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    도시개발구역을 지정하거나 지정을 요청하려는 경우 주민 공람기간의 산정방식 등

    [회답]
    '도시개발법 시행령' 제11조제2항 본문에 따른 공람기간은 토요일 및 공휴일을 포함하여 산정해야 합니다.

    [이유]
    '도시개발법 시행령' 제11조제2항 본문에서는 시장·군수 또는 구청장은 '도시개발법' 제7조에 따라 주민의 의견을 청취하려는 경우에는 입안할 도시개발구역의 지정 및 개발계획의 개요 등 각 호의 사항을 전국 또는 해당 지방을 주된 보급지역으로 하는 둘 이상의 일간신문과 해당 시·군 또는 구의 인터넷 홈페이지에 공고하고 14일 이상 일반인에게 공람시켜야 한다고 규정하고 있으나, 이 경우 공람기간을 산정하는 방법에 대해서는 별도로 규정하고 있지 않습니다.

    그런데 일반적으로 공법상 특정 규정이 없는 경우에는 공법상의 특수성에 반하지 않는 한 일반법 원리를 내용으로 하는 사법규정이나 순수한 법기술적 성질을 가지는 사법규정을 유추적용할 수 있고, '민법'에서 정한 기간의 계산법은 사법관계는 물론 공법관계 등 모든 법률관계에 공통적으로 적용되는 일반규정으로 볼 수 있는바, '민법' 제155조에서는 기간의 계산에 대해 법령, 재판상의 처분 또는 법률행위에서 다르게 정한 바가 없으면 같은 법 제1편제6장에 따르도록 규정하고 있으므로, 도시개발법령에서 공람기간을 산정하는 방법을 별도로 정하고 있지 않은 이상 '민법'의 기간 산정에 관한 규정이 적용되어 이에 따라 공람기간을 산정해야 합니다.

    따라서 '도시개발법 시행령' 제11조제2항에서 14일 이상으로 정한 공람기간의 경우 '민법' 제157조 전단, 제159조 및 제161조에 따라 그 공람기간의 초일은 원칙적으로 산입하지 않고 말일이 종료함으로써 기간이 만료하며, 그 기간의 말일이 토요일 또는 공휴일에 해당하는 때에는 그 익일로 기간이 만료한다고 보아야 하고, 그 기간 중 토요일 및 공휴일이 포함되어 있더라도 이를 배제하고 산정하도록 규정하고 있지 않으므로 토요일 및 공휴일을 포함하여 공람기간을 산정해야 합니다.

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    두께 2밀리미터 미만인 벽지가 '건축물의 피난·방화구조 등의 기준에 관한 규칙' 제24조제3항에 따른 내부마감재료에 해당하는지 여부

    [회답]
    두께 2밀리미터 미만인 벽지는 건축물방화구조규칙 제24조제3항에 따른 내부마감재료에 해당하지 않습니다.

    [이유]
    건축물방화구조규칙 제24조제3항 본문에서는 내부마감재료란 건축물 내부의 천장·반자·벽(경계벽 포함)·기둥 등에 부착되는 마감재료를 말한다고 규정하고 있는데, 건축물의 마감이란 표면을 가공하거나 마감재료로 채워 넣는 것을 말하고, 해당 규정에 따른 내부마감재료란 건축물 내부의 표면을 마무리하기 위한 재료(건축용어사전 참조)로서 일반적으로 타일, 고무, 석재, 나무 등의 재료가 사용되는바,(2012. 10. 30. 의안번호 제1902331호로 발의된 건축법 일부개정법률안 국회 국토교통위원회 검토보고서 참조) 이 사안의 벽지는 건축물 내부의 표면을 마무리하는 재료로서 사용되는 것이 아니라 내부마감재료를 사용하여 완성된 건축물 내부의 표면에 필요에 따라 추가적으로 부착하는 것이므로 개념상 내부마감재료에 해당한다고 볼 수 없습니다.

    그리고 건축법령에서 일정 용도 및 규모의 건축물의 내부마감재료를 방화에 지장이 없는 재료를 사용하도록 규율한 것은 처음 화재가 발생했을 때 불이 확산되는 것을 방지하고 화재로 인한 가스의 발생을 최소화하는 데에 그 취지가 있다고 할 것인데,(법제처 2006. 10. 4. 회신 06-0247 해석례 참조) 만약 이 사안의 벽지를 마감재료로 보게 되면 그 벽지가 부착되는 벽체는 마감재료가 아니라 마감재료가 부착되는 별개의 재료로 보게 되므로, 결국 벽지가 부착된 벽체에 대해서는 건축물방화구조규칙 제24조제1항 및 제2항에 따른 불연재료·준불연재료 또는 난연재료 사용 기준의 적용이 배제되고 이에 따라 화재에 취약해지는 결과가 초래되어 '건축법' 제52조에서 건축물 마감재료의 기준을 도입한 입법취지에 반하게 됩니다.

    또한 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규와 형벌법규는 엄격하게 해석·적용해야 하고 그 행정행위나 형벌 부과 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 되는바,(대법원 2013. 12. 12. 선고 2011두3388 판결례 및 대법원 2005. 11. 24. 선고 2002도4758 판결례 참조) '건축법' 제79조제1항에 따라 허가권자는 건축법령에 위반되는 건축물에 대해 같은 법에 따른 허가 또는 승인을 취소하거나 공사의 중지나 건축물의 해체 등 시정명령을 할 수 있고, 시정명령을 이행하지 않으면 같은 법 제80조에 따라 이행강제금을 부과하게 되며, 같은 법 제108조제1항제2호에 따라 같은 법 제52조제1항 및 제2항에 따른 방화에 지장이 없는 재료를 사용하지 않은 공사시공자 또는 그 재료 사용에 책임이 있는 설계자나 공사감리자는 처벌 대상이 되므로, 건축물방화구조규칙 제24조제3항 본문에 따른 내부마감재료의 범위는 엄격히 해석할 필요가 있습니다.

    그렇다면 이 사안에서 해당 벽지를 '화재예방, 소방시설 설치·유지 및 안전관리에 관한 법률' 제12조제1항 및 같은 법 시행령 제20조제1항에 따라 방염성능기준 이상의 것으로 설치해야 하는지 여부는 별론으로 하고, 두께 2밀리미터 미만인 벽지가 단지 건축물의 벽에 부착된다는 이유만으로 문언의 통상적인 범위를 넘어 건축물방화구조규칙 제24조제3항에 따른 내부마감재료의 범위에 포함된다고 확대해석 할 수는 없습니다.

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    '국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령' 별표 8 제1호나목의 “주거용”의 의미 등

    [회답]
    가. 질의 가에 대하여
    공동주택과 준주택만으로 복합된 건축물은 중심상업지역 안에서 건축할 수 없는 건축물에서 제외되는 “공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물”에 포함되지 않습니다.

    나. 질의 나에 대하여
    이 사안의 경우 공동주택 부분의 면적이 연면적의 합계의 90퍼센트 미만을 충족하는 범위 내에서는 도시·군계획조례로 공동주택과 준주택 부분의 면적의 연면적의 합계에 대한 비율을 정할 수 있습니다.

    [이유]
    가. 질의 가에 대하여
    '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'(이하 “국토계획법”이라 함) 제36조 및 같은 법 시행령 제30조제1항제2호가목에 따르면 중심상업지역은 도심, 부도심의 상업 및 업무기능의 확충을 위하여 필요한 지역으로, 같은 영 제71조제1항제7호에서는 중심상업지역안에서 건축할 수 없는 건축물은 별표 8에 규정된 건축물이라고 규정하고 있고, 같은 별표 제1호나목에서는 '건축법 시행령' 별표 1 제2호의 공동주택을 중심상업지역에 건축할 수 없는 건축물로 정하면서 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물로서 공동주택 부분의 연면적이 연면적 합계의 90퍼센트 미만인 것은 제외한다고 규정하고 있습니다.

    국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목에 따라 예외적으로 중심상업지역에서 건축이 허용되는 공동주택에 해당하기 위해서는 공동주택과 “주거용 외의 용도”가 복합된 건축물이어야 하는데, 문언상 공동주택과 “공동주택 외의 용도” 또는 공동주택과 “다른 용도”가 복합된 건축물이라고 규정하고 있지 않으므로,('주택법' 제15조제1항 및 같은 법 시행령 제27조제4항에서는 사업계획승인 대상으로 “주택 외의 시설과 주택을 동일건축물로 건축하려는 경우”라고 규정하고 있음.) 복합 건축물을 공동주택과 그 외 용도로 구분하여 해당 건축제한 여부를 판단할 것은 아닙니다.

    그리고 공동주택은 '건축법 시행령' 별표 1의 용도별 건축물의 종류에 따른 것인 반면 “주거용 외의 용도”는 같은 별표의 형식적 구분에 따른 것으로 볼 수 없는바, 건축물의 용도가 주거용 또는 주거용 외의 용도에 해당하는지 여부는 그 용도를 구체적으로 살펴보아야 것인데, '주택법' 제2조제4호에서는 주택 외의 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용가능한 시설 등을 “준주택”이라고 정의하여 준주택은 주거시설로 이용할 수 있다는 점이 전제되어 있으므로, 준주택 부분을 주거용 외의 용도로 볼 수는 없습니다.

    또한 국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목에서 중심상업지역에서 공동주택을 건축할 수 없도록 제한하면서 예외적으로 공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물을 허용한 것은 중심상업지역의 지정 목적에 부합하는 범위에서 완화한 것이므로, “주거용 외의 용도”를 “공동주택 외의 용도”로 넓게 보아 예외적으로 중심상업지역에서 건축할 수 있는 건축물의 범위를 확대해석하는 것은 용도지역별 건축제한의 취지에도 부합하지 않습니다.

    따라서 이 사안과 같이 공동주택과 준주택만으로 복합된 건축물은 공동주택과 주거용이 복합된 건축물이므로 국토계획법 시행령 별표 8 제1호나목의 “공동주택과 주거용 외의 용도가 복합된 건축물”에 포함되지 않습니다.

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    대기환경관리 기본계획의 시행 기간과 배출허용총량 할당 기간 간의 관계

    [회답 ]
    이 사안의 경우 환경부장관은 배출허용총량 할당 시점부터 5년간의 연도별 총량을 할당해야 합니다.

    [이유 ]
    법의 해석에 있어서는 법령에 사용된 문언의 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하고 법령의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 다른 해석방법은 제한될 수밖에 없는바,(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결례 참조) 대기관리권역법 제17조제1항에서는 환경부장관은 사업자(대기관리권역법 제15조제1항에 따른 사업장설치의 허가 또는 변경허가를 받은 자와 같은 조 제4항에 따라 사업장설치허가를 받은 것으로 보는 자를 말하며, 이하 같음.)에게 같은 법 제9조제2항제8호에 따른 배출허용총량의 할당기준에 따라 5년마다 연도별로 구분하여 총량관리대상 오염물질의 배출허용총량을 할당한다고 규정하고 있고, 배출허용총량의 할당시기에 대해 같은 법 시행규칙 제11조에서는 사업자에게 대기오염물질 총량관리사업장 설치허가증을 발급할 때에 연도별 배출허용총량을 할당하고(제1항), 할당한 후 5년이 지나는 연도의 11월 30일까지 다음 5년간의 연도별 배출허용총량을 할당한다(제2항)고 규정하여, 사업자에 대한 연도별 배출허용총량은 5년을 주기로 할당하도록 명확히 하고 있습니다.

    이와 같이 사업자에 대한 배출허용총량을 5년 주기로 할당하도록 규율한 것은, 할당이 1년 또는 2년 등 단기적으로 이루어질 경우 사업자가 향후 할당받게 될 배출허용총량에 관한 장기적인 예측이 어려워 이에 대한 대책 마련이나 사업장 운영에 지장을 초래할 수 있으므로, 앞으로 5년 동안 해당 사업자가 적용받게 되는 연도별 배출허용총량을 미리 알려주어 사업 활동을 계획적·안정적으로 영위할 수 있게 하려는 취지로 볼 수 있는데, 기본계획 수립 주기와 일치하지 않는다는 이유로 사업자에게 5년간의 연도별 총량이 아니라 기본계획이 종료되는 연도까지의 기간에 해당하는 연도별 총량을 할당할 수 있다고 본다면 제도의 취지와 달리 사업자에게 일방적인 부담을 초래하게 되는 문제가 있습니다.

    그리고 대기관리권역법 제9조에 따른 기본계획은 환경부장관이 대기환경개선에 관하여 기본적인 장기발전방향과 미래상을 제시하는 지침적 성격을 가지는 반면, 같은 법 제17조제1항에 따른 배출허용총량 제도는 할당받은 연도별 총량을 초과하여 총량관리대상 오염물질을 배출하면 다음 연도의 할당량 삭감 및 과징금 부과(제21조제1항·제22조) 대상이 되는 등 사업자에 대한 규제적 성격을 가진 제도인바, 이처럼 성격이 다른 양 제도의 기간을 반드시 맞춰서 운영해야 한다고 보는 것은 타당하지 않습니다.

    또한 대기관리권역법의 연혁법률인 구 '수도권 대기환경개선에 관한 특별법'(2020. 4. 3. 법률 제16305호로 타법폐지되기 전의 것을 말하며, 이하 같음.)에서는 기본계획 수립 및 배출허용총량 할당에 대해 규정하면서(제8조·제16조) 기본계획 수립 주기는 10년, 배출허용총량 할당은 5년마다 하도록 양자의 기간을 달리 규정하였으나, 대기관리권역법이 제정되면서 미세먼지 등 대기환경에 대한 국민적 관심과 우려가 증가됨을 고려하여 최신 환경여건 및 정책적 변화 등을 시의 적절하게 계획에 반영(2017. 9. 28. 의안번호 제2009742호로 발의된 수도권 대기환경개선에 관한 특별법 일부개정법률안에 대한 국회 환경노동위원회 검토보고서 참조)하기 위해 기본계획 수립 주기를 5년으로 단축한 것이므로, 개정취지를 개별 사업자에 대한 배출허용총량의 할당시기와 기본계획 수립 주기를 일치시키기 위한 것으로 볼 수 없습니다.

    따라서 이 사안과 같이 배출허용총량을 할당하려는 시점부터 5년의 기간이 기본계획 수립 주기와 일치되지 않더라도 환경부장관은 사업자에게 배출허용총량 할당 시점부터 5년간의 연도별 총량을 할당해야 합니다.

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    연구개발과제 참여율 합산 결과 130퍼센트를 넘지 않는 범위에서 인건비를 계상할 수 있는 기관의 범위

    [회답]
    정부가 출연하지 않은 '민법' 또는 다른 법률에 따라 설립된 비영리법인은 '국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정' 별표 2 직접비 중 인건비의 계상기준란 제2호 전단의 “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”에 포함되지 않습니다.

    [이유]
    '국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정' 별표 2 직접비 중 인건비의 계상기준란 제1호·제2호 및 비고 제1호에 따르면 소속기관의 급여기준에 따른 연구기간 동안의 급여총액은 해당 과제 참여율에 따라 계상하되, 정부출연연구기관 및 특정연구기관 등 인건비가 100퍼센트 확보되지 않는 기관의 경우 총 소요 인건비의 100퍼센트를 초과하지 않도록 인건비 지급 총액을 관리해야 하나, 해당 기관에 소속된 연구원이 새로운 연구개발과제에 인건비를 계상할 때에는 이미 수행중인 연구개발과제 참여율을 모두 합산한 결과 130퍼센트를 넘지 않는 범위에서 계상하도록 하는 예외가 인정됩니다.

    이와 같은 인건비 계상기준은 정부출연연구기관 및 특정연구기관의 연구효율성을 높이기 위해 정부가 인건비 전체를 예산으로 지급하지 않고 연구수행을 통해 자체적으로 충당하도록 하는 연구과제중심제도(Project Based System)를 전제로 하여, 예외적으로 130퍼센트까지 인건비로 계상할 수 있도록 특례를 인정한 것인 만큼, 해당 기준이 적용되는 “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”의 범위는 연구과제중심제도의 운영 대상으로 한정할 필요가 있습니다.

    그리고 일반적으로 법령에서 하나 또는 수개의 사항을 열거하고 그 뒤에 “등”을 사용한 경우 열거된 사항은 예시사항이라 할 것이고 별도로 해석해야 할 특별한 이유가 없는 한 “등”에는 열거된 예시사항과 규범적 가치가 동일하거나 그에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 해석해야 할 것인바,(법제처 2019. 12. 2. 회신 19-0569 해석례 참조) “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”은 정부출연연구기관 또는 특정연구기관과 유사한 성질의 기관으로서 정부가 출연하는 기관으로 한정하여 해석하는 것이 타당합니다.

    또한 '국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정' 별표 2 비고 제1호에서 정부출연연구기관 및 특정연구기관 등 인건비가 100퍼센트 확보되지 않는 기관은 총 소요 인건비의 100퍼센트를 초과하지 않도록 인건비 지급 총액을 관리해야 하고, 이를 초과하는 금액이 발생한 경우에는 기획재정부장관과 과학기술정보통신부장관 및 소관 중앙행정기관의 장에게 보고하도록 규정한 점에 비추어 보더라도, 정부가 출연하지 않은 '민법' 또는 다른 법률에 따라 설립된 비영리법인까지 “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”에 포함된다고 보아 이와 같은 보고 의무를 부과하는 것은 타당하지 않습니다.

    아울러 '국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정' 제12조제2항에서는 대학, 정부출연연구기관 및 특정연구기관 등 비영리법인을 “비영리법인”으로 약칭하고 있음에도, 같은 규정 별표 2에서는 “비영리법인”과 “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”을 구분하여 사용하고 있는바, 이는 '민법' 또는 다른 법률에 따라 설립된 비영리법인을 “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”에서 제외하려는 취지로 보아야 할 것입니다.

    따라서 정부가 출연하지 않은 '민법' 또는 다른 법률에 따라 설립된 비영리법인은 '국가연구개발사업의 관리 등에 관한 규정' 별표 2 직접비 중 인건비의 계상기준란 제2호 전단의 “정부출연연구기관 및 특정연구기관 등”에 포함되지 않는다고 보아야 합니다.

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