서울고등법원 2020누52148 폐기물처분부담금 부과처분 취소청구 [제11행정부 2022. 1. 12. 선고] □ 사안 개요 원고들은 건설폐기물법에 의하여 건설폐기물 수집·운반업 허가를 받고건설폐기물 임시보관장소의 설치를 승인을 받은 자들로서, 피고(한국환경공단)로부터 폐기물처분부담금 정기신고 대상안내를 받게 되자 2019년경 폐기물처분부담금 신고서를 제출함. 이에 피고가 원고들에 대해 2018년도 폐기물처분부담금 부과처분을 한 사건 □ 쟁점 - 폐기물관리법 제18조 제1항의 ‘사업장폐기물배출자’의 의미 - 원고들이 관할 지방자치단체에 스스로 사업장폐기물배출자로 신고하거나 또는 건설폐기물처리계획의 신고를 한 것만으로 폐기물관리법상의 사업장폐기물배출자로 보아 폐기물처분부담금 납부의무를 부담하는지 여부 □ 판단 - 폐기물관리법 제18조 제1항의 문언에 의하면, 사업장폐기물배출자는 자신의 사업장에서 발생한 폐기물을 배출하는 것을 전제로 하는 개념으로 보여서, 사업장폐기물배출자는 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 볼 수밖에 없음. 그 밖에 환경법상의 오염원인자 책임의 원칙, 생활폐기물의 배출자에 관한 폐기물관리법 제15조 제1항의 해석, 건설폐기물법 제2조 제9호의 해석 등을 종합하여 보더라도, 폐기물관리법 제18조 제1항의 사업장폐기물배출자는 폐기물의 발생을 전제로 그의 사업장에서 발생한 폐기물을 내보내는 자를 의미한다고 해석함이 타당함 - 사업장폐기물배출자로 신고하여 그 신고가 수리되었다는 사정만으로는 사업장폐기물배출자로 인정될 수 있는 징표가 될 수 있을 지언정 곧바로 ‘사업장폐기물배출자로 신고한 자’를 폐기물처분부담금의 납부대상자인 사업장폐기물배출자라고 보기는 어려움 - 관할 지방자치단체가 원고들의 사업장폐기물배출자 신고를 수리함으로써 그 수리에 공정력이 발생하였다고 하더라도, 그 수리행위의 유효성이나 효력을 넘어서 실체적인 사업장폐기물배출자로 인정되어 자원순환기본법에 따른 폐기물처분부담금을 납부하게 되는 것은 아님. 원고들의 신고수리 처분에 공정력이 발생하였는지 여부와 상관없이, 원고들이 사업장폐기물배출자로 신고하였다는 사정만으로 이 사건 처분이 적법하게 되는 것은 아님 (항소기각)

◇행정청이 건설폐기물 처리 사업계획서적합 여부 결정을 위하여 ‘환경기준의 유지를 곤란하게 하는지 여부’를 검토할 때에는 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 등 생활환경과 자연환경에 미치는 영향을 두루 검토하여 그 적합 여부를 판단할 수 있는지 여부(적극) 및 이러한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는지 여부(적극)◇ '건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률'(이하 ‘법’이라 한다) 제21조와'건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률 시행규칙'(이하 ‘규칙’이라 한다) 제12조 제2항은 폐기물 처리업의 허가 등에 관하여 상세하게 규정하고 있다. 건설폐기물 처리업을 하려는 자는 그 허가신청에 앞서 사업의 개요와 시설·장비 설치 내역을 기재한 건설폐기물 처리 사업계획서와 함께 건설폐기물의 수집ㆍ운반 또는 중간처리계획서(시설설치계획, 장비ㆍ기술능력ㆍ사업장 부지의 확보계획 포함)를 첨부하여 시ㆍ도지사에게 제출하여야 한다(법 제21조 제1항, 규칙 제12조 제2항). 시ㆍ도지사는 그 서류를 제출받아 ‘건설폐기물 처리 사업계획서상의 시설, 장비, 기술능력 등이 허가기준에 맞는지 여부’, ‘건설폐기물 처리시설을 설치ㆍ운영하는 경우 환경정책기본법 제12조에 따른 환경기준의 유지를 곤란하게 하는지 여부’ 등 법 제21조 제2항 각 호가 정한 여러 사항을 검토한 다음 그 적합 여부를 결정(이하 ‘적합 여부 결정’이라 한다)하여 통보하여야 한다(법 제21조 제2항). 이러한 절차에 따라 적합 통보를 받은 자는 비로소 환경부령으로 정하는 건물 또는 시설 등 기준을 갖추어 건설폐기물 처리업 허가를 받을 수 있다(법 제21조 제3항). 행정청이 적합 여부 결정을 위하여 ‘환경기준의 유지를 곤란하게 하는지 여부’를 검토할 때에는 사람의 건강이나 주변 환경에 영향을 미치는지 여부 등 생활환경과 자연환경에 미치는 영향을 두루 검토하여 그 적합 여부를 판단할 수 있다고 봄이 타당하다. 이것이 법률의 문언이나 입법목적에 부합할 뿐만 아니라 위에서 본 헌법 규정과 관련 법령의 취지에도 합치된다. 이러한 적합 여부 결정은 공익에 관한 판단을 해야 하는 것으로서 행정청에 광범위한 재량권이 인정된다. 적합 여부 결정과 관련한 재량권의 일탈·남용 여부를 심사할 때에는, 해당 지역의 자연환경, 주민들의 생활환경 등 구체적 지역 상황, 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형과 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다. 따라서 ‘자연환경·생활환경에 미치는 영향’과 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요건에 관한 행정청의 재량적 판단은 그 내용이 현저히 합리적이지 않다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있다. 이러한 사항은 적합 여부 결정에 관한 재량권의 일탈·남용 여부를 심사하여 판단할 때에도 고려하여야 한다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2016두55490 판결 등 참조).

행정소송법에 의하면, ① '행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용'을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송은 '공법상 당사자소송'이고(제2조 제1항 제1호, 제3조 제2호), ② 공법상 당사자 소송은 국가·공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 하고(행정소송법 제39조), 제1심 관할 법원은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원으로 하되(행정소송법 제9조, 제40조), 행정법원이 설치되지 않은 지역에 있어서의 행정법원의 권한에 속하는 사건은 행정법원이 설치될 때까지 해당 지방법원 본원이 관할한다[법원조직법 부칙(법률 제4765호, 1994. 7. 27) 제2조]. 지방자치단체의 장이 처리하도록 법령에 규정되어 있는 사무가 자치사무인지 아니면 기관위임사무인지를 판단하기 위하여는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려하여야 하지만, 그 밖에 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 필요한 사무인지, 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체가 누구인지 등도 함께 고려하여야 한다(대법원 2016. 12. 29. 선고 2013추36 판결, 대법원 2014. 3. 13. 선고 2013두45934 판결 등 참조). 행정소송법 제7조는 원고의 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송이 심급을 달리하는 법원에 잘못 제기된 경우에 민사소송법 제34조 제1항을 적용하여 이를 관할 법원에 이송하도록 규정하고 있을 뿐 아니라, 관할 위반의 소를 부적법하다고 하여 각하하는 것보다 관할 법원에 이송하는 것이 당사자의 권리구제나 소송경제의 측면에서 바람직하므로, 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 당해 소송이 이미 행정소송으로서의 전심절차 및 제소기간을 도과하였거나 행정소송의 대상이 되는 처분 등이 존재하지도 아니한 상태에 있는 등 행정소송으로서의 소송요건을 결하고 있음이 명백하여 행정소송으로 제기되었더라도 어차피 부적법하게 되는 경우가 아닌 이상 이를 부적법한 소라고 하여 각하할 것이 아니라 관할법원에 이송하여야 한다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007다25261 판결 등 참조). 1) 아래와 같은 점을 종합하면, 이 사건 소송은 민사소송이 아니라 행정소송법 제3조 제2호 소정의 '공법상 당사자 소송' 즉 행정소송에 해당한다고 할 것이다. ① 원고가 이 사건 소송으로 확인을 구하는 것은, 위 건설폐기물처리업 허가, 위 재활용전문폐기물처리업 허가, 위 소각폐기물처리업 허가에 따른, 원고의 피고에 대한 건설폐기물 처리의무, 재활용폐기물 처리의무, 소각폐기물처리업 처리의무는 존재하지 아니한다는 것, 즉 행정소송법 제3조 제2호 소정의 ‘행정처분을 원인으로 하는 법률관계’에 해당한다. 이 사건 소송의 피고는 위 법률관계의 한쪽 당사자인 B군이다. ② B군수는 구 폐기물관리법, 구 건설폐기물법 등 관계법령을 근거로 하여 이 사건 처리업의 허가처분, 이 사건 처리업허가의 변경허가처분 및 위 2011년 10월 24일자 폐기물처리 조치명령을 하였다. 원고는, 위와 같은 행정처분에 의하여 원고의 폐기물 처리의무가 발생하기는 하였으나, 현재는 소멸하여 존재하지 아니한다고 주장한다. ③ 지방자치법 제9조 제2항 제2호 자목, 제10조 제2항, 지방자치법 시행령 제8조 [별표1], 경상북도 사무위임 조례 제2조 제1항 [별표1] 등의 규정에 의하면, 위 2011. 10. 24.자 폐기물처리 조치명령 등 폐기물처리업과 관련된 사항은 기관위임사무가 아니라 지방자치단체인 피고의 자치사무에 속하므로, 원고는 피고를 상대로 의무부존재 확인을 구할 수 있다. 2) 이 사건 소송은 행정소송인 이상 소송의 제1심의 전속관할법원은 대구지방법원 본원이므로, 대구지방법원 서부지원이 한 제1심 판결은 위법하다.

피고 보조참가인은 2013년 4월 15일 원고에게 충북 □□군 ◁◁면 ◆◆리 대 2688㎡와 같은 리 대 1997㎡ 지상에 건설폐기물 처리시설을 설치하여 건설폐기물 중간처리업을 영위하기 위한 건설폐기물처리업(수집운반 및중간처리업) 사업계획서를 제출하였고, 원고는 2013년 4월 25일 이 사건 사업계획을 승인하였다. 그런데 원고는 피고 보조참가인이 이 사건 사업계획에 따라 사업을 추진하던 중 2013년 6월 18일과 2013년 6월 26일 두 차례에 걸쳐 피고 보조참가인에게 이 사건 사업부지 인근 주민들의 민원 등을 이유로 이 사건 사업계획 허가 불가를 통보하였다. 한편 피고 보조참가인은 2013년 11월 12일 원고에게 이 사건 사업부지에 옹벽 설치 및 50cm 이상의 절토와 콘크리트 포장을 위한 개발행위허가를 신청하였으나, 원고는 2013년 12월 26일 주변환경에 미치는 영향 등을 이유로 이 사건 개발행위허가 신청을 불허하였다. 피고 보조참가인은 2014년 1월 16일 피고에게 이 사건 불허처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구하였고, 피고는 2014년 2월 25일 원고가 이 사건 사업계획을 승인한 것은 향후 이 사건 사업계획대로 사업을 추진할 경우 허가할 것을 전제로 한 것이라고 볼 수 있는 점, 이 사건 개발행위허가 신청의 허가 여부는 이 사건 사업계획이 아닌 이 사건 개발행위허가 신청이 환경에 미치는 영향만을 고려하여 결정하여야 할 것인데, 이 사건 개발행위허가 신청으로 인하여 인근 지역의 환경에 오염이 발생할 우려가 있다고 볼만한 사정이 없음에도, 원고가 이 사건 사업계획상 폐기물처리시설이 인근 지역에 미칠 영향을 이유로 이 사건 개발행위허가 신청을 불허한 것은 재량권을 일탈·남용한 것인 점, 이 사건 불허처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 것인 점 등을 이유로 위 청구를 받아들여 이 사건 불허처분을 취소한다는 내용의 재결을 하였다. 국가가 행정감독의 수단으로서 통일적이고 능률적인 행정을 위하여 중앙행정기관 내부의 의사를 자율적으로 통제하고 국민의 권리구제를 신속하게 할 목적의 일환으로 행정심판제도를 도입하였는데, 심판청구의 대상이 된 행정청에 대하여 재결에 관한 항쟁수단을 별도로 인정하는 것은 행정상의 통제를 스스로 파괴함은 물론, 국민의 신속한 권리구제를 지연시키는 작용을 하게 될 것이다. 그리하여 행정심판법 제49조 제1항은 “심판청구를 인용하는 재결은 피청구인과 그 밖의 관계 행정청을 기속한다”라고 규정하였고, 이에 따라 처분행정청은 재결에 기속되어 재결의 취지에 따른 처분의무를 부담하게 되므로 이에 불복하여 행정소송을 제기할 수 없다(대법원 1998. 5. 8. 선고 97누15432 판결 참조). 이 사건을 위 법리에 비추어 보건대, 피고가 피고 보조참가인이 이 사건 불허처분에 불복하여 제기한 행정심판청구를 인용하는 내용의 이 사건 재결을 한 이상, 이 사건 재결의 피청구인이자 이 사건 불허처분의 처분행정청인 원고는 이 사건 재결에 기속되어 재결의 취지에 따른 처분의무를 부담하게 되는 것이지 이 사건 재결에 불복하여 행정소송을 제기할 수는 없다고 할 것이다. 따라서 피고의 위 본안전항변은 이유 있다.