인천지방법원 제1-1행정부 판결
【사건】 2021구합50042(본소) 부동산인도 등, 2021구합53812(반소) 유익비 등 지급 청구의 소
【원고(반소피고)】 A, 소송대리인 법무법인(유한) 세종 담당변호사 정진호, 이원, 박세길, 이동헌, 장경수, 현기용, 소송대리인 법무법인 케이원챔버 담당변호사 강일원
【원고보조참가인】 1. B, 2. C, 3. D, 원고보조참가인들의 소송대리인 법무법인(유한) 대륙아주 담당변호사 이왕민, 백지웅
【피고(반소원고)】 E, 소송대리인 법무법인(유한) 태평양 담당변호사 이형석, 최수진, 권영준, 이혁, 소송대리인 변호사 변동열, 김재동, 김상우
【피고보조참가인】 별지 피고보조참가인 목록 기재와 같다. 피고보조참가인들의 소송대리인 법무법인(유한) 평산 담당변호사 최남식, 김소연
【변론종결】 2021. 6. 21.
【판결선고】 2021. 7. 22.
【주문】
1. 피고(반소원고)는 원고(반소피고)에게,
가. 별지 1. 목록 기재 각 토지 및 별지 2. 목록 기재 각 건물을 인도하고,
나. 별지 2. 목록 기재 각 건물에 관하여 인천지방법원 2007. 11. 9. 접수 제51996호로 마친 각 시기부소유권이전청구권 가등기에 기하여 2021. 1. 1. 증여를 원인으로 한 각 소유권이전등기절차를 이행하라.
2. 피고(반소원고)의 반소 청구를 기각한다.
3. 소송비용 중
가. 본소로 인한 부분은 원고보조참가인의 보조참가로 인한 비용을 포함하여 모두 피고(반소원고)가 부담하되, 피고보조참가인의 보조참가로 인한 비용은 피고보조참가인이 부담하고,
나. 반소로 인한 부분은 피고(반소원고)가 부담한다.1)
4. 제1의 가.항은 가집행할 수 있다.
[각주1] 원고보조참가인과 피고보조참가인은 이 사건 본소에 관하여 각 소송참가를 하였고(2021. 2. 24. 원고 보조참가신청서, 2021. 4. 16. 피고보조참가신청서의 각 참가취지 참조), 이후 제기된 반소와 관련하여 참가취지를 확장하지는 아니하였으므로, 위 참가인들에 대해서 반소와 관련한 부분은 제외한다.
【청구취지】
본소: 주문 제1항과 같다.
반소: 원고(반소피고, 이하 ‘원고’라 한다)는 피고(반소원고, 이하 ‘피고’라 한다)에게 10,000,000,000원 및 이에 대하여 이 사건 반소장 부본 송달일 다음날부터 다 갚는 날까지 연 12%의 비율로 계산한 돈을 지급하라.
【이유】
본소와 반소를 함께 본다.
1. 기초사실
가. 당사자들의 지위
1) 원고는 1999. 1. 26. 제정된 A법에 따라 1999. 2. 1. F공항의 건설 및 관리·운영 등을 위하여 설립된 법인으로, 구 수도권신공항건설촉진법(2005. 1. 27. 법률 제7386호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘수도권신공항법’이라 한다) 제6조에 의하여 신공항건설사업을 시행할 수 있는 자이고, 별지 1. 목록 기재 각 토지(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)를 소유하고 있다.
2) 피고(변경 전 상호: G 주식회사)는 아래에서 보는 바와 같이 2002. 7. 24. 원고와 실시협약을 체결하고 위 협약에서 정한 바에 따라 2002. 8. 22. 설립등기를 마친 뒤 이 사건 토지 지상에 골프장 및 부대시설(이하 ‘이 사건 골프장’ 또는 ‘이 사건 시설물’이라 한다)을 설치하여 운영하고 있는 법인으로서 위 시설 중 별지 2. 목록 기재 각 건물(이하 ‘이 사건 건물’이라 한다)을 소유하고 있다.
나. F공항건설 기본계획에 의한 활주로 건설계획
1) 교통부장관2)은 1992. 6. 16. 교통부고시 제1992-16호로 ‘수도권신공항건설 예정지역 및 기본계획’(이하 ‘F공항 기본계획’이라 한다)을 고시하면서, F공항을 1992년부터 2020년까지 4단계로 구분하여 건설하되, 2~4단계의 경우 항공수송수요 증가추세를 감안하여 탄력적으로 건설시기를 조정하여 시행하고, 최종적으로는 F공항에 활주로 4본이 건설될 수 있게끔 계획하였다.
[각주2] 정부조직법이 1994. 12. 23. 법률 제4831호로 개정되어 ‘건설교통부장관’으로 변경되었다. 이하 ‘건설교통부장관’이라 한다.
2) 그 후 건설교통부장관은 2001. 12. 31. 건설교통부고시 제2001-356호로 F공항 2단계 건설 사업을 위한 F공항 기본계획을 변경·고시하였는데, 위 기본계획에 의하면 2단계 건설 사업은 2002년부터 2008년까지 진행되고, 향후 최종단계의 건설 사업이 완료되면 활주로 4본이 건설될 예정이며, 다만 별도의 활주로 1본(이하 ‘제5활주로’라 한다)은 유보하는 것으로 정해졌다.
다. F공항 유휴지 민간투자 개발사업의 추진
1) 이 사건 토지는 모두 유휴지, 즉 F공항의 장래 항공수요 및 확장 여건을 고려하여 공항시설 및 공항운영에 필요한 지원시설을 건설할 예정부지로서, ‘제5활주로 예정지역’(별지 1. 목록 기재 순번 제1 내지 3항 토지)과 ‘신불지역’(별지 1. 목록 기재 순번 제4 내지 65항 토지)로 위치가 나뉘어 있다.
2) 원고는 2001. 1.경 F공항 주변지역의 개발을 추진하며 유휴지였던 이 사건 토지를 BOT(Build-Operate-Transfer) 방식으로 개발하기로 하여(갑가 7호증의 1 제8면) 2001. 12. 28. ‘F공항 유휴지 민간투자개발사업 시행계획’을, 2002. 1. 14. ‘F공항 유휴지 민간투자개발사업 기본계획’(이하 ‘이 사건 기본계획’이라 한다)을 각 작성하였는데, 위 기본계획의 주요 내용은 아래와 같다.
라. 원고와 피고 사이의 실시협약 체결의 경과
1) 원고는 2001. 12. 28. ‘F공항 유휴지 민간투자 개발사업(이하 ‘이 사건 사업'이라 한다) 시행자 모집공고'를 하였는데, 그 주요내용은 아래와 같다.
2) 피고는 위 입찰에 참여하여 2002. 3. 29. 원고에게 이 사건 토지에 골프장을 건설 및 관리·운영하는 내용의 사업계획서를 제출하였다.
3) 원고는 입찰 결과 피고를 우선협상대상자(실시협약예정자)로 선정하고, 이후 여러 차례의 협상 과정을 거쳐 2002. 7. 24. 피고와 ‘F공항 제5활주로 예정지역 민간투자개발사업 실시협약' 및 ‘F공항 신불지역 민간투자개발사업 실시협약'을 각 체결하였다(위 각 실시협약은 2005. 6. 3.과 2014. 2. 7.에 2회 변경되었다. 이하에서는 이들 협약을 일괄하여 ‘이 사건 실시협약’이라 하고, 필요한 경우 ‘제5활주로 실시협약’, ‘신불지역 실시협약’과 같이 구분하기로 한다).
마. 피고의 이 사건 골프장 건설 및 운영
1) 피고는 이 사건 실시협약 제14조 제2항 따라 2002. 7. 31. 건설교통부장관에게 이 사건 사업에 대한 사업시행자 지정 신청을 하였으며, 건설교통부장관은 2002. 8. 5. 수도권신공항법 제6조 제2항에 따라 피고를 이 사건 사업의 사업시행자로 지정하였다.
2) 항공안전본부장3)은 2004. 8. 27. 피고에게 구 수도권신공항법 제7조 제1항에 따라 이 사건 토지에 골프장을 건설하는 것을 내용으로 하는 실시계획을 승인하였고, ‘유휴지 민간투자개발사업(대중골프장) 사업목적에 부합되도록 설치·운영하되 운영기간 완료 또는 공항계획 변경 등으로 철거할 경우 사업시행자 부담으로 원상복구 하여야 함’을 승인조건으로 부여하였다.
[각주3] ‘건설교통부와 그 소속기관 직제’ 부칙<대통령령 제17699호, 2002. 8. 8.> 제5항에 의하여 이에 관한 건설교통부장관의 권한을 위임받은 기관이다.
3) 피고는 이 사건 실시 협약에 따라 개발·사용권을 취득한 이 사건 토지를 인도받아 골프장 부지조성을 완료하고 이 사건 시설물을 건설·설치하여 준공확인을 받은 후 이 사건 골프장을 운영해왔다.
4) 한편 피고는 2007. 10. 5. 이 사건 건물에 관하여 소유권보존등기를 한 후 2007. 10. 26. 이 사건 건물을 무상으로 증여하되 증여의 효력을 2021. 1. 1.부터 발생하기로 하는 내용의 증여계약을 체결하고(이하 ‘이 사건 증여계약’이라 한다), 2007. 11. 9. 원고에게 이 사건 건물에 관하여 각 시기부소유권이전청구권 가등기를 마쳐 주었다(이하 ‘이 사건 가등기’라고 한다).
바. 원고와 원고보조참가인들 사이의 토지임대차계약 체결
이후 피고는 이 사건 실시협약 제9조에서 정한 토지사용기간 종료일이 다가왔음을 이유로 2020. 9. 1. 이 사건 토지에서의 골프장 임대사업자 선정 모집공고를 하였고, 원고보조참가인들로 구성된 컨소시엄을 임대사업자로 선정하여, 2020. 10. 14. 원고보조참가인들에게 이 사건 토지 등을 임대하는 내용의 임대차계약을 체결하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑가 1 내지 11, 14, 21, 27, 29호증, 을가 1, 7호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본소에 대한 피고의 관할위반 항변에 관한 판단(이 사건에 적용할 소송절차 관련)
가. 당사자의 주장
원고가 이 사건 실시협약이 공법상 계약임을 전제로 행정소송법상의 당사자소송 절차에 의하여야 한다고 주장함에 대하여, 피고는 다음과 같은 이유로 이 사건 소송이 사법상 법률관계에 대한 분쟁을 대상으로 하는 것이어서 민사소송 절차에 의하여야 하고, 따라서 이 사건 소는 관할을 위반하여 부적법하므로 민사부로 재배당되어야 한다고 주장한다.
1) 원고는 행정주체가 아니므로 공법상 계약을 체결할 권한이 없고, 이 사건 실시협약은 공법상 법령에 근거하여 이루어진 것이 아니다.
2) 수도권신공항법에서 정한 사업시행자 지위는 건설교통부장관이 부여하는 것이고 원고로부터 그 권한이 부여받는 것이 아니고, 더구나 건설교통부장관에 의하여 부여되는 사업시행자의 지위는 ‘건설’ 사업에 해당하는 것이나 이 사건 실시협약의 본 사업은 건설뿐만 아니라 시설의 ‘소유, 관리 운영’을 포함하는 것이어서 개념적으로 구분되고, 협약이 정하는 구체적인 사업방식 및 원고와 피고의 권리의무는 수도권신공항법, 항공법 등에서 정한 방식과도 상이하다.
3) 수도권신공항법에 의해 시설이 ‘건설’되었다 하더라도 토지사용이나 토지사용기간 만료에 따른 법률관계는 온전히 민법상 임대차계약에 해당하고, 원고가 2019. 9.경 토지사용기간 만료를 앞두고 입찰공고와 관련하여 의뢰한 용역에서도 기존 토지 사용(임대)계약의 종료에 따른 법률문제를 검토하도록 한 적도 있고, 신규임차인과는 임대차계약 체결하기도 하였다.
4) 원고는 소유권과 실시협약종료를 원인으로 이 사건 토지의 인도를 구하고, 실시협약종료 및 2021. 1. 1. 증여계약을 원인으로 건물인도를 구하는 등 사법상 권리를 기초로 이 사건 청구를 하는 것이고, 기존에도 유사한 인도사건 등을 민사소송을 제기한 적도 있는데, 이와 같은 사건은 공익과 사익의 형량을 필요로 하는 당사자소송의 취지에도 반한다.
나. 판단
이 법원과 같이 행정법원이 설치되지 아니하여 지방법원 본원이 행정법원의 역할까지 하는 지역에서, 지방법원 본원이 행정사건으로 취급하여야 할 것을 민사사건으로 처리하거나, 민사사건으로 취급하여야 할 것을 행정소송으로 처리하였다 하더라도 이는 단순한 사무분담의 문제일 뿐 관할위반의 문제가 아니므로, 원래 진행하여야 할 절차에서 정한 사항을 위반하였는지 여부의 문제만이 발생할 뿐 관할위반의 문제는 발생하지 아니한다.
그리고 행정사건의 심리절차는 행정소송의 특수성을 감안하여 행정소송법이 정하고 있는 특칙이 적용될 수 있는 점을 제외하면 심리절차 면에서 민사소송 절차와 큰 차이가 없으므로, 구체적인 심리절차상의 위법 사유를 주장하는 등의 특별한 사정이 없는 한 민사사건을 행정소송 절차로 진행한 것이 위법하다고 볼 수 없는데(대법원 2018. 2. 13. 선고 2014두11328 판결 등 참조), 이 사건의 경우 행정소송법이 정한 특칙을 적용하지 아니하고 민사소송에서 인정되는 절차에 의하여 재판이 진행되었음은 기록상 명백하고, 피고 또한 이에 관하여는 구체적 주장을 하지 아니하고 있다.
또한 이 사건 실시협약에 민법상 임대차계약과 관련한 강행규정이 적용되는지 여부는 그것이 공법상 계약인지, 사법상 계약인지 여부에 의하여 결정되는 것이 아니라, 협약의 내용이 민법상 임대차계약에 해당하는지 여부에 의하여 판단하여야 할 사항이어서, 이 사건 실시협약의 성격이 공법상 계약인지 여부와는 직접적인 관련이 있다고 할 수 없다. 즉 공법상 계약 중에서도 협약의 내용에 따라서는 그 성질이 임대차계약일 수도 있는 것이고(예를 들어, 행정주체 간의 협약을 체결하는 경우에도 그것이 임대차계약에 해당할 수도 있고, 그에 관하여 달리 규정한 바가 없다면 민법상 임대차계약의 규정이 보충적으로 적용되거나 유추 적용될 수 있을 것이다), 사법상 계약인 경우에도 협약의 내용이 임대차계약이 아닌 다른 유형계약이나 무명계약에 가까운 경우에는 민법상 임대차계약의 규정이 적용되기 어려울 것이다.
따라서 이러한 점들을 감안하면, 이와 관련한 피고의 주장은 이 법원이 이 사건을 당사자소송으로 심리·판단함에 있어 어떠한 장애가 된다고 보기 어려우므로 받아들이지 아니한다.
다. 이 사건 실시협약의 성격(위 주장에 대한 예비적 판단)
아울러 위 인정사실과 거시한 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 감안하면 이 사건 실시협약은 공법상 계약에 해당하거나, 그렇지 않더라도 이와 유사한 성질을 지니고 있다고 봄이 상당하다.
1) 공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호). 공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법행위를 말한다. 공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 그 효력을 다투거나 그 이행을 청구하는 소송은 공법상의 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리·의무의 존부·범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법·금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결 등 참조).
2) 수도권신공항법에서의 ‘신공항건설사업’은 구 항공법(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘항공법’이라 한다) 제2조 제6호의 규정에 의한 공항 시설의 건설 등을 뜻하는데(제2조 제2호 가.목), 항공법 제2조 제6호는 ‘공항시설’을 ‘항공기의 이륙·착륙 및 여객·화물의 운송을 위한 시설과 그 부대시설 및 지원시설로서 공항구역 안에 있는 시설과 공항구역밖에 있는 시설 중 대통령령이 정하는 시설로서 건설교통부장관이 지정한 시설’로 규정하고 있고, 이러한 위임에 따른 항공법 시행령 제10조는 지원시설 중 하나로 ‘공항 이용객 편의시설 및 공항근무자 후생복지 시설’(라.목) 및 ‘공항 이용객을 위한 업무·숙박·판매·위락·운동·전시 및 관람집회시설’(마.목)을 지원시설로서 공항시설 중 하나로 규정하고 있다(제2호). 따라서 이 사건 사업에 의하여 건설되는 이 사건 시설물은 사회기반시설 중 하나인 공항시설의 일부에 해당하는데, 이러한 시설은 민간이 아닌 정부, 지방자치단체 또는 공공기관의 공행정활동에 의하여 설치되거나 운영됨이 원칙이다.
3) 그리하여 수도권신공항법 제6조는 신공항건설사업의 시행자로 국가, 지방자치단체와 함께 원고 및 대통령령이 정하는 정부투자기관을 들고 있고(제1항), 다만 건설교통부장관은 신공항건설사업을 효율적으로 시행하기 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 사업의 일부를 제1항에 규정한 자 외의 자로 하여금 이를 시행하게 할 수 있도록 정하고 있으며(제2항), 한편 사업시행자가 사업을 시행함에 있어서는 실시계획을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻도록 하고(제7조 제1항), 사업시행자에게 신공항건설사업의 시행을 위하여 필요한 경우에는 토지수용법 제2조에서 정하는 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 권한을 부여하여(제10조) 행정주체와 유사한 지위를 부여하고 있다.
4) 그런데 이 사건 실시협약은 장차 사업시행자가 될 피고와 사이에 상호간 필요한 사항을 정함을 목적으로 하면서(제1조), 협약에 관하여 모호함 등이 있는 경우에는 수도권신공항법, 항공법 등이 협약에 우선하고(제3조 제2항), 협약체결과 동시에 피고를 이 사건 사업의 사업시행자로 지정하며(제14조 제1항), 사업시행자가 수도권신공항법 제6조에 따른 건설사업시행자 지정 신청서를 작성하여 건설교통부장관에게 제출하여 지정을 받음으로써 본 사업의 건설사업시행자로 지정된다는 점을 명시하면서(제14조 제2항), 그와 동시에 피고에게 ① 실시협약 및 사업계획에 따라 해당 지역의 유휴지를 대상으로 해당시설을 설계, 건설하는 권리, ② 위 건설을 위해 필요한 부지를 사업시행자로 지정된 날로부터 준공확인이 있는 날까지 무상 사용할 수 있는 권리, ③ 건설된 시설을 토지사용기간 동안 배타적으로 소유, 관리(유지보수 포함), 운영하고 협약에 따라 이를 임대하거나 영업행위를 할 수 있는 관리운영권, ④ 협약에 의하여 시행되는 사업과 관련하여 원고가 소유한 면허 등에 대해 원고가 위임한 경우 이에 대한 권리 등을 부여하면서(제15조 제1항), 그에 따른 원·피고의 권한, 의무, 지원사항 등을 규정하여(제16조 내지 19조), 피고로 하여금 수도권신공항법에서 정한 사업시행자로서의 지위를 취득할 수 있도록 하고 있다.
그 외에도 이 사건 실시협약은 다음과 같이 원고와 피고 사이에 각종 공법상 계약에서 볼 수 있는 내용들을 포함하고 있다. 즉, 원고에게는 이 사건 골프장의 건설 및 운영에 관한 지도·감독권한이 인정되고(제17조 제1항 제4호), 피고의 귀책사유로 인하여 정상적인 사업 추진이 불가능한 경우 건설교통부장관에게 건설사업자지정의 취소와 실시계획 승인의 취소를 요청할 수 있으며(제53조 제1항), 피고가 고의 및 허위로 매출액을 누락하여 제출하는 경우 원고 스스로도 피고에게 경고 혹은 벌과금을 부과할 수 있는 등(제48조 제2항) 이 사건 실시협약은 공법적 법률관계에서의 행정청의 기능과 유사한 내용을 원고에게 인정하고 있다. 반면에 피고는 이 사건 골프장의 관리운영권을 원고의 승인 없이 양도할 수 없고(제53조 제1항 제4호), 골프장의 용도를 임의로 변경할 수 없으며(같은 항 제6호), 골프장의 영업시간, 이용요금 등과 같은 관리·운영계획도 원고와의 협의를 거쳐야 하고(제46조), 골프장의 시설물을 임대할 시 임차인의 선정 방안, 기준에 관하여 원고의 승인을 얻어야 할 뿐만 아니라(제8조 제4항), 피고의 출자자 변경 시 원고의 승인 혹은 원고에 대한 통보가 선행되도록 하고 있다(제21조 제5항).
이처럼 이 사건 실시협약을 통해 원고와 피고가 각기 취득하는 권리·의무는 통상적인 사법관계에서 체결되는 계약에 의하여 계약당사자가 취득하는 권리·의무와는 내용 및 성질을 달리하고 있고, 이러한 규정들은 일반적인 사법상 계약에서는 통상적으로 보기 드물고 오히려 행정주체와의 공법상 계약에서 흔히 보이는 내용들이어서, 이 사건 실시협약은 내용적으로 공법상 계약의 특성을 가지고 있는 것으로 보인다.
5) 그리고 이 사건 실시협약은 전체적으로 피고가 사업시행자로서 골프장을 건설하여 일정 기간 운영한 후 원고에게 시설을 귀속시키는 것을 주된 내용으로 하여, 건설 단계부터 최종적인 운영기간의 종료에 이르기까지의 모든 사항에 관한 위험부담과 권리의무를 정하고 있는 것으로서, 시설물의 관리운영은 건설에 투입된 비용을 회수하는 방법 내지 시설물을 건설함에 따른 대가로서의 성격을 지닌다. 따라서 이러한 관리운영은 시설물의 건설과 무관하게 독자적인 의미를 가지는 것이 아니라 시설물 건설에 투입된 비용의 회수라는 이 사건 실시협약의 기본적인 구조 내지 목적과 밀접하게 결합되어 있다.
즉, 관리운영권은 사업시행자가 회수할 건설의 투자비용 등에 상응하여 정해지는 것으로서, 운영기간이나 시설물의 이용요금, 종료 시 시설물의 귀속 내지 인도절차 등은 모두 투자비용(총 사업비)의 회수와 일정한 투자수익률의 실현이 가능하도록 하는 범위에서 이루어진다. 그리하여 사업시행자가 회수할 투자비용이 없다면 달리 운영기간을 부여할 필요가 없을 것이고, 투자비용이 적다면 운영기간이 단기이거나 시설물의 이용요금이 낮게 책정되며, 반대의 경우라면 운영기간이 장기이거나 시설물의 이용요금이 높게 책정되게 구조를 갖게 된다.
이 사건 실시협약에서 시설물의 운영기간(운영개시일로부터 운영종료일까지의 기간으로서, 토지사용기간 중 시설물의 건설에 소요되는 기간을 제외한 부분에 해당한다. 이 사건 실시협약 제4조 제29 내지 32호 참조)이 단축되는 경우에는 상호 협의하여 그 동안 투입된 사업비, 감가상각, 시설물의 잔존가치 등을 고려하여 사업시행자의 투자비를 보전하도록 하고(제9조 단서), 운영기간 동안 시설물의 영업시간, 이용요금 등에 관하여도 사업시행자가 독자적으로 정하는 것이 아니라 사전에 관리운영계획을 수립하여 원고와 협의하도록 하며(제46조), 이 사건 실시협약이 중도 해지되는 경우에도 각 해지 사유에 따라 ‘잔존가치’, ‘일실수익’, ‘시설물의 감정평가액 중 일부’ 등으로 투자비용의 일정 부분을 사업시행자에게 보전해 주도록 하면서(제58조), 이 사건 시설물의 건설뿐만 아니라 운영에 관하여도 원고가 지도·감독 권한을 갖도록 규정하고 있는 점(제17조 제1항 제4호) 등은 모두 이러한 협약의 성격을 뒷받침한다.
그러므로 이 사건 협약 중에서 건설에 관한 부분과 나머지 부분을 분리하여 협약의 성격을 달리 보아야 할 것은 아니다.
3. 당사자들 주장의 요지
가. 원고
이 사건 토지에 관한 피고의 토지사용기간은 이 사건 실시협약 제9조에 의하여 2020. 12. 31.로 종료되었으므로, 피고는 이 사건 실시협약 제10조 제1항 내지 제3항에서 정한 바에 따라 이 사건 건물의 소유권을 원고에게 귀속시키고, 이 사건 토지와 건물을 원고에게 인도하여야 한다. 그리고 피고는 위와 같이 토지사용기간이 종료한 직후에 이 사건 건물의 소유권을 원고가 아무런 부담 없이 취득할 수 있도록 이 사건 증여계약을 체결하고 가등기를 마쳤으므로, 이 사건 가등기에 기하여 2021. 1. 1.자 증여를 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행하여야 한다.
나. 피고
1) 이 사건 실시협약에서 정한 토지사용기간은 제5활주로의 착공시기를 전제로 한 것인데, 당초 제5활주로의 착공은 2021년부터 추진될 예정이었으나 항공수요 등의 사정변경으로 인하여 연기되었다. 이 사건 실시협약 제66조 제3항, 제5항에서는 제5활주로 착공시기가 연기되는 등의 개발여건이 변경된 경우 협약의 변경여부에 관하여 성실하게 협의할 의무를 규정하고 있고, 피고는 위 규정에 근거하여 토지사용기간의 변경 협의를 요구하였으나 원고는 이에 응하지 아니하였다. 원고가 이러한 협의 의무를 이행하지 않은 이상 이 사건 실시협약은 아직 변경될 내용이 구체화되지 않은 유동적 유효 상태이고, 토지사용기간 역시 종료되지 않은 상태로 연장되었다.
2) 이 사건 실시협약은 민법상 임대차계약에 해당하므로 민법 제643조, 민법 제283조에 의하여 계약갱신이 이루어지지 아니하는 경우 지상물매수청구권을 행사할 수 있고, 민법 제652조에 의하여 이에 반하는 약정으로서 임차인에게 불리한 것은 효력이 없으므로, 이에 반하는 이 사건 실시협약 제10조 제4항의 지상물매수청구권 포기 약정 및 이 사건 증여계약은 강행규정에 위반되어 무효이다. 그런데 원고는 피고가 요청한 토지사용기간의 연장 내지 갱신청구를 거절하여 피고가 이 사건 골프장 시설물에 관한 지상물매수청구권을 행사하였고 그 매매대금은 628억 원 상당에 이르므로, 예비적으로 위 매매대금을 지급받을 때까지의 동시이행항변권을 행사함과 동시에 반소로써 위 매매대금의 일부 지급을 구한다.
3) 또한 피고는 이 사건 골프장을 건설하는 과정에서 이 사건 토지에 884억 원 상당의 비용을 투입하여 지반공사 등을 수행하였고, 그에 상응하는 가액의 증가가 현존하여 민법 제626조 제2항에 따라 유익비상환청구권이 존재하므로, 예비적으로 유익비상환청구권에 의한 유치권을 행사함과 동시에 반소로써 위 유익비의 일부 지급을 구한다.
4. 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
5. 본소 청구원인에 관한 판단
가. 피고가 이 사건 실시협약에 따라 이 사건 토지 지상에 이 사건 골프장을 건설하여 이 사건 토지를 부지로 사용하며 점유하고 있는 사실, 이 사건 실시협약 제10조에서는 토지사용기간이 종료될 경우 이 사건 골프장 시설물이 원고에게 귀속되며 피고는 소유권이전절차를 포함한 제반 귀속절차를 이행하도록 하면서 그 시설물을 인계하도록 정하고 있으며, 이와 관련하여 피고가 원고와 이 사건 증여계약을 체결하고 이 사건 가등기를 마친 사실은 앞서 본 바와 같다.
나. 그리고 위 인정사실과 앞서 든 증거, 갑가 24호증 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 이 사건 실시협약에서 정한 토지사용기간은 2020. 12. 31.에 종료되었다고 봄이 상당하다.
1) 처분문서의 진정성립이 인정되면 법원은 그 기재 내용을 부인할 만한 분명하고도 수긍할 수 있는 반증이 없는 한 원칙적으로 그 처분문서에 기재되어 있는 문언대로의 의사표시의 존재와 내용을 인정하여야 하고, 당사자 사이에 계약의 해석을 둘러싸고 이견이 있어 처분문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문제되는 경우에는 그 문언의 내용, 그러한 약정이 이루어진 동기와 경위, 그 약정에 의하여 달성하려는 목적, 당사자의 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 논리와 경험칙에 따라 합리적으로 해석하여야 한다(대법원 2005. 5. 27. 선고 2004다60065 판결, 대법원 2007. 9. 20. 선고 2006다15816 판결 등 참조).
2) 이 사건 실시협약은 ‘토지사용기간은 사업시행자 지정일로부터 2020. 12. 31.까지로 한다. 다만, 공항시설의 불가피한 확장계획, 정부 또는 원고의 불가피한 계획변경에 의하여 토지사용기간의 단축이 불가피한 경우에는 상호 협의하여 조정하며, 이로 인한 사업시행자의 투자비 보전은 그간 투자된 사업비, 감가상각 및 시설물의 잔존가치를 고려하여 상호 협의하여 정한다.'고 규정하고 있고(제9조), 피고가 이 사건 골프장을 운영할 수 있는 종기인 운영종료일 역시 2020. 12. 31.임을 명시적으로 규정하고 있으며(제4조 제29 내지 31호), 이 사건 실시협약의 효력은 규정에 따라 사전 종료되거나 갱신되지 아니하는 한 제9조에서 규정한 토지사용기간의 만료와 함께 종료된다고 규정하고 있다(제57조 제1항).
이러한 규정의 취지는, 공항시설의 불가피한 확장계획, 정부 또는 원고의 불가피한 계획변경에 의하여 토지사용기간의 단축이 불가피한 경우에는 상호 협의하여 조정할 수 있으나, 그 외에는 2020. 12. 31.에 토지사용기간이 종료하고, 토지사용기간을 연장하기 위해서는 별도의 합의에 의한 갱신 절차가 있어야 한다는 뜻으로 해석된다.
특히 이 사건 실시협약 제9조 단서에서는 위와 같이 토지사용기간이 단축되는 경우를 규정하고 있으면서도, 이와 달리 토지사용기간의 연장 또는 자동갱신에 관하여는 어떠한 명문의 규정도 두고 있지 아니하고 있고, 협약 제3조 제1항에 의하여 이 사건 실시협약과 아울러 위 협약의 해석기준에 되는 이 사건 기본계획 및 피고의 사업계획서에 의하더라도 토지사용기간은 2020. 12. 31. 종료되는 것으로 되어 있으며, 토지사용기간 연장이나 갱신에 대해서는 어떠한 계획이나 원고의 피고에 대한 협의 의무를 예정하고 있지 아니하다. 따라서 협의의무를 이행하여 변경될 내용이 구체화되기 이전까지는 일종의 유동적 유효 상태라는 피고의 주장은 위와 같은 각 문언에 반하여 받아들이기 어렵다.
3) 반면 이 사건 실시협약 제66조는 ‘본 협약은 협약 당사자가 서명(또는 기명날인)한 약정에 의하여만 변경되거나 보완할 수 있다’(제1항)라고 규정하면서, ‘협약당사자는 본 협약 체결 후 제반 사정의 변경으로 인하여 본 협약을 변경할 필요가 있다고 판단하는 경우 상대방에게 본 협약의 변경을 제안할 수 있고, 이 경우 협상 당사자는 본 협약의 변경여부에 관하여 성실하게 협의하여야 하고’(제3항), ‘본 사업시행과 관련하여 향후 법률의 제정 및 개정과 정부의 방침변경 등으로 인해 본 사업 대상지의 개발여건 등이 변경되는 경우 본 사업의 성공적 수행을 위하여 변경된 여건을 고려, 상호 협의하여 협약내용을 변경할 수 있다.'고(제5항) 규정하고 있다.
그런데 위 조항에 따라 피고가 원고에게 이 사건 실시협약의 변경을 제안할 수 있고, 원고가 협약의 변경여부에 관하여 성실하게 협의하여야 한다고 하더라도, 상호간 협의한 결과 합의에 이르지 못하거나, 설령 당사자들 사이에 의사의 합치가 있었더라도 서명 또는 날인한 약정에 이르지 못하는 경우에는 그러한 사정만으로 이 사건 실시 협약의 변경할 수는 없는 것이므로(제66조 제1항), 원고가 협의 의무를 이행하지 아니하였다는 사정만으로는 앞서 본 바와 같이 토지사용기간 등에 관하여 명시적으로 규정한 제9조, 제4조 제29 내지 31호, 제57조 제1항에서 정한 것과 달리 토지사용기간을 인정할 수 없다.
더구나 이 사건 실시협약 제66조 제3항, 제4항과 같이 일반적이고 포괄적인 협의조항을 구체적인 권리의무를 발생시키는 개별조항과 동등하게 취급하여야 한다면 이는 개별조항을 따로 규정한 취지에도 반하는 것으로서 허용될 수 없으므로, 위 조항은 개별조항에서 구체적인 정함이 없거나 그 해석이 불분명한 경우에 보충적으로 적용되는 것으로 보아야 한다. 그런데 이 사건 실시협약은 앞서 본 바와 같이 제9조에서 토지사용기간에 관하여 날짜를 특정하여 명확하게 규정하고 있으므로, 위 조항에서 정한 토지사용기간의 ‘단축’이 아니라 토지사용기간의 ‘연장’을 요구하는 것은 제9조에 반하여 허용되지 아니한다고 할 것이어서, 특별한 사정이 없는 한 원고가 피고의 토지사용기간 연장협의 요청에 응하지 아니하였다고 하여 어떠한 귀책사유가 있다고 할 수도 없다.
4) 이와 관련하여 피고는, 이 사건 실시협약은 제5활주로 공사가 2021년부터 이루어지는 것을 전제로 토지사용기간을 2020. 12. 31.까지로 정한 것인데, 제5활주로의 착공이 그 이후로 연기되었으므로 원고는 토지사용기간 연장에 관한 협의에 응하여 이 사건 실시협약을 변경할 의무가 있다고 주장하나, ① 건설교통부장관이 1992. 6. 16. 고시한 최초의 F공항 기본계획에 의하면 2020년까지 F공항에 4본의 활주로를 건설하는 내용으로 되어 있을 뿐이고 그 이후의 계획에 대해서는 정하고 있지 아니한 점, ② 2001. 12. 26. 변경 고시된 F공항 기본계획에서도 제5활주로의 구체적인 착공 시기를 정하고 있지 아니한 점, ③ 그 이전에 수립된 수도권신국제공항 기본계획 등 관련 자료에 의하더라도 2020년까지의 기간을 예정하여 사업계획을 수립하였을 뿐 그 이후의 일정에 대해서는 명시적으로 정하고 있지 아니한 점, ④ 특히 신불지역 실시협약의 경우는 그 위치가 상이하여 제5활주로의 착공과는 별다른 연관성이 없는데도 제5 활주로의 착공이 연기됨에 따라 신불지역 실시협약에 대한 토지사용기간도 함께 연장되어야 한다는 피고의 주장은 그 자체로 모순되는 점 등을 감안하면, 증인 H의 증언만으로는 이 사건 실시협약이 체결될 당시 제5활주로가 2021년에 착공될 것을 조건으로 하여 토지사용기간을 정하였음을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.
5) 설령 이와 달리 원고에게 이 사건 실시협약 제66조 제3항, 제5항에 의하여 토지사용기간 연장에 관한 협의 의무를 인정할 사정이 인정된다고 하더라도, 원고의 협의의무 불이행만으로 곧바로 토지사용기간이 연장 또는 갱신되었다고 볼 수도 없다. 즉, 협의의무 불이행을 이유로 일정한 법률효과를 인정하기 위해서는 그 불이행의 경우에 발생할 법률효과에 관하여 규정을 두거나 당사자들이 수긍할 수 있는 기준 등이 마련되어 있어야 할 것인데, 이 사건 실시협약 제66조 제3항, 제5항은 당사자들에게 협의할 의무, 즉 교섭에 응할 절차적 의무만을 부과하고 있을 뿐이고 피고의 제안을 반영하여 협약의 내용을 변경하여야 할 의무까지 부담하고 있지 아니함은 물론, 이를 이행하지 아니한 경우에 토지사용기간이 자동으로 연장·갱신되는지 등에 관하여는 아무런 규정을 두고 있지 아니하다.
6) 뿐만 아니라 피고의 주장대로라면, 제5활주로 착공이 연기되는 경우 원고도 피고에게 토지사용기간의 변경을 위한 협의를 요구할 수 있음은 물론, 당사자 사이에 합의가 성립되지 아니하더라도 자동적으로 토지사용기간이 연장되어야 하고, 이는 현재와 같이 이 사건 골프장에서 수익이 발생하는 경우가 아니라 손실이 발생하고 있는 경우에도 마찬가지로 적용되어야 할 것인데, 이 사건 실시협약이 그러한 경우까지를 포함하여 일방 당사자의 협의 요청만으로 토지사용기간의 변경이 가능하도록 한 것이 라고 볼 수는 더더욱 없다.
다. 소결론
따라서 피고는 특별한 사정이 없는 한 이 사건 실시협약에서 정한 토지사용기간이 종료함에 따라 원고에게 이 사건 토지와 이 사건 건물을 인도하고, 이 사건 건물에 관하여 마친 이 사건 가등기에 기하여 2021. 1. 1. 증여를 원인으로 한 각 소유권이전등기절차를 이행할 의무가 있다.
6. 피고의 항변 및 반소 청구에 관한 판단
가. 민법상 임대차 규정의 적용 여부
피고는 이 사건 실시협약이 민법상 임대차계약에 해당함을 전제로 위와 같은 지상물매수청구권 및 유익비 상환청구권이 인정되어야 하고, 지상물매수청구권의 포기 약정에 해당하는 이 사건 실시협약 제10조 제4항 및 이 사건 증여계약이 무효라고 주장하는 것이나, 다음과 같은 점을 종합하여 보면 이 사건 실시협약은 민법상 임대차계약과는 그 성질을 달리하는 것으로 봄이 상당하므로, 이와 다른 전제를 기초로 한 피고의 주장은 받아들이기 어렵다.
1) 이 사건 실시협약에서 ‘토지사용기간’을 정하면서 해당 기간 동안 ‘토지사용료’를 지급하도록 내용이 포함되어 있기는 하나, 이는 이 사건 사업의 부지인 이 사건 토지가 원고의 소유였던 관계로 원고가 사업시행자에게 사업 부지를 제공하고, 사업시행자는 자기부담으로 부지를 조성하고 시설물을 건설한 후 이 사건 골프장 시설물을 토지사용기간 동안 소유·운영하기로 하되, 사업시행자는 수용 등의 다른 절차를 거쳐 사업 부지를 확보하는 대신에 원고에게 토지사용기간 동안의 토지사용료를 납부하기로 하는 이 사건 사업의 추진방식 내지 구조에 의한 것이므로, 단순히 위와 같은 요소가 있다는 사정만으로 이 사건 실시협약에 곧바로 민법상 임대차계약의 규정을 적용할 수는 없다.
구체적으로 임대차는 당사자 일방이 상대방에게 목적물을 사용, 수익하게 할 것을 약정하고 상대방이 이에 대하여 차임을 지급할 것을 약정함으로써 그 효력이 생기며(민법 제618조), 임차인이 임대인에게 임차목적물을 반환하는 때에는 원칙적으로 원상회복의무가 있음에 반해(민법 제654조, 제615조), 이 사건 사업은 기본계획에서부터 사업시행자의 부담으로 건설한 ‘이 사건 시설물’의 소유권이 일정한 운영기간 후 원고에게 귀속되는 것을 핵심적인 내용으로 하고 있고, 피고로 하여금 사업기간(토지사용기간) 동안 ‘이 사건 토지’를 사용, 수익하게 하고 이에 대한 차임을 지급받는 것 자체를 주된 목적으로 하고 있지 않다.
또한 피고가 원고에게 지급하기로 한 토지사용료 역시 기본적인 최소보장금액을 정하면서 장차 이 사건 실시협약으로 건설되는 시설물을 피고가 운영하여 발생하는 매출액에 일정한 영업요율을 곱한 금액, 즉 영업이익의 일부를 배분하는 것으로 규정하고 있는데(제12조), 이는 임차목적물인 토지 자체의 가치를 기준으로 하는 일반적인 토지 임대차에서의 차임과는 그 성격을 달리하고 있다.
2) 이 사건 실시협약은 기본적으로 피고에게 이 사건 사업의 사업시행자 지위를 부여하는 조건을 정하고, 그에 따라 피고가 사업시행자로 지정됨에 따라 비로소 사업시행자에게 건설할 시설물에 대한 소유 및 운영권이 부여하는 내용으로 구성되어 있는데(제14조, 제15조), 피고는 원고가 이 사건 기본계획과 공고 등을 통하여 미리 정한 BOT 형태의 사업추진방식을 수용하기로 하고 이 사건 실시협약 체결에 이르렀고, 구체적으로 사업초기 이 사건 골프장 건설에 투입되는 투자비용과 이 사건 골프장의 관리·운영을 통해 얻을 수 있는 운영이익을 비교하여 사업에 참여하였다(특히 갑가 12호증의 기재에 의하면, 피고가 원고에게 제출한 ‘토지사용료 제시근거’와 관련하여, 피고는 2020년까지 기간 동안의 예상 현금흐름을 바탕으로 투자수익률을 반영한 건설비용과 운영수익의 현재가치가 상응하도록 하여 토지사용료를 산정한 사실을 인정할 수 있다)
그런데 이러한 BOT 방식은 참여하는 투자자가 자기의 책임 하에 비용을 투입하여 시설을 건설한 후, ‘시설에 대한 관리·운영’을 통해 투자비용을 회수하는 사업방식으로서, 운영기간이 종료되면 시설물을 무상으로 이전하는 것을 기본적인 구조로 하고 있고, 앞서 언급한 바와 같이 사업시행자가 갖게 되는 관리운영권은 회수할 투자비용에 상응하여 정해지는 것으로 운영기간이나 시설물의 이용요금, 종료 시 시설물의 귀속 내지 인도절차 등은 모두 투자비용의 회수와 일정한 투자수익률의 실현이 가능하도록 하는 범위에서 이루어지는데, 이 사건 실시협약에서도 ‘관리운영권은 사업시행자가 공유수면매립, 본 시설의 건설 및 토지사용료의 납부 등 본 협약에서 정한 제반 의무를 이행하는 대가로 본 협약이 정한 바에 따라 취득하는 무형의 재산권으로서, 본 협약 제9조의 토지사용기간 동안 배타적으로 본 사업 부지를 점유, 사용, 수익하고 본 시설을 관리, 운영할 수 있는 권리를 말한다.'라고 규정하여(제4조 제28조), 피고가 이 사건 실시협약에서 정한 시설물의 건설 등 제반 의무를 이행하는 대가로 취득하는 것이 관리운영권임을 명시하고 있다.
즉 이 사건 실시협약에 의하여 사업시행자가 취득하는 것은 ‘시설물의 관리운영권’이고, 그 과정에서 이 사건 토지를 사용하게 된다고 하더라도 이는 이 사건 토지 지상에 설치된 시설물에 관하여 사업시행자가 보유하게 되는 관리운영권에 부수적으로 수반되는 것으로서 그것이 독립적인 별개의 목적을 가진다고 보기는 어렵다.
이처럼 이 사건 실시협약은 위와 같이 민간자본을 유치하여 기반시설을 건설하고, 사업시행자가 시설물의 운영 수익을 통하여 투자금액을 회수하고 나아가 일정한 투자 수익을 달성하는 것을 허용하도록 하는 것을 주된 내용으로 하는 것으로서, 임차목적물을 사용하도록 하고 임대료를 지급받는 것을 주된 내용으로 하는 민법상 임대차계약의 성질을 지닌 것이라기보다는, 기본적으로 건설 사업을 위한 투자금의 유치와 회수에 이르기까지의 제반 사항을 규정하는 일종의 ‘투자사업계약’의 성질을 지니는 것으로 봄이 합리적이다.
3) 그리고 건물을 신축하여 소유하기 위한 목적의 토지 임대차의 경우 건물을 신축하는 데 소요되는 기간도 임대차기간에 포함되어 차임지급 의무가 발생하는 것이 통상적임에 반해, 이 사건 사업시행자인 피고의 원고에 대한 토지사용료 지급의무는 예정 준공기일인 2006. 7.과 운영개시일 중 먼저 도래하는 날부터 발생하는데, 이는 이 사건 사업의 종류 및 성격, 사업추진방식을 감안하여 사업의 목적시설물을 건설하는 데 소요되는 기간 동안의 토지사용료 지급의무를 면제하고 있는 것에서 비롯된 것이라고 보아야 한다.
4) 이 사건 실시협약은 사업시행자가 사업기간 동안 이 사건 시설물 등의 소유권을 보유하더라도, 시설물에 관하여는 제3자에게 양도하거나 분양할 수 없으며, 제3자 명의로 소유권등기나 이전등기를 할 수도 없고(제8조 제2항, 제3항), 시설물을 임대하는 경우에도 사전에 임대사업자의 선정방안, 관리기준 등에 관하여 공항공사의 승인을 얻어야 하며(제8조 제4항), 시설물의 운영시기, 영업시간, 이용요금 등을 포함한 관리운영계획을 수립함에 있어서도 원고와 협의를 거쳐야 하는 등(제46조) 시설물의 소유권의 행사에 제한을 가하고 있는 점을 감안하면, 이 사건 사업시행자를 이 사건 시설물의 소유를 목적으로 원고로부터 토지를 임차한 임차인의 지위에 있다고 보기 어렵다.
5) 그럼에도 불구하고 이 사건 실시협약에서 지상물매수청구권과 유익비상환청구권을 인정하여 줄 경우에는, 피고는 이 사건 골프장의 운영이익을 통하여 투자금액을 회수하는 한편, 별도로 지상물매수청구권과 유익비 상환청구권을 통해서 투자비용을 추가로 보장받게 되는 셈인데, 이는 이 사건 실시협약의 기본적인 구조나 존립근거에 반하는 것이어서 허용할 수 없다. 더구나 앞서 본 바와 같이 피고가 이 사건 골프장 및 시설물의 건설을 통한 대가로서 이 사건 골프장의 관리운영권을 취득한 이상 원고에게 별도로 피고의 투자비용을 보전해주어야 할 의무가 있다고 보기 어려우며, 이는 사업시행자가 이 사건 협약에 따라 자신의 위험과 비용으로 이 사건 사업을 수행하도록 한 규정(제16조 제2항) 및 이 사건 사업의 수행을 위한 건설 및 운영기간 동안 소요되는 총 사업비와 시설 운영과 관련하여 관련법령에서 정하는 각종 부담금 등 제세공과금을 포함한 운영비를 사업시행자가 부담하도록 한 규정(제16조 제5항)과도 모순된다.
6) 뿐만 아니라, 이 사건 실시협약 제58조 제2항에 의하면 이 사건 실시협약이 중도 해지되는 경우 원고는 피고에게 ① 피고의 귀책사유로 인한 해지 시 ‘2020년 철거를 전제로 한 시설물의 잔존가치’를(제1호 가목), ② 원고의 귀책사유로 인한 해지 시 ‘일실수익’을(제1호 나목), ③ 불가항력으로 인한 해지 시 ‘시설물에 대한 감정평가액 산술평균금액의 90%’를(제2호) 각 지급하여야 하는데, 이처럼 중도해지의 경우에도 피고는 이 사건 골프장 시설물에 대한 투자비용을 일부만 회수할 수 있다는 점과 비교해보면, 이미 투자비용 회수를 위한 토지사용기간 만료 시점에서 피고가 지상물매수청구권과 유익비상환청구권을 행사하는 것을 허용하고 있다고 보기는 어렵다.
7) 이러한 제반 사정을 감안하면, 이 사건 실시협약에서 제10조 제4항의 지상물매수청구권의 포기 조항은 위와 같은 이 사건 실시협약의 구조에 따라 제10조 제1항 내지 제3항에서 토지사용기간의 종료 시점에서의 시설물의 귀속에 관한 사항을 규정하면서, 위와 같은 이 사건 실시협약의 성격을 재차 확인한 규정으로 보아야 할 것이고, 이 사건 실시협상을 체결하기 위한 협상 과정에서 원고가 처음 제시한 ‘무상인계’라는 문구가 ‘인계’로 수정되는 경위를 거쳤다고 하더라도, 위와 같은 이 사건 실시협약의 경위나 제반 규정 등을 감안하면(갑가 제29호증의 기재에 의하면, 이 사건 증여계약에서는 이 사건 건물을 ‘무상으로’ 증여한다는 점을 명시하고 있기까지 하다), 협약에서 유상으로 이전하기로 하는 내용의 별도의 규정을 두지 않은 이상 이를 달리 볼 것은 아니다.
나. 지상물매수청구권의 포기 약정 및 이 사건 증여계약이 강행규정에 위반하는지 여부(지상물매수청구권 등과 관련한 예비적 판단)
설령 이 사건 실시협약에 민법상 임대차의 규정이 적용 또는 유추 적용될 수 있다고 하더라도, 다음과 같은 사정을 감안하면 지상물매수청구권의 포기 약정이나 이 사건 증여계약이 민법 제652조의 강행규정에 반하여 무효라고 할 수 없다.
1) 민법 제643조, 제652조에 의하여 보장되는 건물 소유를 목적으로 하는 토지 임대차에 있어서 임차인이 가지는 지상물매수청구권은 건물의 소유를 목적으로 하는 토지 임대차계약이 종료되었음에도 그 지상 건물이 현존하는 경우에 임대차계약을 성실하게 지켜온 임차인이 임대인에게 상당한 가액으로 그 지상 건물의 매수를 청구할 수 있는 권리로서 국민경제적 관점에서 지상 건물의 잔존 가치를 보존하고, 토지 소유자의 배타적 소유권 행사로 인하여 희생당하기 쉬운 임차인을 보호하기 위한 제도로서(대법원 1997. 12. 23. 선고 97다37753 판결 등 참조), 국민경제적 관점에서 지상 건물의 잔존 가치를 보존하고 토지 소유자의 배타적 소유권 행사로 인하여 희생당하기 쉬운 임차인을 보호하기 위한 제도에 해당한다.
2) 그런데 이 사건의 경우, 피고는 자신의 투자가치 판단에 의하여 원고가 사업 추진방식을 정하여 사전에 공고한 이 사건 사업의 입찰에 참가하여 이 사건 골프장과 같은 대규모의 사업을 운영하고 있는 자로서 위와 같은 민법이 보호하고자 하는 경제적 약자의 지위에 있는 자에 해당한다고 보기는 어려운 점, 이 사건 사업에 대한 사업시행자 모집 공고에서부터 토지사용기간이 종료될 경우 이 사건 골프장 시설물이 원고에게 귀속될 것임을 공지하였고 피고는 이를 수용하여 사업계획서를 제출한 점, 앞서 본 바와 같이 피고 스스로 2020년까지의 투입비용과 예상수익, 투자수익률 등을 고려하여 토지 사용료를 제시한 것으로서 토지 사용료의 산정이나 토지사용기간이 피고에게 불리하다고 볼 수도 없는 점, 피고 스스로도 법무법인 등의 자문을 거쳐 원고와 사이에 협약에 포함될 내용에 관한 협상을 거쳐 이 사건 실시협약을 체결하였다고 주장하고 있듯이 지상물매수청구권 포기의 의미나 취지 등을 잘 이해하고 있었을 것으로 보임에도 이 사건 실시협약 제10조 제4항이 협약의 내용으로 규정된 점 등을 고려하면, 이 사건 실시협약 제10조 제4항의 지상물매수청구권 포기 조항이 피고에게 불리하다고 보기는 어렵다.
다. 유익비상환청구권의 포기 여부(유익비상환청구권에 관한 예비적 판단)
또한 이 사건 실시협약에 민법상 임대차규정이 적용 또는 유추적용 된다고 하더라도, 위 인정사실과 거시한 증거와 갑가 21호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정을 감안하면, 원고는 이 사건 실시협약과 관련하여 이 사건 토지에 대한 유익비상환청구권을 포기하여 행사할 수 없다고 봄이 상당하다.
1) 이 사건 실시협약 제8조 제1항에서는 피고의 공유수면 매립시행으로 발생하는 토지는 국가 또는 원고의 소유로 하며, 피고는 위 토지의 소유권을 주장할 수 없다고 정하고 있다. 또한 이 사건 실시협약 제10조 제1항, 제2항은 토지사용기간 종료 시 피고의 이 사건 골프장 시설물에 대한 귀속 및 인계의무를 규정하고 있으며, 같은 조 제5항은 위 상황에서 원고에게 사용 중인 상태로 인계하여야 하는 시설을 정하고 있는데, 그와 같은 인계시설에는 ‘조성된 부지 및 도로, 각종 공급시설 등 일체의 기반시설’(제1호)과 ‘연못, 조경수목 및 잔디’(제3호)가 포함된다. 위 규정에서의 ‘조성된 부지 및 도로, 연못, 조경수목 및 잔디’는 결국 골프장으로 조성된 이 사건 토지에 해당한다고 할 것이므로, 피고는 토지사용기간 종료 시 이 사건 토지를 원고에게 사용 중인 상태로 인계하기로 약정한 것으로 보아야 한다. 이와 같이 이 사건 실시협약 제8조 제1항, 제10조 제1항, 제2항, 제5항의 규정을 종합하여 보면, 이 사건 실시협약은 이 사건 토지에 대한 원상회복의무를 면하는 대신 투입비용의 변상이나 권리주장을 포기하도록 한 것이라고 봄이 상당하다.
2) 그리고 피고가 주장하는 이 사건 토지에 대한 지반공사 및 골프장 조성공사 비용은 이 사건 실시협약 별지 3. ‘총사업비 및 연도별 투자내역’ 중 조사 및 설계, 토목공사, 코스조성, 조경공사 등의 항목에 해당한다고 할 것인데, 이 사건 실시협약은 이들 항목을 포함한 총 사업비에 대해서는 사업시행자 책임 하에 투입 및 관리하여야 한다고 규정하고 있을 뿐만 아니라(제11조 제1항), 앞서 본 바와 같이 본 사업의 수행을 위한 건설 및 운영기간 동안 소요되는 총 사업비와 시설 운영과 관련하여 관련법령에서 정하는 각종 부담금 등 제세공과금을 포함한 운영비는 사업시행자가 부담여야 함을 명시하고 있기까지 하므로(제16조 제5항), 피고가 이 사건 토지에 지출한 비용은 원고로부터 유익비상환청구권 등을 통하여 회수하거나 보장받을 수 있는 대상으로 볼 수 없다.
3) 더구나 이 사건 사업의 구조상 피고가 이 사건 토지에 지출한 비용은 이 사건 골프장의 운영수익을 통해 보전되는 것인데, 이미 피고는 2005년부터 2020년까지 이 사건 골프장의 관리·운영을 통해 1,850억 원 상당의 순이익을 얻은 사실은 앞서 본 바와 같고, 피고가 예정한 이 사건 사업의 총사업비는 별지 3.과 같이 합계 94,125,136원 상당인데다가 2008년경부터는 위 순이익이 결손금에 충당되지 아니하고 대부분 배당으로 지급되기까지 한 사실을 감안하면, 피고가 주장하는 유익비 상당은 특별한 사정이 없는 한 이 사건 골프장의 운영수익을 통해 이미 보전되었다고 봄이 합리적이다.
라. 소결론
따라서 피고는 지상물매수청구권과 유익비상환청구권을 행사할 수 없으므로 이를 전제로 한 피고의 동시이행항변과 유치권 항변 및 이를 기초로 한 반소 청구는 모두 이유 없다.
7. 결론
그렇다면 원고의 본소 청구는 이유 있으므로 인용하고, 피고의 반소 청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사 양지정(재판장), 박강균, 김석범