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    특화특구계획 변경 시 의제된 농지전용허가 등의 변경허가도 의제되는지 여부

    [회 답 ]
    이 사안의 경우 특화특구계획을 변경하면 특화특구계획 승인 시 의제된 도시·군관리계획의 결정 및 인허가등의 변경도 의제됩니다.

    [이 유 ]
    지역특구법 제64조제1항제1호에서는 특화특구토지이용계획이 포함된 특화특구계획의 승인을 받으면 그 특화특구계획의 내용에 따라 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률' 제30조에 따른 도시·군관리계획의 결정이 된 것으로 본다고 규정하고 있고, 지역특구법 제65조제1항 각 호 외의 부분에서는 특화특구토지이용계획이 포함된 특화특구계획의 승인을 받으면 특화사업자{지역특화발전특구에서 특화특구계획에 따라 특화사업을 하는 자로서 지방자치단체와 지역특구법 제14조제1항에 따라 지정된 자를 말하며(같은 법 제2조제8호 참조), 이하 같음}는 '농지법' 제34조에 따른 농지의 전용허가 또는 협의(제4호) 등의 인허가등을 받은 것으로 본다고 규정하고 있습니다.

    그리고 지역특구법 제9조제1항에서는 특화특구계획에 포함되어야 하는 사항을 정하면서 그 중 하나로 특화특구토지이용계획(제4호)을 규정하고 있는데, 지역특구법 제9조제1항제4호에서는 특화특구계획에 특화특구토지이용계획을 포함하여야 하는 경우로 '같은 법 제64조제1항·제3항 및 제65조제1항에 따른 토지이용에 관한 규제특례의 전부 또는 일부를 적용받거나 승인받은 특화특구토지이용계획을 변경하여 적용받으려는 경우만 해당한다'고 규정하고 있습니다.

    그런데 지역특구법 제9조제1항제4호는 구 '지역특화발전특구에 대한 규제특례법'이 2018년 10월 16일 법률 제15852호의 지역특구법으로 전부개정되면서 현행 규정과 같이 개정된 것으로 종전에는 토지이용에 관한 규제특례의 전부 또는 일부를 적용받으려는 경우에 대해서만 특구계획(현행 특화특구계획과 같음)에 특구토지이용계획(현행 특화특구토지이용계획과 같음)이 포함되어야 한다고 규정하고 있었으나 법률 제15852호로 전부개정되면서 '승인받은 특화특구토지이용계획을 변경하여 적용받으려는 경우'가 추가된 것입니다.

    이처럼 지역특구법 제64조제1항제1호 및 제65조제1항에 따라 토지이용에 관한 사항인 도시·군관리계획의 결정 및 인허가등의 의제를 적용받기 위해서는 특화특구계획에 특화특구토지이용계획이 포함되어야 한다고 하면서, 법률 개정을 통해서 같은 법 제9조제1항제4호에서 특화특구계획에 특화특구토지이용계획을 포함시켜야 하는 경우에 '승인받은 특화특구토지이용계획을 변경하여 적용하려는 경우'를 명시하여 규정한 것은 특화특구토지이용계획이 포함된 특화특구계획의 변경 시에도 지역특구법 제64조제1항제1호 및 제65조제1항에 따른 도시·군관리계획의 결정 및 인허가등의 의제를 적용하도록 하기 위한 것으로 인정됩니다.

    아울러 지역특구법이 법률 제15852호로 전부개정된 것은 규제혁신을 통해 신산업을 육성·발전시키고 이를 통해 지역 및 국가의 경쟁력을 강화하려는 세계의 움직임에 적극 대응하기 위한 것인데,(2018년 10월 16일 법률 제15852호로 전부개정된 지역특구법 개정이유서 참조) 지역특구법 제9조제1항제4호의 개정에도 불구하고 특화특구토지이용계획이 포함된 특화특구계획을 변경하는 경우 지역특구법 제64조제1항제1호 및 같은 법 제65조제1항에 따른 도시·군관리계획의 결정 및 인허가등이 의제되지 않는다고 보는 것은 규제혁신의 취지에 부합하지 않게 된다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.

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    '건축법' 건축법 26조, 건축법 시행규칙 20조, 건축법 시행규칙 별표5

    [ 회답 ]
    이 사안의 경우 허가 당시 설계도서의 수치와 실제 건축물의 수치와의 차이가 허용 오차 범위 이내이면 해당 항목과 관련하여 건축기준을 벗어났다고 하더라도 '건축법'을 적용할 때 허용할 수 있습니다.

    [ 이유 ]
    '건축법' 제26조에서는 '대지측량이나 건축물의 건축 과정에서 부득이하게 발생하는 오차는 이 법을 적용할 때 국토교통부령으로 정하는 범위에서 허용한다'고 규정하여 대지측량이나 건축물의 건축 과정에서 발생하는 오차의 허용 범위에 관해서만 규정하고 있을 뿐 건축물 등의 측정값이 건축기준에 맞는지를 고려하도록 하는 별도의 규정을 두고 있지 않습니다.

    그리고 '건축법'에서는 허가권자가 허가 또는 신고한 설계도서대로 시공되었는지 여부 등에 대한 검사에 합격한 건축물에 대해서만 사용승인서를 내주도록 규정(제22조제2항제1호)하고 있는 등 건축물을 시공하는 경우 개별 건축물별로 허가 또는 신고 당시의 설계도서를 기준으로 건축을 하도록 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때 '건축법' 제26조에서 규정하고 있는 허용 오차는 허가 또는 신고 당시 설계도서의 값과 완공된 건축물의 측정값 사이의 차이에 대하여 허용할 수 있는 범위를 정한 것으로 보아야 합니다.

    또한 '건축법' 제26조에 따른 허용 오차 규정은 1991년 5월 31일 법률 제4381호로 전부개정되어 1992년 6월 1일 시행된 '건축법'에서 측량과정과 건축물의 시공기술상 불가피하게 발생되는 오차를 일정 범위 안에서 제도적으로 수용해 주기 위해 신설된 것입니다.

    그런데 허용 오차를 적용하더라도 건축기준에 맞아야 한다고 본다면 설계도서의 값이 건축기준의 상한이나 하한 기준에 해당하는 경우에는 '건축법 시행규칙' 별표 5에 따른 오차의 허용 범위 내에서 건축물을 건축하더라도 해당 건축물은 불법 건축물에 해당하게 되어 '건축법' 제26조의 규정 취지가 무의미하게 됩니다.

    그렇다면 '건축법' 제26조에 따른 허용 오차 규정은 건축기준에 맞지 않는 상황이 있음을 전제로 허가 또는 신고 당시 설계도서의 값과 완공된 건축물의 측정값 사이에 차이가 발생하여 건축기준을 부득이하게 벗어났다고 하더라도 일정 범위의 오차에 대해서는 '건축법'에서 정한 규정을 적용할 때 허용한다는 의미의 규정으로 보는 것이 관련 규정 체계 및 취지에 부합하는 해석입니다.

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    '물환경보전법' 제2조제9호에 따른 공공수역의 범위

    [ 회답 ]
    이 사안의 경우 '하수도법' 제2조제6호에 따라 하수를 공공하수처리시설로 이송하기 위해 지방자치단체가 설치·관리하는 하수관로가 포함됩니다.

    [ 이유 ]
    '물환경보전법' 제2조제9호에서는 '공공수역'에 대해 정의하면서 하천, 호소 등 공공용으로 사용되는 수역과 이에 접속하여 공공용으로 사용되는 환경부령으로 정하는 수로라고 규정하고 있고, 같은 법 시행규칙 제5조제3호에서는 환경부령으로 정하는 수로에 '하수관로'를 포함하여 규정하고 있으나, 물환경보전법령에서는 '하수관로'의 범위를 명확히 규정하고 있지 않으므로 그 용어의 해석은 그 법령의 전반적인 체계와 취지·목적, 해당 조항의 규정 형식과 내용 및 관련 법령을 종합적으로 고려하여 해석해야 합니다(대법원 2010. 6. 24. 선고 2010두3978 판결례 참조).

    그런데 '하수도법' 제2조제6호에서는 '하수관로'를 하수를 공공하수처리시설 등으로 이송하거나 하천·바다나 그 밖의 공유수면으로 유출시키기 위하여 지방자치단체가 설치 또는 관리하는 관로와 그 부속시설이라고 규정하고 있고, '하수도법'은 하수도의 설치 및 관리의 기준 등에 대한 일반법임을 고려할 때 '물환경보전법 시행규칙' 제5조제3호에 따른 '하수관로'는 '하수도법' 제2조제6호에 따른 하수관로를 의미하는 것으로 보아야 합니다.

    그리고 '접속'의 의미를 해석함에 있어서 '물환경보전법'은 수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 위해를 예방하고 하천·호소 등 공공수역의 물환경을 적정하게 관리·보전함으로써 국민이 그 혜택을 널리 향유할 수 있도록 함과 동시에 미래의 세대에게 물려줄 수 있도록 함을 목적(제1조)으로 하고 있고, 이를 위한 책무를 국가와 지방자치단체에 부여하고 있는(제3조) 점 등을 고려하면 같은 법의 적용 대상이 되는 공공수역의 범위를 제한적으로 해석하는 것은 바람직하지 않습니다.

    한편 '물환경보전법'에서는 공공수역에 특정수질유해물질 등을 누출·유출하거나 버리는 행위를 금지(제15조제1항)하면서 이를 위반한 경우에 대한 벌칙 및 과태료 규정(제77조, 제78조 및 제82조)을 두고 있는데, '하수도법'에 따르면 하수관로는 공공하수처리시설과 연결되어 하천·호소나 그 밖의 공유수면으로 유출되게 되는 것과 공공하수처리시설과 연결되지 않고 하천·호소나 그 밖의 공유수면으로 유출되게 되는 것으로 구분{오수와 빗물·지하수가 함께 흐르도록 하기 위한 '합류식하수관로'와 각각 구분되어 흐르도록 하기 위한 '분류식하수관로'로 구분되고, '분류식하수관로' 중 빗물·지하수만 흐르도록 한 하수관로는 하수를 처리하는 시설인 공공하수처리시설과 연결되지 않아 빗물·지하수가 하천·호소나 그 밖의 공유수면으로 유출되게 됨.('하수도법' 제2조제7호·제8호 참조)}됩니다.

    그렇다면 하수를 공공하수처리시설로 이송하기 위해 지방자치단체가 설치·관리하는 하수관로가 '물환경보전법'상 공공수역의 범위에 포함되는 하수관로에 포함되지 않는다고 볼 경우 해당 하수관로를 통해 특정수질유해물질 등 수질오염물질을 버리는 행위 자체를 '물환경보전법' 제15조제1항에 따라 금지할 수 없게 될 뿐 아니라 하수관로가 공공하수처리시설과 연결되는지 여부에 따라 공공수역의 범위가 달라지게 되어 합리적이지 않고 이에 따라 처벌의 범위도 달라지게 되어 형평에 어긋나게 됩니다.

    이러한 점을 고려하면 하수관로가 하천 등 공공용으로 사용되는 수역에 직접 맞닿아 있지 않더라도 공공하수처리시설을 경유하여 하천 등 공공용으로 사용되는 수역에 접속하고 있는 경우라면 “공공용으로 사용되는 수역에 접속”하여 사용되는 하수관로라고 보아 공공수역에 포함된다고 보는 것이 물환경보전법령의 목적 및 체계에 부합하는 해석입니다.

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    건축물의 대지가 둘 이상의 용도지역에 걸치는 경우에 대한 건폐율과 용적률 산정 방법

    [ 회답 ]
    이 사안의 경우 '건축법' 제54조제1항을 적용하여 대지의 과반이 속하는 용도지역의 건폐율과 용적률 기준에 따라야 하는 것이 아니라 각각의 용도지역에 따른 건폐율과 용적률 기준에 따라야 합니다.

    [ 이유 ]
    건폐율은 대지면적에 대한 건축면적의 비율을 의미하고, 용적률은 대지면적에 대한 연면적의 비율을 의미하는 것으로 모두 건축물과 관련된 것이므로 '건축법'에서 그 개념을 설명하고 있지만 특정 지역이나 지구 등에서 건폐율이나 용적률의 기준을 정하는 것은 토지의 경제적·효율적 이용과 관련된 것이므로 '국토의 계획 및 이용에 관한 법률'(이하 '국토계획법'이라 함)에서 특정 용도지역에 포함되는 대지의 건축물이나 그 밖의 시설의 용도· 종류 및 규모 등의 제한에 관한 사항을 용도지역별로 명확하게 구분하여 규정하면서 건폐율 및 용적률의 최대한도의 범위를 같은 법 제77조 및 제78조에서 용도지역별로 세부적으로 구분하여 규정하고 있습니다.

    그리고 국토계획법 제84조제1항 각 호 외의 부분 본문에서는 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역·용도지구 또는 용도구역(이하 '용도지역등'이라 함)에 걸치는 경우로서 각 용도지역등에 걸치는 부분 중 가장 작은 부분의 규모가 대통령령으로 정하는 규모(330㎡) 이하인 경우 전체 대지의 건폐율 및 용적률은 각 용도지역등별 건폐율 및 용적률을 가중평균한 값을 적용하도록 규정하고 있습니다.

    위와 같은 국토계획법의 규정 체계를 고려하면 용도지역에서의 건폐율 및 용적률은 각 용도지역에 따른 건폐율 및 용적률을 적용하는 것이 원칙이고, 하나의 대지가 둘 이상의 용도지역등에 걸치는 경우라 하더라도 국토계획법 제84조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 경우를 제외하고는 각각의 용도지역에 관한 건폐율 및 용적률 규정이 그 대지의 해당 부분에 적용되는 것이 원칙이라 하겠습니다.

    한편 '건축법' 제54조제1항에서는 대지가 이 법이나 다른 법률에 따른 지역·지구(녹지지역과 방화지구는 제외함) 또는 구역에 걸치는 경우에는 그 건축물과 대지의 전부에 대하여 대지의 과반이 속하는 지역·지구 또는 구역 안의 건축물 및 대지 등에 관한 '이 법의 규정'을 적용하도록 규정하고 있으나, 앞에서 살펴 본 것처럼 용도지역별 건폐율 및 용적률 제한은 '건축법'이 아니라 국토계획법에서 규율하고 있는 사항이고, '건축법' 제55조 및 제56조에서도 건폐율 및 용적률의 최대한도는 국토계획법에 따르도록 규정하고 있으므로 용도지역별 건폐율 및 용적률 제한은 “'건축법'의 규정”에 해당하지 않습니다.

    아울러 '건축법' 제55조 및 제56조에서 건축물의 건폐율 및 용적률의 최대한도는 국토계획법 제77조 및 제78조의 기준에 따르도록 하면서 '건축법'에서 기준을 완화하거나 강화하여 적용하도록 규정한 경우에는 그에 따른다고 규정하고 있는데, 이는 '건축법' 제43조제2항 및 제77조의13제6항에서와 같이 공개공지등 또는 공개 공간을 말함을 설치하는 경우 및 건축협정구역에 건축하는 건축물에 대해 국토계획법에도 불구하고 건폐율 및 용적률을 완화하여 적용할 수 있다는 의미이므로 해당 규정을 근거로 하여 용도지역에 따른 건폐율 및 용적률 기준을 '건축법'에서 규율하고 있다고 볼 수는 없습니다.

    따라서 이 사안의 경우 해당 대지에서의 건폐율과 용적률은 '건축법' 제54조제1항을 적용하여 대지의 과반이 속하는 용도지역의 건폐율과 용적률 기준에 따르는 것이 아니라 국토계획법에 따른 각각의 용도지역별 건폐율과 용적률 기준에 따라야 합니다.

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    추진위원회의 업무범위에 속하는 ‘정비사업전문관리업자 선정’의 의미

    [ 회답 ]
    이 사안의 경우 조합설립추진위원회의 업무범위에 '조합의 업무범위에 속하는 업무를 정비사업전문관리업자에게 위탁하거나 그에 관하여 자문을 받기로 하는 것'이 포함되지 않습니다. [ 이유 ]
    「도시 및 주거환경정비법」(이하 '도시정비법'이라 함) 제32조제1항에서는 조합설립추진위원회(이하 '추진위원회'라 함)는 정비사업전문관리업자의 선정 및 변경 업무(제1호)를 수행할 수 있다고 규정하고 있는데, 추진위원회가 정비사업전문관리업자를 선정하여 추진위원회의 업무범위 외에 조합의 업무범위에 속하는 업무를 위탁하거나 그에 관하여 자문을 받도록 할 수 있는지 여부가 문언상 명확하지 않은바, 이를 밝히기 위해서는 법률의 입법취지와 목적, 관련 규정과의 관계 등을 체계적으로 고려해 해석해야 합니다.

    그런데 도시정비법에서는 시공자의 선정(제29조제4항부터 제6항까지), 사업시행계획인가 신청(제50조), 관리처분계획인가 신청(제74조) 등에 관한 업무를 '사업시행자'가 수행하도록 하고 있는바, 같은 법에 따르면 추진위원회는 사업시행자인 조합을 설립하기 위해 임시로 구성된 단체일 뿐 사업시행자가 아니고, 정비사업전문관리업자 및 설계자의 선정 또는 변경, 개략적인 정비사업 시행계획서의 작성, 조합설립인가를 받기 위한 준비업무 등을 수행할 수 있을 뿐이며(제32조제1항), 조합이 설립되면 추진위원회의 업무와 관련된 권리·의무는 조합이 포괄승계하고(제34조제3항), 조합이 설립되었는데도 불구하고 추진위원회를 계속 운영한 자는 2년 이하의 징역 또는 2천만원 이하의 벌금에 처하게 됩니다(제137조제5호).

    그리고 도시정비법 제34조제1항에 따라 국토교통부장관이 정하여 고시한 '정비사업 조합설립추진위원회 운영규정'(2018. 2. 9. 국토교통부고시 제2018-102호로 타법개정된 것을 말함)은 형식상 행정규칙에 해당하지만 법령과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력(대법원 2019. 5. 30. 선고 2016다276177 판결례 참조)을 가지는데, 같은 규정에서는 추진위원회가 정비사업전문관리업자를 선정하여 수행하게 할 수 있는 업무로서 추진위원회의 업무만을 규정하고 있고(별표 제5조제3항), 시공자·감정평가업자의 선정 등 조합의 업무에 속하는 부분은 추진위원회의 업무범위에 포함되지 않는다고 규정하고 있으며(별표 제5조제4항 본문), 추진위원회의 업무범위를 초과하는 업무나 계약, 용역업체의 선정 등은 조합에 승계되지 않는다고 규정하고 있습니다(제6조).

    또한 도시정비법 제29조제3항에 따라 국토교통부장관이 고시한 '정비사업 계약업무 처리기준'(2018. 2. 9. 국토교통부고시 제2018-101호로 제정된 것을 말함) 제15조제1항에 따르면 추진위원회가 정비사업전문관리업자를 선정하려면 토지등소유자(도시정비법 제2조제9호에 따른 '토지등소유자'를 말함) 전원으로 구성된 주민총회의 의결을 거쳐야 하는 반면, 조합이 정비사업전문관리업자를 선정하는 경우에는 도시정비법 제45조제1항제6호에 따라 조합원으로 구성되는 총회의 의결을 거쳐야 하는 등 추진위원회와 조합은 정비사업전문관리업자를 선정할 때 각각 다른 절차를 거쳐야 합니다.

    이러한 추진위원회의 성격과 업무범위, 정비사업전문관리업자의 선정 절차 등에 비추어 볼 때, 추진위원회는 도시정비법 제32조제1항에 따른 추진위원회의 업무범위 외에 조합의 업무범위에 속하는 업무를 정비사업전문관리업자에게 위탁하거나 자문을 구할 수 없으며, 조합의 업무범위에 속하는 사항에 대해서는 조합이 총회의 의결을 거쳐 정비사업전문관리업자를 선정해야 한다고 보아야 합니다.

    아울러 추진위원회가 선정한 정비사업관리업자가 조합 설립 이후에도 해당 사업에 계속 관여할 수 있다고 본다면 추진위원회의 임원과 정비사업전문관리업자 및 건설업자가 유착관계를 형성하는 등 비리가 발생할 수 있어 이를 방지할 필요가 있다는 점도 이 사안을 해석할 때 고려해야 합니다.{국토교통부 2019년 업무계획 보도자료(2019. 3. 7.), 국토교통부 2019년 주거종합계획(2019. 4.) 참조}

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