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    청소년복지 지원법 시행규칙 제2조제2항에 따른 청소년증 발급신청 확인서 발급시 유의사항

    [ 회답 ]
    가. 질의 가에 대하여
    이 사안의 경우 읍장·면장·동장의 공인으로 간인할 수 있습니다.

    나. 질의 나에 대하여
    이 사안의 경우 청소년증 발급신청 확인서를 전산조직으로 출력하여 발급하는 경우에도 투명스티커를 덧붙여야 합니다.

    [ 이유 ]
    가. 질의 가에 대하여
    청소년복지 지원법 제4조제1항에서는 시장·군수 또는 구청장은 9세 이상 18세 이하의 청소년에게 청소년증을 발급할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제2조에서는 청소년증의 발급 신청 절차를 규정하면서 청소년증 발급신청서를 제출받은 시장·군수 또는 구청장은 신청인이 청소년증 발급 전에 임시증명서로 활용하기 위하여 청소년증 발급신청 확인서 발급을 요청하는 경우에는 별지 제2호서식에 따른 청소년증 발급신청 확인서를 발급하도록 규정하고 있습니다.

    그리고 청소년복지 지원법 시행규칙 별지 제2호서식에서는 청소년증 발급신청 확인서를 발급할 때 반드시 기관장의 관인으로 간인하도록 유의사항을 규정하고 있을 뿐, 해당 기관장의 관인이 반드시 청소년증 발급신청 확인서의 발급 권한을 가진 시장·군수 또는 구청장의 공인일 것으로 한정하고 있지 않습니다.

    한편 행정권한의 내부위임은 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 보조기관이나 담당자 또는 하부행정기관으로 하여금 행정관청의 이름으로 그의 권한을 사실상 대리 행사하도록 하는 것을 의미하므로,(대법원 1992. 4. 24. 선고 91누5792 및 1995. 11. 28. 선고 94누6475 판결례, 법제처 2010. 3. 11. 회신 10-0017 해석례 참조) 내부위임에 따라 하부행정기관이 청소년증 발급신청 확인서를 발급하는 경우에는 청소년복지 지원법령에 따라 발급 권한이 있는 시장·군수 또는 구청장의 명의로 발급하여야 합니다.

    그런데 청소년증 발급신청 확인서에 기관장의 관인으로 간인하도록 한 것은 청소년증 발급신청 확인서가 청소년증을 대신하여 신청인의 신원 증명 등을 위한 임시증명서로 활용되는 것이므로 해당 확인서가 위조·변조되지 않은 상태로 행정기관이 발급하였음을 대외적으로 담보하려는 취지임을 고려하면, 해당 확인서에 청소년복지 지원법령에 따라 청소년증 발급신청 확인서를 발급할 권한이 있는 시장·군수 또는 구청장이 발급하는 문서임이 명시되어 있는 이상 확인서의 발급 업무에 대해 내부위임을 받은 읍장·면장·동장의 공인으로 간인할 수 있다고 해석하는 것이 타당합니다.

    나. 질의 나에 대하여
    청소년복지 지원법 시행규칙 별지 제2호서식 청소년증 발급신청 확인서의 발급 시 유의사항에서는 해당 확인서를 전산조직으로 출력하여 발급하거나 해당 서식에 사진을 붙인 후 발급할 수 있다고 하여 발급 방법을 구분하고 있으나 발급 방법에 따른 구분 없이 반드시 사진을 포함한 인적사항·발급번호·유효기간은 투명스티커를 덧붙이도록 규정하고 있는바, 청소년증 발급신청 확인서의 발급 방법을 불문하고 사진을 포함한 인적사항 등에 투명스티커를 덧붙이도록 의무를 부여하고 있는 것이 문언상 명백합니다.

    또한 청소년증 발급신청 확인서가 청소년증을 대신하여 신청인의 신원 증명 등을 위한 임시증명서로 활용되므로 해당 확인서의 중요 내용이 위조·변조되지 않은 상태로 발급되었음을 담보하기 위해 투명스티커를 부착하도록 한 것임을 고려할 때, 전산조직으로 출력하여 발급한 청소년증 발급신청 확인서라고 하여 위조·변조 방지를 위한 투명스티커 부착 필요성이 없다고 보기는 어렵습니다.

    2

    둘 이상의 필지를 하나의 대지로 하여 건축허가를 받으려는 경우의 소유권 확보의 의미

    [ 회답 ]
    이 사안의 경우 해당 대지의 소유권을 확보한 것으로 볼 수 없습니다.

    [ 이유 ]
    건축법 제11조제11항 각 호 외의 부분에서는 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지의 소유권을 확보해야 한다고 하면서(본문), 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 않다고(단서) 규정하고 있고, 같은 항 제1호 본문에서는 대지의 소유권을 확보하지 않아도 되는 경우로 건축주가 대지를 사용할 수 있는 권원을 확보한 경우를 규정하면서 같은 호 단서에서는 분양을 목적으로 하는 공동주택은 제외한다고 규정하여, 분양을 목적으로 하는 공동주택의 건축허가를 받으려는 자는 해당 대지의 소유권을 확보하도록 하고 있습니다.

    그리고 위 규정에서는 '건축허가를 받으려는 자'에 대해 별도로 제한하고 있지 않으므로 위 규정에 따른 '건축허가를 받으려는 자'에는 단독으로 건축허가를 받으려는 자 외에 공동으로 건축허가를 받으려는 둘 이상의 자도 포함되는바, 그렇다면 둘 이상이 공동으로 분양을 목적으로 하는 공동주택의 건축허가를 받으려는 경우에도 건축허가를 받으려는 둘 이상의 자 모두가 해당 대지의 소유권을 확보해야 한다고 보는 것이 문언에 부합하는 해석입니다.

    그런데 건축허가를 받으려는 대지가 두 개의 필지로 구성되어 있다면 두 개의 필지를 공동으로 소유하는 것과 두 개의 필지를 각각 개별적으로 소유하는 것은 법적 소유 관점에서 구별되는 것이므로, 이 사안과 같이 하나의 대지를 이루는 두 개의 필지를 甲과 乙이 각각 구분하여 소유한 경우라면 건축허가를 받으려는 甲과 乙이 공동으로 해당 대지를 소유한 것은 아니므로 甲과 乙 모두가 해당 대지의 소유권을 확보한 것으로 볼 수 없습니다.

    또한 입법연혁을 살펴보면 건축법이 2016년 1월 19일 법률 제13785호로 일부개정되기 전에는 건축허가 시 대지의 소유권 확보와 관련한 내용을 건축법 시행규칙에서 규율하고 있었고, 건축법 시행규칙이 1999년 5월 11일 건설교통부령 제189호로 일부개정되면서 종전에는 건축할 대지의 '소유 또는 사용'에 관한 권리를 증명할 수 있는 서류를 제출하면 된다고 규정하였던 것을 분양을 목적으로 하는 공동주택을 건축하는 경우에 대해서는 대지의 소유에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하도록 하였는바, 이는 분양을 목적으로 하는 공동주택의 경우 공동주택을 분양받는 자를 보호하려는 취지(1999. 5. 11. 건설교통부령 제189호로 일부개정되어 같은 날 시행된 건축법 시행규칙 개정이유 참조)였다는 점을 고려하더라도 건축법 제11조제11항제1호 단서에 따른 분양을 목적으로 하는 공동주택 건축허가에 관한 대지의 소유권 확보 규정은 엄격하게 해석할 필요가 있습니다.

    3

    자동차관리법 제36조 및 같은 법 시행규칙 제62조에 따른 "자동차사용자의 정비작업"의 의미 등

    [ 회답 ]
    가. 질의 가에 대하여 이 사안의 경우 자동차대여사업자는 대여한 자동차에 대하여 자동차관리법제2조제3호에 따른 자동차사용자에 해당합니다.

    나. 질의 나에 대하여 이 사안의 경우 자동차대여사업자가 자동차 임차인에게 제공하는 정비작업은 자동차관리법 제36조에 따른 자동차사용자의 정비에 해당합니다.

    [ 이유 ]
    가. 질의 가에 대하여
    자동차관리법 제2조제3호에서는 자동차 소유자 또는 자동차 소유자로부터 자동차의 운행 등에 관한 사항을 위탁받은 자를 자동차사용자로 정의하고 있을 뿐, 자동차를 소유하지만 실제로 사용하지 않는 자를 자동차사용자에서 제외하는 등 자동차사용자의 범위를 제한하고 있지 않습니다.

    그리고 자동차관리법 제53조, 같은 법 시행령 제12조 및 같은 법 시행규칙 제131조에서는 자동차 정비업자별로 할 수 있는 정비작업의 범위를 규정하면서 같은 법 제36조 및 같은 법 시행규칙 별표 9에서는 예외적으로 자동차사용자가 할 수 있는 정비작업의 범위를 제한하여 규정하고 있는바, 이는 자동차를 효율적으로 관리하고 자동차의 성능 및 안전을 확보하기 위한 것인데(법 제1조), 자동차를 소유하지만 실제로 사용하지 않는 자를 자동차사용자에서 제외하는 것이 자동차의 효율적 관리나 안전 확보를 위해 도움이 된다고 볼 수 없습니다. 또한 자동차관리법 제73조제1항제2호 및 제81조제21호에서는 자동차사용자의 정비작업 범위를 위반하여 자동차를 정비하는 경우를 제재적 행정처분 및 벌칙의 대상으로 규정하고 있는바, 이와 같은 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규 및 형벌법규는 수범자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다(대법원 2005. 11. 24. 선고 2002도4758 판결례 및 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조)는 점을 고려하면 명문의 규정 없이 자동차사용자의 범위를 좁게 보아 자동차관리법 제36조를 위반하여 자동차를 정비하는 경우에 해당하도록 해석하는 것은 타당하지 않습니다.

    나. 질의 나에 대하여
    자동차관리법 제36조에서는 자동차사용자가 자동차를 정비하려는 경우에는 국토교통부령으로 정하는 범위에서 정비를 하여야 한다고 규정하고 있고, 해당 규정의 위임을 받은 같은 법 시행규칙 제62조 및 별표 9에서는 자동차사용자가 자동차정비시설등(차고, 기계·기구, 시설·장비, 기술인력 등 자동차관리법 시행규칙 별표 9 비고란의 시설 등을 말함.)을 갖춘 경우와 갖추지 않은 경우를 구분하여 자동차를 정비를 할 수 있는 정비작업의 범위를 열거하여 규정하고 있을 뿐, 자동차사용자가 자동차정비시설등을 갖추지 않은 경우에 할 수 있는 정비작업이 이루어지는 장소나 정비작업의 방식 등을 제한하고 있지 않습니다.

    그렇다면 이 사안의 경우 자동차대여사업자는 자동차사용자이므로 해당 자동자대여사업자가 자동차임차인에게 제공하는 출장정비작업이 자동차관리법 시행규칙 별표 9에 따른 자동차사용자의 정비작업 범위 내에서 이루어진 것인 이상 그 정비작업은 자동차관리법 제36조에 따른 자동차사용자의 정비에 해당한다고 보아야 합니다.

    또한 자동차관리법 제36조 및 같은 법 시행규칙 별표 9에서는 자동차사용자의 정비작업 범위를 제한하고 있으며, 같은 법 제73조제1항제2호 및 제81조제21호에서는 자동차사용자의 정비작업 범위를 위반하여 자동차를 정비하는 경우를 제재적 행정처분 및 벌칙의 대상으로 규정하고 있는바, 이와 같은 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규 및 형벌법규는 수범자에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다(대법원 2005. 11. 24. 선고 2002도4758 판결례 및 대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 참조)는 점을 고려하면 명문의 규정 없이 자동차사용자의 정비작업 범위를 좁게 보아 자동차관리법 제36조를 위반하여 자동차를 정비하는 경우에 해당하도록 해석하는 것은 타당하지 않다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

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    공기업·준정부기관이 국가등 외의 자와 공동으로 계약을 발주하는 것이 가능한지 여부 등

    [ 회답 ]
    가. 질의 가
    공기업·준정부기관이 국가등 외의 자와 공동으로 계약을 발주하는 것은 공기업·준정부기관 계약사무규칙에 따라 금지되지 않습니다.

    나. 질의 나
    공기업·준정부기관이 국가등 외의 자와 공동으로 발주하는 계약에 대해 공기업·준정부기관 계약사무규칙의 적용이 배제되지 않습니다.

    [ 이유 ]
    가. 질의 가
    공공기관의 운영에 관한 법률(이하 '공공기관운영법'이라 함) 제39조제3항에 따라 공기업·준정부기관의 계약에 대한 기준과 절차, 입찰참가자격의 제한 등에 필요한 사항을 규정하고 있는 공기업·준정부기관 계약사무규칙(이하 '계약사무규칙'이라 함) 제2조제1항에서는 공공기관운영법 제5조에 따른 공기업·준정부기관의 계약처리에 관하여 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 같은 규칙에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있고, 같은 규칙 제2조제5항 전단에서는 공기업·준정부기관의 계약에 관하여 같은 규칙에 규정되지 않은 사항은 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 '국가계약법'이라 함)을 준용하도록 규정하고 있습니다.

    한편 계약사무규칙에서는 공기업·준정부기관이 국가등 외의 자와 공동으로 계약을 발주할 수 있다고 규정하고 있지 않고, 공기업·준정부기관의 계약에 관하여 준용되는 국가계약법 제24조에서는 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원이 같은 장소에서 다른 관서, 지방자치단체 또는 공기업·준정부기관이 관련되는 공사 등에 대하여 관련 기관과 공동으로 발주하는 '종합계약'에 관하여 규정하고 있을 뿐, 그 외에 다른 방식의 공동발주 계약에 대해서는 규정하고 있지 않습니다.

    그러나 계약사무규칙 제2조제2항 및 제3항에서 공기업·준정부기관의 장은 계약의 기준·절차 등과 관련하여 해당 공기업·준정부기관의 업무의 특성, 계약의 공정성 및 투명성 확보, 그 밖에 불가피한 사유가 있는 경우에는 주무기관의 장을 거쳐 기획재정부장관의 승인을 받아 같은 규칙에서 정하는 내용과 다른 내용의 계약의 기준·절차를 정할 수 있다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 계약사무규칙 및 국가계약법이 해당 법령에서 정하고 있는 계약의 방식 외에 다른 형태의 계약을 제한하고 있다고 보기는 어렵습니다.

    그리고 공기업·준정부기관이 당사자가 되는 계약은 공기업·준정부기관이 사경제주체로서 상대방과 대등한 지위에서 체결하는 사법(私法)상의 계약으로서 본질적인 내용은 사인(私人) 간의 계약과 다르지 않으므로, 법령에서 특별히 정한 경우를 제외하고는 서로 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 계약을 체결하고 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행(계약사무규칙 제5조제1항)해야 하는 등 사적 자치와 계약 자유의 원칙을 비롯한 사법의 원리가 원칙적으로 적용(대법원 2017. 12. 21. 선고 2012다74076 판결례 참조)되는데, 계약의 자유에는 계약 체결 여부, 계약의 상대방, 계약의 방식과 내용 등을 당사자가 자유로운 의사로 결정할 수 있는 자유가 포함됩니다.(헌법재판소 2013. 10. 24. 선고 2010헌마219 결정례 참조)

    그렇다면 계약사무규칙 및 같은 규칙에서 준용하도록 하는 국가계약법에서 공기업·준정부기관에 대해 국가등 외의 자와 공동으로 계약을 발주하는 방법에 대해 명시적으로 규정하고 있지 않더라도 이를 제한하고 있지 않은 이상, 계약의 당사자인 공기업·준정부기관은 계약 자유의 원칙에 따라 단독으로 계약을 발주할 것인지 아니면 다른 기관 등과 공동으로 계약을 발주할 것인지를 선택할 수 있다고 보아야 합니다.

    나. 질의 나
    계약사무규칙은 공기업·준정부기관의 계약의 기준과 절차, 입찰참가자격의 제한 등에 관하여 필요한 사항을 규정하는 것으로(제1조) 공기업·준정부기관의 계약처리에 관하여 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 같은 규칙에서 정하는 바에 따르도록 규정하고 있으므로(제2조제1항), 공기업·준정부기관이 계약의 당사자가 되는 계약의 기준과 절차, 입찰참가자격의 제한 등에 관하여는 원칙적으로 계약사무규칙이 적용됩니다.

    그런데 만약 공기업·준정부기관이 국가등 외의 자와 공동으로 계약을 발주하는 것이 계약사무규칙 및 국가계약법에 명시되어 있는 계약의 형식에 해당하지 않는다는 이유로 해당 계약에 대하여 계약사무규칙이 적용되지 않는다고 본다면, 공기업·준정부기관의 계약을 공정하고 합리적으로 처리할 수 있도록 계약담당자가 지켜야 할 사항 등을 규정한 계약사무규칙의 취지를 달성할 수 없게 되고, 계약사무규칙의 적용을 회피하기 위한 수단으로 같은 규칙 및 국가계약법에서 규정하지 않은 형태의 계약의 방식을 선택하는 등의 문제가 발생할 수 있습니다.

    그리고 계약사무규칙 및 국가계약법에서는 공기업·준정부기관이 단독으로 계약을 발주하거나 국가등과 공동으로 계약을 발주하는 것을 전제로 규정하고 있어 공기업·준정부기관이 국가등 외의 자와 공동으로 계약을 발주하는 경우에는 계약의 내용이나 성질상 계약사무규칙의 적용이 일부 제한될 수 있으나, 같은 규칙 제2조제2항에서는 공기업·준정부기관의 업무의 특성, 계약의 공정성 및 투명성 확보, 그 밖에 불가피한 사유가 있는 경우에는 같은 규칙에서 정하는 내용과 다른 내용의 계약의 기준·절차를 정할 수 있도록 규정하고 있을 뿐 아니라, 공기업·준정부기관과 계약상대자가 합의를 통해 특수조건 등을 부가하는 것을 금지하거나 제한하고 있지 않아(대법원 2017. 12. 21. 선고 2012다74076 판결례 참조.) 공기업·준정부기관이 국가등 외의 자와 공동으로 계약을 발주하는 경우 계약상대자의 이익을 부당하게 제한하지 않는 한도 내에서 공기업·준정부기관 계약사무규칙 제5조제2항 참조) 특약이나 조건을 정할 수 있다는 점을 고려하면, 계약사무규칙의 적용이 어려운 부분이 있다고 해서 같은 규칙의 적용 자체가 배제된다고 볼 수는 없습니다.

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    대기환경보전법에 따른 사업자의 배출시설과 방지시설 운영 시 행위제한의 예외와 관련된 ‘환경부장관 또는 시·도지사가 인정하는 경우’의 의미

    [ 회답 ]
    이 사안의 경우 사업자는 공기 조절장치나 가지 배출관 등을 설치하기 전에 환경부장관 또는 시·도지사의 인정을 받아야 합니다.

    [ 이유 ]
    대기환경보전법 제26조제1항 본문에서는 사업자가 배출시설을 설치하거나 변경할 때에는 그 배출시설로부터 나오는 오염물질이 같은 법 제16조의 배출허용기준 이하로 나오게 하기 위하여 방지시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제31조제1항에서는 사업자가 배출시설과 방지시설을 운영할 때 제한되는 행위를 각 호로 열거하면서 같은 항 제2호 본문에서는 방지시설을 거치지 않고 오염물질을 배출할 수 있는 공기 조절장치나 가지 배출관 등을 설치하는 행위를 규정하고 있으며, 같은 호 단서에서는 '화재나 폭발 등의 사고를 예방할 필요가 있어 환경부장관 또는 시·도지사가 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다'고 규정하고 있습니다.

    위 규정에 따르면 원칙적으로 금지되는 행위는 방지시설을 거치지 않고 오염물질을 배출할 수 있는 공기 조절장치나 가지 배출관 등을 설치하는 행위이고, 예외적으로 허용되는 행위도 방지지설을 거치지 않고 오염물질을 배출할 수 있는 공기 조절장치나 가지 배출관 등을 설치하는 행위인바, 이러한 예외적으로 허용되는 행위를 하기 위해서는 '화재나 폭발 등의 사고를 예방할 필요'와 '환경부장관 또는 시·도지사의 인정'이 있어야 하는 것이므로 환경부장관 또는 시·도지사의 인정은 해당 시설의 설치 전에 있어야 하는 것이 문언상 명백합니다.

    그리고 대기환경보전법은 대기오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해(危害)를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속가능하게 관리·보전하는 것을 목적으로 하는 법률로서(제1조) 사업장 등의 대기오염물질 배출 규제를 위해 배출시설에서 나오는 대기오염물질의 배출허용기준(제16조), 배출시설의 설치 허가 및 신고(제23조), 방지시설 설치 의무(제26조), 방지시설의 설계와 시공(제28조), 배출시설과 방지시설의 운영에 따른 행위제한(제31조) 등에 대해 규율하고 있는 점을 고려하더라도 금지행위를 예외적으로 허용하는 같은 법 제31조제1항제2호 단서는 제한적으로 해석하는 것이 대기환경보전법령의 입법 취지와 체계에 부합하는 해석입니다.

    만약 이와 달리 대기환경보전법 제31조제1항제2호 단서가 사업자가 방지시설을 거치지 않고 오염물질을 배출할 수 있는 공기 조절장치나 가지 배출관 등을 먼저 설치한 후에 사후적으로 환경부장관이나 시·도지사의 인정을 받는 경우에도 적용된다고 본다면, 사업자는 '화재나 폭발 등의 사고를 예방할 필요'가 있다는 본인의 판단에 따라 설치 행위를 할 수 있게 되는데 이후 환경부장관 또는 시·도지사의 인정 여부에 따라 동일한 행위에 대한 위법성 판단이 달라지게 되고, 결과적으로 환경부장관 또는 시·도지사의 인정을 받지 못하게 되는 경우 설치한 때부터 인정이 거부된 때까지 일정 기간 동안 대기환경보전법령에서 금지하는 행위를 허용하게 되는 문제가 발생한다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

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