보전산지에 농지나 초지(草地)를 설치할 때는 현황도로만으로 개발행위를 할 수 있지만, 축사를 설치할 때는 도로이용에 관한 허가를 따로 받아야 한다는 판결이 나왔다. 서울고법 행정4부(재판장 이승영 부장판사)는 A씨가 포천시장을 상대로 낸 개발행위 불허가처분 취소소송(2018누44878)에서 원고승소 판결한 1심을 뒤집고 최근 원고패소 판결했다. A씨는 2017년 6월 자신이 소유하고 있는 보전산지인 포천시 임야 6545㎡(약 2000평) 중 1452㎡를 축사 부지로 조성하기 위해 포천시에 개발행위허가신청을 했다. 보전산지는 용도가 제한되기 때문에 산지관리법에 따라 기존도로를 진입로로 이용해야 하는데, A씨는 지적도(地籍圖) 상에 도로로 표기되어 있지 않지만 주민이 오랫동안 통행로로 이용하고 있는 사실상의 도로인 현황도로를 진입로로 기재해 신청했다. 포천시는 보전산지는 기존도로를 이용해 개발신청을 해야한다며 A씨의 신청을 불허했고, A씨는 이에 반발해 2017년 9월 소송을 제기했다. 재판부는 "개인묘지의 설치나 광고탑 설치 사업 등 그 성격상 기존 도로를 이용할 필요가 없는 경우로 산림청장이 별도의 조건과 기준을 정해 고시한 경우는 산지관리법 등에 따른 도로확보기준이 요구되지 않는다"며 "이에 따라 제정된 산림청고시에서는 '보전산지에 농지 또는 초지를 설치할 경우 현황도로만으로도 산지전용을 할 수 있다'고 정하고 있다"라고 밝혔다. 이어 "A씨는 초지법에 따라 자신이 개발신청한 축사부지 역시 초지에 해당한다는 취지로 주장하지만, 초지법과 산지관리법 모두 '목초재배지 및 사료작물재배지의 부대시설로서의 축사가 있는 부지'와 '주된 시설로 축사가 있는 부지'를 달리 취급해 후자는 초지가 아닌 것이 분명하다"고 지적했다. 재판부는 그 근거로 △초지법에서 '이 법에 따라 조성된 초지를 가축을 기르기 위한 축사의 용지로 사용하려는 경우에는 초지전용의 허가를 받지 않거나 신고를 하지 않고 초지를 전용할 수 있다'고 규정하고 있으며 △산지관리법 시행령에서 대체산림자원조성비 감면대상 등을 정하면서 '축산시설'과 '초지법에 따라 조성된 초지'를 구분하고 있는 점을 들었다. 그러면서 "A씨가 개발행위신청을 하면서 포천시에 제출한 신청서에는 개발행위 목적이 '동식물관련시설(우사) 부지 조성'으로 기재돼 있을 뿐 축사 건축 외에 목초재배, 사료작물재배 등에 관해서는 아무 언급이 없어 A씨의 신청은 초지를 설치하려는 것이라고 볼 수 없다"며 "결국 기존 도로의 확보 없이 현황도로만으로 산지전용을 할 수 있는 경우에 해당한다고 볼 수 없다"고 판시했다.