백하여 무효임. 특히 공유재산법이 행정재산의 처분을 원칙적으로 금지하고 있으므로(제19조), 행정재산을 처분하기 위한 용도폐지 사유는 더욱 엄격하게 해석해야 함. 지방자치단체 조례·규칙심의회에서 관련 안건이 가결되었다고 하여 무효인 행정처분의 효력에 영향을 미칠 수도 없음 - 이 사건 용도폐지가 무효이므로 이 사건 토지는 여전히 행정재산에 해당하고, 행정재산에 대한 사법상 매매계약인 이 사건 매매계약은 무효임 - 강행법규에 위반한 자가 약정의 무효 주장하는 경우 그 주장을 배척한다면 강행법규에 의해 배제하려는 결과를 실현하는 셈이 되므로, 원칙적으로 위 주장은 신의칙에 반하지 않음. 원고가 피고와 여러 협의를 거쳐 매매계약을 체결하고 대금을 지급하였다고 하여, 위 매매계약 이전에 무효인 용도처분을 한 피고가 이에 대한 신의를 가지는 것이 정당한 상태라고 할 수는 없으며, 원고가 계약의 무효를 주장하는 것이 정의관념에 비추어 용인될 수 없는 정도의 상태에 이른다고 할 수도 없음 (항소기각)

◇ 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제65조 제2항 후단 규정에 따라 사업시행자가 용도폐지 정비기반시설을 무상으로 양도받아 취득하는 경우 이에 대한 취득세 납세의무 성립일인 취득시기(= 정비사업이 준공인가되어 관리청에 준공인가통지를 한 때) ◇ 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라고 한다) 제65조 제2항은 '시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다'라고 규정하고 있다. 위 조항 후단에 따라 사업시행자가 용도폐지되는 정비기반시설을 구성하는 부동산을 취득하는 것은 무상의 승계취득에 해당하는데(대법원 2019. 4. 3. 선고 2017두66824 판결 등 참조), 이에 대한 취득세 납세의무 성립일인 취득시기는 구 도시정비법 제65조 제4항에서 정한 ‘정비사업이 준공인가되어 관리청에 준공인가통지를 한 때’라고 봄이 타당하다. ☞ 주택재건축사업을 시행하는 주택재건축조합인 원고가 구 도시정비법 제65조 제2항 후단에 따라 재건축사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 및 지방자치단체 소유의 정비기반시설인 이 사건 토지를 무상으로 양도받아 취득한 사안에서, 원고가 이 사건 토지를 취득한 시기는 ‘재건축사업이 준공인가되어 관리청에 준공인가통지를 한 때’임을 전제로, 원고의 취득세 등 신고·납부 당시 아직 5년의 부과제척기간이 도과하지 않았다고 판단한 원심을 수긍한 사례

◇ 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것) 제65조 제2항 후단 규정에 따라 사업시행자가 용도폐지 정비기반시설을 무상양도받는 경우 그 과세표준 및 취득세율 ◇ 1. 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것) 제65조 제2항은 ‘시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다’고 정하고 있다(이하 전단 부분을 ‘이 사건 전단 규정’이라 하고, 후단 부분을 ‘이 사건 후단 규정’이라 한다). 이는 민간 사업시행자에 의하여 새로이 설치된 정비기반시설을 이 사건 전단 규정에 따라 당연히 국가 또는 지방자치단체에 무상귀속되는 것으로 함으로써 공공시설의 확보와 효율적인 유지·관리를 위하여 국가 등에게 그 관리권과 함께 소유권까지 일률적으로 귀속되도록 하는 한편, 그로 인한 사업시행자의 재산상 손실을 합리적인 범위 안에서 보전해 주기 위하여 이 사건 후단 규정에 따라 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 용도폐지 되는 정비기반시설을 사업시행자에게 무상양도 하도록 강제하는 것이다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2007두6663 판결, 대법원 2014. 2. 21. 선고 2012다82466 판결 등 참조). 2. 따라서 사업시행자는 이 사건 후단 규정에 의하여 용도폐지 되는 정비기반시설을 국가 등으로부터 무상으로 양도받아 취득할 따름이고 따로 그에 대한 대가를 출연하거나 소유권을 창설적으로 취득한다고 볼 사정도 없는 이상, 사업시행자가 위 정비기반시설을 구성하는 부동산을 취득한 것은 무상의 승계취득에 해당하므로, 그에 따른 과세표준과 구 지방세법 제11조 제1항 제2호에서 정한 세율 등을 적용한 취득세 등을 납부할 의무가 있다. ☞ 주택재건축정비사업을 시행하는 재건축조합인 원고가 구 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항 후단에 따라 무상양도받은 용도폐지 정비기반시설의 시가표준액을 과세표준으로 삼아 무상승계취득에 해당하는 3.5%의 세율을 적용하여 취득세 등을 신고·납부하자 피고가 이를 유상승계취득으로 보면서 구 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항 전단에 따라 관리청에 무상귀속된 신설 정비기반시설 전체를 과세표준으로 삼아 취득세 등을 부과한 사안에서, 원고의 구 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항 후단에 따른 용도폐지 정비기반시설의 취득은 무상의 승계취득에 해당하여, 원고는 그 취득한 용도폐지 정비기반시설의 시가표준액에 무상승계취득에 해당하는 3.5%의 세율을 적용한 취득세 등을 납부할 의무가 있다고 하면서, 이와 다른 전제의 이 사건 처분을 취소한 원심을 수긍하며 상고를 기각한 사례

1. 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용이 용도폐지되는 정비기반시설의 평가가액을 초과함에도 불구하고 사업시행 인가관청이 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용을 산정함에 있어 그 중 일부를 제외하는 등으로 사업시행자에게 양도한 용도폐지 정비기반시설의 가액에 미달한다고 보아 그 차액 상당의 정산금을 부과하였다면 이는 위 강행규정에 반하는 것으로서 무효라 할 것이므로, 사업시행자는 그 부과처분에 따라 납부한 정산금 상당에 대하여 부당이득반환을 청구할 수 있다고 할 것이다. 2. 구 하수도법(2006. 9. 27. 법률 제8014호로 전부개정되기 전의 것) 제32조 제2항은 타공사 또는 타행위(공공하수도에 영향을 미치는 공사 외의 행위)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 요하는 비용은 그 전부 또는 일부를 당해 타공사의 시행자 또는 타행위자에게 부담시킬 수 있다고 규정하고 있다. 그러나 앞서 본 도시정비법 규정의 입법취지 및 강행규정성 등에 비추어 보면, 도시정비법에 따른 재개발 또는 재건축사업의 시행으로 그 사업구역 내에 존재하는 공공하수도의 이전이나 증설 등이 필요하여 기존의 하수도는 용도폐지되고 민간 사업시행자가 새로이 하수도를 설치한 경우에, 무상귀속 및 무상양도되는 재산의 범위와 가액 정산을 함에 있어 위 하수도 설치비용은 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 포함시켜야 하고, 위 구 하수도법 규정을 이유로 그 설치비용에서 제외해서는 아니 된다 할 것이다(대법원 2007. 4. 13. 선고 2006두11149 판결 참조). 그리고 이는 재건축 등 도시정비사업 시행인가처분의 인가조건에서 하수도 이설 비용 등을 사업시행자가 부담하도록 정한 데 대하여 그 인가조건을 다툴 수 있는 불복기간이 지난 경우라고 하더라도 마찬가지이다. ☞ 민간 주택재건축정비사업자인 원고는 원인자 부담을 정한 하수도 관계 법령과 인가조건에 따라 정비구역 내에 있는 하수암거를 이설하였음. 피고는 무상귀속 및 무상양도 대상 정비기반시설을 정산함에 있어 원인자인 원고가 위 하수암거 이설비용을 부담해야 한다는 이유로 위 하수암거 이설비용은 신설정비기반시설 설치비용에서 제외하였음. 이에 원고는 위 하수암거 이설비용을 포함하여 정산하면 정산금을 납부할 이유가 없음에도 피고의 잘못된 정산금부과처분에 따라 정산금을 납부하였다고 주장하면서 이미 납부한 정산금을 부당이득으로서 반환을 구한 사안

1. 도시 및 주거환경 정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 부칙 제7조 제1항은 ‘사업시행방식에 관한 경과조치’라는 표제로 ‘종전법률에 의하여 사업계획의 승인이나 사업시행인가를 받아 시행중인 것은 종전의 규정에 의한다’고 규정하고 있는 바, 도시정비법이 시행되기 전의 재건축사업에 대하여 사업계획의 승인을 얻으면 원칙적으로 행정청의 관여는 종료되고 조합원은 이로써 분양받을 권리(입주자로 선정된 지위)를 취득하게 되며(대법원 2007. 6.15. 선고 2005두5369 판결 참조), 원래 재건축조합의 운영과 조합원 사이의 권리분배 및 신축된 건물 또는 대지의 소유권 이전 방식 등은 일반 민법 등에 의하여 자율적으로 이루어질 것이 예정되었던 것인 점 등 여러 사정을 고려하면, 도시정비법 시행 전에 이미 사업계획의 승인을 얻은 재건축조합에 대하여 도시정비법에 의한 절차나 방식에 따라 잔존 사업을 시행할 필요성이나 합리성이 있다고 보기는 어렵다. 다만도시정비법 부칙 제3조는 ‘일반적 경과조치’라는 표제로 도시정비법 시행 당시 구 주택건설촉진법의 재건축 관련 규정(이하 ‘종전법률’이라 한다)에 의하여 행하여진 처분·절차 그 밖의 행위는 도시정비법의 규정에 의하여 행하여진 것으로 보도록 규정하고 있고, 도시정비법 부칙 제6조는 ‘주거환경개선사업 등에 관한 경과조치’라는 표제로 종전법률에 의하여 사업계획승인이나 사업시행인가를 받아 시행중인 재건축사업은 도시정비법에 의한 주택재건축사업으로 보도록 규정하고 있으므로, 재건축조합의 경우 도시정비법 부칙 제7조 제1항이 규정하는 ‘사업시행방식’에 해당하지 아니한 사항에 관해서는 도시정비법 본칙 또는 다른 부칙 조항이 적용된다고 보아야 할 것이다. 2. 도시정비법 시행 이전에 사업계획승인을 받은 재건축사업의 민간 사업시행자가 도시정비법 시행 후 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 양도 또는 귀속에 관하여 국가 또는 지방자치단체 사이에 계약을 체결하는 경우에는 도시정비법 제65조 제2항 후단이 적용된다고 봄이 상당하다. 도시정비법 제65조 제2항 후단 규정의 입법취지에 비추어 보면, 이는 민간 사업시행자에 의하여 새로 설치될 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 용도폐지 될 정비기반시설의 무상양도를 강제하는 강행규정이라 할 것이므로, 위 규정을 위반하여 사업시행자와 국가 또는 지방자치단체 사이에 체결된 매매계약 등은 무효라고 할 것이다.