토지구획정리사업 시행계획 및 환지계획 변경처분취소 사건 1. 원고들의 피고 조합에 대한 소의 적법 여부 가. 판단 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고 조합이 2017년 11월 6일 울산광역시 울주군수에게 사업계획 및 환지계획의 인가에 관한 신청서를 제출할 당시 토지구획정리사업의 공사 준공이 완료된 상태에서 단지 사업계획과 환지계획의 변경뿐만 아니라 환지처분에 관한 사항도 포함하여 제출하였던 점, ② 피고 울산광역시장이 2018년 4월 13일 사업계획과 환지계획의 변경에 관한 이 사건 인가처분을 할 당시 피고 조합에게 환지처분에 관한 구 토지구획정리사업법 제61조의 규정에 따라 '환지계획 변경(처분) 인가 사항을 군청, 면사무소 게시판에 공고하고 토지소유자에게 개별통지할 것'을 인가조건으로 부과하고 이를 반드시 이행할 것을 주지시킨 점, ③ 피고 울산광역시장이 2018년 4월 19일 변경된 사업계획과 환지계획에 대한 인가 공고를 한 점, ④ 피고 조합이 이후 이 사건 사업시행구역 내 환지확정된 토지들에 관하여 '토지구획정리사업에 따른 환지 등기' 절차를 이행한 점 등을 종합하면, 피고 울산광역시장의 2018. 4. 19.자 변경된 사업계획과 환지계획에 대한 인가 공고는 피고 조합의 구 토지구획정리사업법 제61조 제5항의 환지처분 공고를 대신한 것으로서 위 공고가 있은 다음날인 2018년 4월 20일 환지처분의 효력이 발생하였다고 할 것이고, 이처럼 환지처분이 그 효력을 발생하게 된 이상 원고들이 사업계획과 환지계획의 변경에 관한 이 사건 총회 의결 내지 이사건 인가 처분에 의하여 변경·확정된 사업계획과 환지계획의 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 봄이 타당하다. 따라서 원고들의 피고 조합에 대한 소는 소의 이익을 갖추지 못하였다(특히 원고 B, C의 경우 자신들이 피고 조합에 대하여 구 토지구획정리사업법 제15조 소정의 '구획정리사업을 위한 차입금 채권자'에 해당함을 전제로 사업계획 변경 절차상 자신들의 동의서를 받지 않은 하자를 주장하면서 위와 같은 무효확인을 구하고 있으나, 갑제8 내지 22호증의 각 기재만으로는 원고 B, C가 구 토지구획정리사업법 제15조 소정의 '구획정리사업을 위한 차입금 채권자'에 해당함을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 달리 원고 B, C가 사업계획, 환지계획의 변경으로 인하여 법률상 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 침해당한다는 점을 인정할 수 없으므로, 이러한 점에서도 원고 B, C에게 위와 같은 무효확인을 구할 법률상의 이익이 있다고 할 수 없다).

구청이 부당하게 부관을 부가함으로써 주택건설사업자인 지역주택조합이 하수도원인자부담금을 납부해 손해를 입었다고 주장하며 구청을 상대로 손해배상청구소송을 제기한 사안 1. 기초사실 가. 원고는 울산 북구 □□동 1만8012.7㎡에 관한 주택건설사업자로서 2014년 1월 23일 피고로부터 주택건설 사업계획승인을 받았다. 나. 피고는 이 사건 승인을 함에 있어서 '하수도법에 따른 하수도원인자부담금 부과대상은 아니나, 공동주택사업 입주 전에 ○○지구토지구획정리조합에서 하수도원인자부담금 6억4356만6780원을 납부하여야만 주택건설사업 사용승인 가능하며, 배수설비 및 하수도시설 조건은 붙임3을 참고하시기 바랍니다'라는 내용의 조건(이하 '이 사건 부관')을 부가하였다. 다. 한편, 하수도법 및 울산광역시 하수도 사용 조례 등에 의하면, ○○지구에 관하여 구획정리사업인가를 받은 토지구획정리조합인 ○○지구토지구획정리조합이 하수도원인자부담금의 납부의무자로 규정되어 있는바, 위 ○○조합이 피고에게 하수도원인자부담금을 개별 조합원에게 부과해달라고 요청하자 피고는 2011년 8월 30일 '울산광역시 하수도 사용 조례 제25조에 따르면, 토지구획정리사업 등의 공사를 시행하는 경우 사업시행자가 원인자부담금 전부를 부담하여야 하므로 개별 조합원에게 부과할 수 없다'고 회신하였고, 위 ○○조합은 2012년 9월 27일 피고에게 '○○지구의 하수도원인자부담금을 3회로 분할하여 납부하겠다'는 내용의 분할납부 계획서를 제출하였다. 라. 그러던 중 위 ○○조합이 하수도원인자부담금의 납부의무를 이행하지 않자 결국 원고와 아파트 신축공사 및 관련 업무 용역계약을 체결한 ▲▲건설 주식회사가 원고에게 차입해주는 방식으로 2016년 6월 23일 피고에게 위 ○○조합의 명의로 하수원인자부담금 6억4356만6780원을 납부하였다. 2. 판단 가. 구 주택법 제16조에 의한 주택건설사업계획의 승인은 상대방에게 권리나 이익을 부여하는 효과를 수반하는 이른바 수익적 행정처분으로서, 법령에 행정처분의 요건에 관하여 일의적으로 규정되어 있지 아니한 이상 행정청의 재량행위에 속한다. 재량행위에 있어서는 법령상의 근거가 없다고 하더라도 관계 법령에 명시적인 금지규정이 없는 한 행정목적을 달성하기 위하여 조건이나 기한, 부담 등의 부관을 붙일 수 있고, 그 부관의 내용이 이행 가능하고 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하며 행정처분의 본질적 효력을 저해하지 아니하는 이상 위법하다고 할 수 없다(대법원 2009. 10. 29. 선고 2008두9829 판결, 대법원 2004. 3. 25. 선고 2003두12837 판결, 대법원 1997. 3. 14. 선고 96누16698 판결 등 참조). 나. ㉠ ○○조합과 피고는 이 사건 승인에 이르기까지 하수도원인자부담금 납부 일정에 관하여 구체적으로 논의한 바 있을뿐더러 하수도법에 따라 하수도원인자부담금의 납부의무자는 사업시행자인 ○○조합임이 이 사건 부관 자체로도 명백히 드러나 있으므로 피고가 이 사건 부관을 붙이게 된 것은 이 사건 부관을 통하여 원고에게 하수도원인자부담금의 납부의무를 부과하려는 것이 아니라 ○○조합이 하수도원인자부담금을 납부하지 않을 경우 ○○지구안의 토지에 아파트를 신축하더라도 원고에게 사용승인을 해 줄 수 없다는 내용을 알려주기 위함에 불과한 것으로 보이는 점, ㉡ 이에 따르면, ○○조합이 하수도원인자부담금을 납부하지 않을 경우 원고가 신축한 아파트에 대하여 사용승인을 받을 수 없게되는 불이익을 입게 될 수 있으나, 이는 이 사건 부관이 그 처분의 상대방인 원고에게 예정하고 있는 법률상 불이익이 아니라 위 ○○조합의 하수도원인자부담금 미납으로 인한 간접적이고 사실상 불이익에 지나지 않는 점, ㉢ 이 사건 승인 당시 피고는 ○○조합이 하수도원인자부담금을 납부하지 못할 것을 예상하지 못하였던 것으로 보이고, 원고 또한 이 사건 승인 당시에는 ○○조합이 하수도원인자부담금을 정상적으로 납부할 것을 전제로 이 사건 부관에 관하여 아무런 이의 없이 받아들인 것으로 보이는 점 등을 종합하여 살펴보면, 피고가 원고에게 이 사건 승인을 하면서 이 사건 부관을 붙였다고 하더라도, 이를 두고 부관의 내용상 한계를 위반하였다거나 부당결부금지의 원칙, 이행가능성, 평등의 원칙 및 비례의 원칙에 위반된 부관을 부가한 것으로 볼 수 없다. 따라서 이와 전제를 달리한 원고의 주장은 더 나아가 살필 필요 없이 받아들일 수 없다.

◇토지구획정리사업 시행으로 조성된 도로가 도시관리계획으로 결정되어 설치된 기반시설에 해당하는지 여부(도시정비법 제65조 제2항 후문의 무상양도 대상인지 여부)◇ 구 도시 및 주거환경정비법(2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제65조 제2항 후단은 ‘정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.’고 정하고 있다. 여기에서 ‘사업시행자에게 무상으로 양도되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설’은 정비사업 시행인가 전에 이미 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2007. 12. 27. 법률 제8819호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다)에 따라 도시관리계획으로 결정되어 설치된 국가 또는 지방자치단체 소유의 기반시설을 의미한다(대법원 2008. 11. 27. 선고 2007두24289 판결 등 참조). 도로는 도로의 형태를 갖추고 도로법에 따라 노선의 지정·인정 공고와 도로구역 결정·고시를 한 때 또는 구 도시계획법(1972. 12. 30. 법률 제2435호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시계획법’이라 한다)이 정한 절차를 거쳐 도로를 설치한 때, 공용개시행위가 있다고 볼 수 있다(대법원 2000. 2. 25. 선고 99다54332 판결 등 참조). 토지가 지방자치단체의 토지구획정리사업의 시행 결과 지방자치단체가 관리하는 공공시설의 하나인 도로용지가 된 경우, 그 토지는 적어도 지방자치단체의 토지구획정리사업의 시행으로 공공시설의 목적에 제공하는 토지라고 할 수 있다(대법원 1998. 8. 21. 선고 98다1607, 1614 판결 등 참조). 구 도시계획법 제2조 제1항에 따르면 도시계획사업은 토지구획정리사업으로도 가능하다. 지방자치단체가 도시계획사업의 일환으로 토지구획정리사업을 시행하여 설치한 도로는 구 도시계획법에 따라 도시계획으로 결정되어 설치된 공공시설이라고 보아야 한다. 구 국토계획법 부칙(2002. 2. 4.) 제12조, 제15조에 따르면, 구 도시계획법에 의하여 결정된 도시계획은 구 국토계획법에 의하여 결정된 도시관리계획으로 간주되고, 구 도시계획법에 의한 도시계획시설은 구 국토계획법에 의한 도시계획시설로 간주된다. 따라서 지방자치단체가 도시계획사업의 일환으로 토지구획정리사업을 시행하여 설치한 도로의 부지에 대해서는 구 국토계획법상 기반시설에 관한 도시관리계획 결정도 있는 것으로 간주되어 도로법에 따라 노선의 지정·인정 공고와 도로구역 결정·고시가 되었는지 여부와 상관없이 구 도시정비법 제65조 제2항 후단이 적용된다. 위에서 본 구 도시정비법 제65조 제2항 후단 규정은 그 입법취지에 비추어, 민간 사업시행자가 새로 설치할 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 용도폐지될 정비기반시설의 무상양도를 강제하는 강행규정이므로, 위 규정을 위반하여 사업시행자와 국가 또는 지방자치단체 사이에 체결된 매매계약 등은 무효이다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2008다20751 판결 등 참조). ☞원고가 유상으로 매수한 토지는 피고가 도시계획사업의 일환으로 토지구획정리사업을 시행하여 도로를 설치한 부지인데, 원심은 이를 현황도로로 보았으나, 피고가 시행한 토지구획정리사업은 도시계획사업으로서 그에 따라 설치한 도로는 도시계획법이 정한 절차를 거친 공공시설이라고 보아 원심을 파기한 사례