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    유럽과 미국의 CBAM 논의 동향

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  • [2021.04.29.]



    1. EU에서의 논의

    2019년 12월 EU는 2050년 탄소중립을 달성하기 위한 그린딜(European Green Deal)을 발표하였습니다. EU의 그린딜에는 기후법 제정, 온실가스 감축목표 상향, EU 배출권거래제(Emission Trading System)의 강화 및 확대, 건물부문 에너지효율 향상, 수송부문 탄소배출 저감 등 다양한 내용을 포함하고 있습니다. 특히 탄소누출을 막기 위한 탄소국경조정제도(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)라는 새로운 장치를 도입할 것을 언급하고 있어 주목을 받고 있습니다. CBAM은 수입품에 포함되어 있는 탄소의 가격을 보다 정확하게 반영하기 위한 장치로 CBAM의 형태와 구체적인 내용을 둘러싼 논의가 진행중입니다.


    EU가 생각하는 CBAM의 구체적인 모습은 2021년 상반기에 드러날 예정이지만, CBAM를 구성하는 주요 골격 대한 논의는 어느정도 진행이 된 상황입니다. EU CBAM 이행을 위해서는 다양한 요건들이 고려되어야 합니다. 우선, 어떠한 형태로 CBAM이 설계되어야 하는가에 대한 문제가 대두합니다. 세금의 형태, 아니면 기타 다른 방식으로 탄소의 가격을 반영하기 위한 장치를 마련할 수 있습니다. 세금으로 부과하기로 결정한다 하여도 부가가치세(VAT)로 부과할 것인지 관세(imported tax)로 부과할 것인지 하는 문제도 발생됩니다. EU는 2020년 7월부터 10월까지 이해관계자들을 대상으로 CBAM 도입을 위한 공청회(Public consultation)를 진행한 바 있습니다. 동 협의에서는 4가지 정책옵션이 거론되었는데, 첫째, 관세(imported tax)의 도입, 둘째, 배출권거래제(Emission Trading System, ETS)의 확대, 셋째, 수입품 전용 ETS의 신설, 넷째, 소비세(부가가치세 등) 부과가 포함되었습니다. 특히 EU ETS를 활용하는 방식에 대해서는 세부적인 안에 대한 논의가 이루어지는 등 상당히 구체적으로 그 논의가 이루어지고 있어 주목을 요합니다.


    또한 CBAM이 세금이나 기타 다른 방식-EU ETS의 활용-으로 도입되더라도 어떤 산업을 포함시킬것인지, 상품의 범위를 어디까지 설정해야 하는지에 대한 문제가 발생합니다. 적용대상 산업의 범위와 관련해서는 EU 집행위원회는 우선적으로 철강, 시멘트, 전기를 대상으로 하고, 향후 알루미늄, 비료, 화학으로 CBAM을 확대할 것을 언급한 바 있습니다. 2021년 3월 유럽의회는 CBAM은 현재 개정 중인 EU ETS와 연계되어야 하며, 장기적으로는 모든 수입품에 적용되어야 한다고 언급하고 있습니다. 구체적으로는 2023년까지 발전 부문과 에너지집약도가 높은 산업분야인 시멘트, 철강, 알루미늄, 화학, 유리, 제지, 정유 및 비료가 포함되어야 함을 언급하였습니다.


    나아가 원자재(basic materials), 중간재(semi-manufactured), 최종재(final product) 등 어떤 상품에 CBAM을 적용할 것인지에 대한 문제도 제기되고 있습니다. 다시 말해 상품 생산시 직접 발생되는 탄소에만 CBAM이 적용될 것인지 간접적으로 발생되는 이산화탄소까지 포함시킬 것인지 아니면 더 나아가 해당 상품의 전체 가치사슬에서 발생되는 탄소나 운송시에도 발생되는 탄소까지도 포함시켜야 하는지에 대한 논의도 진행되고 있습니다.



    2. 미국에서의 논의동향

    미국도 바이든행정부가 출범하면서 기후 위기 대응을 강조하고 있습니다. 바이든 행정부는 미국을 2050년까지 탄소제로경제(net zero economy)로 만들겠다고 공언하였습니다. 후보자 시절에는 탄소집중도가 높은 수입품에 대해 조정 수수료나 쿼터를 부과하는 탄소국경조정안을 제안하기도 하였습니다. 3월 USTR에서 발간된 2021년 정책 어젠다(Policy Agenda)에서는 온실가스 배출에 관한 국제거래시스템에서 시장과 규제적 방식이 도입될 수 있도록 노력할 계획이며, 필요시 국내적 접근과 합치하는 탄소국경조정을 고려중임을 언급하였습니다.


    특히 미국은 4월 22일부터 23일 까지 세계 40개국을 초청하는 기후 정상회의(Leaders Summit on Climate)를 개최할 예정입니다. 해당 회의에서 2030년까지 미국의 감축 목표가 언급될 것으로 전망되며, EU는 최소 50% 이상이 되어야 한다고 언급한바 있습니다.


    2021년 3월 기준, 미국에는 연방 단위의 탄소 가격시스템이 존재하지 않으며, 캘리포니아 주에서만 탄소배출권거래제(cap-and-trade system)를 도입하고 운영하고 있습니다. 또한 미국 북동부 11주가 참여하고 있는 지역온실가스이니셔티브(Regional Greenhouse Gas Initiative)가 존재합니다. 캘리포니아주의 탄소배출거래제는 산업, 발전, 운송 및 빌딩에서 배출되는 탄소를 포괄하며, 이는 캘리포니아 탄소배출의 85%에 달하는 수준으로 현재 톤당 가격은 18달러 수준입니다. 오레곤 주에서도 2022년까지 탄소배출권거래제를 도입하기 위한 논의가 진행 중입니다. 반면, RGGI는 전기발생시 배출되는 탄소에 대해 가격을 부과하는 방식으로 2009년 시작된 자발적 이니셔티브입니다. 현재 톤당 6달러의 가격이 형성되어 있습니다.


    EU처럼 정책입안 단계는 아니지만 연구단계에서는 미국의 탄소국경조정의 세부적인 모습이 그려지고 있는 상황입니다. 2020년 10월 일종의 오염수수료(pollution fee)인 온실가스세(Upstream GHG Tax)도입을 위한 보고서가 제출되었습니다. 특히 미국은 동 제도를 WTO 규정에 합치시키기 위하여 톤당 상품 생산에 소모된 온실가스 배출 비율을 나타내는 온실가스 기준(greenhouse gas index, GGI) 도입을 함께 검토할 것을 제안하고 있습니다. GGI는 화석 자원으로 생산된 탄소내용물의 기여와 제조자의 온실가스 배출과정 및 전기, 연료 등 구입한 제품에서 발생한 배출을 모두 반영하도록 설계되어 있어 상당히 광범위한 배출원 범위를 설정하고 있습니다.


    2021년은 CBAM을 둘러싼 국제사회의 논의가 본격화될 전망입니다. 캐나다에서도 탄소국경제 도입을 검토 중임을 언급한 바 있으며, 영국은 6월에 개최될 G7 회의에서 탄소국경세(Carbon border taxes)논의를 진행할 것을 확인하였습니다. 11월 개최예정인 기후변화 당사국총회(COP 26)에서도 관련 논의가 이루어질 전망입니다.


    특히 이번 G7 회의에 참석하게 될 호주는 CBAM 도입보다는 신재생에너지와 관련된 상품들의 관세를 감축하는 방식처럼 무역자유화 방식으로 탄소누출 문제를 해결해야 한다는 의견을 제시한 바 있습니다. 한국도 이러한 국제사회의 움직임을 모니터링하면서 필요한 방안과 전략을 마련할 필요가 있습니다.



    김두식 대표변호사 (dskim@shinkim.com)

    전재민 변호사 (jmjeon@shinkim.com)

    윤영원 변호사 (ywyoon@shinkim.com)

    우도훈 변호사 (dhwoo@shinkim.com)

    김재희 변호사 (jheekim@shinkim.com)

    이상협 변호사 (shyelee@shinkim.com)