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    폐기물관리법상 폐기물 처리책임 및 관리·감독책임의 재검토

    박균성 경희대 교수(한국법학교수회장) 입력 :
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    I. 머리말 

    불법투기 및 방치 폐기물에 대한 환경부의 전수조사 결과 2019년 2월 21일 현재 폐기물처리업체 내에 방치폐기물 83.9만 톤, 불법투기폐기물 33만 톤, 수출업체 등에 적체된 폐기물 3.4만 톤 등 총 120.3만 톤의 불법폐기물이 적체된 것으로 확인되었다(2019년 2월 21일 환경부 보도자료). 이에 따라 불법폐기물 및 방치폐기물에 대한 처리문제가 중요한 문제로 제기되고 있다. 이 글에서는 현행 폐기물처리법령상 폐기물 처리책임체계 및 폐기물 관리·감독책임체계의 문제점을 진단하고, 배출사업자 및 처리업자의 처리책임의 강화, 국가 및 지방자치단체의 관리·감독책임의 명확화 및 실효성 확보방안 등을 중심으로 그에 대한 개선방안을 제시하고자 한다. 이 글은 '박균성, 폐기물관리법상 폐기물 처리책임 및 관리·감독책임 - 폐기물배출자, 처리업자 및 행정청의 책임 강화를 중심으로 -, 공법학연구 제20권 제3호, 2019.8.'를 기초로 작성된 것임을 밝혀 둔다.


    II. 현행 폐기물관리법상 폐기물 처리 및 관리·감독 책임법제
    1. 현행 폐기물 처리책임법제

    생활폐기물의 처리책임은 현행 폐기물관리법에 따르면 원칙상 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장이 지지만, 환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장은 광역 폐기물처리시설을 단독 또는 공동으로 설치·운영할 수 있다. 사업장폐기물의 처리책임은 원칙상 사업장폐기물배출자가 진다. 배출자는 폐기물의 처리를 위탁하려면 수탁자가 법령상 처리 기준과 방법에 맞게 폐기물을 처리할 능력이 있는지를 환경부령으로 정하는 바(폐기물관리법 시행규칙 제17조 제2항)에 따라 확인한 후 위탁하여야 한다. 이 확인의무를 이행하지 아니한 배출자는 처리를 위탁한 폐기물이 법을 위반하여 버려지거나 매립되면 해당 폐기물에 대한 처리책임을 진다. 환경부장관 또는 시·도지사는 폐기물처리업자나 폐기물처리 신고자가 대통령령으로 정하는 기간을 초과하여 휴업을 하거나 폐업 등으로 조업을 중단하면 기간을 정하여 그 폐기물처리업자나 폐기물처리 신고자에게 그가 보관하고 있는 폐기물의 처리를 명할 수 있고, 그 처리명령을 받은 자가 그 명령을 이행하지 아니하면 그가 보관하고 있는 폐기물(이하 '방치폐기물'이라 한다)의 처리에 관하여 폐기물 처리 공제조합에 분담금을 낸 경우에는 폐기물 처리 공제조합에 대해 방치폐기물(방치폐기물)의 처리를 명령하고, 보험에 가입한 경우에는 방치폐기물을 처리하고 보험사업자에게서 보험금을 수령한다. 

      

    2. 행정기관의 관리·감독책임 법제
    폐기물의 불법처리에 대한 조치명령 및 조치명령이 이행되지 않는 경우에 행하는 대집행은 '환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장'이 할 수 있는 것으로 규정되어 있다. 폐기물처리업자에 대한 허가취소, 영업정지 또는 과징금부과 및 방치폐기물 등 폐기물에 대한 처리명령은 '환경부장관 또는 시·도지사'의 권한으로 규정되어 있다.


    III. 폐기물 처리 및 관리·감독 책임법제의 재검토
    1. 사업장폐기물 배출자와 폐기물처리업자의 책임 강화

    폐기물의 불법처리를 예방한다는 입법취지를 보다 실효성있게 달성하기 위해서는 사업장폐기물 배출자의 책임을 보다 강화하는 것을 검토하여야 한다. 배출사업자에게 수탁폐기물처리업자가 적법한 사업자인지의 확인에서 나아가 실제로 처리능력이 있는지를 확인할 의무를 부과하여야 한다. 수탁업자의 폐기물 수탁 및 처리현황, 법령상 허용보관량 및 현재의 폐기물보관량, 수탁업자의 법령 위반 사실에 대한 조회, 필요하면 현장확인 등을 통해 수탁업자가 실제로 수탁폐기물을 처리할 능력과 의지가 있는지를 실제로 확인하도록 규정하는 것을 검토하여야 한다. 그리고, 폐기물배출자가 이러한 의무를 이행하지 않은 경우에는 불법처리되거나 위법하게 방치된 폐기물에 대해 처리책임을 지는 것으로 규정할 필요가 있다. 위탁시 적정한 처리비용을 지불하지 않으면 불법처리의 가능성이 높아질 수밖에 없으므로 폐기물처리 위탁시 적정한 처리비용을 지불하는 것이 필요하다. 처리위탁자가 수탁자에게 지불하는 처리요금이 통상의 처리비용에 비해 현저하게 낮은 경우에는 해당 폐기물이 불법처리될 우려가 있으므로 처리위탁자에게 불법처리된 수탁폐기물에 대해 원상회복의무를 지도록 하는 것도 적극 검토되어야 한다. 이렇게 배출자의 책임을 강화하는 것은 오염자부담의 원칙 및 경찰책임이론에 비추어도 타당하다(박균성, 산업폐기물처리책임체계의 재검토, 경희법학 제36권 제1호, 2001.8, 91~93면). 폐기물처리업자가 방치하고 있는 폐기물에 대한 처리명령이 강화되어야 한다. 폐기물처리사업자가 허용보관량을 초과하여 보관하고 있는지에 대한 단속과 조치명령의 근거규정을 두어야 한다. 허용보관량을 일정비율(예를 들면 20%) 이상 초과하여 보관하고 있는 폐기물도 방치폐기물로 보고 규제하여야 한다. 폐기물관리법 제33조에 따라 양도·양수, 합병·분할, 경매 등으로 폐기물처리업자 등의 권리·의무가 승계되면, 불법 처리업체인 종전 명의자에 책임을 물을 법적 근거가 없는 것으로 이해하는 것이 실무의 입장이다(2019년 5월 24일 환경부 자원순환정책과 보도자료 참조). 그러나, 폐기물 처리라는 공익적 성격을 고려할 때 폐기물관리법 제33조의 승계는 폐기물처리업자 등의 처리책임에 추가하여 승계인의 처리책임을 인정하는 병존적 책임승계이고, 면책적 책임승계가 아닌 것으로 해석하는 것이 타당하고, 이러한 점을 명문의 규정으로 명확히 하여야 한다. 폐기물처리공제조합의 책임을 강화할 필요가 있다. 즉, 처리책임을 현행 허용보관량의 1.5배 이내가 아니라 최소한 3배 이상으로 강화하여야 하고, 폐기물처리공제조합이 보충적으로 처리책임을 지도록 하는 것이 아니라 폐기물처리업자 및 폐기물처리업의 양수 등으로 권리·의무를 승계한 자와 함께 경찰행정법상 다수자책임을 지도록 하는 것이 방치 및 불법폐기물에 대한 신속하고 적정한 처리를 위해 타당하다.

    2. 폐기물 관리·감독 행정기관의 재검토

    폐기물관리법에 따르면 생활폐기물의 처리책임자는 기본적으로 '특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다)'인데, 특별시 또는 광역시는 동일한 생활공동체이므로 특별시 또는 광역시에서는 자치구가 아니라 특별시나 광역시를 생활폐기물 처리책임주체로 하고, 생활폐기물의 수집·운반만 기초자치단체인 자치구의 책임으로 하는 것이 타당하다. 현행 폐기물관리법은 폐기물의 불법처리에 대한 조치명령권자 및 조치명령을 이행하지 않는 경우에 행하는 대집행권자를 '환경부장관, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장'으로, 이들 사이에서의 대집행비용의 부담에 관하여 규정함이 없이, 중복적으로 규정하고 있다. 그 결과 환경부장관, 시·도지사와 시장·구청장이 서로 대집행 책임을 떠넘길 우려가 크고, 이러한 우려가 현실로 나타나고 있다. 따라서, 조치명령이나 대집행이 실효성 있게 행해질 수 있도록 대집행주체 사이에서의 대집행비용부담자에 관한 규정을 두고, 폐기물의 불법처리에 대한 조치명령권자 및 대집행권자를 이해관계 있는 행정주체로 특정하여 명확하게 규정할 필요가 있다. 군수·구청장이 서로 대집행 책임을 떠넘길 우려가 크고, 이러한 우려가 현실로 나타나고 있다. 따라서, 조치명령이나 대집행이 실효성 있게 행해질 수 있도록 대집행주체 사이에서의 대집행비용부담자에 관한 규정을 두고, 폐기물의 불법처리에 대한 조치명령권자 및 대집행권자를 이해관계 있는 행정주체로 특정하여 명확하게 규정할 필요가 있다. 

     
    불법처리된 폐기물에 대한 제1차적 조치명령권자 및 대집행권자를 해당 폐기물에 대한 처리책임 및 관리·감독책임을 고려하여 생활폐기물, 일반사업장폐기물 및 지정폐기물별로 특정하여 명확하게 규정하여야 한다. 예를 들면, 일반 사업장폐기물의 경우 관리·감독책임은 원칙상 시·도지사이므로 최종 불법처리업자를 관할하는 시·도지사를 1차적인 조치명령권자 및 대집행권자로 규정하는 것이 타당하다. 최종 불법처리업자를 알 수 없는 경우에는 불법처리된 해당 폐기물이 방치되어 있는 지역을 관할하는 시·도지사를 1차적인 조치명령권자 및 대집행권자로 하는 것이 타당하다. 환경부장관은 환경에 대한 최종적인 책임을 지므로 최종적으로는 환경부장관이 조치명령과 대집행을 할 수 있는 것으로 규정하는 것이 타당하다. 폐기물이 불법처리된 경우 직접적으로 피해를 보는 것은 해당 지역의 주민이므로 폐기물이 불법처리된 지역을 관할하는 지방자치단체의 장(광역자치단체의 장 및 기초자치단체의 장)도 2차적으로 조치명령권 및 대집행권을 갖는 것으로 규정하여야 한다. 폐기물관리법은 조치명령권과 대집행권을 재량권으로 규정하고 있는데, 중대한 건강침해 또는 환경침해가 있거나 그러한 우려가 있는 경우에는 조치명령과 대집행을 의무적인 것으로, 긴급한 경우에는 조치명령 없이 대집행을 할 수 있도록 규정하여야 한다. 또한, 폐기물처리업자가 적정하게 폐기물을 처리하고 있는지를 관리·감독행정기관이 확인할 의무를 강화하고 명문화할 필요가 있다.

     

     

    박균성 경희대 교수(한국법학교수회장)

     


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