[대법원 판결] 조성이 완료된 기존 대지에 건축물을 설치하기 위한 경우라 하더라도 절토나 성토를 한 결과 최종적으로 지반의 높이가 50cm를 초과 변경되는 경우에는 비탈면 또는 절개면이 발생하는 등 그 토지의 외형이 실질적으로 변경되므로, 건축신고와 별도로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)상 토지형질변경 허가를 받아야 한다는 대법원 판단. 아울러 처분 당시 건축주가 장래에도 토지형질변경허가를 받지 않거나 받지 못할 것이 명백했다면, 그 건축신고 수리처분은 적법하다고 볼 수 없다고 판시. 대법원 특별1부(주심 노태악 대법관), 2022두31143(2023년 9월 21일 판결) [판결 결과] A 씨 등(소송대리인 법무법인 충주 성기배, 김종열, 이중원 변호사)이 B 읍장을 상대로 낸 건축신고수리처분취소 사건에서 원고승소 판결한 원심을 확정. [쟁점] △이 사건에서 이루어지는 최대 1211mm의 성토 및 4m의 절토가 국토계획법 시행령 제53조 제3호 (다)목에 따라 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위에 해당하는지 여부(쟁점 1) △토지 소유자가 건축신고를 하면서 개발행위(토지형질변경) 허가에 대한 일괄심사를 신청하지 않았는데도, 토지형질변경에 대한 개발행위 허가심사 없이 이루어진 건축신고 수리처분이 위법하다고 볼 수 있는지 여부(쟁점 2) [사실관계와 1,2심] C 씨(피고의 보조참가인)는 2020년 4월 계사가 적법하게 건축되어 있었던 B 읍 소재 토지 위에 우사를 신축하겠다고 건축신고를 했다. 해당 토지는 지표고 차이가 7.8m가량 있었는데, C 씨의 건축신고서에 첨부된 도면에는 우사를 수평면에 건축하는 것으로 설계돼 있었다. 이에 C 씨는 우사를 건축하기 위해 위 토지를 최대 1211mm를 성토하고 4m를 절토하여 그 지표면을 수평으로 만드는 작업을 먼저 거치고자 했다. 이러한 성토와 절토는 토지의 형질변경에 해당해 원칙적으로 개발행위 허가 대상에 해당하는데, 건축법 제14조 제2항, 제11조 제5항 제3호에 따라 건축신고 수리처분이 이루어질 경우 그 개발행위 허가가 의제된다. 다만, C 씨는 건축신고를 하면서 개발행위 허가에 대한 일괄심사를 신청하지 않았다. B 읍장은 2020년 7월 3일 해당 우사를 건축하는 데에 수반되는 성토와 절토에 대해 별도로 개발행위허가 심사를 하지 않은 채 건축신고를 수리했다. 우사가 건축되는 토지 인근 주민들인 A 씨 등은 "B 읍장이 토지형질변경에 대한 심사를 누락했으므로 해당 건축신고 수리처분도 위법하다"고 주장하며 처분 취소를 구하는 소송을 냈다. 1,2심은 원고승소 판결했다. [대법원 판단(요지)] "(쟁점 1과 관련해) 국토계획법령의 관련 규정을 종합해 볼 때, 조성이 완료된 기존 대지에 건축물을 설치하기 위한 경우라 하더라도 절토나 성토를 한 결과 최종적으로 지반의 높이가 50cm를 초과해 변경되는 경우에는 비탈면 또는 절개면이 발생하는 등 그 토지의 외형이 실질적으로 변경되기 때문에 토지형질변경에 대한 별도의 개발행위허가를 받아야 한다. 그 절토와 성토가 단순히 건축물을 설치하기 위한 토지의 형질변경이라는 이유만으로 국토계획법 시행령 제53조 제3호 (다)목에 따라 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위라고 볼 수 없다. 이 사건에서 우사를 건축하기 위해 토지를 수평으로 조성하는 과정에서 최대 1211㎜ 높이의 성토 및 4m 깊이의 절토를 한 이상, 위 성토·절토는 국토계획법 시행령 제53조 제3호 (다)목상 개발행위허가가 면제되는 경미한 개발행위가 아니다. 따라서 이에 대해서는 국토계획법상 토지형질변경허가를 받아야 한다." "(쟁점 2와 관련해) 건축행정청이 추후 별도로 국토계획법상 개발행위(토지형질변경)허가를 받을 것을 명시적 조건으로 하거나 또는 묵시적인 전제로 하여 건축주에 대해 건축법상 건축신고 수리처분을 한다면, 이는 가까운 장래에 '부지 확보' 요건을 갖출 것을 전제로 한 경우이므로 그 건축신고 수리처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 하지만 '부지 확보' 요건을 완비하지 못한 상태에서 건축신고 수리처분이 이뤄졌는데도 그 처분 당시 건축주가 장래에도 토지형질변경허가를 받지 않거나 받지 못할 것이 명백했다면, 그 건축신고 수리처분은 '부지 확보'라는 수리요건이 갖춰지지 않았음이 확정된 상태에서 이뤄진 처분으로서 적법하다고 볼 수 없다. C 씨는 해당 우사에 대한 건축신고를 하면서 그에 수반되는 성토·절토에 대한 개발행위허가 일괄 신청을 하지 않았고, B 읍장 또한 그 성토·절토가 국토계획법상 개발행위허가 대상이 아님을 전제로 토지형질변경허가 의제를 위한 협의 대상이 아니라고 보았으며, C 씨와 관계행정청 모두 상고심에 이르기까지 해당 성토·절토가 개발행위허가 대상이 아니라고 주장하고 있다. 그렇다면 C 씨의 우사에 대한 건축신고 수리처분 당시 장래에 그 부지에 관한 토지형질변경허가를 받지 않거나 받지 못할 것이 명백했다고 보인다. 따라서 해당 우사에 대한 건축신고 수리처분은 '부지 확보' 요건이 갖추어지지 않은 것이 확정된 상태에서 이루어진 처분으로서 위법하다." [대법원 관계자] "국토계획법 제56조 제4항 제3호, 같은 법 시행령 제53조 제3호 (다)목에 따라 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 토지형질변경의 범위에 관해 최초로 설시한 판결이다. 또 인허가 의제 제도와 관련하여, 당사자가 일괄심사 신청을 하지 않은경우에도 의제되는 인허가 대상에 대한 심사가 없었음을 이유로 주된 인허가가 위법하다고 볼 수 있는 예외적인 경우를 처음 설시했다는 점에서 의미가 있다."

매수인이 잔금을 내지 않아 매매계약이 해제됐음에도 해당 부동산에 대한 처분금지 가처분을 신청해 소유자인 매도인의 토지 처분을 지연시켰다면 그에 따른 손해를 배상해야 한다는 판결이 나왔다. 서울중앙지법 민사72단독 노미정 판사는 A씨 등 5명이 금속제조업체인 B사를 상대로 낸 손해배상청구소송(2020가단5068338)에서 최근 "B사는 총 6800여만원을 지급하라"며 원고일부승소 판결했다. 경기도의 한 토지를 공유하고 있던 A씨 등은 2017년 8월 이 땅에 공장을 짓겠다는 B사에게 땅을 넘기기로 하고 매매계약을 맺었다. 매매대금은 15억원이었지만 B사는 잔금지급 기일이 지날 때까지 계약금과 일부 잔금을 합한 7억여원만 지급했다. 이에 A씨 등은 서면 등을 보내 세 차례에 걸쳐 잔금 지급을 독촉했지만, B사는 끝내 잔금을 치르지 않았다. 결국 A씨 등은 2018년 1월 계약을 근거로 1억5000만원의 계약금을 제외한 나머지 5억6000여만원을 B사에 반환하고 계약을 해제했다. 한편 B사는 그로부터 얼마 지나지 않아 이 토지에 공장을 건축하기 위한 개발행위허가 신청을 취하했고, 인근의 다른 토지를 매수해 소유권이전등기를 마쳤다. 그런데 B사는 그 사이 A씨 등을 상대로 매매계약 해제 무효를 주장하면서, 부동산처분금지 가처분 신청을 해 인용 결정을 받고 가처분 기입 등기를 했다. 하지만 B사는 2019년 8월 본안소송에서 패소했고, 가처분 기입 등기는 해제됐다. 이에 A씨 등은 "B사의 가처분은 피보전권리 없이 행해진 위법한 불법행위"라며 "가처분 기입 등기가 마쳐진 때부터 집행해제 된 때까지 토지에 대한 담보대출금 이자 등 토지 처분지연에 따른 손해를 배상하라"며 B사를 상대로 소송을 냈다. 매도인의 토지 처분 지연 따른 손해배상 해야 노 판사는 "가처분 집행 후 집행채권자가 본안소송에서 패소로 확정됐다면 그 보전처분의 집행으로 인해 채무자가 입은 손해에 대해서는 특별한 반증이 없는 한 집행채권자에게 고의 또는 과실이 있다고 추정된다"며 "따라서 부당한 집행으로 인한 손해에 대해 이를 배상할 책임이 있다"고 밝혔다. 이어 "B사가 잔금 지급의무를 끝내 이행하지 않고 가처분 신청 전에 토지에 관한 개발행위허가 신청을 취하하고 공장 부지로 사용할 다른 토지에 관한 매매계약까지 체결한 점 등에 비춰볼 때 과실 추정을 번복하기 부족하다"며 "A씨 등은 가처분이 계속되는 동안 토지를 매도하지 못했기 때문에 가처분 집행과 토지에 대한 처분 지연 사이에는 상당인과관계가 있다"고 설명했다. 그러면서 "B사는 본안소송에서 패소했기 때문에 가처분 집행으로 인해 A씨 등이 입은 손해에 대해 B사의 고의·과실이 추정된다"며 "B사는 A씨 등이 입은 손해를 배상할 책임이 있다"고 판시했다.

지방자치단체가 토지개발과 관련한 법절차를 거치지 않고 내부지침을 정한 다음 이를 이유로 자동차 정비공장 신축을 불허한 것은 위법하다는 판결이 나왔다. 오모씨는 지난해 3월 서울 강서구청에 자동차 정비공장을 신축하겠다며 건축허가신청을 냈다. 그런데 구청은 같은해 4월 '김포공항 주변 지구단위계획 수립 추진 지역 토지형질변경 허가 처리방안'을 수립하면서 "휴게시설 등 근린생활시설을 유도하겠다"며 오씨가 정비공장을 짓겠다고 한 토지를 포함해 김포 지역 일부에 자동차 관련 시설 등을 불허하기로 방침을 세운 뒤 이를 이유로 오씨의 건축허가 신청을 불허했다. 오씨는 "구청이 불허가한 근거 법령을 전혀 제시하지 못했을 뿐만 아니라, 불허가 근거인 토지형질변경 허가 처리방안의 법적 성격이 무엇인지도 설명하지 못했다"며 소송을 냈다. 서울행정법원 행정1부(재판장 김용철 부장판사)는 오씨가 강서구청장을 상대로 낸 건축허가 불허가처분 취소소송(2017구합64514)에서 최근 원고승소 판결했다. 재판부는 "국토계획법에 따라 개발행위허가를 제한하는 경우 반드시 일체의 개발행위허가를 금지해야 하는 것은 아니고, 도시관리계획상 필요한 범위에서 도시계획위원회 심의에 따라 제한되는 개발행위허가를 정할 수 있는데, 도시계획위원회의 심의, 사전 고지, 주민 의견 청취 등의 절차를 거쳐야 한다"고 밝혔다. 이어 "그런데도 강서구는 국토계획법에서 정한 절차를 거치지 않고 외부에 공표되지도 않은 내부지침으로 처리방안을 임의로 수립한 뒤 이에 따라 일률적으로 허용되는 개발행위와 허용되지 않는 개발행위 허가를 나누었다"며 "특히 오씨가 건축허가신청을 한 이후 처리방안을 마련한 점을 고려하면 이는 국토계획법이 정하고 있는 개발행위허가 제한절차를 잠탈해 일방적으로 국민의 재산권 행사에 제한을 가한 것으로 행정의 투명성과 예측가능성을 현저히 해쳤다"고 설명했다. 그러면서 "국토계획법이 정한 절차를 따르지 않고 내부적으로 지구단위계획을 수립하고 있다는 것만으로는 지구단위계획의 실효성을 확보할 공익상의 필요가 인정된다고 보기 어렵다"며 "언제 수립될지도 모르는 불투명한 지구단위계획을 이유로 자동차정비공장을 못 짓게 하는 것은 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 반해 재량권을 일탈·남용한 것"이라고 판시했다.

공공시설을 국가기관에 무상으로 기부채납하는 것을 조건으로 도시계획시설사업 시행자로 선정된 사업자는 개발행위허가를 받지 않아도 된다는 항소심 판결이 나왔다. 서울고법 행정1부(재판장 고의영 부장판사)는 최근 도시계획시설사업부지 내 토지소유자 방모씨가 평택시를 상대로 낸 도시계획시설사업 시행자지정고시 취소소송 항소심(2012누16352)에서 원고승소 판결한 1심을 취소하고 원고패소 판결했다. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법) 제65조는 개발행위허가를 받은 자가 새로 설치한 공공시설은 관리청에 무상으로 귀속된다고 규정하고 있다. 국토계획법상 개발행위가 아닌 도시계획시설사업에서 기부채납을 조건으로 선정된 시행자도 국토계획법 제65조의 적용을 받도록 규정하고 있어서, 도시계획시설사업 선정자도 개발행위허가를 받아야 하는지에 대해 명확하지가 않은 상황이다. 재판부는 판결문에서 "개발행위허가를 받은 자가 설치한 공공시설은 국토계획법 제65조에 의해 관리청에 무상으로 귀속되고, 도시계획법 99조는 도시계획시설사업 시행자에게 국토계획법 65조를 준용하도록 규정하고 있다"고 밝혔다. 재판부는 "도시계획시설사업은 개발행위와 별개이지만 준용 결과 제65조에 의해 기부채납의 효과가 발생하기 때문에 개발행위허가가 없어도 사업 시행자로 지정받을 수 있다"고 설명했다. 방씨는 자신이 소유한 경기도 평택의 토지 일부가 도시관리계획의 기부채납 대상인 경관녹지시설에 포함되자 "도시계획사업 시행자가 개발행위허가도 받지 않았다"며 지난해 1월 시행자 지정을 취소해 달라는 소송을 냈다. 1심은 "준용규정에 의해 국토계획법 제65조의 적용을 받는 도시계획시설사업 시행자는 개발행위허가를 받아야 한다"며 원고승소 판결했다.