이장 선거에서 당선되어 이장으로 임명된 원고에 대한 이장해임의 무효를 구하는 청구를 기각한 사례 1. 판단 가. 이 사건 해임의 무효확인에 대한 판단 1) 해임의 근거 및 이유 제시에 관한 절차의 하자 여부 가) 행정절차법 제2조 제2호는 '처분이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한법 집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(行政作用)을 말한다'라고 규정하고 있고, 같은 법 제23조 제1항은 ‘행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다’고 규정하고 있으며, 같은 법 제27조 제1항은 '당사자등은 처분 전에 그 처분의 관할 행정청에 서면이나 말로 또는 정보통신망을 이용하여 의견제출을 할 수 있다'고 규정하고 있다. 나) 그러나 읍·면장의 이장에 대한 해임행위는 행정청으로서 공권력을 행사하여 행하는 행정처분이 아니라 서로 대등한 지위에서 이루어진 공법상 계약에 따라 그계약을 해지하는 의사표시로 봄이 상당하고(대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두18963판결 참조), 읍·면장의 이장에 대한 해임의 의사표시는 항고소송의 대상이 되는 처분 등의 성격을 가진 것으로 인정되지 아니하고, 일정한 사유가 있을 때에 국가 또는 지방자치단체가 임명계약 관계의 한쪽 당사자로서 대등한 지위에서 행하는 의사표시로 취급되는 것으로 이해되므로, 행정처분과 같이 행정절차법에 의하여 근거와 이유를 제시하여야 하는 것은 아니다(대법원 2002. 11. 26. 선고 2002두5948 판결 참조). 다) 따라서 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 이유 없다. 2) 운영위원회 또는 총회 결의 절차의 하자 여부 을 제1 내지 4호증의 각 기재에 의하면, 2018년 6월 19일자 운영위원회는 재적의원 30명 중 17명이 출석하고, 3명이 위임하여 ○○리 향약 규정상 재적위원 중 2/3가 출석하였으며, 토론을 거쳐 원고에 대한 이장 불신임안을 임시총회에 상정하는 것에 대하여 참석한 위원들이 동의한 사실, 2018년 7월 6일자 임시총회에는 재적위원 111명 중 89명이 참석하고 1명이 위임하여 총 90명으로 재적위원 2/3 이상이 참석하여 의사정족수를 충족한 사실, 원고에 대한 이장 불신임안을 안건으로 상정하고 토론을 한 후 불신임안에 대한 찬반 투표 용지를 배부하기 전 확인한 대의원의 수가 85명이었던 사실, 찬반 투표를 한 결과 총 85명 중 68명이 찬성한 사실 등을 인정할 수 있다. 위 인정사실에 의하면, 2018년 6월 19일자 운영위원회는 원고에 대한 불신임안을 총회 안건으로 상정하기로 적법하게 의결하였음이 인정되고, 2018년 7월 6일자 임시총회에 참석한 대의원의 숫자 등에 비추어 볼 때, 위 임시총회에 대한 적법한 공고 또한 있었던 것으로 보인다. 한편, ○○리 향약 제22조 제1항이 총회의 개회 요건으로 재적대의원의 2/3이상의 출석을 요건으로 하면서, 이장 불신임안에 대한 의결 요건을 재적대의원 2/3의 출석에 출석인원 2/3 이상의 의결이 아니라 '출석인원 2/3 이상 의결'이라고 정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 실제 이장 불신임안에 대한 의결 당시 참석한 대의원 2/3의 찬성이 있으면 그 의결은 적법하다고 할 것이다. 설령, 위 임시총회에서의 이장 불신임안에 대한 의결정족수에 일부 하자가 있다고 하더라도 그것만으로 이 사건 처분이 당연무효라고 보기는 어렵다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 3) 해임사유의 존재 여부 가) ○○리 향약은 제17조, 제20조, 제22조, 제44조 등에서 이장에 대한 불신임 절차에 관하여 규정하고 있는바, 통상의 불신임제도는 징계제도와는 달리 법령이나 조례 등 명시적으로 규정을 위반한 행위에 대한 규범적인 책임을 추궁하는 외에도, 여타의 이유로 주민들의 신뢰를 상실한 단체의 대표자에 대하여 조직 구성원들의 자율적의사에 기초한 비규범적 책임까지 추궁할 수 있는 장치라고 할 수 있다. ○○리 향약 제44조 제1항에서 이장 불신임 사유를 규정하면서 '불신임사유가 기재된 사유서에 본리 선거권자 일백 명 이상이 기명 또는 서명·날인한 때'(제5호), '이장의 개인 또는 리장 업무 수행 중 타 법률, 법령 등 위반으로 공인으로서 품위가 저하되었다고 ○○운영위원회의에서 의결된 때'(제6호)와 같은 포괄적인 규정을 둔 것도 같은 맥락으로 해석할 수 있다. 나) 이 사건의 경우, 원고에 대한 불신임결의안이 2018년 7월 6일 열린 임시총회에서 위 불신임안이 찬성 68표, 반대 16표, 기권 1표로 결의된 사실은 앞서 본 바와 같고, 위 결의를 무효로 볼 만한 특별한 사정은 보이지 아니한 점에 비추어 볼 때, 위 결의를 존중하여 한 것으로 보이는 이 사건 해임에 원고 주장과 같은 하자가 있다고 볼 수는 없다(나아가 원고가 자신에 대한 불신임안이 의안으로 상정될 것으로 예정되어 있던 임시총회에서 이장직 사임의사를 밝힌 후, 자신이 제출한 사직서를 회수하여 다시 ○○리로 하여금 임시총회를 개최하도록 하였고, 그 임시총회에서 압도적인 다수의 찬성으로 원고에 대한 불신임안이 의결된 이상, 위와 같은 사정만으로도 이 사건 규칙 제3조 제3호에서 정한 '주어진 임무를 성실하게 수행하지 못하거나 품위손상 등 주민으로부터 지탄의 대상이 된 때'에 해당하는 것으로 봄이 타당하다). 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

지방의회 부의장인 원고가 원고에 대한 불신임의결의 취소를 구하여 인용된 사안 가. 원고의 주장 1) 주위적 청구 이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 중대하고도 명백한 하자가 있어 당연무효에 해당한다. 가) 절차상 하자 (1) 이 사건 불신임안은 당초 이 사건 본회의의 의안으로 포함되지 아니하였다가, 안○○ 외 8명의 의원이 2018년 11월 5일 이 사건 본회의 당일 아침에 상주시의회 의장에게 이를 제출하여 본회의의 의안으로 상정되었다. 그런데 상주시의회 회의규칙 제26조에 의하면, 회의 중에 토의할 안건을 제기할 경우에는 동의자 외 1명 이상의 찬성으로 의제가 된다. 그럼에도 피고는 이 사건 불신임안에 대하여 동의자(안○○ 외 8명의 의원) 외에 1명 이상의 찬성을 거치지 아니한 채 이를 곧바로 의안으로 상정하였다. (2) 피고는 미리 의원들에게 이 사건 불신임안을 배부하지 아니하였고, 의회운영위원회와 이를 의사일정에 포함시키는 것에 대하여 협의하지 아니하였으며, 의장이 의원들에게 의사일정을 변경하여 이 사건 불신임안을 추가한다는 내용을 설명하지도 아니하였다. (3) 또한 피고는 이 사건 불신임안을 소관 상임위원회에 회부하지 아니하였고, 소관 상임위원회도 이를 이 사건 본회의에 부의한 사실이 없다. (4) 이 사건 처분은 원고의 지방의회 부의장직을 박탈하는 중대한 신분상의 불이익한 처분임에도, 원고에게 사전 통지를 하지 아니한 채 이루어짐으로써 원고가 이에 대하여 소명할 기회를 박탈당하였다. 나) 실체상 하자 (1) 피고는 이 사건 불신임안을 의안으로 상정하기에 앞서 불신임 사유를 읽거나 의원들에게 이를 설명하지 아니하였다. 비록 이 사건 불신임안이 기재된 서류가 의원들의 책상에 놓여 있었다고 하더라도, 그것이 의결과정에서 명시적으로 현출되지 아니한 이상 이를 불신임 사유로 볼 수는 없다. 따라서 피고는 원고에게 아무런 불신임 사유도 없이 이 사건 처분을 하였다. (2)안○○ 외 8명의 의원이 발의한 발의서에 기재된 사유를 원고에 대한 불신임 사유라고 보더라도, 이는 원고가 구체적으로 어떠한 법령을 위반하였는지, 정당한 사유 없이 어떠한 직무를 수행하지 아니하였는지 여부가 전혀 특정되어 있지 않다. (중략) 나. 원고의 주위적 청구에 대한 판단 1) 쟁점에 대한 판단 가) 지방자치법 제55조 제1항에 의하면, 지방의회의 의장이나 부의장이 법령을 위반하거나 정당한 사유 없이 직무를 수행하지 아니하면 지방의회는 불신임을 의결할 수 있다. 그리고 피고가 원고에게 지방의회 부의장을 불신임하는 의결을 하기 위해서는 피고의 자의적 결정을 배제하고 원고가 행정구제절차에서 방어권을 행사하며 적절히 대처할 수 있을 정도로 불신임의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어야 한다. 나) 그런데 원고에 대한 불신임 사유를 앞서 본 안○○ 외 8명의 의원이 발의한 발의서(갑 제2호증)에 기재된 내용으로 본다고 하더라도, 이는 단지 원고가 ① 의롭지 못하고, ② 시민들의 지탄의 대상이 되며, ③ 자신을 돌아보고 반성하는 바른 자세를 보이지 못하고, ④ 분란의 중심에서 합리적인 직무수행을 결여하며, ⑤ 의원 사이의 상호협력을 저해하였다는 것에 불과하다. 이처럼 위 불신임 사유는 매우 추상적이고 막연한 데다가 도대체 원고가 어떠한 법령을 위반하였는지, 정당한 사유 없이 어떠한 직무를 수행하지 아니하였는지 여부가 전혀 특정되어 있지 않다. 이로 인하여 원고는 위와 같은 불신임 사유에 대하여 이를 소명하고 적절히 방어할 수 있는 기회를 전혀 갖지 못하였으므로, 이 사건 처분은 지방자치법 제55조 제1항을 위반한 하자가 있다. 다) 그리고 이러한 하자는 법규의 중요 부분을 위반한 것으로서 중대한 하자에 해당할 뿐만 아니라, 위와 같은 사유가 적법한 불신임 사유가 될 수 없다는 점은 건전한 상식과 경험의 법칙에 비추어 누가 보더라도 객관적으로 명백하다. 라) 따라서 이 사건 처분은 당연무효에 해당한다.