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    국회 개헌특위 본격 가동… 권력구조 개편 논의

    이승윤 기자  leesy@lawtimes.co.kr 입력 :
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    국회 헌법개정 특별위원회(위원장 이주영)가 11일 국가 권력구조 개편을 시작으로 본격적인 개헌 논의에 들어갔다.

    개헌특위는 이날 서울 여의도 국회 본관 제2회의장에서 두번째 전체회의를 열고 지난 18대 국회 당시 김형오 국회의장 직속 헌법연구자문위(위원장 김종인)와 19대 국회 당시 강창희 국회의장 직속 헌법개정자문위(위원장 김철수)가 발표한 결과물을 중심으로 입법부와 행정부, 사법부, 헌법재판소, 정당·선거제도 등 국가 권력구조 개편 문제를 논의했다.

     지난 2009년 18대 국회 자문위는 집중된 권력을 분산시키고 헌법기관의 임명에 민주적 정당성을 부여하는 한편 헌법재판소의 권한을 강화하는 데 주력하는 내용의 결과보고서를 발표한 바 있다. 당시 자문위는 권력구조 개편을 위해 국회를 상·하 양원제로 변경하는 한편 대통령과 국무총리가 권한을 배분하는 '이원정부제'를 제1안으로, '4년 중임 정·부통령제'를 제2안으로 제시했다. 거대 정당과 대통령의 권한을 분산시키기 위해서다. 하원의 임기는 4년, 상원의 임기는 6년으로 정하고 국회의원 선출은 하원의 경우 직선으로 4년마다 전원을 교체하도록 했고, 상원의 경우 직선으로 2년마다 3분의 1씩 교체하도록 했다.

     18대 국회 자문위에 참여했던 장영수 고려대 로스쿨 교수는 이날 발제에서 "당시 의원내각제가 장기적으로는 바람직하다는 견해가 많았지만 국민 동의를 얻기에는 시기상조라는 생각이 지배적이어서 가장 먼저 배제됐다"고 말했다. 국민들이 직선제로 대통령을 뽑고자 하는 욕구가 강해 의원내각제를 관철하기 어려울 뿐만 아니라 국회의원들에 대한 신뢰가 높지 않았고, 의원내각제의 전제조건인 정당 안정성이 충분히 자리잡지 못했다고 판단했다는 것이 장 교수의 설명이다.

     그는 "대통령제의 문제점에는 다들 동의했지만, 과도기적 단계로서 이원정부제를 도입하면 대통령제 운용 경험을 바탕으로 소화시킬 수 있을 것이라고 판단해 1안으로 제시했다"고 말했다. 이어 "다만 이원정부제가 국민들에게 잘 알려지지 않아 국민 동의를 얻을 수 있을지 의문이 있었다"면서 "대통령 4년 중임제의 경우 2007년 노무현 전 대통령이 원포인트 개헌안으로 추진해 국민들에게 잘 알려진만큼 2안으로 제안했다"고 덧붙였다.

     지난 18대 국회 자문위는 대법원장과 대법관은 물론 헌법재판소장과 헌법재판관, 중앙선거관리위원장 및 위원을 국회 하원 재적의원 3분의 2 이상의 찬성으로 선출하는 방안을 제시했다. 감사원은 직무감찰기능만 남기고 회계검사기능을 국회로 이관하면서 헌법기관인 감사원을 법률기관으로 전환하는 것이 바람직하다는 견해를 내놓기도 했다.

     장 교수는 "대법관의 경우 대법원장이 후보자 제청권을 가지고 있지만, 대통령이 대법원장을 임명하기 때문에 실질적으로는 대법원장이 대통령의 의사를 존중해 대법관 후보를 제청할 수밖에 없다는 문제가 있다"면서 "같은 이유로 헌법재판관도 9명 모두 국회에서 뽑도록 제안했다"고 설명했다.

     이와 함께 18대 국회 자문위는 생명권과 안전에 대한 권리, 정치적 망명권 등을 헌법에 신설하고 사상의 자유와 알 권리, 소비자의 권리 등을 명문화 하는 등 기본권 강화안도 포함시켰다. 기존의 헌법상 기본권도 강화해 적법절차 원리는 모든 공권력 작용에 대한 헌법의 기본원리로 확장했고, 언론·출판의 자유를 집회·결사의 자유와 분리해 표현의 자유로 규정하고 이에 대한 제한 규정을 삭제했다. 또 군인 등에 대한 이중배상 금지조항을 삭제하고, 일반 국민은 전시나 비상계엄 시에 한해 군사법원의 재판을 받도록 했다.

     아울러 18대 국회 자문위는 헌법소원 등 소송이 제기된 경우가 아니더라도 헌재가 현행 법령의 위헌여부를 심사할 수 있도록 '추상적 규범통제' 제도 도입을 제안했다. 다만 추상적 규범통제는 정부나 국회 재적의원 3분의 1 이상의 청구가 있어야 가능하도록 했다. 또 헌재가 조약의 위헌여부를 심판할 수 있도록 이를 명문화하고, 대통령의 직무수행 불능 등에 대해서도 헌재가 판단하도록 하는 한편 국민투표 재판과 대통령·국회의원 선거재판을 헌법재판소가 관장하도록 해 헌재의 위상을 강화했다. 18대 국회 자문위의 경우 별도의 조문화 작업은 하지 않았다.

     반면 지난 2014년 19대 국회 자문위는 조문화 작업을 거쳐 총 11개장·161개조로 구성된 헌법 개정안을 마련했다.

     19대 국회 자문위에 참여했던 강원택 서울대 정치외교학과 교수는 발제에서 "최근 개헌 논의는 이른바 '최순실 게이트'와 관련해 제왕적 대통령제의 반성에서 비롯됐다"면서 "현 사태에 대한 반발로 인한 개헌이 아닌 민주주의의 성숙에 따라 전반적으로 헌법을 들여다봐야 한다"고 말했다.

     19대 국회 자문위의 경우 분권형 대통령제(이원정부제)를 도입하고 대통령과 국무총리로 행정부를 이원화해 국정을 분담케하는 방안을 제시했다. 이 경우 임기 6년인 대통령은 통일·외교안보·국민통합을 담당하고, 국무총리는 행정부 수반 지위를 갖고 내정을 전담하게 된다. 또 19대 국회 자문위 역시 하원인 민의원과 상원인 참의원으로 양원을 구성하고 국회와 정부의 상호협력 및 견제를 강화하게 했다. 임기 4년인 민의원은 200명 이상으로 구성되며 절반 이상을 비례대표로 선출하게 했다. 민의원은 법률안 심의를 중심으로 국무총리 선출 및 불신임 권한을 가진다. 임기 6년의 참의원은 100명 이내의 지역대표로 선출되며 대법원장과 헌법재판소장 등의 인사동의권을 가진다.

     강 교수는 현행 대통령 5년 단임제의 문제점으로 "과거 우리 사회가 후진적이었을 때는 '1인 지배'의 효율성이 있었지만, 더이상 1인 지배에 의존하기에는 사회의 이해관계가 복잡·다양해졌다"고 지적했다. 이어 "대통령 취임 초기 6개월~1년간 시행착오를 거칠 수밖에 없고, 임기 마지막해가 되면 차기 대선에 관심이 쏠려 사실상 '레임덕(lame duck)' 현상이 일어날 뿐만 아니라 집권당이 총선에서 패배하거나 스캔들이 터질 경우 대통령의 정책 집행 능력은 더 떨어진다"면서 "현행 시스템 하에서는 장기적인 국가 계획을 추진하기 어렵다"고 주장했다.

     특히 그는 "국가적으로 투자를 많이 했던 정책이더라도 후임 대통령이 전임 대통령의 정책을 물려받지 않고 사장돼 사실상 5년마다 '제로 베이스(zero-base)'에서 출발하게 된다"면서 "사회 양극화나 교육·출산·통일 관련 정책은 3~4년만에 결과를 이뤄내기 어렵다. 지금 시스템에서 장기적인 국가발전 계획은 만들어질 수 없다"고 비판했다. 그러면서 "권력구조가 바뀌려면 국회와 정당이 기득권을 내려놓을 수 있어야 한다"면서 "정부형태와 기본권, 지방분권 부분은 반드시 개헌이 필요하다"고 강조했다.

     이와 함께 19대 국회 자문위의 개헌안도 추상적 규범통제 제도를 도입해 헌재의 심판범위를 확대했다. 또 대통령의 직무수행 불가능에 대한 판단을 헌재가 결정하게 하는 한편 헌법재판관 중 법관의 자격을 가진 재판관을 7명 이하로 두도록 해 변호사 자격이 없는 사람도 헌법재판관이 될 수 있게 했다. 특히 대법원장의 헌법재판관·중앙선거관리위원 지명권을 폐지하고 대통령 소속 인사추천위원회를 신설해 대법관·헌법재판관 등 공직후보자를 추천하게 했다. 기본권과 관련해서는 형사피의자에게도 국선변호인을 의무적으로 선임해 주도록 하고, 검찰의 자의적인 수사나 기소를 제한하는 규정을 명문화해 사법절차에 관한 권리에서 국민의 인권 보호를 강화했다.

     한편 19대 국회 자문위에 참여했던 권오창(52·사법연수원 18기) 김앤장 법률사무소 변호사는 대통령의 권한을 통제하기 위해 특별사면 방식 등을 헌법에 규정하는 것과 관련해 "특별사면 방식 등을 헌법에 규정하기는 어렵고, 국회에서 공개적으로 사면법 등 법률개정을 검토해 합리적인 절차와 심의에 따라 특별사면이 이뤄지도록 해야 한다"고 했다.

     개헌특위는 12일 제3차 전체회의를 열고 △헌법 전문 및 총강을 비롯해 △기본권 및 기본의무 △지방자치 △경제·재정 △헌법개정 절차 등을 논의할 계획이다.

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