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    장기미집행 도시공원 도시자연공원구역지정

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  • [2019.10.17.] 


    1. 서울시 도시관리계획(도시계획시설, 용도구역) 변경결정(안) 열람공고

    서울특별시는 2019. 10. 14. 서울특별시 공고 제2019-2671호로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’) 제28조 및 같은 법 시행령 제22조에 따라 도시관리계획(도시계획시설, 용도구역) 변경 결정(안)(근린공원, 기타시설)에 대하여 주민의 의견을 청취하고자 도시관리계획(도시계획시설, 용도구역) 변경결정(안)을 공고하였습니다.


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    [도시관리계획변경결정(안)의 내용]

    도시관리계획변경결정안은 72곳, 약 67.5㎢를 도시자연공원구역으로 지정한다는 것으로 전체 장기 미집행 도시공원(117.2㎢)의 약 57.3%에 이르는 면적입니다.

     

    HW_2019.10.17_2.jpg


    예컨대, 근린공원 중 ‘고덕 근린공원(112,398㎡)’의 경우 기존 근린공원으로 지정되었던 도시계획시설이 폐지되면서 111,280㎡가 도시자연공원구역으로, ‘말죽거리공원 (352,377㎡)’은 기존 근린공원 면적 352,377㎡ 중 129,737㎡만이 근린공원으로 남고, 나머지 222,640㎡는 도시자연공원구역으로 구역지정이 예정되어있습니다. 도시자연공원 중 ‘대모산 도시자연공원(5,029,258㎡)’의 경우 기존 도시자연공원 중 4,816,167.6㎡ 부분이 도시자연공원구역으로, 212,903.7㎡에 대해서는 근린공원으로 변경예정되어 있으며, ‘청계산 도시자연공원(3,692,455㎡)’의 경우 기존 도시자연공원이 폐지되고 전체 부지가 도시자연공원구역으로 지정이 예정되어 있는 등 종전 도시자연공원 및 근린공원의 일부 또는 전부에 대해 ‘도시자연공원구역’으로 지정하는 도시관리계획 변경안이 제시되어 있습니다.



    2. 도시자연공원구역 지정의 문제점

    서울시의 도시관리계획변경결정안을 보면 기존 근린공원, 도시자연공원 중 보상이 가능하거나 보상이 필요하다고 보는 경우, 주요 등산로 시설 등 장기미집행도시계획시설 실효가 되기 전에 매수 가능하다고 판단한 곳 이외의 곳은 전부 도시자연공원 구역을 지정하겠다는 것으로 이해됩니다.


    그런데 서울시의 이러한 도시관리계획변경(안)이 장기미집행도시계획시설에 대해 실효규정이 제정된 배경 등에 비추어 타당한지 의문이 있습니다.


    헌법재판소가 장기미집행 도시계획시설에 대한 헌법불합치 결정(헌법재판소 1999.10. 孔자 97헌바26 결정)을 하자, 그 취지를 반영하여 국토계획법에서는, 도시계획시설에 대해 고시일로부터 20년이 지나도록 도시계획시설사업이 시행되지 아니한 경우 도시계획시설결정은 그 고시일로부터 20년이 되는 날의 다음날에 그 효력을 잃는 것으로 규정하였던 것입니다(국토계획법 제48조 제1항). 도시자연공원구역지정의 공익상 필요성이 요청된다 하더라도 이미 20년 이상 도시계획시설결정으로 인해 재산권 행사를 제한 받고 있는 토지소유자들에게 다시 도시자연공원 구역지정이라는 형식을 통해 개발행위에 대한 행위제한을 기하거나 공원 부지 일부만을 매입하는 형태로 사업을 진행하는 것은 국토계획법에서 장기미집행 도시계획시설결정 실효제도를 둔 취지를 잠탈하여 동일한 제재를 지속시키는 것이 됩니다. 아무런 보상 없이 실질적으로 개발행위를 제한하는 방식의 도시자연공원구역지정은 행정권한의 남용이라 볼 여지가 충분히 있습니다.



    3. 도시자연공원구역 지정으로 인한 제약

    도시자연공원구역으로 지정되게 되면, 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」(이하 ‘도시공원법’) 제27조에 따라 원칙적으로 건축물의 건축, 용도변경, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 흙과 돌의 채취 등을 할 수 없게 됩니다. 토지소유자들은 자신의 토지에 대해 개발행위를 하는 것이 사실상 불가능해 집니다. 우리가 흔히 알고 있는 개발제한구역(GB)과 거의 동일한 제약을 받게 됩니다(개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 제12조). 한편, 도시계획시설로서 공원은 도시계획시설사업으로 추진되므로 사업시행자가 사업을 위해 사유토지에 대해 협의매수 및 보상 등의 절차를 진행하게 되지만, 도시자연공원구역으로 구역지정이 되는 경우 이는 도시계획시설사업이 아니므로 사업시행자가 존재하지 않고 보상 등의 절차를 진행할 필요도 없어 결국 도시자연공원구역으로 지정되어 개발행위가 제한되게 되면 실질적으로 보상 없이 재산권 제약을 받는 결과가 초래됩니다.


    이러한 제약을 벗어나기 위해 도시공원법에서는 토지매수청구제도를 두고 있고, 특별시장 등에게 협의매수를 할 수 있는 근거를 두고 있기는 합니다(도시공원법 제29조, 제32조).


    그러나 토지매수청구의 경우 도시자연공원구역의 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소된 토지 또는 해당 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 경우에 한하여 매수청구를 인정하고 있어 종래 ‘임야’의 경우에는 종래의 용도로 사용할 수 없는 경우에 해당한다고 보기 어려워 매수청구의 대상이 된다고 보기 어렵고, ‘대지나 잡종지’인 경우에는 토지매수청구가 가능하다고 할지라도 그 기간(매수대상토지로 통보를 한 날로부터 3년)이 장기이고, 매수가격의 산정에 있어서도 ‘도시자연공원구역’이라는 용도상의 제약을 받는 토지가 되어 매수가격이 매우 낮아질 수밖에 없어 토지소유자에게 실효적인 권리보호의 수단이 된다고 보기 어렵습니다(도시공원법 시행령 제34조에서는 판정기준을 정하고 있는데, 제1호에서 “1. 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저히 감소된 토지: 매수청구 당시 매수대상토지를 도시자연공원구역 지정 이전의 지목대로 사용할 수 없음으로 인하여 매수청구일 현재 당해 토지의 개별공시지가가 그 토지가 소재하고 있는 읍·면·동 안에 지정된 도시자연공원구역 안의 동일한 지목의 개별공시지가의 평균치의 50퍼센트 미만일 것”이라고 규정하고 있는바, 개별공시지가 평균치의 50% 미만에 해당하는 사레 자체가 거의 없다고 보아도 무방하여 현실적으로 매수청구가 인정되기 어렵습니다).


    서울시에서는 일단 도시자연공원구역으로 지정한 후 향후 일부에 대해 다시 도시계획시설로서 공원(근린공원)으로 지정하고 보상절차에 나아갈 여지도 있을지 모르나, 그런 경우에도 도시자연공원구역지정이라는 용도상의 제약을 받는 토지인 상태에서 보상액이 평가될 수밖에 없어 보상액이 매우 낮게 결정됨에 따라 정당한 보상을 받지 못하게 될 수 있습니다(국토교통부가 작성한 ‘토지가격 비교기준표’에 근거해 보면 도시자연공원구역으로 지정되는 경우 구역지정으로 인해 보상액이 40% 상당 낮을 수 있습니다). 또한 특별시장 등이 협의매수를 할 수 있다 하더라도 현재 서울시의 단계적 보상계획에 따르면 보상시점 등이 매우 불명확한 상황입니다(2018~2020년: 2.33㎢ 1조 6,062억 원, 2021~2024년: 2.91㎢ 9,336억원, 2025~2027년: 2.69㎢ 8,880억 원, 2028년 이후: 31.9㎢ 9조 530억 원, 서울시 장기미집행도시계획시설 재정비계획 종합보고서 140면 참조).


    따라서 장기간 도시계획시설(도시자연공원, 근린공원)결정만 되고 미집행된 채 보상절차 등이 진행되지 않은 토지에 대해 다시 도시자연공원구역으로 지정되는 경우 그 토지소유자들은 제대로 된 보상 없이 거의 영구적으로 재산권행사의 제약을 받을 수밖에 없어 “도시자연공원구역지정” 에 대하여 적절한 대응이 필요한 시점입니다.



    4. 대응방안

    국토계획법상 장기미집행 공원은 2020년 7월부터 실효되게 됩니다. 그러나 서울시가 도시관리계획변경(안)을 공고하고, 금년 하반기 내지 내년 상반기에 도시관리계획변경고시를 할 예정이라 하므로, 장기미집행 도시계획시설에 대한 실효 이전에 서울시의 도시관리계획변경결정에 대해 아래와 같은 법적 수단을 통한 불복 여부를 미리 검토해 두어야할 것입니다.


    가. 도시자연공원구역 지정에 대한 취소소송을 통해 구역지정의 위법성을 다툴 수 있습니다


    공원구역지정 범위 내의 토지소유자들은 구역지정결정이 있음을 안 날로부터 90일 내에 행정소송을 제기할 수 있습니다{90일이 도과하는 경우 무효확인소송을 제기하여야 하는데, 그런 경우 행정처분(도시관리계획변경결정)의 중대·명백한 하자를 입증해야 하는 어려운 문제가 있어, 취소소송으로 도시관리계획변경결정을 다투는 것이 바람직합니다}.


    ① [도시자연공원 내 임야를 소유하고 있는 토지소유자] 헌법재판소는 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 있는 경우 도시계획결정으로 말미암아 토지소유자에게 이렇다 할 재산적 손실이 발생한다고 볼 수 없고, 도시계획시설 지정으로 인한 현상유지의무 등은 사회적 제약의 범위에 속한다고 판단한 바는 있습니다(헌법재판소 1999. 10. 21.자 97헌바26 결정). 그러나 ‘종래의 목적대로 사용할 수 있다’고 하여 모두 ‘사회적 제약의 범위에 있고 손실이 없다’라고 단언할 수 없습니다. 국토계획법에서 장기 미집행 도시계획시설에 대해 실효제도를 둔 것은 20년 이상 집행 없이 사회적 제약만 기한다면 그 것이 위헌적일 수 있기 때문에 실효제도를 둔 것이고, 임야라 하더라도 도시계획시설결정이 실효되면 국토계획법, 산지관리법 등의 절차를 거쳐 개발행위(토지의 자율적 이용)를 할 수 있기 때문에 실효 이후에 다시 동일 목적의 규제를 가하는 도지자연공원구역 지정의 경우 임야 소유자에게 손실이 없다고 볼 수 없습니다.


    ② [도시자연공원 내 대지, 잡종지 등을 소유하고 있는 토지소유자] 헌법재판소는 “도시계획시설로 지정된 토지가 나대지인 경우, 토지소유자는 더 이상 그 토지를 종래 허용된 용도(건축)대로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 매도가 사실상 거의 불가능하고 경제적으로 의미 있는 이용가능성이 배제되는데, 이처럼 도시계획결정으로 말미암아 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 사실상 토지의 사적인 이용가능성이 폐지된 경우, 재산권에 대한 이러한 제한은 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것이다”(헌법재판소 2009. 7. 30.자 2007헌바110 결정)고 결정한 바 있습니다. 지목이 임야가 아닌 경우에는 사회적 제약이 더욱 크다고 볼 수 있어 도시자연공원구역지정에 대한 취소소송에서 더욱 승소가능성이 높다고 평가할 수 있을 것입니다.


    ③ [근린공원 내 토지소유자] 근린공원 내의 토지소유자는 앞서 본 도시자연공원 내 토지 소유자가 제기할 수 있는 위법성의 문제 외에도 소규모의 근린공원(도시계획시설)을 ‘구역’으로 지정하는 것은 구역지정의 취지에 맞지 않은 문제점도 있습니다. 즉, 구역의 지정은 개발제한구역, 시가화조정구역, 수산자원보호구역의 지정과 같이 필요에 따라 광범위하게 걸쳐 있는 토지에 대한 사적제약을 설정하기 위한 지역단위의 개념으로 이해할 수 있는데, 근린공원은 하나의 도시계획시설로서 지정된 것이어서 특정 시설을 구역으로 지정하게 되는 결과가 됩니다. 구 도시공원법에서 근린공원과 도시자연공원을 구분하였는데, 전자는 근린주거자의 보건을 위한 것이고 후자는 자연경관지 보호, 시민의 보건 등을 목적으로 하는 것이어서 그 규모나 성격면에서 차이가 있습니다. 도시자연공원이 자연경관지 보호, 규모의 측면에서 도시자연공원을 구역으로 지정하는 데에 대해 일응 수긍이 가는 면은 있으나 소규모 시설인 근린공원까지 구역으로 지정하는 것은 구역지정의 취지에 부합하지 않는 측면이 있음을 부인할 수 없습니다.


    나. 위헌법률심판제청신청

    도시관리계획변경결정에 대한 취소소송을 제기하면서 ‘도시자연공원구역지정’ 제도 자체의 위헌성문제를 제기해 볼 여지도 있습니다. 즉, 설령 도시자연공원구역의 지정에 행정권 남용 등의 위법이 없다고 하더라도, 도시자연공원구역으로 지정이 되는 경우 개발행위에 제약을 가져올 수밖에 없고, 매수청구나 협의매수는 실효성이 없으며, 구역지정으로 인해 별도의 보상없이 영구적인 재산권 제약이 있을 수밖에 없는 등 중대한 재산권침해의 위헌적 소지가 있으므로 도시자연공원구역 지정의 근거법령인 국토계획법 해당 조항에 대하여 위헌법률심판제청신청을 시도해 볼 여지도 있습니다.


    다. 법무법인(유) 화우는 장기미집행 도시계획시설 실효와 관련한 TF팀을 만들어 실효 이후 재정비계획과 관련된 예상되는 법적 분쟁에 대비하고 있습니다.



    한석종 변호사 (sjhan@yoonyang.com)

    박종철 변호사 (jcpark@yoonyang.com)

    이유진 변호사 (keeyj@yoonyang.com)