[2023. 04. 20.]

2023년 3월부터 시행되는 합산벌점 제도 도입을 앞두고, 2022. 12. 29. 주택공급에 관한 규칙상 합산벌점에 따른 입주자모집 시기에 관한 규정(주택공급에 관한 규칙[별표 4])이 개정되면서, 최근 2년 내 건설기술 진흥법령에 따른 벌점을 부과받은 건설사들이 아파트 등의 선분양 제한으로 상당한 타격을 입을 것으로 예상됩니다.

당초 건설기술 진흥법 시행령 개정안(합산벌점 제도)의 입법예고 이후 주택 공급을 위축시킬 수 있는 과도한 제재라는 부정적인 시각이 많았으나, 국토교통부는 시행 이후 건설 현장과 주택 공급 여건을 지켜보고 추후 벌점 경감 등 보완방안을 마련하겠다는 입장만 표명하였을 뿐 아직 이렇다 할 조치는 없는 실정입니다.

이번 Legal Update에서는 2023년 3월 시행을 앞두고 있는 합산벌점 제도가 건설업계에 미치는 영향 등에 관하여 간략하게 정리하여 말씀드리고자 합니다.

1. 합산벌점 제도의 주요 내용

개정 전 건설기술 진흥법 시행령은 해당 반기에 부과받은 벌점의 “총합”을 점검 대상이 된 “현장 수”로 나누어 평균벌점을 산정한 뒤, 최근 2년간 평균벌점의 합계를 2로 나눈 “누계 평균벌점”을 기준으로 각종 법령상 불이익을 부과하여 왔습니다. 그러나 개정된 건설기술 진흥법 시행령에서는 평균벌점 제도를 전부 폐지하고, 해당 반기에 부과받은 벌점의 “총합”인 반기벌점을 산정한 뒤, 최근 2년간의 반기벌점의 합계를 2로 나눈 값인 “합산벌점”을 기준으로 각종 법령상 불이익을 부과하겠다는 것입니다.

합산벌점 제도는 2023년 3월부터 시행됩니다. 건설사는 2023년 3월부터는 2021년 상반기부터 2022년 하반기까지 부과받은 반기벌점의 총합을 2로 나눈 값을 기준으로 각종 불이익을 받게 됩니다.

2. 합산벌점 제도 시행이 건설업계에 미치는 영향

합산벌점 제도는 벌점을 현장 수로 나누지 않고 단순 합산하여 부과하므로, 향후 건설사가 부과받는 벌점이 전반적으로 급격하게 상승할 것으로 예상됩니다.

이에 따라 벌점에 연동하여 부과되는 각종 불이익 역시 대폭 강화될 수밖에 없습니다. 대표적으로, ① 건설기술 진흥법은 부실벌점의 정도에 따라 (관급공사 등에 대한) 입찰참가자격 사전심사시 감점을 하도록, ② 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률은 부실벌점의 정도에 따라 입찰참가자격 제한처분을 할 수 있도록, ③ 주택공급에 관한 규칙은 시행사 및 시공사에 대해 부과된 부실벌점의 정도에 따라 입주자모집 시기를 늦추도록 각각 정하고 있습니다.

이 중 건설업계에 가장 큰 파급효과를 미치고 있는 것은 개정된 주택공급에 관한 규칙에 따른 선분양 제한의 규정입니다. 합산벌점 제도 시행을 앞두고 기존 주택공급에 관한 규칙상 선분양 제한 규정을 그대로 적용하는 것이 부실시공 방지라는 당초 목적에 부적합하고 주택 공급을 위축시킬 수 있는 지나치게 과도한 제재라는 비판이 상당했음에도 불구하고, 국토교통부는 결국 합산벌점이 “3점” 이상인 경우 선분양이 제한되도록 개정하였는바, 지나친 제재라고 보여집니다.

현재 벌점 구간 3점 이상~5점 미만에 상당 수의 건설사가 집중되어 있고, 이 경우 아파트는 전체 동의 지상층 기준 3분의1 이상에 해당하는 층수의 골조공사가 완료된 때 입주자를 모집할 수 있습니다. 이렇게 되면, 자금 조달이 어려운 중견·중소 건설사의 경우 사업 진행에 상당한 차질이 발생할 수 있고, 분양 시점이 늦어지면 일반분양 대금이 들어올 때까지 조합원들의 자금 부담이 늘어나 조합 역시 타격을 받을 수 있습니다.

한편, 합산벌점 제도에 대한 문제점이 계속해서 지적되고 있음에도 불구하고, 국토교통부는 일단 제도 시행 후 건설 현장과 주택 공급 상황 등을 지켜보고 추후 벌점 경감방안, 불이익기준의 조정 등과 같은 보완책을 마련하겠다는 입장을 표명하였을 뿐 아직 이렇다 할 대책은 내놓지 않고 있습니다.

3. 시사점 및 대응방안

합산벌점 부과 제도는 건설업계에 미치는 파급력이 상당할 것으로 예상되고, 건설업계로서는 적극적인 의견개진 등 지속적인 모니터링이 필요할 것으로 보입니다. 또한 벌점 부과에 대한 면밀한 사전·사후대응 방안을 마련하는 것의 중요성이 더 높아질 것입니다.

건설사로서는 벌점부과 사유를 사전에 확인하여 지속적인 현장점검을 통해 벌점부과 가능성을 최소화하여야 하고, 벌점부과 사전통보시에는 이의신청을 통해, 또 벌점 최종 통보시에는 그 벌점부과에 대해서 행정소송 또는 행정심판을 통해 벌점부과의 위법성을 다투어야 합니다. 개정된 건설기술 진흥법령에서는 전원 ‘외부위원’으로 구성된 벌점심의위원회를 도입하여 이의신청 절차를 보다 실효성 있게 하고 있으므로, 이의신청 단계에서부터 벌점부과의 위법성을 적극적으로 다투는 것이 필요합니다. 이의신청에도 불구하고 최종 벌점통보를 받게 되면, 당사자는 집행정지 신청을 통해 벌점의 효력을 정지시킨 후 본안 소송(벌점부과취소소송)을 통해 벌점부과의 위법성을 다투어야 합니다.

벌점부과 처분에 대해 당사자가 대응할 수 있는 논리로는 ① 행정처분의 근거 규정은 엄격하게 해석하여야 한다는 원칙에 따라 건설기술 진흥법 시행령에 규정된 벌점부과 사유에 명확히 해당하여야 하고, 이는 ‘행정청’이 입증하여야 한다는 점, ② 벌점부과 사유에 해당하더라도 ‘부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우’에 한하여 벌점을 부과할 수 있다는 점, ③ 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙 등 행정법의 일반원칙에 위반되지 않아야 한다는 점 등을 들 수 있습니다.

이와 같은 대응논리를 기초로, 실제 법원에서 (i) 콘크리트 슬래브 평탄도가 관련 법령에서 정한 기준에 충족하지 못하는 상태로 시공되었다는 이유로 시공사에게 벌점이 부과된 사안에서 처분청이 제출한 증거만으로는 평탄도 측정 당시 평탄도 관련 공정을 완료한 상태였다고 인정하기 부족하다고 보아 벌점부과처분을 취소한 사례, (ii) 시공사가 설계도서와 달리 공법을 변경하였다 하더라도 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있음을 인정할 만한 증거가 없다고 보아 벌점부과처분을 취소한 사례, (iii) 시공사가 안전관리계획 제출을 일부 누락하였음에도 부실공사 발생 우려가 없다고 보아 벌점부과처분을 취소한 사례, (iv) 처분청이 벌점부과 검토회의를 거쳐 ‘경고’ 조치를 하였다가 추후 내부 감사 결과에 따라 다시 ‘벌점부과통지’를 한 사안에서 벌점부과처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다고 보아 벌점부과처분을 취소한 사례 등이 있습니다.

박주봉 변호사 (jbpark@yulchon.com)

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정유철 변호사 (ycjung@yulchon.com)

조희태 변호사 (htcho@yulchon.com)

강선주 변호사 (kangsj@yulchon.com)