토지구획정리사업 시행계획 및 환지계획 변경처분취소 사건 1. 원고들의 피고 조합에 대한 소의 적법 여부 가. 판단 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고 조합이 2017년 11월 6일 울산광역시 울주군수에게 사업계획 및 환지계획의 인가에 관한 신청서를 제출할 당시 토지구획정리사업의 공사 준공이 완료된 상태에서 단지 사업계획과 환지계획의 변경뿐만 아니라 환지처분에 관한 사항도 포함하여 제출하였던 점, ② 피고 울산광역시장이 2018년 4월 13일 사업계획과 환지계획의 변경에 관한 이 사건 인가처분을 할 당시 피고 조합에게 환지처분에 관한 구 토지구획정리사업법 제61조의 규정에 따라 '환지계획 변경(처분) 인가 사항을 군청, 면사무소 게시판에 공고하고 토지소유자에게 개별통지할 것'을 인가조건으로 부과하고 이를 반드시 이행할 것을 주지시킨 점, ③ 피고 울산광역시장이 2018년 4월 19일 변경된 사업계획과 환지계획에 대한 인가 공고를 한 점, ④ 피고 조합이 이후 이 사건 사업시행구역 내 환지확정된 토지들에 관하여 '토지구획정리사업에 따른 환지 등기' 절차를 이행한 점 등을 종합하면, 피고 울산광역시장의 2018. 4. 19.자 변경된 사업계획과 환지계획에 대한 인가 공고는 피고 조합의 구 토지구획정리사업법 제61조 제5항의 환지처분 공고를 대신한 것으로서 위 공고가 있은 다음날인 2018년 4월 20일 환지처분의 효력이 발생하였다고 할 것이고, 이처럼 환지처분이 그 효력을 발생하게 된 이상 원고들이 사업계획과 환지계획의 변경에 관한 이 사건 총회 의결 내지 이사건 인가 처분에 의하여 변경·확정된 사업계획과 환지계획의 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 봄이 타당하다. 따라서 원고들의 피고 조합에 대한 소는 소의 이익을 갖추지 못하였다(특히 원고 B, C의 경우 자신들이 피고 조합에 대하여 구 토지구획정리사업법 제15조 소정의 '구획정리사업을 위한 차입금 채권자'에 해당함을 전제로 사업계획 변경 절차상 자신들의 동의서를 받지 않은 하자를 주장하면서 위와 같은 무효확인을 구하고 있으나, 갑제8 내지 22호증의 각 기재만으로는 원고 B, C가 구 토지구획정리사업법 제15조 소정의 '구획정리사업을 위한 차입금 채권자'에 해당함을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없으며, 달리 원고 B, C가 사업계획, 환지계획의 변경으로 인하여 법률상 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익을 침해당한다는 점을 인정할 수 없으므로, 이러한 점에서도 원고 B, C에게 위와 같은 무효확인을 구할 법률상의 이익이 있다고 할 수 없다).

원고는 토지구획정리사업의 시행을 위해 설립된 토지구획정리사업조합이고, 피고는 토지구획정리사업지구 내의 토지상에서 지장물과 유체동산을 소유하면서 그 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 점유하고 있는 사람인데, 원고가 관할관청으로부터 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6242호로 폐지되기 전의 것) 제40조 제1항에 따른 건축물 등의 이전 및 제거 허가를 받았음을 이유로 위 규정에 따라 피고에게 피고가 소유하고 있는 지장물과 유체동산을 철거하고 이 사건 토지를 인도하라고 청구한 것에 대하여, 위 규정은 원고와 같은 토지구획정리사업조합이 사업 목적 달성에 필요한 상태를 적극적으로 실현할 수 있도록 조합이 관할관청으로부터 철거 허가 등을 받아서 스스로 철거 등의 조치를 취할 수 있도록 하는 규정에 불과하고, 피고에게 원고가 구하는 바와 같은 철거 등의 사법(私法)상 의무를 부과하는 규정은 아니라는 이유로 원고의 청구를 기각한 사안

소유권이전등기청구권의 압류나 가압류는 그 등기청구권의 목적물인 부동산 자체의 처분을 금지하는 대물적 효력은 없고 채무자가 제3채무자로부터 현실로 급부를 추심하는 것을 금지하는 것뿐이므로 채무자는 제3채무자를 상대로 그 이행을 구하는 소송을 제기할 수 있고 법원은 가압류가 되어 있음을 이유로 이를 배척할 수 없으나, 소유권이전등기를 명하는 판결은 의사의 진술을 명하는 판결이어서 이것이 확정되면 채무자는 일방적으로 이전등기를 신청할 수 있고 제3채무자는 이를 저지할 방법이 없으므로, 가압류의 해제를 조건으로 하지 않는 한 법원은 이를 인용하여서는 안 되며, 가처분이 있는 경우에도 이와 마찬가지이다 그런데 체비지대장상의 소유자명의변경을 명하는 판결은 의사의 진술을 명하는 판결이고, 구 토지구획정리사업법(2000. 1. 28. 법률 제6242호로 폐지되기 전의 것, 이하 같다)이 적용되는 체비지에 대하여는 양도합의와 체비지대장에의 등재라는 요건을 갖추면 물권유사의 배타적 사용·수익권을 취득하고 이를 제3자에게 처분할 수 있을 뿐 아니라 그 후 환지처분공고가 있으면 그 익일에 최종적으로 체비지를 점유하거나 체비지대장에 등재된 자가 그 소유권을 원시적으로 취득하게 되는 점에서 체비지대장상 소유자명의변경은 부동산소유권이전등기와 그 효력에 있어 유사하며, 소유권이전등기청구권에 대한 압류나 가압류, 가처분은 채무자와 제3채무자에게 그 결정을 송달하는 외에 등기부상 이를 공시하는 방법이 없으므로 그것이 등기된 부동산에 관한 것인지 체비지대장에만 등재된 부동산에 관한 것인지에 따라 달리 취급할 이유도 없다. 그렇다면 소유권이전등기청구권의 압류나 가압류 등에 관한 앞서의 법리는 구 토지구획정리사업법이 적용되는 체비지대장상의 소유자명의변경절차에도 마찬가지로 적용된다고 할 것인데, 소유권이전등기청구권의 가압류 등에 의한 변제금지의 효력은 사업시행자가 가압류된 체비지에 대한 체비지대장상의 소유자 명의를 양수인 앞으로 변경하는 것에도 미치므로, 위 가압류 등의 해제 없이는 법원은 막바로 그 체비지대장상의 소유자명의변경절차의 이행을 명할 수 없다. ☞ 구 토지구획정리사업법이 적용되는 체비지에 대한 소유권이전등기청구권 가압류 등의 효력이 체비지대장상의 소유자명의변경절차에는 미치지 않는다고 보아, 가압류 등의 해제를 조건으로 함이 없이 그 체비지대장상의 소유자명의변경절차의 이행을 명한 원심을 파기한 사례

피고 조합에 대해서는 구「토지구획정리사업법」(2000. 1. 28. 법률 제6252호로 폐지되기 전의 것)에 의하여 민법상 사단법인의 규정이 보충적으로 준용되는 이상, 임원 및 대의원의 선출 등 조합의 구성과 운영에 관한 사항은 각 단체의 구성에 관한 것으로서 자치행정의 영역에 속하므로, 이는 각 단체가 그 특성에 맞추어 자율적으로 필요한 기준과 평가를 거쳐 결정해야 할 사항으로 보아야 할 것이지만, 체비지의 처분 등 조합원 전체의 이해관계에 중요한 영향을 미치는 사항에 대하여는 조합 내부의 필요한 절차를 거치지 아니한 이상 그 효력이 없는 것으로 보는 위 법의 취지와 아울러, 조합의 임원진 및 대의원회의 구성과 그 권한행사 여하에 따라 전체 조합원에게 미치는 영향을 고려하여 위 법령에서 임원과 대의원의 선임을 총회의 전권사항으로 규정하는 한편, 위 법의 위임에 따라 조합의 정관으로 정할 수 있는 사항으로 조합원의 권리의무와 임원·총회 및 대의원회의 운영에 관한 사항만을 규정하고 있는 점, 위 법령에 근거한 피고 조합의 정관에서도 일부 규정을 제외하고는 원칙적으로 임원과 대의원을 별도로 구분하여 달리 취급하면서, 제16조에서 임원과 대의원의 선임기관이 총회임을 명시함과 아울러 임원의 결원에 한하여 대의원회에서 보궐 선임할 수 있다고 규정하고, 나아가 제17조에서 임원에 대해서는 정관위반 등을 이유로 대의원회에서 개선할 수 있음을 규정하며, 제23조에서 대의원회의 권한 밖 사항으로 임원의 보궐 선임을 제외한 임원 및 대의원의 선임을 규정하고 있는 점 등의 사정에다가 조합의 사무집행기관에 불과한 조합 임원의 유고시에 총회의 권한대행기관이자 조합원 전체의 대의기관인 대의원회에서 보궐 선임하는 것은 대의원들을 선출한 전체 조합원의 의사가 고르게 반영될 수 있음에 반해, 대의원회의 다수를 점하는 쪽에서 다수의견에 반대하는 대의원들을 수적 우세를 내세워 일방적으로 해임 처리한다든지, 그로 인하여 야기된 법령 혹은 정관상 대의원 정수의 결원을 잔여 대의원들만의 자체적 결의로서 보궐 선임한다든지 하는 것은, 다수 대의원들에 의해 대변되는 일부 조합원들의 의사와 이해만이 주로 반영되어 조합의 민주적 운영 및 의사형성을 왜곡할 우려가 크다 할 것이므로, 원칙적으로 법령이나 정관 혹은 총회의 결의에 의한 명시적인 위임이 없는 이상 적법한 절차로서 용인될 수 없다.

구 토지구획정리사업법(1997. 12. 13. 법률 제5453호로 개정되기 전의 것)에 따른 사업시행자가 환지 후에도 별다른 이유 없이 환지등기의 촉탁을 장기간 지체하는 경우 환지의 권리자로서는 사업시행자에 대하여 환지등기의 촉탁에 관한 조리상의 신청권이 있다고 할 것이고, 그러한 권리자로부터 그 신청을 받은 행정청으로서는 상당한 기간 내에 그 신청을 인용하는 적극적 처분을 하거나 각하 또는 기각하는 등의 소극적 처분을 하여야 할 법률상의 응답의무가 있다고 할 것이며, 행정청이 위와 같은 권리자의 신청에 대하여 아무런 적극적 또는 소극적 처분을 하지 않고 있다면 그러한 행정청의 부작위는 그 자체로 위법하다고 할 것이고, 구체적으로 그 신청이 인용될 수 있는지 여부는 소극적 처분에 대한 항고소송의 본안에서 판단하여야 할 사항이라고 할 것이다.

구 토지구획정리사업법(2001. 1. 28. 법률 제6252호 토지구획정리사업법폐지법률에 의하여 폐지된 것) 제47조, 제33조 등의 규정에서 환지계획의 인가신청에 앞서 관계 서류를 공람시켜 토지소유자 등의 이해관계인으로 하여금 의견서를 제출할 기회를 주도록 규정하고 있는 것은 환지계획의 입안에 토지구획정리사업에 대한 다수의 이해관계인의 의사를 반영하고 그들 상호간의 이익을 합리적으로 조정하는 데 그 취지가 있다고 할 것이므로, 최초의 공람과정에서 이해관계인으로부터 의견이 제시되어 그에 따라 환지계획을 수정하여 인가신청을 하고자 할 경우에는 그 전에 다시 수정된 내용에 대한 공람절차를 거쳐야 한다고 봄이 위와 같은 제도의 취지에 부합하는 것이라고 할 것이고, 위와 같은 재공람절차를 거치지 않고 인가받은 환지계획 및 이러한 환지계획에 따라 이루어진 환지예정지 지정처분은 위법하다.

토지구획정리사업법 제26조 제8호에 의하면, “체비지 또는 보류지의 처분방법에 관하여는 조합원총회의 결의를 거쳐야 한다”고 규정하고 있으므로, 위 규정의 취지에 비추어 보면 토지구획정리조합이 조합원총회의 결의를 거치지 아니하고 체비지 또는 보류지를 처분하는 행위를 한 경우에는 그 효력이 없고, 상대방이 조합원총회의 결의가 있었던 것으로 믿은 데 정당한 이유가 있었다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 표현대리의 법리는 적용될 여지가 없다.

토지구획정리사업법 제65조 제1항에 의하면 사업시행자는 환지처분의 공고가 있는 때에는 지체없이 이를 관할등기소에 통지하여야 하고, 같은 조 제2항에 의하면 환지처분으로 인하여 토지 등에 관한 권리의 변동이 있는 때에는 사업시행자가 환지처분의 공고가 있은 후 지체없이 그 등기를 촉탁하도록 하고 있으며, 같은 조 제3항 본문에 의하면 환지처분의 공고가 있은 후에는 환지처분의 공고가 있은 때로부터 제2항의 규정에 의한 등기가 이루어지기 전까지 다른 등기를 할 수 없도록 하고 있는바, 위와 같은 규정을 둔 취지는 사업시행자로 하여금 관할 등기소에 대하여 환지처분의 공고에 따라 환지등기가 있을 때까지 등기가 금지되는 시행지구 안의 토지 또는 건축물의 명세를 알려 환지등기 전에 다른 등기를 허용할 경우 초래된 법적인 혼란을 방지함과 아울러 대량의 등기를 스스로 환지 등기를 신청할 수 없는 것은 물론이고 사업시행자에 대하여 환지등기의 촉탁절차 이행을 소구할 수도 없는 것이므로, 사업시행자인 피고의 환지등기 촉탁행위는 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용에 해당한다고 볼 것이고, 비록 법에는 토지의 소유자가 환지등기의 촉탁을 신청할 수 있도록 한 근거규정이 없으나, 법은 토지의 소유자의 불이익을 최소화하기 위하여 사업시행자에 대하여 환지처분의 공고가 있은 후 지체없이 환지등기를 촉탁하도록 하는 의무를 부담시키고 있을 뿐만 아니라, 앞서 본 바와 같이 사업시행자가 이를 오랜 기간 지체하는 경우 토지의 소유자로서는 권리행사에 지장을 받게 됨에도 달리 그러한 불이익을 구제받을 방법이 마련되어 있지 아니한 점을 고려한다면, 토지의 소유자에게는 환지처분 공고 후 사업시행자에 대하여 위와 같은 환지 등기의 촉탁을 하여 줄 것을 신청할 조리상의 권리가 있다고 보아야 할 것이므로, 토지의 소유자 중 1인인 원고가 한 환지등기의 촉탁신청을 사업시행자인 피고가 거부하였다면 이는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다.