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    日 원전비극에 따른 독일 원자력법 개정에 관한 小考

    김중권 교수(중앙대 로스쿨)

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  • Ⅰ. 처음에-후쿠시마 원전비극의 후속파

    1986년의 체르노빌 원전사고가 그러했듯이, 후쿠시마 원전비극은 원전산업이나 에너지산업의 차원은 물론, 관련 법제를 포함한 우리 삶 전반에 심대한 영향을 미치고 있다. 국가의 기본소임이 국민의 생명과 재산의 보호인 점에서 비단 원자력법제만이 아니라 공법학은 새 국면을 맞고 있다. 특히 독일의 경우 지난해 7월과 8월에 에너지전환을 위해 원자력법 제13차 개정을 비롯한 개정한 일련의 법률을 공포했는데, 가장 핵심적 사항은 신속한 원전폐쇄(Atomausstieg)이다. 그리하여 그들 원전은 2022.12.31.을 최종시한으로 하여 가동이 종료된다. 그런데 독일에서의 신속한 입법적 대응에 대해선 이하에서 보듯이 논란이 상당하다. 그것은 다른 나라와 달리 원전과 관련하여 마치 롤러코스터와 같은 극단적인 상황이 조성되었기 때문이다(2002년의 제1차 원전폐쇄→2010년의 원전폐쇄전면수정→2011년의 제2차 원전폐쇄). 이하에선 공법적 인식을 확대하기 위해 우선 독일의 2011년의 원자력법 개정의 주요 내용에 관한 논의를 살펴보고자 한다.

    Ⅱ. 독일 원전폐쇄의 역사

    1. 영리적인 전력생산을 위한 에너지이용의 정연한 종료를 위한 법률(2002.4.22.)

    에너지공급기업과의 협상에서 2000.6.14.에 이들과 연방정부는 핵에너지로부터의 전력생산을 정연하게 종료하는 데 의견의 일치를 보았다. 이런 합의는 2002.4.22.의 원자력법수정으로 전환되었다. 그것은 핵에너지사용의 종료를 위한 다음과 같은 두 가지 결정적인 요소를 담고 있다. ⅰ) 원전의 신규건설의 금지, ⅱ) -개개 원전에 대해 최대 전력생산량을 확정함으로써- 개개 원전의 일정한 가동기간의 확정. 2000.1.1.부터 통용된 소위 잔여전력량은 동 법률의 부록3의 欄 2에 규정되어 있다. 동 법률에서 확정된 잔여전력량은 32년이라는 원전의 전체가동기간을 상정하여 계상되었다. 이런 법률적 규정의 지속의 경우에 잔여전력량의 이전이 어느 정도로 있게 될지는 확실히 말할 수가 없다. 아무튼 약 2023년까지는 원전이용이 가능할 것이라는 것이 평가이다.

    2. 2010.12.8.의 제11차 개정

    기독민주당을 비롯한 독일 우파세력은 2009년의 연방의회선거에서의 승리를 기화로 원전의 가동기간과 잔여전력량을 바꾸는 원자력법개정을 강구하였다. 그리하여 2010년 말에 이런 법률개정에 연방참의원(Bundesrat)의 동의가 필요한지 여부의 물음에 관해 각 정파간에 격심한 정치적 논의가 벌어졌으며, 드디어 2010.12.8. 제11차 개정이 행해졌다. 이는 그때까지 통용되어 온 2002년의 원전폐쇄규정을 전면 수정하였다.

    즉, 법률 제7조 제1항의 a의 부록 3에 난4를 덧붙여 아직 가동중인 원전에 대해 가동기간연장을 위해 현저하게 추가적인 (생산가능)전력량을 설정하였다. 이 개정에 대해 몇몇 주와 야당은 헌법재판을 통해 대응했다.

    3. 제13차 개정

    후쿠시마 원전사고 후 곧바로 독일 연방정부는 2011.3.14. 몇몇 주지사와 조율하고서 비상중단조치(Moratorium)를 발하였다. 이에 의해 8개의 원전-Biblis A(1975년 가동개시), Neckarwestheim 1(1976), Biblis B(1977), Brunsbuttel(1977), Isar 1(1979), Unterweser(1979), Philippsburg 1(1980) 및 Krummel(1984)-에 대해 3개월 동안 가동중지의 하명이 발해졌으며, 동시에 독일의 모든 원전 17기에 대해 대대적인 안전성심사가 명해졌다.

    독일 연방환경부는 2011.3.17. 원자로안전성위원회(RSK)에 대해 원전의 안전성심사를 위한 요구목록을 작성할 것과 이런 바탕에서 시행된 시험의 결과를 평가할 것을 맡겼고, 동 위원회는 2011.5.15.에 제출된 보고서에서, 후쿠시마 원전사고의 원인을 분석한 다음 외부 자연에 의한 가능한 영향에 대해 독일의 경우에는 일본과는 달리 과학기술수준에 의해 고려돼야 할 것이 설비에 빠짐없이 고려되어 있으며, 독일원전의 전력공급은 후쿠시마 제1원전보다 철저히 더 강력하다고 결론을 내렸다. 그리고 에너지전환을 위한 법제정비 작업과 병행하여 독일 연방수상은 2011.3.22.에 "안전한 에너지공급"이라는 '윤리위원회'를 발족시켰고, 그 위원회에 대해 안전한 에너지공급을 위한 결정근거와 결론을 만들어 낼 것을 맡겼다.

    동 위원회는 2011.5.30.의 보고서에서 "독일원전에서 기인할 리스크를 장래에 배제하기 위하여" 전력생산을 위한 핵에너지이용으로부터 벗어날 것을 권고하였다. 그 후 2011.6.30. 연방의회가 압도적 다수로(513/600) 원전폐쇄를 내용으로 하는 법개정을 하였고, 7.8.의 연방참의원의 동의와 8.1.의 연방대통령의 서명을 거쳐 8.6.부터 그것이 발효하게 되었다.

    Ⅲ. 제13차 개정의 주요 내용

    1. 원전의 운전가동의 종결

    제11차 개정에 의해 설정되었던 추가적인 전력량이 새로 포함된 원자력법 제7조 제1항의 a 제1문과 제2문에 의해 취소되었다. 동법의 부록 3의 欄 4가 삭제되었다. 이런 추가전력량의 축소로 인해, 2002.4.22.의 법률의 부록 3의 난 2에 있는, 종전의 잔여전력량만이 통용된다. 그 사이 이런 전력량 가운데 상당 부분이 소모되었다. 그러나 2010.12.8.의 제12차 개정법은 제13차 개정과는 무관하다. 가동중지된 8개 원전들은 이미 2011.8.6.부터 더 이상 운전가동권이 없으며, 다른 세 원전-Isar 2(1988), Emsland(1988), Neckarwestheim 2(1988)-들은 2022.12.31.이 경과하면 운전가동권이 소멸하고, 그 나머지 원전-Grafenrheinfeld(1982), Gundremmingen B(1984), Philippsburg 2(1985), Grohnde(1985), Gundremmingen C(1985), Brokdorf(1986)-들은 그 원전가동권이 2022년 이전에 시간적으로 단계적으로(2015/2017/2019/2021) 설정되어 있다.

    2. 잔여전력량의 이전

    새로 추가된 원자력법 제7조 제1항의 b의 제4문은 매우 중요하다. 이에 의하면 부록 3의 난 2에 있는 전력량은 운전가동권이 소멸한 뒤에도 -동법 제7조 제1항의 a 제1문 제1호에서 제6호까지 언급된- 일정 원전으로부터 다른 원전으로 이전될 수 있다. 입법자는 운전가동의 종료이후의 이전가능성을 통해 원전운영자에게 가동종료 하명을 -적어도 부분적으론- 보전할 수 있는 기회를 주려고 하였다.

    이런 규율이 실제로 어느 정도로 또한 누구에게 효과적인지는, 전력시장에 대한 다양한 경제적 전가가능성 및 동법의 실체적 엄격함으로 인해 불확실하다. 아무튼 제13차 개정의 발효로 인해 더 이상 가동불가한 원전의 운영자로선, 부록 3의 난 2에 의해 할당되었지만 사용하진 않은 전력량에 대해선 분명 처음부터 그것을 매각하는 것이 주된 관심사이다.

    3. 예비운전가동

    예비운전가동(冷機豫備, kaltreserve, cold reserve)에 관한 개정법 제7조 제1항의 e상의 규율은 어쩌면 있을지도 모를 불의의, 만일의 전력곤란상황을 예방할 것이다. 간단히 말해, 연방망행정청은 법률의 발효 이후엔 더 이상 운전가동권이 없게 된 원전 가운데, 전력생산을 위해 늘 가동가능한 상태에 있어야 하는 원전을 선택해야 한다. 그에 합당하는 행정청의 결정은 2011.9.1.까지 발해져야 하고, 2013.3.31.이 경과하면 통용된다.

    Ⅳ. 제13차 개정에 대한 평가

    1. 운전가동의 제한

    개개의 원전을 여러 상이한 군으로 귀속시키는 데 대해서 그들 기본법 제3조와 제14조에 따른 기본권의 측면에서 헌법적 의문이 제기된다. 과거 2002년 원전폐쇄에서 원전의 총가동기간을 확정함에 있어서, 운영자에게 그의 투자분의 회수와 함께 상당한 이윤의 획득을 가능케 하기 위하여 32년이라는 원칙적인 가동기간을 출발점으로 하였다. 이런 원칙적인 가동기간이 제13차 개정에서도 바탕이 되었다곤 하지만, 가령 1984년에 가동개시한 Krummel 원전의 경우 1980년까지 만들어진 오래된 원전에 함께 속함으로써, 그 가동기간이 불과 27년에 달하게 되었다. 심지어 원전을 가능한 신속하게 폐쇄할 것을 찬동하는 전문가보고서에서도 이 특별규정의 위헌가능성이 지적되었다고 한다. 그리고 즉각적 가동중단을 맞은 8개 원전을 제외한 나머지 원전의 경우에도, 가동종료를 위한 일련의 순서가 입법자의 어떤 고려에 바탕을 두었는지가 불분명하며, 이를 위한 어떠한 체계적인 고찰을 법률대상으로부터 전혀 끌어낼 수가 없다고 지적된다. 그러나 독일 입법자는 이를 비례원칙에 어긋나지 않는다고 보았으며, Ewer 교수 역시 이런 운전가동권의 사후적인 시한설정을 재산권의 내용한계결정으로 보면서, 비례성심사 등에 의거하여 그것의 합헌성을 논증하였다.

    2. 잔여전력량의 이전

    원전가동기간의 경과 후에도 잔여전력량을 이전하는 규율이 그들 기본법 제14조의 요청을 충족시키기 위해 충분한지 여부는 여전히 문제가 된다. 즉, 상응한 전력량이 실제로도 시장에서 합당한 가격으로 판매될 수 있다는 현실적 기대가 실현될 수 있는지 여부의 물음은 면밀히 탐문되지 않았다. 잔여전력량을 행사할 수 있긴 하나 법률의 발효로 가동을 직접 중단할 수밖에 없는 (8기의) 원전의 경우에 이런 의문이 제기될 수 있다.

    여기선 이들 원자로의 잔여전력량이 현재 가동중인 원전에 대해 추후에 이전될 수 있는지 여부가 완전히 불확실하다. 법적 지위의 박탈에서 비례원칙을 고수하기 위해 독일 연방헌법재판소판례는 신뢰보호의 이유에서 보호적 경과규정이 필요한지 여부에 관한 면밀한 형량을 요구한다. 하지만 제13차 개정에서 필수적 형량을 하였다고 볼 단초가 명백히 존재하지 않는다고 비판이 가해진다. 그리하여 제13차 개정의 발효로써 더 이상 전력생산이 불가한 시설의 경우에, 일체의 경과기간의 결여가 의문스럽다고 지적한다.

    3. 예비운전가동

    예비운전가동을 위한 법 제7조 제1항의 e상의 규율(규정) 역시 덜 설득력이 있다. 예비운전가동을 유지하여야 할 원전이 연방망행정청에 의해 2011.9.1.까지 선정되어야 하는데, 이에 대해선 어느 정도로 실체적으로 기술적으로 근거지울 수 있게 결정과정을 종결하기 위해선 그것이 이례적으로 짧다고 지적되었다. 예비운전가동이 2013.3.31.의 경과할 때까지만 통용될 것이기에, 더욱 문제가 된다.

    Ⅴ. 맺으면서-비극에 따른 공법학의 소임

    통상 사회전체의 리스크로 받아들여져 종래 별다른 법적 물음이 제기되지 않았던 이른바 잔여리스크가 독일 원자력법개정을 통해 법적 통제의 대상이 되어버렸다. 이는 사실상 그것의 부정을 의미한다. '의심스러우면 안전에 유리하게'의 기치가 확고한 명제가 되어버려 법치국가원리적 조명이 포기될 우려가 있다. 해서 "법치국가적 원리의 제방을 리스크사전대비란 우리의 海圖에 더욱 명료하게 기입할 필요가 있다"고 강조한 Di Fabio 교수의 지적을 상기할 필요가 있다. "법학은 변혁에 대항하기보다는 반대로 이를 즐거이 환영하여야 한다. 왜냐하면 법학은 그에 의하여 새로운 개념형성 활동의 기회를 가지게 되기 때문이다."이라고 예링이 지적하였듯이, 리스크사회에서 우리 공법학의 소임을 강구하여야 한다.

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