서울행정법원 제14부 판결
【사건】 2017구합68967 개선조치 취소
【원고】
【피고】
【변론종결】 2019. 9. 19.
【판결선고】 2019. 11. 14.
【주문】
1. 피고가 2017. 6. 15. ▲▲◆◆신용협동조합에 대하여 한 원고에 관한 개선(改選)요구처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. ▲▲◆◆신용협동조합(이하 ‘◆◆신협’)은 구 신용협동조합법(2016. 12. 20. 법률 제14457호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 따른 인가를 받아 상호금융업을 영위하는 법인이다. 원고는 1990년경부터 ◆◆신협의 이사장으로 재직하였다.
나. 피고는 2015. 11. 2.부터 2015. 11. 9.까지 ◆◆신협에 대한 부문검사를 실시하였다. 피고는 위 검사결과에 따라 2017. 6. 15. “신용협동조합은 동일인에 대하여 자기자본의 100분의 20 또는 자산총액의 100분의 1 중 큰 금액의 범위 안에서 금융위원회가 정하는 한도를 초과하여 대출을 할 수 없는데도, ◆◆신협은 2012. 12. 11. ~ 2015. 7. 30. 기간 중 아래 [표 1] 기재와 같이 하AA, 최BB, 이CC에게 보통대출 등 18건 합계 43억 300만 원을 취급하여, 2014. 5. 27. 기준(대출 잔액 29억 2,000만 원) 동일인 대출한도(4억 9,200만 원)를 19억 3,600만 원(2013년말 총자산의 3.9%) 초과하였다(이하 ‘이 사건 대출’).”는 사유로, ◆◆신협에 구 신용협동조합법 제84조 제1항에 따라 원고에 대한 개선(改選, 위법행위를 한 임원을 해임하고 새로운 임원을 선출하는 것) 요구처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’).
(표 - 생략)
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 기재, 변론 전채의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장 요지
1) 처분사유 부존재
이 사건 대출은 명의차주 소유의 부동산을 담보로 제공하여 이루어졌고 명의차주 각자가 사용목적에 따라 대출금을 사용하였기 때문에 실차주의 계산으로 대출이 이루어졌다고 볼 수 없으므로 동일인 대출한도 제한규정 위반에 해당하지 않는다. 또한 피고는 동일인 대출한도 초과금액의 기준시점을 ‘동일인 대출한도 초과취급액 합계액의 최고일인 2014. 5. 27.’로 설정하였으나, ◆◆신협에 대한 부문검사가 이루어진 2015. 11.경을 기준으로 하면 문제된 대출금 중 합계 약 16억 3,000만 원이 상환된 상태여서 나머지 동일인 대출한도 초과분은 3억 600만 원에 불과하므로, 피고가 산정한 기준 이상으로 동일인 대출한도를 초과하였다고 볼 수 없다.
가사 이 사건 대출이 동일인 대출한도 제한규정을 위반하였다고 하더라도, 실무 담당자가 아니면 실차주가 명의차주를 통하여 대출을 받는다는 사실은 알 수 없다. 이 사건 대출은 정상적인 담보심사를 거쳐 이루어졌고, 그 실질을 알던 대출담당자 정DD, 박EE은 동일인에 의한 대출이라는 사실을 원고에게 보고하지 않았기 때문에 원고는 그러한 사실을 전혀 알지 못하였다. 이처럼 이 사건 대출이 동일인 대출한도 제한규정을 위반한 것에 대하여 원고를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다.
2) 재량권 일탈·남용
이 사건 대출은 정상적인 심사를 거쳐 이루어졌고, 실무자가 원고에게 보고를 생략한 채 대출 절차를 진행하는 등 그 발생 경위에 참작할 사정이 있다. 원고는 매월 1회 이상 사고예방교육을 실시하였고, 직원이 신용조사를 위해 출장을 갈 때는 채무자로부터 접대를 받지 않도록 출장비를 2인분으로 지급하는 등 ◆◆신협을 엄격하게 관리하였다. 피고는 원고가 이 사건 대출의 ‘행위자’, 정DD을 ‘보조자’로 전제하고 원고에게는 개선, 정DD에게는 1단계를 감경한 정직 3월의 처분을 결정하였으나 이 사건 대출에서는 정DD이 ‘행위자’이고 원고는 ‘감독자’의 지위에 있었다. 또한 이 사건 대출의 위반액 규모가 크지 않은 점, 대출금이 상당 부분 회수되었고 미회수 잔액은 담보로 제공된 부동산 임의경매절차를 거쳐 전액 회수 가능한 상황인 점, 원고가 ▲▲▲ 신용금고에서 15년간 재직한 후 1990년경부터 ◆◆신협의 이사장으로 성실하게 봉직하여 온 점, 정작 이 사건 대출의 행위자인 정DD은 정직 3개월의 징계요구처분을 받은 점 등을 종합하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.
나. 인정사실
1) ◆◆신협의 상황 및 부문검사 경위
① ◆◆신협은 자기자본이 2013년 말 기준 약 12억 5,100만 원, 2014년 말 기준 14억 600만 원, 2015년 말 기준 11억 8,300만 원의 소규모 조합이다. ◆◆신협의 임직원 수는 이 사건 각 대출 무렵에는 이사장인 원고, 실무책임자 정DD, 여신보조직원 박EE, 그 외 직원 등 7명으로 전무, 상무 등의 간부직원이 없고 이사장인 원고가 부장급 실무자의 직상위자이자 전결권자였다. ◆◆신협은 자기자본을 기준으로 산정한 동일인 대출한도보다 총자산을 기준으로 산정한 동일인 대출한도가 더 높았기 때문에 후자를 동일인 대출한도 산정기준으로 적용하고 있었다.
② ◆◆신협의 대출실행 과정은 다음과 같다. 채무자의 담보대출신청이 접수되면 실무책임자(대출담당자)가 현장에 가서 담보물건의 시세 등을 확인하고 관련 서류와 함께 대출신청서를 받는다. 실무책임자는 아침 회의에서 해당 대출 건에 대한 토지 대장, 등기부등본 등 서류를 구비하여 설명을 진행하고 대출접수대장에 기록한다. 대출신청서의 결재는 ‘담당, 계, 책임자, 이사장’의 순서로 이루어지고, 여신심의회를 거치는 경우 여신심의회 심사록 결재도 같은 순서로 진행된다. 대출신청서에 원고(이사장)가 결재를 마치면 실무자(대리)가 대출서류를 작성하고 관할 등기소에 근저당권 신청 서류를 접수한다. 근저당권 설정 등의 절차가 완료된 사실이 원고에게 보고되면, 원고의 결재를 거쳐 대출금이 지급된다. 대출이 실행되면 대출금은 각 명의차주의 수신(대월) 계좌에 입금된다. 명의차주는 본인 명의로 자립예탁금 계좌를 개설하고, 수신(대월) 계좌에서 자립예탁금 계좌로 대출금을 이체하여 사용한다.
③ ◆◆신협의 조합기구는 이사장(원고) 산하에 실무책임자인 업무층괄 부장(정DD)이 있고, 그 아래 수신업무 담당 실무자(기FF, 여GG, 박HH), 여신업무담당 실무자(여신총괄 및 감정평가 담당 정DD, 여신보조 및 대출서류담당 박EE)로 조직되어 있다.
④ 금융감독원은 ◆◆신협의 대출액이 2013년 말 기준 약 376억 원에서 2014년 말 기준 438억 원으로 증가하고 건전성 지표(연체대출비율 등)가 악화되었으며 2015. 6. 말에는 부실확률(수지비율과 연체대출비율 등을 요인으로 산출)이 약 15.36%로, 전국 신협 평균 2.01%에 비하여 현저히 높게 산정되자, ◆◆신협을 잠재 부실우려 조합으로 선정하고 부문검사를 실시하였다.
2) 하AA에 대한 대출에 관하여
① 하II은 하AA의 자녀이고, 백JJ은 하AA의 피용자이며, 김KK은 하AA의 동업자이다. 김KK은 법인사업자인 (주)◇◇◇◇의 대표자이다.
② 하AA는 △△시 ▶▶동 소재 필지를 매수하여 건축사업을 진행하고자 하였으나, 신용불량자여서 본인의 명의로 대출을 받는 데에 어려움이 있었다. 하AA는 2014. 4.경 정DD을 찾아가 자녀 하II 명의로 대출을 받을 수 있는지를 확인하였고, 정DD이 가능하다고 답변하자 하II 명의로 450,000,000원을 대출받았다. 이후 하AA는 위 토지에 건물을 준공하면서 ‘준공대출 4억 5,000만 원’을 받아 기존 대출금을 대환하였다. 하AA는 그 무렵 정DD에게 추가로 대출을 받고자 문의하였고, 정DD으로부터 ‘1인당 5억 원 이상의 대출은 안 되니 3명의 명의로 각자 대출을 받으라’는 취지의 답변을 받고 김KK, 백JJ 명의로 대출을 받았다. 위 대출금은 하AA의 토지매수자금, 건축자금 등으로 사용되었다.
③ 하II, 백JJ, 김KK의 대출금에 대한 이자는 대부분 하AA가 지급하였다.
④ 한편 하II은 1989년생으로 2014. 4. 경 대출 신청시 25세였고(450,000,000원 대출), 신청서상 직업은 ‘▽▽사업개발 사원’으로 기재되어 있다.
3) 최BB에 대한 대출에 관하여
① 최BB의 모는 (주)◈◈의 대표이사, 형은 ⊙⊙⊙의 대표이사이다. 최LL는 (주)○○의 대표이사인데, 장NN은 (주)○○의 감사이며 윤MM은 장NN의 배우자이다.
② 최BB는 2012년경 우연히 ◆◆신협 소속 직원인 정DD(부장)을 알게 되었고, 그 무렵 ◆◆신협을 방문하여 대출상담을 받았다. 최LL는 ‘신용등급이 좋지 못하여(8등급) 타인 명의로 대출을 해줄수 있는지’ 문의하였고, 정DD은 가능하다는 취지로 답변하였다. 이에 최BB는 위 장NN, 윤MM, (주)◈◈, (주)⊙⊙⊙의 명의로 대출을 받았다.
③ 최LL는 위 각 대출금으로 자신이 실질 대표자인 (주) □□주택, (주)▥▥▥, (주)⊙⊙⊙, (주)◈◈ 명의로 부동산을 취득하였고 해당 부동산에 대하여 ◆◆신협에 근저당권 설정등기를 마쳐 주었다. 위 각 부동산은 최BB가 주택사업을 하는 데에 사용하였으며, 대출금에 대한 이자는 최BB가 납입하였다.
④ (주)⊙⊙⊙의 법인등기부에 따르면, 최BB가 대출신청일인 2013. 8. 23.로부터 약 20일 전인 2013. 7. 3. 사외이사에서 사임하고 같은 날 최LL가 사내이사로 취임하였다. 또한 (주)◈◈는 2014. 2. 10. 설립되었는데 이는 대출신청일 2014. 2. 18.로 부터 약 8일 전이며(대출액 490,000,000원) 등기된 대표자 사내이사 김OO은 31년생이었다. 윤MM의 대출신청서에는 직장 난에 ‘주부’라고 기재되어 있고, 보증인은 ‘(주)▥▥▥ 사내이사 윤MM’이었다. (주)▥▥▥의 등기부등본에 의하면 윤MM은 대출신청일인 2014. 2. 19. 하루 전인 2014. 2. 18.에 취임하였다.
4) 대출 과정
이 사건 대출은 여신심의회의 심사를 거쳤다. 여신심의위원회는 재적위원 2명 중 1명이 출석하면 진행되는데, 심의에 참여한 위원은 첨부된 심의대상 대출 총괄명세서를 검토하고, ‘상환능력, 채권보전, 대출 목적’ 등에 대한 의견을 부기한 후 ‘대출승인’ 또는 ‘대출부결’ 난에 심의 결과를 표시하였다.
5) 관련 형사절차의 진행경과
① ▲▲지방검찰청 ▼▼지청 검사는 2016. 12. 30. 이 사건 대출과 관련하여 원고, 정DD, ◆◆신협에 대하여 신용협동조합법위반의 범죄사실로 각 벌금 700만 원으로 약식 기소하였다. 원고는 그 수사중 피의자신문 과정에서 ‘(이 사건 대출과 관련한) 보고를 받지 못했고, 전혀 몰랐다. 담당 직원은 상담하다 보면 (서류상 동일인이 아니더라도 가족, 회사 직원 등 명의로 대출을 받는지 여부를) 알 수 있겠지만 저는 알 수 없다. 제가 의식적으로 신경을 쓰지 않았다. 왜냐하면 당뇨 올라가지, 혈압 올라가지...’라는 취지로 진술하였다.
② 원고에 대한 공소사실의 요지는, ‘원고는 정DD과 공모하여 2012. 12. 11.경 부터 2014. 5. 27. 경까지 실채무자 하AA, 최BB에게 동일인 대출한도를 1,936,000,000원 초과하여 대출하고, 대출업무 취급자 박HH이 동일인 대출한도를 초과하여 대출한다는 사실을 알고 있음에도 2015. 5. 7.부터 2015. 7. 30.까지 대출신청서 이사장 난에 도장을 찍어 결재하는 방법으로 실채무자 이CC에게 동일인 대출한도를 703,000,000원 초과하여 대출하여 신용협동조합법을 위반하였다.’는 것이다.
③ 법원이 이를 받아들여 약식명령을 발령하자(▲▲지방법원 ▼▼지원 20**고약****) 원고는 이에 대하여 정식재판을 청구하였다(▲▲지방법원 ▼▼지원 20**고정**). 위 법원은 2018. 11. 1. 아래와 같이 ‘원고가 이 사건 각 대출 당시 위 대출이 동일인 대출한도 제한규정을 위반한 동일인 대출한도 초과 대출임을 알았다고 인정하기에 부족하다’는 취지의 이유로 원고에 대하여 무죄를 선고하였다. 이에 검사가 불복하여 항소를 제기하였으나(▲▲지방법원 20**노****), 그 항소심 법원은 2019. 4. 2. 검사의 항소를 기각하였고, 검사가 이에 불복하지 아니하여 위 무죄 판결이 확정되었다(이하 ‘관련 형사판결’). 한편 위 약식명령 중 정DD, ◆◆신협에 대한 부분은 그들이 불복하지 아니하여 그 무렵 확정되었다.
(표 - 생략)
6) 기타
① ◆◆신협은 2017. 12. 말 기준으로 이 사건 처분에서 지적된 동일인 대출한도 초과금액을 해소하였다.
② 정DD은 2016. 11. 28. 관련 형사사건의 검찰수사 과정에서 피의자로 출석하여, ‘원고는 (동일인 대출이라는 것을) 몰랐을 것이다. 저도 모르는 부분이 있고 최BB의 경우에는 재력, 상환능력이 뛰어나 일일이 보고하지 않고 제 선에서 대출을 실행하였고 나머지도 보고하지 않았다.’ 정DD, 박EE은 2017. 6. 경 ‘이 사건 각 대출에 관하여 원고와 상의하거나 원고에게 보고한 사실이 없고 본인의 불찰로 대출하였다. 원고는 실차주가 있는지, 동일인 초과대출인지를 몰랐다.’는 내용의 확인서를 작성하였다.
③ 피고는 이 사건 처분 무렵 ◆◆신협에 이 사건 대출과 관련하여 원고를 행위자로, 정DD·박EE을 보조자로 평가하여 정DD에 대하여는 ‘정직 3월 상당(2017. 1. 21. 이미 퇴직)’, 박EE에 대하여는 감봉 3월의 징계를 요구하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 31호증(가지번호 있는 것은 가지번호를 포함한다. 이하 같다), 을 제1 내지 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
다. 판단
1) 관련 규정 및 법리
가) 대출인 명의를 다른 조합원 등의 이름으로 함으로써 각각의 대출명의인을 기준으로 한 대출금은 동일인에 대한 대출한도를 초과하지 않더라도, 대출금이 실질적으로 귀속되는 자를 기준으로 할 경우 대출한도를 초과하는 이상 그 대출행위는 신용협동조합법 제42조에 위배되고(대법원 1999. 11. 12. 선고 99도1280 판결, 2001. 11. 13. 선고 2001도3531 판결 등 참조), 다른 사람의 이름으로 대출을 받더라도 그것이 본인의 계산으로 실행되는 것이라면 이는 본인의 대출에 해당한다(신용협동조합법 제42조 후문). 또한 신용협동조합은 동일인에 대하여 금융위원회가 정하는 기준에 따라 중앙회장의 승인이 있는 경우를 제외하고는 신용협동조합의 직전사업연도 말 자기자본의 100분의 20 또는 자산총액의 100분의 1 중 큰 금액의 범위 안에서 피고가 정하는 한도인 5억 원을 초과하여 대출할 수 없다(구 신용협동조합법 제42조, 구 신용협동조합법 시행령 제16조의4 제1항, 구 상호금융감독규정 제6조 제6항).
나) 행정소송에서 형사재판의 사실인정에 구속받는 것은 아니라고 하더라도 동일한 사실관계에 관하여 이미 확정된 형사판결은 행정재판에서 유력한 증거가 되고, 행정재판에서 제출된 다른 증거들에 비추어 형사재판의 사실판단을 채용하기 어렵다고 인정되는 특별한 사정이 없는 한 위 형사판결을 배척하고 이와 반대되는 사실을 인정할 수는 없다(대법원 1999. 11. 26. 선고 98두10424 판결 등 참조).
2) 동일인 대출한도 제한규정 위반 여부
갑 제10 내지 23호증의 각 기재에 의하면 이 사건 각 대출명의자들이 본인 명의로 소유하던 부동산을 담보로 제공하였다는 원고의 주장에 부합하는 듯한 사정은 인정할 수 있다. 그러나 위 인정사실과 그로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 각 대출은 각 하AA, 최BB에 대한 동일인 대출에 해당한다고 봄이 타당하다{앞서 보았듯이 이 사건 처분은 동일인 대출한도 초과 취급액 합계액의 최고일인 2014. 5. 27.을 기준으로 동일인 대출한도 초과취급 합계를 1,936,000,000원으로 산정하였고, 위 [표 1]에서 위 날짜 기준으로 문제되는 동일인 대출한도 초과대출은 하AA, 최BB에 대한 것이다}.
① 구 신용협동조합법 제39조 및 구 상호금융업감독규정 제4조의 위임에 따라 신용협동조합 중앙회장이 정한 표준규정인 ‘여신업무방법서’ 제1편 제1장 제4조는 동일인 대출에 관하여 ‘채무자가 본인의 계산(사용목적)으로 타인의 명의로 분산대출하여 채무자 본인이 직접 사용하는 대출을 말한다. 다만, 동일인으로 간주되는 자 등의 명의로 대출이 분산하여 실행되었다 하더라도 명의차주 별로 각자의 사용 목적에 의하여 각자에게 사용되는 경우에는 동일인 대출로 보지 아니한다.’라고 규정하고 있다. 또한 같은 조 제2항 각 호는 구 신용협동조합법 제42조 규정에 의한 ‘동일인으로 간주되는 자’에 대하여, 채무자와 ‘동일 세대원’, ‘배우자 및 직계 존비속’, ‘동업자 및 그 해당 법인 직원’, ‘채무자가 법인인 경우 해당 법인의 임·직원’, ‘채무자가 임원인 경우 해당 법인’의 관계에 있는 자를 포함한다고 규정하고 있다.
② 하AA, 최BB는 건축사업 진행을 위하여 자신의 가족, 형제, 동업자, 직원, 자신이 실질적으로 운영하는 법인 등의 명의로 각 대출을 받았고, 대출금은 하AA, 최BB의 사업을 위하여 사용되었다.
③ 또한 정DD이 2012. 12. 11.경부터 2014. 5. 27.경까지 실채무자 하AA, 최BB에게 동일인 대출한도를 1,936,000,000원 초과하여 대출하였다는 신용협동조합법위반의 공소사실에 관한 약식명령이 확정되었다(관련 형사사건에서 원고에 대하여 무죄가 선고된 이유는 ‘원고에게 동일인 대출한도 초과대출에 관한 고의가 인정되지 않는다’는 취지일 뿐, 동일인 대출한도 초과대출 사실을 부인하는 취지는 아니다). 이에 정DD, 하AA, 최BB가 진술한 내용, 이 사건 대출의 경위, 사용처, 이자 상환 경위 등을 보태어 보면, 이 사건 대출은 동일인 대출한도 제한규정에 위반된다고 인정된다.
④ 동일인 대출한도 제한규정을 둔 것은 특정 소수 대출채무자에게 과도하게 편중 대출하는 것을 규제하여 조합원 대다수에게 대출 혜택을 부여함과 아울러 대출채무자에 대하여 통상의 대출한도를 미리 정함으로써 신용협동조합의 부실화 가능성을 낮추고 그 자산 건전성을 확보·유지하기 위한 것이다(대법원 2012. 4. 12. 선고 2010다75945 판결 취지 참조). 따라서 이 사건 처분 무렵에는 동일인 대출한도 제한규정을 위반하여 대출한 금액이 변제된 상태였다고 하더라도, 그러한 사정은 처분사유의 존부에 영향을 줄 수 없다.
3) 정당한 이유 존부
여신업무방법서 제1편 제3장 제2조는, 대출업무 취급시 ‘동일인 대출한도 초과 여부, 대출자금 용도의 적정성(용도 유용의 가능성 등), 대출금의 상환계획, 조합과의 거래현황’ 등을 확인하도록 규정하고 있다. 원고는 ◆◆신협의 이사장으로서 ◆◆신협의 대출업무의 적정성을 최종적으로 확인하여야 할 지위에 있으므로, 위 지침 등을 준수하여 동일인 대출한도 제한규정 위반이 없는지 등을 확인하였어야 한다. 그러나 원고는 실무책임자인 정DD 등에게 대출업무를 전적으로 담당하도록 하고, ‘의심받을 만한 행동을 하지 말고 공정하게 진행하라.’고 당부하는 외에 대출업무를 처리하는 구체적인 상황에서 정DD이 결재를 요청한 대출승인 서류를 면밀히 심사하지는 않았다. 오히려 관련 형사사건의 수사과정에서 원고가 진술한 내용에 의하면, 원고는 대출승인요청 서류에 대하여 ‘의식적으로 신경을 쓰지 않은’ 것으로 보인다. 이 사건 대출의 경우, 대출신청서 등 관련 서류의 기재사항으로부터 알 수 있는 대출신청인의 나이, 직업, 대출신청인이 법인인 경우에 위 여신업무방법서상 동일인으로 간주되는 해당 법인의 임직원 관계 등에 비추어 대출신청서류를 검토할 의무를 인정할 수 있었음에도 원고가 이를 구체적으로 수행하지 않은 이상, 원고가 자신의 지위에 기대되는 의무를 다하였다고 보기 어렵다.
원고는 약 15년간 ▲▲▲신용금고에서 재직한 이후 1990년경부터 ◆◆신협의 이사장으로서 대출업 등에 종사한 금융인으로서 대출업무에 관한 경험이 풍부하고, 이사장으로서 대출업무를 총괄하는 지위에 있었으므로 동일인 대출한도 제한규정 위반이 발생하지 않도록 관리·감독할 책임을 지닌다. 더구나 소규모 조합인 ◆◆신협에서는 원고가 실무책임자의 직상위자이자 전결권자이므로, 원고가 실무책임자에게 대출 관련 업무를 일임하고 실질적으로 전결권자로서의 업무를 수행하지 않았다면 그 자체로서 임무를 해태한 것으로 봄이 타당하다. 따라서 실무책임자가 전적으로 업무를 담당하고 원고는 통상적인 결재를 하였을 뿐 구체적으로 관여하지 않아 동일인에 의한 대출인지 여부를 알 수 없었다는 것은, 행정처분에서 원고의 책임을 면할만한 정당한 이유가 될 수 없다(대법원 2008. 12. 11. 선고 2005다51471 판결 등 취지 참조). 이 부분 원고의 주장도 받아들이지 않는다.
4) 재량권 일탈·남용 여부
가) 피징계자에게 징계사유가 있어서 징계처분을 하는 경우, 어떠한 처분을 할 것인가 하는 것은 징계권자의 재량에 맡겨진 것이고, 다만 징계권자가 재량권의 행사로서 한 징계처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 징계권자에게 맡겨진 재량권을 남용한 것이라고 인정되는 경우에 한하여 그 처분을 위법하다고 할 수 있다. 그 징계 처분이 사회통념상 현저하게 타당성을 잃어 재량권의 범위를 벗어난 위법한 처분이라고 할 수 있으려면 구체적인 사례에 따라 징계의 원인이 된 비위사실의 내용과 성질, 징계에 의하여 달성하려고 하는 목적, 징계양정의 기준 등 여러 요소를 종합하여 판단할 때에 그 징계 내용이 객관적으로 명백히 부당하다고 인정할 수 있는 경우라야 한다(대법원 2005. 4. 29. 선고 2004두10852 판결 등 참조). 이 법리는 구 신용협동조합법 제84조 제1항에 따라 ◆◆신협에 원고의 징계를 요구한 이 사건 처분에도 적용될 수 있다.
나) 징계권자가 재량권을 행사하기 위하여 이에 관한 판단기준을 정하는 것 역시 재량에 속한다(대법원 1999. 5. 25. 선고 98다53134 판결 취지 참조). 금융감독원은 금융기관 검사 및 제재에 관한 규정 시행세칙을 제정하여 검사 및 행정제재의 세부절차나 위반행위별 양정기준을 정하고 있다. 이에 관한 구 금융기관 검사 및 제재에 관한 규정 시행세칙(금융감독원 세칙 2015. 9. 14, 이하 ‘이 사건 시행세칙’) [별표 3] 금융업종별·위반유형별 제재양정기준은 신용협동조합 임직원의 동일인 대출한도 초과 취급 행위에 관하여 총자산대비 차주별 한도 초과 취급액 비율이 2.5% 초과 또는 7억 원 초과인 경우 개선(임원) 또는 면직(직원) 처분을 하도록 정하고 있다(이하 ‘이 사건 기준’). 이 사건 시행세칙 제52조 제1항 제1, 4호는 위법·부당행위를 행한 임직원에 대하여 책임의 성질·정도 등에 따라 위법·부당한 업무처리를 실질적으로 주도한 ‘행위자’와 위법·부당행위가 발생한 업무를 지도·감독할 지위에 있는 ‘감독자’ 등으로 구분하고, 제2항은 그중 감독자에 대하여는 위법·부당행위의 성격과 규모, 감독자의 직무와 감독대상 직무와의 관련성 및 관여 정도 등을 고려하여 행위자에 대한 제재보다 1단계 내지 3단계 감경할 수 있다고 규정하고 있다. 이 사건 시행세칙은 위법·부당행위를 한 임직원에 대하여 동일인 대출한도 초과비율에 상응하는 제재기준을 정한 것으로서 합리성을 인정할 수 있으므로 법원으로서는 이를 존중하여야 한다. 다만 징계권자가 징계처분을 함에 있어 재량을 행사할 때 판단의 기초가 된 사실인정에 중대한 오류가 있는 경우 또는 비례·평등의 원칙을 위반하거나 사회통념상 현저하게 타당성을 잃는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하다(대법원 2016. 7. 14. 선고 2015두48846 판결 취지 참조).
다) 피고는 원고가 이 사건 대출의 ‘행위자’에, 직원인 정DD·박EE이 ‘보조자’에 해당한다고 판단하고, 원고에게는 ‘행위자’로서 이 사건 기준에 의한 ‘개선’ 처분을, 정DD에게는 ‘보조자’로서 행위자의 책임 기준인 이 사건 기준에서 1단계를 감경한 ‘정직 3월 상당(퇴직자 위법·부당사항으로 통보)’ 처분을, 박EE에게는 ‘보조자’로서 행위자 책임 기준인 이 사건 기준에서 1단계를 감경하고 금융감독원 검사에 적극 협조하는 등 사후수습 노력을 감안하여 재차 감경하여 ‘감봉 3월’ 처분을 정하였다. 그러나 관련 규정으로부터 알 수 있는 다음과 같은 사정에 비추어 보면 원고는 이 사건 대출의 ‘감독자’에 해당하여 행위자 책임 기준을 적용하여서는 안 되고, ‘행위자’로 보아야 할 정DD 등에 대한 징계결과까지 고려하면 원고에 대한 징계양정이 달리 이루어져야 한다. 이 사건 처분은 판단의 기초가 되는 중요한 사실에 대한 평가에 오류가 있고, 그 잘못이 재량권 행사 결과에 영향을 미친 경우이므로 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다. 이 부분 원고의 주장은 이유 있다.
① 이 사건 시행세칙 제52조 제1항 제1호는 행위자를 ‘위법·부당한 업무처리를 실질적으로 주도한 자’로 규정하고 있으므로 전결권자라는 이유만으로 바로 위 규정에서 정한 행위자라고 할 수는 없고, 행위자인지 여부는 실제 업무처리에 관여한 행태 및 정도 등에 따라 위법·부당한 업무처리에 관한 실질적이고 최종적인 의사결정권을 가지고 그 결정을 한 자인지에 따라 판단하여야 한다. 또한 이 사건 시행세칙 제52조 제1항 제2호는 ‘보조자는 행위자의 의사결정을 보조하거나 지시에 따른 자’라고 규정하고 있으므로, 여기서 보조자는 ‘행위자의 의사결정을 위하여 각종 자료를 수집하거나 행위자의 의사결정 전 단계에서 잠정적이고 보조적인 의사결정을 한 자’를 뜻한다고 이해할 수 있다.
② 이 사건 대출은 ◆◆신협의 대출담당자이자 실무책임자인 정DD이 주도하여 이루어졌고 결재란에도 정DD이 ‘이사장’ 난 앞 ‘책임자’ 난에 날인하였다. 정DD은 이 사건 대출이 동일인 대출한도 제한규정 위반임을 알면서도 원고에게 보고하지 않았다. 이 사건 대출은 외형상으로는 명의차주가 소유하는 부동산을 담보로 제공받거나 명의차주들이 별도의 사업자등록을 하고 시간적 간격을 두고 대출신청을 하는 등 대출신청서류 자체로 동일인 대출한도 제한규정 위반 여부를 의심할 만한 객관적인 사정이 드러나는 경우는 아니었으므로, 원고가 위법사실을 알면서 명시적·묵시적으로 대출의 실행을 지시하였다고 볼 수도 없다. 관련 형사판결도 ‘원고가 이사장으로서 통상적인 결재를 하였을 뿐 특별히 정DD 등의 대출심사 및 실행과정에 구체적으로 관여하지는 않았던 것으로 보인다’는 등의 이유로 동일인 대출한도 제한규정 위반에 관한 원고의 고의를 부정하였다.
③ 정DD은 ◆◆신협에서 ‘업무총괄, 실무책임자’의 직위에 있었고, 원고의 의사결정 전 잠정적이고 보조적인 의사결정을 한 것이 아니라 이 사건 대출의 실질을 알면서 구체적으로 실행을 도모하는 등 의사결정에 실질적으로 관여하였다. 원고는 감독자의 지위에서 최종 결재권자로서 결재한 정도에 불과하다. 따라서 원고가 전결권자라는 이유만으로 위와 같은 원고의 관여 업무행태 및 정도에 대하여 동일인 대출한도 제한 규정 위반을 실질적으로 주도한 자인 행위자라고 볼 수는 없다. 원고는 행위자를 관리·감독할 지위에 있는 자로서 이 사건 시행세칙 제52조 제1항 제1호의 ‘감독자’로 봄이 타당하다. ◆◆신협 감사를 담당한 최PP도 관련 형사사건에서 ‘원고가 동일인 대출한도 초과대출에 대한 최종책임자이므로 마땅히 꼼꼼히 심사하였어야 했고, 원고에 대해 관리책임을 물어 주 책임자로 고발하였다.’는 취지로 진술하였다.
④ 원고는 ◆◆신협에 전무, 상무 등 중간 간부가 없었는데도 실무책임자에게 업무를 실질적으로 맡긴 채 이 사건 대출이 승인·실행되는 과정에서 동일인 대출한도 제한규정 위반 여부를 제대로 검토하지 않았다. 그러나 이를 원고의 감독자로서의 업무처리상의 과실이나 징계사유로 볼 수 있을지언정 이 사건 대출의 업무처리를 실질적으로 주도하였다고 볼 수 없다.
3. 결론
원고의 청구는 이유 있으므로 인용하여 주문과 같이 판결한다.
판사 김정중(재판장), 이강호, 김효진