• Legalinsight
  • Legaledu
  • 법률신문 법률정보

    연구논단

    대북전단금지법에 대한 헌법적 평가 및 입법적 개선방안

    이희훈 교수 (선문대 법·경찰학과) 입력 :
    글자크기 : 확대 최소
  • 인쇄
  • 메일보내기
  • 기사스크랩
  • 스크랩 보기
  • 168858.jpg

    Ⅰ. 들어가며 

    최근 2020년 6월 4일에 조선민주주의 인민공화국(이하에서 '북한'으로 줄임)은 그 당시 노동당 제1부부장이었던 김여정이 대한민국(이하에서 '한국'으로 줄임)의 일부 탈북민단체가 북한 정권을 비판하는 내용의 전단 살포행위에 대하여 강한 불만을 표시한 후에 2020년 6월 16일에 북한 개성에 있는 남북공동연락사무소를 일방적으로 전격 폭파하였다. 이후 한반도의 정세가 대립·충돌되는 상황에 이르자, 2020년 12월에 국회 본회의에서 '군사분계선 일대에서 북한에 전단을 살포하거나 대북 확성기 방송행위나 시각매개물 게시행위 등 남북합의서를 위반하는 행위시 3년 이하의 징역이나 3000만 원 이하의 벌금에 처하며, 통일부장관은 이러한 금지된 행위를 예방하기 위하여 필요시 관계 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장에게 협조의 요청 및 이에 대하여 특별한 사유가 없으면 협조해야 하는 것'을 그 주요 골자로 하는 남북관계발전에 관한 법률의 일부 개정안(이하에서 '대북전단금지법'으로 줄임)은 의결되었다. 이후 국무회의에서의 심의·의결과 대통령의 재가를 거쳐, 같은 해 12월 29일 공포되었다. 이에 대하여 한국의 시민단체는 헌법소원을 제기하였고, 현재 미국 의회와 유엔의 북한 인권특별 보고관 등은 비판의 목소리를 계속 높이고 있다. 이에 이하에서는 대북전단금지법에 대한 헌법적 평가를 한 후에, 동법에 대하여 첨예하게 대립된 찬반의견에 대하여 최대한 균형적인 시각에서 이를 최대한 합리적인 새로운 입법적 개선방안을 제시한다. 상세한 논증은 졸고 '대북전단 살포의 보호와 제한에 대한 합리적 입법방안', 법조(제69권 제6호 2020. 12.) 378면 이하를 참고하길 바란다.

      


    Ⅱ. 대북전단금지법에 대한 헌법적 평가

    한국 헌법 제3조의 영토조항에 의할 때 한국만이 대한제국과 상해임시정부의 정통성을 계승한 유일한 국가이며, 휴전선의 북방지역은 북한이 불법적으로 점령한 미수복지역이라는 것을 선언하고 있다(김철수, 헌법학신론, 박영사, 2013, 150면, 112면; 대법원 1961. 9. 28. 선고 4292행상48 판결: 대법원 1990. 9. 25. 선고 90도151 판결). 그리고 북한은 최근 서해에서 실종된 한국의 해양수산부 공무원을 사살하는 등 여전히 한국 헌법의 자유민주적 기본질서를 위협하고 있으며, 북한은 명확하게 핵무기와 미사일 등에 대하여 '완전하고, 검증가능하며, 불가역적인 폐기'의 원칙에 의하여 이러한 무기를 포기나 제거하지 않고, 오히려 최근 미사일부대를 늘리고 특수 작전군 등의 인민군을 증강하는 등 여전히 남북한 간의 군사적인 대립이나 긴장관계는 지속되고 있다. 이에 비추어 볼 때, 북한은 조국의 평화적 통일을 위한 대화와 협력의 동반자의 성격도 가지고 있지만, 이와 함께 대남적화노선을 고수하면서 한국의 자유민주체제의 전복을 획책하고 있는 반국가단체 내지 불법단체로서의 성격을 결코 부정하거나 경시(輕視)할 수는 없다(헌재 1993. 7. 29. 선고 92헌바48 결정).

      

    또한 한국 헌법 제4조의 평화통일조항에 의하여 우리 정부는 남북한 간의 평화적 통일은 북한 헌법으로 통일은 금지되고, 남북한 헌법상의 절충안이 아니라, 오직 한국 헌법상 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일을 추진할 책무를 부담하고 있다(장영수, '통일 이후의 한국 사회와 방어적 민주주의', 통일과 법률(제28집), 법무부(2016. 11.), 12면; 전광석, '통일 헌법상의 경제사회질서', 한림법학 FORUM(제3권), 한림대 법학연구소(1994. 1.), 27∼28면). 따라서 남북한 간의 관계 발전은 어디까지나 한국 헌법의 자유민주적 기본질서를 해치지 않는 범위 내에서 평화적 통일에 도움이 되는 방향으로 이루어지도록 적절히 조정할 필요가 있다. 

     

    그러므로 이러한 헌법상 영토조항과 평화통일조항 및 북한의 이중적 법적 성격 및 과거부터 최근까지의 북한의 행적 등에 비추어 볼 때, 한국의 국민에 속하는 북한 주민(대법원 1996. 11. 12. 선고 96누1221 판결;헌재 2000. 8. 31. 선고 97헌가12 결정)에게 극도로 언론·출판의 자유 등이 극도로 폐쇄되고 극심하게 통제되어 있는 북한은 인민민주주의독재체제로서 조선노동당의 1당 독재체제인 점, 수령에 의한 1인 독재체제로서 세습독재를 정당화하는 점, 김일성의 주체사상과 김정일의 선군사상에 의해 지배되는 유일지도 이념인 점(헌재 2014. 12. 19. 선고 2013헌다1 결정) 등 북한의 독재체제나 독재정권에 대한 여러 폐해나 그 문제점 등을 대북전단 등을 통해서 전해주고, 그동안 북한의 독재체제나 독재정권에서 억압·배제되었던 북한 주민들의 주권을 그들이 자각하고 깨달을 수 있도록 도와줘 향후 한국과 북한이 하나의 자유민주주의적 시민국가를 건설 및 통일이 될 수 있도록 하는 데 기여한다. 이에 대북전단 등의 살포 등은 헌법상 표현의 자유 및 알 권리 등을 실현시켜 주기 위한 것으로 헌법상 대북전단 등 살포 등의 행위 자체를 보호해 줄 필요성은 매우 높다고 평가된다. 이에 비추어 볼 때, 대북전단 등 살포 등의 가능성 자체를 금지한 후에 이를 위반 시 형사처벌을 부과토록 규정하고 이를 위하여 통일부 장관이 필요 시 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장을 통하여 이러한 금지행위를 할 수 없도록 예방하는 행위를 할 수 있도록 규정한 것은 헌법 제21조 제2항에서 금지하고 있는 표현의 자유에 대한 사전 검열에 해당할 수 있으므로 그 헌법적 타당성은 매우 낮다고 평가된다.

     


    Ⅲ. 대북전단 등 살포 등의 제한 필요성과 입법적 개선방안
    1. 대북전단 등 살포 등의 제한 필요성

    한편 헌법상 표현의 자유도 무제한적으로 향유할 수 있는 것은 아니므로 헌법 제37조 제2항에 의하여 휴전선 인근 접경 지역의 주민과 우리나라 전체 국민의 생명과 신체의 안전과 보호 등 공공의 안녕 질서를 보호하기 위해서 해당 근거 법률에 의하여 대북전단 등 살포 등에 대하여 필요 최소한의 범위 내에서 제한할 필요성이 있다(대법원 2016. 2. 25. 선고 2015다247394 판결).

     

    2. 대북전단 등 살포 등의 제한에 대한 바람직한 입법적 개선방안
    먼저 대북전단 등의 살포 등에 대한 보호나 제한에 대한 문제는 무엇보다도 남북한의 정세 변화나 체재 변화 등과 밀접하게 연관되어 있다는 점에서 경찰이나 지방자치단체장 등보다는 통일부 장관이 이에 대하여 맡아서 할 수 있도록 규정하는 것이 가장 법의 체계상 부합하므로 '남북관계 발전에 관한 법률'에서 금지가 아닌 형태로 적절한 제한 규정을 두는 것이 바람직하다. 이에 따라 언론·출판의 자유 등이 매우 폐쇄적인 북한의 독재체제나 독재정권의 여러 폐해와 문제점 등에 대한 그 실체나 실상을 알려 주기 위하여, 남북관계 발전에 관한 법률에서 통일부 장관에게 대북전단 등 살포 등에 대하여 신고를 하도록 규정하고, 통일부 장관이 그 신고 당시의 남북한 간의 정세 및 상황 등에 따른 종합적인 고려와 판단에 따라 '국민의 생명이나 신체를 직접적으로 해칠 명백한 우려가 있거나 공공의 안녕 질서에 심각한 위험을 발생시킬 명백한 우려가 있는 경우'에 한해서 이러한 신고에 대한 수리를 거부할 수 있도록 입법으로 개선할 필요가 있다. 또한 이를 위반한 경우에는 300만원 이하의 과태료를 부과하는 제재 규정을 신설하는 것이 헌법상 금지되고 있는 표현의 자유에 대한 사전검열에 저촉될 가능성이 낮아진다는 점, 현행 남북교류협력에 관한 법률 제28조의2 제1항 제2호 등에 비추어 볼 때 법의 체계상 가장 적합하다.

     

    그리고 향후 대북전단금지법에서 '군사분계선 일대'와 '전단 등' 및 '살포' 등에 대하여 현행보다 좀 더 명확하게 규정하여 헌법상 명확성의 원칙에 저촉되지 않도록 개선해야 할 필요가 있고, 대북전단 살포시 제출해야 하는 신고절차 등은 헌법상 포괄위임금지의 원칙에 저촉되지 않도록 규정하는 것이 바람직하다.



    Ⅳ. 맺으며

    향후 위의 Ⅲ-2번처럼 대북전단 등 살포 등에 대하여 입법이 개선된 후에, 대북전단 등 살포 등을 하려는 측에서 만약 통일부 장관이 이를 행하기 위한 신고의 수리를 거부한 것에 대하여 불복하고 싶다면 이에 대하여 법원에 이러한 거부 처분에 대하여 소송을 통해서 다툴 수 있도록 해 줄 필요가 있다. 이러한 대북전단 등 살포 등에 대한 새로운 입법적 개선방안이 최근 미국 등의 세계의 비판적 여론과 지난 수십 년간 우리나라에서 매우 크게 찬반으로 국론이 분열되는 문제점을 가장 균형적이고 최대한 조화롭고 합리적으로 해결해 줄 수 있을 것으로 기대한다.

     

     

    이희훈 교수 (선문대 법·경찰학과)

     


    최근 많이 본 기사