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    재건축에서의 공공관리

    배병호 교수 (성균관대 로스쿨) 입력 :
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    Ⅰ. 머리말

    서울시는 2019년 3월 12일 인근지역과 단절된 아파트공화국에서 탈피하고 새로운 미래 경관을 창출하기 위하여 '도시계획 혁명'을 선언했다. 이를 실현하기 위하여 발표한 '도시·건축혁신(안)'의 양대 축은 아파트정비사업 혁신·건축디자인 혁신이다.


    Ⅱ. 재건축과 공공관리(공공지원)
    1. 재건축에서의 공공지원 관련 법제

    재건축에서의 공공관리(공공지원)는 도시및주거환경정비법(이하 '도정법'이라 한다) 제118조에서 규정하고, 관련법으로 도시재생법과 도시재정비법 등이 있다. 재건축사업을 도정법은 '정비기반시설은 양호하나 노후·불량건축물에 해당하는 공동주택이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위한 사업'으로 정의하고(제2조 제2호 다목), 도시재정비법은 재정비촉진지구에서 시행하는 재정비촉진사업 중 하나로(제2조 제2호 가목), 도시재생법은 도시재생활성화지역에서 도시재생활성화계획에 따라 시행하는 도시재생사업 중 하나로 규정하고 있다(제2조 제7호 라목).

         

    2. 공공관리 신설과 공공지원 변경
    주택 재건축사업을 포함한 정비사업의 시행을 둘러싼 각종 비리와 갈등, 추진위원회·조합 임원의 비전문성, 조합운영 불투명성, 사업비용 상승 등을 해결하기 위하여, 정부는 2010년 4월 15일 도정법을 개정해 공공관리제도를 도입하고, 조합장 선거 등을 선거관리위원회에 위탁할 수 있도록 하는 한편 지방자치단체의 자치입법권을 위한 조례위임규정을 법률에서 규정하였다(제77조의4 신설). 2012년 2월 1일 제2항을 개정하여 위탁지원자의 업무에 세입자의 주거 및 이주대책 수립과 관리처분계획 수립을 추가하였다. 

     

    2015년 9얼 1일 도정법을 개정하면서 '정비사업의 공공관리'를 '정비사업의 공공지원과 정보공개'로 변경한 이유는 주택재건축사업 등이 사업성 저하 및 주민 갈등 등으로 지연·중단됨에 따라 공공의 역할 확대, 신탁업자 및 기업형 임대주택업자의 정비사업 참여 허용을 통해 정비사업을 원활하게 추진하고, 대리인의 의결권 행사 허용 및 정보공개의무를 강화하여 조합 운영의 효율성 및 투명성을 강화하며 한편, 장기간 지연되고 있는 정비사업장의 안전진단을 재실시하여 등급을 재조정할 수 있도록 하여 안전사고에 적극 대처하는 등 현행 제도의 미비점을 보완하여 도시 재정비 기능을 강화하기 위한 것이다. 

     

    2017년 2월 8일 전부개정한 이유는 정비사업을 둘러싼 분쟁이 다수 발생하여 복잡한 정비사업 유형을 단순화하고, 분쟁을 유발하는 불명확한 규정은 명확하게 개선하면서 정비사업 제도를 알기 쉽도록 한 것으로, 공공지원 조문은 제77조의4에서 제118조로 변경되었다. 

     
    3. 도정법상 공공지원제도의 내용

    공공지원은 시장·군수 등이 정비사업의 투명성 강화 및 효율성 제고를 위하여 시·도조례로 정하는 정비사업에 대하여 사업시행 과정을 지원하는 것을 말한다. 시장·군수 등은 공공지원의 방법의 하나로 공공지원을 토지주택공사등, 신탁업자, 주택도시기금법에 따른 주택도시보증공사 또는 한국토지주택공사, 한국감정원에 공공지원을 위탁할 수 있다(제118조 제1항).

     

    정비사업을 지원하는 시장·군수 등과 공공지원을 위탁받은 자(위탁지원자)의 업무는 추진위원회 또는 주민대표회의 구성, 정비사업전문관리업자의 선정(위탁지원자는 선정을 위한 지원으로 한정한다), 설계자 및 시공자 선정 방법 등, 세입자의 주거 및 이주 대책(이주 거부에 따른 협의 대책을 포함한다) 수립, 관리처분계획 수립, 그 밖에 시·도조례로 정하는 사항 등이다. 서울시조례는 공공지원자로 구청장을 규정하고(제72조 제1호), 법 제118조 제2항 제6호에 따라 '그 밖에 시·도조례로 정하는 사항'으로 추진위원회 구성을 위한 위원 선출업무의 선거관리위원회 위탁, 건설사업관리자 등 그 밖의 용역업체 선정 방법 등에 관한 업무의 지원, 조합설립 준비업무에 관한 지원 등을 규정하고 있다(제75조).

     

    시장·군수 등은 위탁지원자의 공정한 업무수행을 위하여 관련 자료의 제출 및 조사, 현장점검 등 필요한 조치를 할 수 있고, 위탁지원자의 행위에 대한 대외적인 책임은 시장·군수 등에게 있다(제3항). 공공지원에 필요한 비용은 시장·군수 등이 부담하되, 특별시장, 광역시장 또는 도지사는 관할 구역의 시장, 군수 또는 구청장에게 특별시·광역시 또는 도의 조례로 정하는 바에 따라 그 비용의 일부를 지원할 수 있다. 공공지원의 시행을 위한 방법과 절차, 기준 및 도시·주거환경정비기금의 지원, 시공자 선정 시기 등에 관하여 시·도조례로 위임하고 있다. 서울시 조례에서는 선거관리의 방법 등(제76조), 시공자등의 선정기준(제77조), 공동사업시행의 협약 등(제78조), 위탁지원자의 지정 등(제79조), 조합설립 등의 업무지원(제80조), 관리처분계획 수립지원 등(제81조), 공공지원에 의한 조합설립 방법 및 절차 등(제82조), 정비사업의 예산회계기준 작성 등(제83조), '서울특별시 지방보조금 관리 조례'에 따른 비용지원 등(제84조), 공공지원의 정보공개(제85조), 자료의 제출(제86조) 등을 규정하고 있다.

     

    4. 재건축사업에 대한 공공지원제도에 대한 평가
    서울시의 공공지원제도에 대한 평가를 위한 실증분석에 관한 2015년 논문(김진수·이정은, '도시 및 주거환경정비사업의 공공관리제도 개선방안 연구', 부동산학보 62, 2015, 33-47)에 의하면, 당시 공공관리제도에 대한 만족도는 매우 낮은 것으로 나타났다. 2010년 7월 이후부터 2015년 5월까지 시행된 공공관리제도에 대한 정비사업조합원, 조합·추진위 임원, 전문가, 공무원, 시공사·설계사 등 관련업체 임직원들 482명을 대상으로 실시한 설문조사 응답자에 대한 만족도 조사에 의하면, 불만족은 42.6%이고, 만족은 18.9%이다. 공공관리제도에 가장 만족하는 점은 66.3%가 조합원권리보호를, 15.2%가 사업비융자제도 개선, 10.2%가 투명한 사업추진으로 비리방지를 선택했다. 공공관리제도의 가장 큰 문제점으로 '공공관리자의 비리발생과 능력부족', '사업추진의 지연'을 들고 있고, 가장 보완해야 할 점으로 '공공관리제 시행여부 선택권을 조합원에게 부여'하거나 '공공관리제 전면 폐지'를 들고 있다.

     


    Ⅲ. 서울시 도시·건축혁신(안)
    1. 서울시 도시·건축혁신(안)의 의의

    위 안은 기존의 아파트단지의 수익성 우선의 획일화된 건축디자인과 지역과의 단절과 달리 정비사업의 공공성을 강조하는 것이다. 정비계획 마지막 단계인 위원회 심의만으로 공공성 유도에 한계가 있으므로 계획단계에서부터 관여하겠다는 것이다. 

     
    2. 도시·건축혁신안의 근거와 법적 성질

    위 안의 근거는 제시되지 않았으나, 도정법 제118조의 공공지원제도의 확대라고 평가된다. 법적 성질은 행정법상 행정지도이고, 비구속적인 행정지도가 구속력을 가지려면 구체적인 법적 근거가 제시되어야 할 것이다. 

     
    3. 도시·건축혁신안의 내용

    (1) 정비구역 결정 이전의 사전 공공기획 단계를 신설하는 것으로 경관과 보행축을 강조하고, 특화 디자인으로 역사보전계획, 다양한 주거형태 등을 추가 검토할 것을 제시하는 것이다. 시·구 주관부서와 도시건축혁신단(가칭) 및 공공기획자문단으로 구성된 한 팀에서 계획을 검토한다.

     

    (2) 입체적이고 정교한 아파트단지 조성기준을 마련하여 도시 속의 섬에서 주변과 소통하는 열린 생활공간으로 조성하여 사전 공공기획 시 활용하고 '지구단위 수립기준'으로 정립하겠다는 것이다. 슈퍼블록은 쪼개고, 대규모 아파트 밀집지역에 대해서는 개별단지를 넘어서는 지구차원의 입체적 가이드라인을 제시하는 것이다.

     

    (3) 획일적인 아파트를 다양한 디자인으로 유도하기 위해 설계공모를 시행하고, 사전 공공기획과 주민참여를 통해 설계지침을 마련하고 공모된 설계안 중 2개 이상을 선정하여 추진위나 조합에서 주민총회를 통해 확정하겠다는 것이다. 

     

    (4) 공공기획부터 사업시행의 전과정을 관리하고 절차 이행을 조정하고 지원하겠다는 것이다.

     

    4. 도시건축혁신방안에 대한 평가
    (1) 도시·건축혁신방안의 법적 성질

    도정법 제118조 제1항은 정비사업의 투명성과 효율성을 높이기 위하여 시장·군수 등 공공수행자가 지원할 수 있다고 규정하나, 도시·건축혁신방안은 재건축 사업의 사전기획 단계부터 완료하기까지 관여한다는 것이다. 도시·건축혁신안이 토지 등 소유자를 구속한다면 그 근거가 제시되어야 할 것이다.

     

    (2) 토지등소유자의 재건축 사업의 자율권
    대규모 아파트단지를 중소블록으로 재구성하여 중간에 보행로를 내겠다는 아파트 조성기준은 기존 아파트 단지의 조성 당시의 정비성과 일체성을 침해하는 것이다. 대규모 아파트단지의 기준도 문제이지만, 토지 등 소유자의 의사에 반하는 아파트조성기준을 강제하는 것은 재산권침해로 볼 수 있다. 


    (3) 창의적인 건축디자인의 기준

    창의적이라는 단어는 전문적이므로 의견의 일치가 쉽지 않다. 장래의 건축물에서 거주할 토지등소유자의 마음에 들어야 한다. 창의적 디자인 강조로 실용성이 떨어져 입주자들의 마음에 들지 않는다면 현상설계비 지원도 시의 재정 낭비로 귀착할 것이다. 주거용 공간건축물에 대한 상품성은 소비자들의 선택에 달린 것으로 공공성을 앞세운 서울시의 권유는 토지등 소유자의 결정권을 침해해서는 안 된다는 한계가 있다. 토지 등 소유자가 자율적인 결정이 바람직하다.


    Ⅳ. 맺음말

    미래의 서울을 위한 의욕적인 도시설계를 지향하는 도시·건축혁신방안은 그 주체가 재건축사업의 인·허가권을 가지고 있는 행정청이므로 그만큼 규제나 간섭으로 비춰질 수 있다. 미래의 도시 건설혁명이 주거권과 재산권 양면의 성질을 가지고 있는 재건축권을 침해할 수는 없다. 지난 재건축사업 정책들의 결과를 검토하면 새로운 방향의 제시로 수긍되어야 정책효과가 있을 것이다. 결국 재건축사업도 사유재산제에 근거한 시장경제의 원리에 맡기되, 공공지원을 유도하는 체제로 운용되어야 할 것이다.

     

     

    배병호 교수 (성균관대 로스쿨)

     


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