서울행정법원 제2부 판결
【사건】 2019구합75822 자율형 사립고등학교 지정취소처분 취소
【원고】
【피고】
【변론종결】 2021. 2. 4.
【판결선고】 2021. 3. 23.
【주문】
1. 피고가 2019. 8. 5. 원고들에 대하여 한 각 자율형 사립고등학교 지정취소처분을 모두 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
【청구취지】
주문과 같다.
【이유】
1. 처분의 경위
가. 원고들의 지위
원고 학교법인 ○○○○학원은 ○○고등학교(이하 ‘○○고’라 한다)를 운영하는 학교법인이고, 원고 학교법인 △△학원은 △△고등학교(이하 ‘△△고’라 하고, ○○고와 통틀어 ‘이 사건 학교들’이라고 지칭한다)를 운영하는 학교법인이다.
나. 자사고 제도와 관련 법령의 개정 경과
1) 자율형 사립고등학교(이하 ‘자사고’라 한다) 제도의 도입
가) 초·중등교육법 제61조 제1항은 학교교육제도를 포함한 교육제도의 개선과 발전을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 초·중등교육법 조항의 일부를 한시적으로 적용하지 아니하는 학교 또는 교육과정을 운영할 수 있도록 규정함으로써 다양한 고등학교 교육제도를 운영할 수 있는 근거를 마련하고 있다. 자사고는 국가 또는 지방자치단체로부터 교직원 인건비(교원의 명예퇴직 수당은 제외한다) 및 학교·교육과정운영비를 지급받지 아니하고, 교육부령으로 정하는 법인전입금 기준 및 교육과정 운영기준을 충족하는 사립고등학교 중 교육감의 지정을 받아 학교 또는 교육과정을 자율적으로 운영할 수 있는 고등학교이다.
나) 자사고의 전신은 자립형 사립고등학교(이하 ‘자립형 사립고’라 한다)라 할 수 있는데, 국가가 재정지원을 하지 않는 대신 교육과정 및 학교운영의 자율성을 더 넓게 보장하는 형태의 학교이다. 교육개혁위원회의 1995. 5. 31.자 「新교육체제 수립을 위한 교육개혁 방안」 이후 학교 자율화 및 다양화의 정책기조는 교육정책의 기본 방향으로 자리잡아 왔고, 정부는 고교평준화 기본 틀을 유지하면서 고교교육의 다양화·특성화를 확대하고, 학교공동체 중심의 단위학교 자율운영체제를 확립하며, 국·공·사립학교별 본연의 역할·기능을 제고하는 역할을 기대하면서 건학이념이 분명하고 재정이 건실한 사립고등학교를 대상학교로 선정하여 2002학년도부터 자립형 사립고의 시범운영을 실시하였다.
다) 정부는 2008년부터 ‘고교다양화 300 프로젝트’에 따라 고등학교 유형을 새롭게 재편하고 학교 유형별로 도입취지에 맞는 교육을 실시함으로써 고교교육을 정상화하고 경쟁력을 강화하기 위해 자사고 등을 지정·운영하기로 하였고, 구 초·중등교육법 시행령(2010. 6. 29. 대통령령 제22234호로 개정되기 전의 것) 제105조의3 등 근거법령이 마련됨으로써 2010학년도부터 자사고 제도가 도입되었다.
2) 자사고 지정취소 제도
가) 초·중등교육법 시행령 제91조의3은 2010. 6. 29. 신설 당시 제4항으로 ‘자사고는 5년 이내로 지정·운영하되, 시·도 교육규칙으로 정하는 바에 따라 5년의 범위에서 연장할 수 있다.’고만 규정하였다가, 초·중등교육법 시행령이 2011. 6. 7. 대통령령 제22955호로 개정되면서 자사고로 지정된 학교의 안정적인 운영과 교육감의 재량을 절차적으로 통제할 수 있는 장치를 마련하기 위해, 교육감이 5년마다 해당 학교의 운영 성과 등을 평가하여 지정목적의 달성이 불가능하다고 인정하는 경우에 지정을 취소할 수 있도록 하되, 지정을 취소하는 경우에는 미리 교육과학기술부장관(현재의 교육부장관)과의 협의 등 절차를 거치도록 하는 한편(제91조의3 제4항, 제5항), 자사고 등의 지정을 취소하려면 필수적 청문절차를 거치도록(제105조의7) 규정하였다.
나) 그 후 초·중등학교법 시행령 제91조의3은 2014. 2. 18. 대통령령 제25184호로 개정되면서 ‘교육감은 자사고가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 지정을 취소할 수 있다.’라고 규정하고 취소사유 중 하나로 ‘교육감이 5년마다 시·도 교육규칙으로 정하는 바에 따라 해당 학교 운영성과 등을 평가하여 지정목적의 달성이 불가능하다고 인정되는 경우’를 정하였으며(제4항 제5호), 자사고의 지정, 지정 취소 및 운영에 필요한 사항은 교육부령으로 정하도록 위임하였고(제7항), 2014. 12. 9. 대통령령 제25819호로 개정되면서 사전 협의의 의미를 명확히 하기 위해 교육감이 자사고 등을 지정하거나 지정을 취소하는 경우 미리 교육부장관의 동의를 받도록 규정하는 한편(제1항, 제5항), 보다 공정하고 합리적인 결정을 할 수 있도록 교육부장관이 교육감의 자사고 지정 또는 지정 취소에 대한 동의 여부를 결정하려는 경우 특수목적고등학교 등 지정위원회(이하 ‘지정위원회’라 한다)의 심의를 의무적으로 거치도록 규정하게 되었다(제6항).
3) 자사고의 근거법령 삭제
2020. 2. 28. 대통령령 제30494호로 개정된 초·중등교육법 시행령은 자사고 지정 등의 근거법령인 제91조의3 등을 삭제하였고, 구 초·중등교육법 시행령 부칙<2020. 2. 28., 제30494호>을 통해 위 개정 시행령은 2025. 3. 1.부터 시행하되, 운영성과 등의 평가에 따라 이루어지는 자사고 지정취소에 관한 제91조의3 제4항 제5호 등을 삭제하는 개정규정은 2020. 2. 28.부터 시행하고(제1조), 제91조의3(제4항 제5호 제외) 등을 삭제한 개정규정은 2025학년도의 고등학교 입학전형부터 적용하도록 함에 따라(제3조), 2020학년도부터 자사고에 대한 운영성과 평가를 실시하지 않고, 자사고로 지정되어 있는 학교들은 2025학년도부터 일반고등학교로 전환될 것이 예정되어 있다.
다. 이 사건 학교들의 자사고 지정 및 운영
이 사건 학교들은 2009. 7. 17. 피고로부터 구 초·중등교육법 시행령(2010. 6. 29. 대통령령 제22234호로 개정되기 전의 것) 제105조의3 제1항에 따라 2010학년도부터 2014학년도까지 5년간 자사고로 지정되었고, 구 초·중등교육법 시행령(2020. 2. 28. 대통령령 제30494호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제91조의3 제4항에 따라 피고로부터 2014년 자사고 운영성과 평가를 받은 다음 2019학년도까지 자사고로 운영되었다.
라. 이 사건 학교들에 대한 2019년 자사고 운영성과 평가
1) 피고는 교육부와 11개 시·도교육청이 공동개발한 ‘자사고 평가지표 표준(안)’(이하 ‘2019년 표준안’이라 한다)을 기초로 2018년 12월경 ‘2019년 자사고 운영성과 평가 기본계획’(이하 위 평가계획에 따라 이루어진 평가를 ‘2019년 평가’라 한다)을 수립한 후, 2018. 12. 27. 이 사건 학교들을 포함한 평가대상 자사고 13개교에 대해 2019년 평가계획을 안내하였다. 2019년 평가계획에 따른 자사고 지정취소 기준 점수는 70점 미만이고, 평가대상기간은 2015. 3. 1.부터 2020. 2. 29.까지(이하 ‘이 사건 평가대상기간’이라 한다)이다.
2) 이 사건 학교들은 2019년 평가계획 진행 절차에 따라 자체 운영성과 평가를 진행하여 2019년 4월경 피고에게 자체 운영성과 보고서를 제출하였다. 서울특별시교육청이 구성한 평가단은 2019년 4월부터 6월까지 위 운영성과 보고서 등을 바탕으로 서면평가 및 현장평가 등을 진행하였는데, 이 사건 학교들에 대한 운영성과 평가결과는 아래 표 기재와 같고, 이 사건 학교들을 포함하여 평가대상 자사고 13개교 중 8개교의 평가점수가 70점에 미달하였다.
마. 이 사건 학교들에 대한 자사고 지정취소처분
구 초·중등교육법 시행령 제105조의4 및 「서울특별시교육청 자율학교등 지정·운영위원회 구성 및 운영에 관한 규칙」(서울특별시교육규칙 제905호, 이하 ‘지정 및 운영규칙’이라 한다) 제2조에 따라 설치된 서울특별시교육청 자율학교등 지정·운영위원회(이하 ‘지정·운영위원회’라 한다)는 2019. 7. 8. 위 평가결과 등을 기초로 심의한 결과 이 사건 학교들에 대해 자사고 지정목적의 달성이 불가능하다는 이유로 지정취소 절차의 진행을 의결하였다. 피고는 원고들에 대하여 2019. 7. 9. 이 사건 학교들의 자사고 지정취소처분에 관한 사전통지를 하고 2019. 7. 23. 구 초·중등교육법 시행령 제105조의7에 따른 청문을 실시한 다음 2019. 8. 2. 교육부장관의 동의를 받아 2019. 8. 5. 구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제4항 제5호에 따라 이 사건 학교들에 관한 각 자사고 지정취소처분(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)을 하였다.
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3, 10, 11, 45, 46, 52, 53호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1, 2, 4, 5, 17, 22, 50 내지 54, 75, 76호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 관계 법령
별지 기재와 같다.
3. 근거법령의 위헌·무효 주장에 대한 판단
가. 원고들의 주장 요지
이 사건 각 처분의 근거가 되는 구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제8항 및 초·중등교육법 시행규칙(2020. 2. 28. 교육부령 제204호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제82조는 포괄위임금지원칙, 복위임금지원칙에 위배되므로 위헌·무효이다.
나. 판단
1) 위임명령은 법률이나 상위명령에서 구체적으로 범위를 정한 개별적인 위임이 있을 때에 가능하고, 여기에서 구체적인 위임의 범위는 규제하고자 하는 대상의 종류와 성격에 따라 달라지는 것이어서 일률적 기준을 정할 수는 없지만, 적어도 위임명령에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적으로 규정되어 있어서 누구라도 당해 법률이나 상위명령으로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 하나, 이 경우 그 예측가능성의 유무는 당해 위임조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 그 위임조항이 속한 법률이나 상위명령의 전반적인 체계와 취지 및 목적, 당해 위임조항의 규정형식과 내용 및 관련 법규를 유기적·체계적으로 종합 판단하여야 하며, 나아가 각 규제 대상의 성질에 따라 구체적·개별적으로 검토함을 요한다. 또한, 법률에서 위임받은 사항을 전혀 규정하지 않고 재위임하는 것은 복위임금지의 법리에 반할 뿐 아니라 수권법의 내용변경을 초래하므로 허용되지 아니한다 할 것이나, 위임받은 사항에 관하여 대강을 정하고 그 중의 특정사항을 범위를 정하여 하위법령에 다시 위임하는 경우에는 재위임이 허용된다(대법원 2006. 4. 14. 선고 2004두14793 판결 등 참조).
2) 초·중등교육법은 고등학교에 관하여 목적(제45조), 수업연한(제46조), 입학자격 등(제47조), 학과, 교과 및 교육과정(제48조) 등 기본적인 사항을 규정하고 있고, 학교 교육제도를 포함한 교육제도의 개선과 발전을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 초·중등교육법 조항의 일부를 한시적으로 적용하지 아니하는 학교 또는 교육과정을 운영할 수 있도록 규정함으로써 다양한 고등학교 교육제도를 운영할 수 있는 근거를 마련하고 있다(제61조 제1항). 구 초·중등교육법 시행령 제76조의3은 고등학교를 교육과정 운영과 학교의 자율성을 기준으로 일반고등학교, 특수목적고등학교, 특성화고등학교, 자율고등학교로 구분하고 있고, 제91조의3은 자사고의 지정 요건(제1항), 신청 절차(제2항), 사회통합전형 대상자 선발(제3항), 지정취소의 요건과 절차(제4항, 제5항), 지정위원회의 심의(제6항), 지정취소 당시 재학 중인 학생에 대한 교육과정 운영(제7항) 등에 대해 규정하면서 ‘제1항부터 제7항까지 규정한 사항 외에 자사고의 지정, 지정취소 및 운영에 필요한 사항은 교육부령으로 정한다.’(제8항)라고 규정하고 있다.
그 위임에 따라 초·중등교육법 시행규칙은 자사고의 지정 및 지정취소에 대한 동의절차(제56조 내지 제62조), 지정위원회의 구성 및 운영(제63조 내지 제69조), 학생모집 및 입학전형(제70조 내지 제72조), 법인전입금 기준(제77조), 교육과정 운영기준(제78조) 등을 규정하면서 그 밖에 자사고의 지정·지정취소 및 운영에 필요한 사항에 관하여는 법령의 범위 내에서 시·도 교육규칙으로 정하도록 위임하고 있다(제82조).
3) 학교교육에 관한 한 국가는 광범위한 형성권을 가지고 있으며, 그에 따라 국가는 교육의 다양성과 형평성, 교육의 공공성과 사학의 자율성, 학생의 학교선택권 등 여러 요소들을 종합적으로 고려하고, 교육과 학교제도에 있어 교육환경의 변화에 따라 국가가 적절하게 대응하기 위하여 교육정책을 탄력적·합리적으로 운영할 필요성이 크다. 자사고 제도는 학교 또는 교육과정을 자율적으로 운영할 수 있는 사립고등학교를 지정하여 고등학교 교육을 다양화하고 학생들이 자신의 적성에 맞는 다양한 학교를 선택할 수 있도록 하기 위하여 도입되었고, 이러한 도입 취지에 비추어 학교교육제도를 포함한 교육제도의 개선과 발전을 위하여 특히 필요하다고 인정되는 경우로서 학교 또는 교육과정을 자율적으로 운영할 수 있는 자사고의 지정이나 지정취소 등은 전문적·정책적 영역에 속한다 할 것이므로, 그에 관한 세부적인 사항은 법령에서 일일이 규정하는 것보다 시행규칙이나 교육규칙에 위임하여 사회경제적 변화나 교육환경 변화에 탄력적으로 대처하도록 하는 것이 더 적절하다고 볼 수 있다.
4) 구 초·중등교육법 시행령은 자사고의 지정, 지정취소 및 운영에 관한 기본적인 사항을 규율하면서 그 밖에 필요한 사항에 대하여 교육부령으로 정하도록 위임하였고, 초·중등교육법 시행규칙에서는 그 위임받은 내용의 대강을 정하고 그 밖에 필요한 사항을 법령의 범위 내에서 교육규칙으로 정하도록 위임하였다. 나아가 구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제4항에 따른 교육감의 자사고 지정취소 업무는 시·도의 교육·학예에 관한 사무로서 자치사무에 해당하고, 제5호의 취소사유는 ‘교육감이 5년마다 시·도 교육규칙으로 정하는 바에 따라 해당 학교 운영성과 등을 평가하여 지정목적의 달성이 불가능하다고 인정되는 경우’이므로 자사고 운영성과 평가가 교육규칙에서 정한 바에 따라 이루어질 것을 예정하고 있으며, 위 시행령 규정의 전반적인 체계와 취지, 목적, 규정형식과 내용 및 관련 법규를 유기적·체계적으로 종합하여 보면, 자사고가 지정목적에 맞게 운영되고 있는지에 대한 평가방법 등에 관한 사항이 교육규칙에 규정될 것임을 충분히 예측할 수 있으므로, 구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제8항 및 초·중등교육법 시행규칙 제82조가 포괄위임금지원칙이나 복위임금지원칙에 위배된다고 할 수 없다.
5) 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
4. 절차적 하자 주장에 대한 판단
가. 원고들의 주장 요지
이 사건 각 처분은 아래와 같은 절차상 하자가 있어 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 자사고 운영성과 평가는 자사고 지정목적의 달성 여부를 판단하기 위해 지난 5년간의 성과를 평가하는 것이므로, 피고로서는 평가대상기간이 시작되기 전에 구체적인 평가기준을 공표하여야 하고, 평가대상기간 도중에 처분기준을 변경하려면 변경된 내용을 즉시 공표하면서 평가대상기간 또는 평가점수 산정방식을 합리적으로 조정하여 예측가능성을 보장하여야 한다. 그러나 피고는 평가지표와 배점이 큰 폭으로 변경된 2019년 평가기준을 사전에 공표하지 않았으므로, 이 사건 각 처분에는 행정절차법 제20조 제1항을 위반한 절차상 하자가 있다.
2) 피고는 구체적인 평가점수 산정 근거에 대해 아무런 자료를 제공하지 않았고, 이에 따라 평가지표별 점수 산정의 오류를 구체적으로 다툴 수 없어 원고들의 방어권 행사에 큰 제약을 초래하였으므로, 이 사건 각 처분은 충분한 이유제시가 이루어지지 아니한 것으로 행정절차법 제23조 제1항을 위반한 절차상 하자가 있다.
3) 피고는 법령의 근거 없이 임의로 평가위원들을 선정하고 자사고 존립에 부정적이거나 편향된 평가위원들로 평가단을 구성하였으므로, 해당 평가위원들에 의한 자사고 운영성과 평가결과는 그 자체로 적법성과 형평성을 담보할 수 없어 이러한 평가결과에 근거한 이 사건 각 처분은 위법하다.
나. 인정사실
앞서 든 증거들에 갑 제12, 13, 49, 55, 56호증, 을 제19, 26, 41 내지 46, 49호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 다음과 같은 사실이 인정된다.
1) 교육부는 2018년 11월경 2019년 자사고 운영성과 평가지표 수립에 참조할 수 있는 2019년 표준안을 마련한 후 각 시·도교육청에 안내하였다. 2019년 표준안에 따르면, 6개 평가영역, 12개 평가항목에 대한 자사고 운영성과 평가가 이루어지고, 총점 100점을 공통 평가영역(교육청 재량평가를 제외한 5개 평가영역, 11개 평가항목, 27개 평가지표)에 88점, 교육청 재량평가 영역에 12점을 배분하며, 여기에 ‘감사 등 지적사례’에 따른 최대 12점의 감점을 합산하여 최종 평가점수를 산출하게 된다.
2) 서울특별시교육청은 2019년 표준안을 기초로 2019년 평가계획안을 마련하고 2018. 12. 19. 지정·운영위원회 심의를 거쳐 2019년 평가계획을 결정하였으며, 2018. 12. 27. 평가대상 자사고 13개교에 대해 이를 안내하였다.
3) 서울특별시 자사고 교장 연합회는 2019. 2. 13. ‘사전협의나 고시 없이 일방적으로 평가기준을 변경한 것이 부당하고, 공정성을 잃었으며 특히 10가지 평가기준이 부적정하다’는 취지로 위 평가계획에 포함된 평가지표의 문제점을 지적하고 이의를 제기하였다. 서울특별시교육청은 자사고 교장 연합회가 제기한 이의사항을 바탕으로 지정·운영위원회에 추가심의를 의뢰하였다.
4) 지정·운영위원회는 2019. 2. 21. 평가지표 중 ‘감사 등 지적사례’ 지표에 관한 일부 이의를 받아들여, 구체적 평가과정에서 ‘단순 지침 미숙지나 소홀로 인한 동일 사안으로 여러 교직원이 관련된 감사 지적사안의 경우 평가위원 간 협의를 거쳐 1건으로 처리할 수 있다’는 내용을 추가하여 지침 일부를 수정하기로 하고, 나머지 평가지표는 그대로 유지하여 2019년 평가계획을 확정하였다.
5) 피고는 지정 및 운영규칙 제12조의2에 따라 평가절차를 진행하기로 하고 ‘평가단 구성 및 평가위원 선정 계획’을 마련하여, 2019년 평가대상 자사고 13개교를 7개교, 6개교로 나누어 2개의 평가단을 구성하였다. 1개 평가단은 총 10명의 평가위원으로 구성되어 있는데, 평가영역별로 교장과 지정·운영위원회 위원(학교운영 영역), 교장과 교감(교육과정 운영 영역), 교수와 교감(교원의 전문성 영역), 행정실장 2명(재정 및 시설 여건 영역), 시민단체와 교감(교육청 재량평가 영역)으로 구성하기로 하였고, 구체적으로 서울특별시교육청이 보유한 인력풀에서 평가일정 등을 고려하여 선정하였다.
6) 서울특별시교육청은 한국교육개발연구원을 통해 각 평가지표에 배점을 부여하기 위한 평가매뉴얼을 마련하였고, 외부 평가위탁기관 주관 하에 평가위원 전원을 대상으로 연수를 진행하였다.
7) 이 사건 학교들은 2019. 4. 5.경 위 확정된 평가계획안을 바탕으로 자체평가를 진행하여 운영성과 보고서를 제출하였다. 서울특별시교육청은 위 운영성과 보고서를 바탕으로 서면평가, 현장평가, 온라인 학교만족도 조사를 실시하였고, 그 결과 ○○고는 총점 66.4점, △△고는 총점 59.9점으로 평가되었으며, 지정·운영위원회는 2019. 7. 8. 이 사건 학교들에 대한 지정취소 절차의 진행을 의결하였다.
8) 피고는 2019. 7. 9. 원고들에게 이 사건 학교들의 자사고 지정취소처분에 관한 사전통지를 하면서 청문의 일시·장소를 고지하였는데, 각 사전통지서에 법적 근거로 ‘구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제4항 제5호, 지정 및 운영규칙 제12조의2, 제14조' 등을 기재하고, 평가영역별 운영성과 평가점수, 총점, 주요 미흡사유 등이 기재되어 있는 붙임 문서(처분의 원인이 되는 사실)를 첨부하였으며, 같은 날 원고들에게 평가영역별 우수사항과 보완사항에 대한 세부 평가의견과 종합의견이 기재된 ‘2019년 자사고 운영성과 평가결과 통보서'를 송부하였다.
9) 피고는 2019. 7. 22.부터 2019. 7. 24.까지 청문절차를 진행하고 2019. 7. 26. 지정·운영위원회 심의를 거쳐 2019. 8. 5. 원고들에 대하여 이 사건 각 처분을 하였다. 이 사건 각 처분서에는 ‘「초·중등교육법 시행령」 제91조의3 규정에 따라 자사고 지정을 취소하였음을 통지합니다.'라고 기재되어 있다.
다. 판단
1) 처분기준의 사전공표 의무 관련
가) 행정절차법 제20조는 제1항에서 ‘행정청은 필요한 처분기준을 해당 처분의 성질에 비추어 되도록 구체적으로 정하여 공표하여야 한다. 처분기준을 변경하는 경우에도 또한 같다.’라고 규정하면서 제2항에서 ‘제1항에 따른 처분기준을 공표하는 것이 해당 처분의 성질상 현저히 곤란하거나 공공의 안전 또는 복리를 현저히 해치는 것으로 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 처분기준을 공표하지 아니할 수 있다.’라고 규정하고 있다.
이와 같이 행정청으로 하여금 처분기준을 구체적으로 정하여 공표하도록 한 것은 해당 처분이 가급적 미리 공표된 기준에 따라 이루어질 수 있도록 함으로써 해당 처분의 상대방으로 하여금 결과에 대한 예측가능성을 높이고 이를 통하여 행정의 공정성, 투명성, 신뢰성을 확보하며 행정청의 자의적인 권한행사를 방지하기 위한 것이다. 그러나 처분의 성질상 처분기준을 미리 공표하게 되면 행정목적을 달성할 수 없게 되거나 행정청에 일정한 범위 내에서 재량권을 부여함으로써 구체적인 사안에서 개별적인 사정들을 고려하여 탄력적으로 처분이 이루어지도록 하는 것이 오히려 공공의 안전이나 복리에 더 적합한 경우가 있을 수 있으므로, 그와 같은 경우에는 행정절차법 제20조 제2항에 따라 처분기준을 따로 공표하지 아니하거나 개략적으로만 공표할 수도 있다. 행정청은 당초에 공표된 처분기준을 변경하는 경우에도 위 제2항이 정한 예외에 해당하지 않는 한 변경된 처분기준을 다시 공표하여야 한다.
행정청이 행정절차법 제20조 제1항의 처분기준 사전공표 의무를 위반하여 미리 공표하지 아니한 기준을 적용하여 처분을 하였다고 하더라도, 그러한 사정만으로 곧바로 해당 처분에 취소사유에 이를 정도의 흠이 존재한다고 볼 수는 없다. 다만 해당 처분에 적용한 기준이 상위법령의 규정이나 신뢰보호의 원칙 등과 같은 법의 일반원칙을 위반하였거나 객관적으로 합리성이 없다고 볼 수 있는 구체적인 사정이 있다면 해당 처분은 위법하다고 평가할 수 있다(대법원 2020. 12. 24. 선고 2018두45633 판결 등 참조).
나) 구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제4항 제5호는 ‘교육감이 5년마다 시·도 교육규칙으로 정하는 바에 따라 해당 학교 운영성과 등을 평가하여 지정목적의 달성이 불가능하다고 인정되는 경우에 자사고의 지정을 취소할 수 있다.’라고 규정하고, 지정 및 운영규칙 제12조의2는 ‘교육감은 5년마다 자사고가 지정 목적에 맞게 학교 및 교육 과정을 운영하였는지 평가하여야 한다.’(제1항), ‘평가 대상 학교의 장은 제1항의 평가를 위하여 교육감이 정한 서식에 따라 운영성과 보고서를 작성하여 제출하여야 한다.’(제2항), ‘교육감은 운영성과 보고서에 의한 서면·현장평가, 학생·학부모·교원 만족도 조사를 실시한다.’(제3항)라고 규정하면서 제4항에서 ‘그 밖에 평가 내용·방법 및 절차에 관한 구체적인 사항은 교육감이 따로 정한다.’라고 규정하고 있다. 위 관련 규정들에 의하면, 피고가 자사고 운영성과의 평가를 위해 마련한 2019년 평가계획은 법령의 구체적인 위임 없이 재량권을 행사하기 위해 스스로 마련한 것이므로 대외적 구속력이 없는 행정규칙에 해당한다. 따라서 피고가 이 사건 학교들의 운영성과를 평가함에 있어 사전에 공표하지 아니한 2019년 평가계획을 적용하여 그 평가결과에 따라 이 사건 각 처분을 하였다 하더라도 그러한 사정만으로 이 사건 각 처분을 취소하여야 할 하자가 존재한다고 단정할 수는 없고, 이에 대하여는 2019년 평가계획이 상위법령의 규정이나 신뢰보호의 원칙 등과 같은 법의 일반원칙을 위반하였거나 객관적으로 합리성이 없다는 등의 구체적인 사정에 따라 재량권을 일탈·남용한 것으로 평가할 수 있는지를 살펴보아야 하므로, 원고들의 이 부분 주장에 대하여는 실체적 하자 주장과 함께 판단하기로 한다.
2) 처분의 이유제시 의무 관련
가) 행정절차법 제23조 제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그로 말미암아 그 처분이 위법한 것으로 된다고 할 수는 없다(대법원 2015. 9. 10. 선고 2015두2024 판결 등 참조).
나) 위 법리에 비추어 살피건대, 위 인정사실 및 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 피고가 마련한 2019년 평가계획은 2018. 12. 27. 이 사건 학교들에 전달되었고, 이 사건 학교들은 위 평가계획의 절차에 따라 2019년 4월경 피고에게 자체 운영성과 보고서를 제출하였으므로, 원고들은 평가 계획의 구체적인 내용을 알고 있었던 점, ② 2019년 평가는 위 평가계획에 따라 이루어졌고, 원고들에 대한 각 사전통지서에는 처분의 원인이 되는 사실과 근거 법령이 자세히 기재되어 있으며, 피고는 원고들에게 평가영역별 우수사항과 보완사항에 대한 세부 평가의견 등이 기재된 평가결과 통보서도 송부하였으므로, 원고들로서는 이를 통해 평가영역별 평가내용과 지적사항을 파악할 수 있었던 점, ③ 원고들은 청문절차에서 위 평가결과를 전제로 노력에 비해 좋은 결과를 받지 못하였다는 주장을 하였던 점 등을 종합하여 보면, 원고들로서는 이 사건 각 처분 당시 근거와 이유를 충분히 알 수 있었다 할 것이므로 피고로부터 개별 평가지표에 대한 평가점수의 산정 근거까지 제시받지 않았다 하더라도 이 사건 각 처분에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없었다고 봄이 상당하다.
다) 따라서 이 사건 각 처분은 행정절차법 제23조 제1항에 위배되어 위법하다고 할 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
3) 평가위원 구성의 위법 관련
가) 구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제4항 제5호는 교육감으로 하여금 시·도 교육규칙으로 정하는 바에 따라 자사고의 운영성과 등을 평가하여 지정목적의 달성이 불가능하다고 인정하는 경우에 그 지정을 취소할 수 있다고 규정하고 있고, 지정 및 운영규칙 제12조의2는 평가대상 학교의 운영성과 보고서 작성 제출(제2항), 서면조사, 현장평가, 만족도 조사의 실시(제3항)에 대해 규정하면서 그 밖의 평가내용이나 방법, 절차에 관한 구체적인 사항은 교육감이 따로 정하도록 규정하고 있다(제4항).
나) 위 시행령 규정에 따른 자사고의 지정취소의 기준 내지 요건에 해당하는 ‘자사고 지정목적의 달성의 불가능' 여부는 불확정개념으로서 이에 해당하는지는 교육감의 재량판단의 영역에 속하고 그 전제로서 이루어지는 자사고 운영성과의 평가는 전문적·정책적 영역에서 이루어지는 것이므로, 위임법령에서 특별히 제한을 두고 있는 경우가 아니라면 교육감의 독자적인 판단과 재량에 따라 합리적인 평가방법이나 절차 등을 결정할 수 있다고 봄이 상당하다.
다) 피고가 2019년 평가를 함에 있어 평가영역별로 적합한 자격이나 지위에 있는 평가위원을 선정하고 그 평가위원들로 구성된 평가단으로 하여금 공통의 기준과 메뉴얼에 의해 개별 학교들의 운영성과를 평가하도록 한 것은 그 재량의 범위 내에서 공정성과 객관성을 담보할 수 있는 합리적인 평가방법이라 할 것이고, 그에 따라 선정된 평가위원들이 자사고 존립에 부정적이거나 편향된 시각에서 평가하였다고 인정할 만한 증거가 없다.
라) 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.
5. 실체적 하자 주장에 대한 판단
가. 원고들의 주장 요지
이 사건 각 처분은 아래와 같이 처분사유가 존재하지 않거나 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하므로 취소되어야 한다.
1) 구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제4항 제5호(이하 ‘이 사건 취소규정’이라 한다)에 따라 자사고 지정을 취소하기 위해서는 자사고 운영성과 평가를 통해 지정목적의 달성이 불가능하다는 점이 입증되어야 한다. 그런데 2019년 평가는 자사고 운영 성과와 무관한 평가지표들이 반영된 평가계획에 의해 실시된 것으로 그에 따른 평가점수가 70점에 미달하더라도 부적절한 평가기준을 토대로 잘못 평가한 결과에 불과하고, 위 점수에 미달하는 평가결과만을 두고 이 사건 학교들이 자사고 지정목적에 반하여 운영되었다고 할 수 없다.
2) 교육청 재량지표인 ① ‘학생참여 및 자치문화 활성화’, ② ‘안전교육 내실화 및 학교폭력 예방·근절 노력’, ③ ‘학부모 학교교육 참여 확대 및 지역사회와의 협력’, ④ ‘학교업무 정상화 및 참여·소통·협력의 학교문화 조성’은 모두 사전공표 없이 2019년 평가기준에서 신설된 것으로 원고들이 예측할 수 없었다. ⑤ ‘감사 등 지적사례’는 2019년 평가기준에서 최대 12점을 감점하는 방식으로 배점이 대폭 변경되었는데, 주의나 경고를 받은 경우까지 감점사유로 삼는 것은 부당하고, 설계 자체가 부적정하여 평가탈락을 유도하는 역할을 하였으며, 이와 같은 내용이 2018년 12월경에 이르러서야 통보되어 원고들의 정당한 신뢰를 침해하였다.
3) 교육부 공통지표인 ① ‘고교입학전형 영향평가의 충실도’, ② ‘교실 수업 개선 노력 정도’ 또한 2019년 평가기준에서 신설된 것이고, ③ ‘교원의 전문성 신장을 위한 노력’은 종전의 ‘교원능력개발평가 및 연수 시행의 충실도’ 평가지표와 비교할 때 현저히 불이익하게 평가기준이 변경되어 낮은 평가결과를 유도하였다.
4) 2019년 평가기준에 포함된 아래의 개별 평가지표들은 부적절하거나 그에 대한 평가결과가 자의적이어서 부당하다.
5) 이 사건 각 처분은 자사고의 지정목적 달성 가능 여부와 무관하게 피고의 주요 정책인 자사고 지정취소 자체만을 목적으로 이루어졌고, 자사고 운영성과 평가와 무관하거나 예측할 수 없었던 평가지표를 기초로 불리하게 변경된 평가기준에 따라 자사고 지정목적 달성 가능 여부를 판단하는 것은 적절한 수단으로 볼 수 없으며, 기준점수에 미달하더라도 유예기간을 두어 운영상 미흡한 점을 자체적으로 개선하게 하거나 행정 지도를 하는 등 덜 침익적인 수단이 고려될 수 있음에도 자사고 지정을 취소한 것은 침해의 최소성에 반하고, 자사고 지정을 취소함으로써 달성되는 공익보다 원고들이나 이 사건 학교들의 학생, 학부모가 입는 불이익이 크므로 법익의 균형성도 인정되지 않으므로 비례의 원칙에 반한다. 또한 2019년 평가는 이 사건 학교들에 대한 2014년 평가계획에 준하여 실시될 것이라는 원고들의 신뢰를 침해하여 이루어진 것이므로 이 사건 각 처분은 신뢰보호의 원칙에도 위배된다.
나. 관련 법리
행정청이 관계 법령의 규정이나 또는 자체적인 판단에 따라 처분상대방에게 특정한 권리나 이익 또는 지위 등을 부여한 후 일정한 기간마다 심사하여 그 갱신 여부를 판단하는 이른바 ‘갱신제’를 채택하여 운용하는 경우에는, 처분상대방은 합리적인 기준에 의한 공정한 심사를 받아 그 기준에 부합되면 특별한 사정이 없는 한 갱신되리라는 기대를 가지고 갱신 여부에 관하여 합리적인 기준에 의한 공정한 심사를 요구할 권리를 가진다고 보아야 한다. 여기에서 ‘공정한 심사’란 갱신 여부가 행정청의 자의가 아니라 객관적이고 합리적인 기준에 의하여 심사되어야 할 뿐만 아니라, 처분상대방에게 사전에 심사기준과 방법의 예측가능성을 제공하고 사후에 갱신 여부 결정이 합리적인 기준에 의하여 공정하게 이루어졌는지를 검토할 수 있도록 심사기준이 사전에 마련되어 공표되어 있어야 함을 의미한다. 사전에 공표한 심사기준 중 경미한 사항을 변경하거나 다소 불명확하고 추상적이었던 부분을 명확하게 하거나 구체화하는 정도를 뛰어넘어, 심사대상기간이 이미 경과하였거나 또는 상당 부분 경과한 시점에서 처분상대방의 갱신 여부를 좌우할 정도로 중대하게 변경하는 것은 갱신제의 본질과 사전에 공표된 심사기준에 따라 공정한 심사가 이루어져야 한다는 요청에 정면으로 위배되는 것이므로, 갱신제 자체를 폐지하거나 갱신상대방의 수를 종전보다 대폭 감축할 수밖에 없도록 만드는 중대한 공익상 필요가 인정되거나 관계 법령이 제·개정되었다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 허용되지 않는다고 보아야 한다(대법원 2020. 12. 24. 선고 2018두45633 판결 등 참조).
다. 인정사실
앞서 든 증거들에 갑 제4 내지 9, 15, 16, 21, 42, 50, 57호증, 을 제8 내지 10, 31, 39, 55, 60, 61, 79, 80, 82 내지 86, 89호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 다음과 같은 사실이 인정된다.
1) 2014년 운영성과 평가계획 및 시행
가) 교육부는 자사고의 운영성과 등을 평가하는 데 필요한 기준안을 마련하기 위하여 정책연구와 각 교육청 및 전문가 의견 수렴 절차 등을 거쳐, 2014년 3월경 「자사고 평가지표 표준안 및 14년 운영성과 평가 안내」(이하 ‘2014년 표준안’이라 한다)를 발표하였다. 2014년 표준안에서는 평가영역(6개), 평가항목(12개), 평가지표(27개)를 제시하면서 평가지표별 배점은 각 시·도교육청이 정하도록 하였고, 지정취소 판단기준으로 60점을 제시하되 각 시·도교육청에서 기준점수를 달리 적용할 수 있도록 하면서, 기준점수 이하인 학교는 자율학교등 지정·운영위원회에서 지정목적 달성 여부를 검토하여 교육감이 지정취소 여부를 결정하도록 하였다.
나) 서울특별시교육청은 2014년 4월경 위 표준안을 토대로 「2014년 자사고 운영 성과 평가 기본계획(안)」을 마련하였는데, 그에 따르면 이 사건 학교들을 비롯하여 2010학년도부터 자사고로 운영된 14개 학교에 대하여 학교 자체평가 및 지정·운영위원회 평가를 실시하여 평가점수가 70점 미만인 경우에는 교육부장관과 협의하여 자사고 지정취소 여부를 결정하도록 되어 있다. 평가대상 자사고 14개교는 6개 평가영역, 12개 평가항목, 27개 평가지표로 구성된 위 평가 기본계획(안)에 따라 2014년 4월경부터 2014년 5월경까지 자체평가를 실시하였고, 지정·운영위원회는 2014년 6월경 학교 자체 평가에 따른 운영성과 보고서를 토대로 평가(이하 ‘2014년 1차 평가’라 한다)를 실시하였는데, 2014년 1차 평가결과 ○○고는 79.9점, △△고는 80.8점을 받았고, 평가점수가 70점에 미달된 자사고는 없었다.
다) 지정·운영위원회는 2014. 6. 27. 위원회 평가결과 심의안을 가결하고 평가결과를 당시 재직 중이던 교육감에게 보고하였으나, 신임 교육감의 취임이 2014. 7. 1.로 예정됨에 따라 평가결과에 대한 교육감의 최종 결재는 이루어지지 않았다.
라) 서울특별시교육청은 신임 교육감이 취임하자 ‘자사고 운영성과 등을 평가하여 지정목적 달성이 불가능하다고 인정되는 학교에 대해 지정을 취소함으로써 일반고 전성시대를 위한 기반 확보’를 평가의 목적으로 삼고, 2014년 8월경 종전 평가지표의 지표별 중요성을 재평가하여 배점을 조정하고 새로운 평가항목을 추가하는 등으로 새로운 평가지표를 마련한 다음, 2014년 1차 평가 당시 작성·제출된 학교별 운영성과 보고서와 새로운 평가지표와 관련하여 추가로 제출된 자료 및 교육청이 이미 확보하고 있는 자료를 활용하여 다시 그에 따른 평가(이하 ‘2014년 2차 평가’라 하고, 2014년 1차 평가와 통틀어 ‘2014년 평가’라 한다)를 실시하였다.
마) 2014년 2차 평가결과 ○○고는 66.1점, △△고는 68.7점을 받았다. 교육부장관은 2014. 9. 5. 운영성과 평가 등에 위법·부당한 사항이 있다는 이유로 이 사건 학교들에 대한 피고의 자사고 지정취소 협의 신청을 반려하였고, 피고는 2014. 11. 3. 이 사건 학교들에 대한 자사고 지정취소처분을 2017. 2. 28.까지 유예하면서 2016년 자사고 운영 개선계획의 이행 여부를 평가하여 지정취소 여부를 결정하기로 하였다.
바) 피고는 2016. 5. 16. 이 사건 학교들에 대해 위 개선계획의 이행 여부에 대한 운영개선 평가계획을 안내하고 운영성과 보고서를 제출받아 평가를 실시하였으며, 그 평가결과 ○○고는 76.6점, △△고는 80.3점을 받게 되어 2019학년도까지 계속하여 자사고로 운영되었다.
2) 2019년 표준안 수립
가) 2014년 평가에 대해 시·도교육청 간 평가기준, 지표별 배점, 등급간격 및 지정 취소 기준점수가 상이하여 평가의 통일성 및 형평성을 저해하고, 일부 평가지표의 평가기준이 엄격하거나 낮다는 점이 지적되었다. 이에 따라 교육부는 시·도교육감이 각자의 자사고 운영성과 평가권한에 따라 평가계획, 평가지표 등을 결정할 재량을 행사하도록 하면서도 지역별 최소한의 통일성·공정성을 담보하고자 하였고, 이에 교육부와 시·도교육청이 상호 협의를 통해 표준안을 개발하고 표준안을 바탕으로 지역 여건 및 특성을 고려하여 각 시·도교육청의 재량평가 비중 확대를 토대로 시·도별 평가계획을 수립하기로 하였다.
나) 교육부는 2018. 5. 3. 자사고 운영성과 평가 관련 각 시·도 업무담당자 협의회를 개최하고, 2018. 5. 15. 현장전문가 검토 협의회를 개최하여 평가영역을 검토하였다. 교육부는 2018년 11월경까지 4차에 걸쳐 운영성과 평가 관련 각 시·도 업무담당자 협의회를 이어갔고, 매 협의회에서는 대체로 고등학교 소속인 업무담당자가 ‘교원의 전문성’ 평가영역의 지표를 검토하고 ‘교육과정 운영’, ‘학교운영’, ‘재정 및 시설여건’ 등의 평가영역은 각 교육청 담당 부서(교육과정운영과, 예산과, 중등교육과 등) 소속 업무담당자가 지표를 검토하였다.
다) 교육부는 위와 같이 협의된 2019년 표준안을 2018. 11. 26. 각 시·도교육청에 안내하였다. 2019년 표준안은 감사 지적사항 등에 대한 사회적 책무성을 제고하고 수업·학생평가를 개선하기 위한 평가지표를 신설하였고, 지표별 배점, 등급간격 등을 제시하였으며, 입학전형, 전출·중도이탈, 교육과정(선택과목, 기초교과목 편성 등), 선행학습 방지 등 일부 평가지표에 대한 배점기준을 강화하였다. 또한 2019년 표준안은 자사고 지정취소 판단기준으로 기준점수 70점을 제시하면서 기준점수 미만인 학교를 대상으로 2년 유예 및 재평가 조치 금지를 권고하였다.
라) 2014년 1차 평가기준과 비교할 때 2019년 평가안에서 새로운 평가지표가 신설·변경되거나 평가방식에 차이가 있는 부분은 아래 표 기재와 같다. 2019년 평가안의 평가지표는 6개 평가영역, 12개 평가항목, 32개 평가지표(다만, 재량평가 지표 ①~④는 서울특별시교육청에서 선정한 것이다)로 구성되어 있고, 교육부 공통지표 88점, 시·도 교육청 재량지표 12점 및 ‘감사 등 지적사례’에 따른 최대 감점 12점을 반영하여 최종 평가점수를 산출한다(총점 100점). 개별 평가지표들에 대한 평가는 15개 평가지표에 대한 정량평가, 10개 평가지표에 대한 정성평가, 7개 평가지표에 대한 정량·정성 혼합 평가 결과에 따라 지표별 S등급부터 D등급까지 5등급으로 나누어 배정된 점수를 부여하는 방식으로 이루어졌고, ‘감사 등 지적사례’ 지표의 경우 2014년 평가 종료일 이후부터 2019년 평가일까지 실시된 감사결과 지적받은 사항에 대해 부여하는 점수를 합산하여 감점하는 방식으로 이루어졌다.
마) ‘고교입학전형 영향평가의 충실도’ 지표는 2014년 표준안에 포함되어 서울특별 시교육청 이외의 다른 시·도교육청에서는 2019년 이전에도 평가지표로 활용하고 있었으나 서울특별시교육청에서는 2019년 평가기준부터 이를 평가지표에 포함하였다. ‘감사 등 지적사례’ 지표는 2013년 전국 자사고·외고·국제고·자율학교 입시전형 감사 결과 이후 감점지표로 변경되었고 아래와 같이 배점이 증가하였다.
3) 표준안을 바탕으로 한 2019년 평가계획의 확정
가) 서울특별시교육청은 2019년 표준안을 기초로 2019년 평가계획안을 마련하였다. 평가지표 중 공통지표(배점 88점)는 위 표준안을 그대로 유지하였고, 재량지표(배점 12점)에 대하여는 서울특별시교육청의 자율지표(재량지표)로서 ① 학생참여 및 자치문화 활성화, ② 안전교육 내실화 및 학교폭력 예방·근절 노력, ③ 학부모 학교교육 참여 확대 및 지역사회와의 협력, ④ 학교업무정상화 및 참여·소통·협력의 학교문화 조성을 선정하였다. ‘감사 등 지적사례’ 지표는 2019년 표준안과 동일하게 최대 12점까지 감점할 수 있도록 하였고, 기준점수 또한 70점으로 유지하였다.
나) 심의·운영위원회를 거친 2019년 평가계획안(심의 과정에서 일부 자구수정이 이루어진 외에 평가계획안의 내용 및 배점은 2019년 표준안과 동일하다)은 2018. 12. 27. 서울특별시교육청 평가대상 13개 자사고(2014년 평가를 받은 14개교 중 일반고로 전환한 우신고 제외)에 통지되었고, 앞서 본 이의절차를 거쳐 ‘감사 등 지적사례’ 지표 평가방법이 일부 수정된 외에는 위 심의 결과대로 2019년 평가계획이 확정되었다.
4) 이 사건 학교들에 대한 2019년 평가결과
가) 이 사건 학교들의 운영성과를 평가한 결과는 ○○고 66.4점, △△고 59.9점이었다. 그중 특히 2019년 평가계획에서 신설·변경된 지표, 교육청 재량평가 영역의 평가 지표에서 감점된 내역은 아래와 같다.
나) 위 감점내역 중 교육청 재량지표와 ‘감사 등 지적사례’를 이유로 감점된 구체적 사유는 아래와 같다.
라. 판단
1) 자사고를 운영하려는 법인 또는 학교의 장은 ‘건학이념 및 학교운영에 관한 계획’, ‘교육과정 운영에 관한 계획’, ‘입학전형 실시에 관한 계획’, ‘교원배치에 관한 계획’, ‘그 밖에 자사고의 운영 등에 관하여 교육감이 정하여 고시하는 사항’이 포함된 지정 신청서를 제출하여야 하고, 교육감은 신청 내용과 지정·운영위원회의 심의 결과를 바탕으로 교육부장관에게 지정 동의 신청을 하며, 교육부장관이 지정위원회의 심의를 거쳐 동의하면 교육감이 자사고를 지정·고시한다(구 초·중등교육법 시행령 제91조의3 제1항, 제2항, 제6항, 초·중등교육법 시행규칙 제56조). 구 「자율형 사립고등학교 지정 협의에 관한 훈령」(교육부훈령 제34호) 제7조 제1항 단서 [별표 1]은 자사고 협의 시 중점 검토 항목에 대해 규정하고 있는데 그 주된 부분은 아래와 같다.
2) 이 사건 취소규정에 따른 자사고의 지정취소는 원칙적으로 행정청의 폭넓은 재량과 정책 판단에 맡겨진 사항으로서 공익판단의 여지를 감안하여 위와 같은 범위 내에서 이루어진 행정청의 결정은 존중되어야 한다. 피고가 2019년 평가계획을 결정함에 있어 교육부에서 마련한 2019년 표준안과 같이 자사고 지정취소 판단기준이 되는 기준점수를 70점으로 정하고, 개별 평가지표들에 대해 정성평가나 정량평가 또는 혼합평가 결과에 따라 5등급으로 나누어 배정된 점수를 부여하는 방식으로 평가하며, 이 사건 학교들에 대하여 위와 같은 방식으로 평가하여 해당 등급에 따른 점수를 부여한 것은 전문적 판단에 따른 재량의 범위 내에 있다고 보이는 사항들이다.
3) 또한 자사고 운영성과를 평가하기 위한 지표로서 ‘고교입학전형 영향평가의 충실도’ 및 ‘교실수업 개선 노력 정도’에 관한 사항을 포함시키는 것 자체는 아래와 같은 사정들에 비추어 불합리하거나 부당하다고 보기는 어렵다.
가) 「공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법」이 2014. 3. 11. 법률 제12395호로 제정되어 2014. 9. 12.부터 시행되었는데, 위 법률에서는 학교의 선행교육 및 선행학습 유발행위를 금지하는 한편(제8조) 학교의 입학전형에 대해 입학 단계 이전의 교육과정의 범위와 수준을 벗어나거나 학교 밖 경시대회 실적, 각종 인증시험 성적 및 자격증 등을 반영하지 않도록 하면서, 입학전형이 선행학습을 유발하는지에 대한 영향평가를 실시하고 그 결과를 다음연도의 입학전형에 반영하도록 규정하고 있다(제9조 제1항, 제3항, 제4항). ‘고교입학전형 영향평가의 충실도’ 항목은 2014년 표준안에 포함되었으나 서울특별시교육청의 평가대상인 자사고 대부분은 2014학년도 입학전형까지 추첨의 방식으로 입학전형을 실시하여 고교입학전형 영향평가 대상이 되지 않았기 때문에 해당 지표를 2014년 평가에 반영하지 않았던 것으로 보인다. 서울특별시 교육청이 2014년 3월 마련한 ‘2015학년도 자기주도학습전형 및 고등학교 입학전형영향 평가 매뉴얼’(을 제11호증)에는 자사고에 대해 입학전형영향평가 운영 실태를 조사하여 5년 단위 성과평가 지표에 포함하여 평가한다는 내용이 포함되어 있다.
나) ‘교실수업 개선 노력 정도’ 지표는 질문과 토론 중심의 수업 혁신과 창의적 문제해결력을 키우는 학생 평가를 실시하였는지 등을 평가하기 위한 것이다. 자사고 제도는 고등학교 교육을 다양화하고 학생들로 하여금 적성에 맞는 학교 선택의 폭을 넓혀주기 위해 도입되었고, 이러한 도입 취지에 비추어 자사고 운영성과의 평가지표에 학생의 자발적 참여를 기반으로 하는 수업이 이루어졌는지에 대한 사항을 포함하는 것은 자사고의 지정목적에도 부합하는 측면이 있다.
4) 그러나 위 인정사실과 앞서 든 증거들에 갑 제20, 22호증, 을 제28, 30, 77호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고가 선정한 교육청 재량지표들이나 개별 평가지표들에 대한 배점 변경 등이 반영된 2019년 평가계획에 따라 이 사건 학교들에 대해 운영성과 평가를 실시하고 그에 따른 결과가 기준점수에 미달한다는 이유로 자사고 지정을 취소한 것은 처분기준 사전공표 제도의 입법 취지에 반하고 갱신제의 본질 및 적법절차원칙에서 도출되는 공정한 심사 요청에도 반한다고 보아야 하므로, 이 사건 각 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 보아야 한다.
가) 자사고는 헌법 제31조 제6항에 따라 법률로 정하고 있는 학교교육제도에 관한 사항 중 일부가 적용되지 않는 학교이고, 자사고 제도의 운영은 국가의 교육정책과도 긴밀하게 관련되며, 자사고의 지정 및 취소는 해당 학교에 재학 중인 학생들과 그 학교에 입학하고자 하는 학생들에게 미치는 영향도 크다. 따라서 자사고의 지정 및 취소는 국가의 교육정책과 해당 지역의 실정 등을 고려하여 신중하게 이루어져야 할 필요가 있다(대법원 2018. 7. 12. 선고 2014추33 판결 등 참조). 이 사건 취소규정에 따른 자사고의 지정취소는 지정 당시에 존재하였던 하자가 아니라 그 이후에 새로이 발생한 사유로 지정의 효력을 소멸시키는 경우에 해당하므로 법적 성격은 지정의 ‘철회’에 해당하고, 자사고로 지정된 사립고등학교에 대해 학교 또는 교육과정을 자율적으로 운영할 수 있는 지위 등을 부여한 후 5년마다 운영성과 등을 평가하여 지정목적의 달성이 불가능하다고 인정하는 경우에 장래를 향하여 지정의 효력을 잃게 하는 것으로 자사고 지정에 대해 이른바 ‘갱신제’를 채택한 것이다. 이 사건 학교들의 운영주체인 원고들은 운영성과 평가에 있어 합리적인 기준에 의한 공정한 심사를 요구할 권리를 가진다고 보아야 하고, 심사대상기간이 이미 경과하였거나 또는 상당 부분 경과한 시점에서 지정취소 여부를 좌우할 정도로 중대하게 변경하는 것은 갱신제의 본질과 공정한 심사의 요청에 위배된다.
나) 원고들은 이 사건 학교들에 대한 자사고 지정이 취소되면 학사 및 교육과정에 있어 폭넓은 자율권을 향유하였던 지위를 상실하게 된다. 교육의 지방자치 제도에 따른 교육감 역점사업의 반영 필요성이나 교육정책의 변화 등을 고려하더라도, 이 사건 학교들은 자사고 제도가 법령에 도입되어 2009년 자사고로 지정된 후 2014년 운영성과 평가를 거쳐 계속하여 자사고로 운영되어 왔으므로 이에 대한 자사고 지정취소는 신중하게 이루어져야 하고, 자사고의 지정취소가 원고들과 학생, 학부모를 비롯한 이해관계인들에 대해 갖는 의미와 중요성 등을 고려할 때, 지정취소 요건 해당 여부를 평가하기 위한 주요 평가지표를 신설·변경하는 경우 그 변경 내용 등은 사전에 고지되어야 한다고 봄이 타당하다. 그리고 이 사건 취소규정은 ‘이 사건 평가대상기간의 운영성과’를 바탕으로 지정목적의 달성 가능 여부를 평가하려는 것이므로, 원고들이 그에 대한 평가지표를 인지하고 이를 기반으로 운영할 수 있었다는 전제가 충족되었어야 하고, 이는 평가지표에 따른 운영이 가능할 수 있도록 사전에 심사기준과 방법의 예측가능성이 제공되었어야 함을 의미한다. 이 사건 평가대상기간은 2015. 3. 1.부터 2020. 2. 29.까지인데 서울특별시교육청의 평가대상 자사고에 대한 2019년 평가계획의 안내는 2018. 12. 27.에야 이루어졌고, 이의제기와 이에 대한 지정·운영위원회 심의를 거친 후 2019년 4월부터 6월까지 진행된 서면평가와 현장평가에서 소급하여 이 사건 평가대상 기간 전체의 운영성과를 평가하는 데에 적용되었다. 2015년, 2018년, 2019년 표준안(갑 제16, 40호증, 을 제17, 40호증)은 주무부처인 교육부가 시·도교육청에 평가계획 마련을 위해 시달한 내부 자료에 불과하고, 원고들에게 그 내용이 공지되었다거나 그와 동일한 내용으로 이 사건 학교들에 대한 2019년 평가가 이루어질 것이라는 점이 고지되었다고 인정할 자료가 없다. 2014년 2차 평가지표 및 배점(을 제55호증)은 ‘자사고 지정취소를 토대로 일반고 전성시대의 기반 확보’를 평가의 목적으로 삼아 그러한 목적 달성에 적합하도록 수정한 것이므로 2019년 평가기준에 대한 예측가능성을 부여하는 것으로 볼 수 없다. 이 사건 학교들은 2009년에 자사고로 지정되어 2014년 및 2019년에 운영성과 평가대상이 되었고, 2010년 지정된 다른 자사고에 대한 2015년 평가나 2017년 재평가의 평가계획이 서울특별시교육청 홈페이지에 게시되었다 하더라도 그 평가계획은 원고들에 대한 2019년 평가계획의 예측가능성을 담보한다고 보기 어렵다. 학교평가 가이드북(을 제12, 13, 81호증)과 이 사건 학교들의 학교자체평가서(을 제56, 57호증)는 이 사건 취소규정이 아니라 초·중등교육법 제9조 제2항, 제3항에 근거하여 이루어지는 학교평가에 관한 것이고, 서울특별시교육청의 주요업무계획(을 제14호증), 2016년 학생자치활동 활성화 지원계획(을 제15호증), 학교업무정상화 매뉴얼(을 제16호 증) 등 피고가 제출한 나머지 증거들은 피고가 추진하는 정책 실현에 관한 자료이거나 일반적인 학교운영을 지원하는 업무표준안에 불과하다.
다) 2019년 평가계획에는 위에서 본 ① ‘고교입학전형 영향평가의 충실도’(4점) 및 ② ‘교실수업 개선 노력 정도’(5점) 지표가 신설된 외에도, ③ 공통지표인 ‘교원 전문성 신장을 위한 노력’(3점)에 관한 평가기준이 크게 변경되었고, 서울특별시교육청의 자율 지표로서 ④ ‘학생참여 및 자치문화 활성화’(3점), ⑤ ‘안전교육 내실화 및 학교폭력 예방·근절 노력’(3점), ⑥ ‘학부모 학교교육 참여 확대 및 지역사회와의 협력’(3점), ⑦ ‘학교업무정상화 및 참여·소통·협력의 학교문화 조성’(3점)이 선정되었으며, ⑧ 감점 평가지표인 ‘감사 등 지적사례’의 배점이 최대 -12점까지 확대되었다. 위 각 평가지표와 관련하여 ○○고는 -15.2점의, △△고는 -22.3점의 감점을 받았고, ‘고교입학전형 영향평가의 충실도’ 및 ‘교실수업 개선 노력 정도’ 지표를 제외하더라도 ○○고의 경우 -12.2 점, △△고의 경우 -20.1점의 감점을 받았는데, 지정취소의 기준점수(70점)와 이 사건 학교들이 받은 평가점수(○○고 66.4점, △△고 59.9점)를 고려할 때 위 평가지표들을 신설·변경한 것은 이 사건 학교들에 대한 지정취소 여부를 좌우할 정도로 중대한 영향을 미치는 것이라고 할 것이다.
라) 2019년 평가기준에서 교육청 재량지표는 ‘감사 등 지적사례’에 따른 감점과 별도로 부여된 배점이 합계 12점에 해당하여 비중이 클뿐더러, ‘우수 운영사례 등’(7점), ‘감사 등 지적사례'(3점) 평가지표로 구성되어 합계 10점이 배정되었던 2014년 1차 평가의 교육청 재량지표와 비교할 때 변화된 내용과 배점의 차이가 크다.
① 구체적으로 재량지표 중 ‘학생참여 및 자치문화 활성화’는, 9개 평가요소를 바탕으로 정량평가와 정성평가를 혼합하여 평가하는 방식으로 8개 항목 이상에서 실천정도가 우수해야 S등급(3점)에 해당하고, 5개 항목 미만에서 실천정도가 우수하면 D등급(0.6점)을 받게 된다.
위 지표는 다른 자사고에 대한 2015년 평가계획에 반영된 바 있지만, 당시에는 7개 평가요소를 바탕으로 하였고 정성평가가 배제된 정량평가로서 반영되었다. 그런데 이 지표에는 ‘학급자치 활성화를 위한 학급운영비가 학급당 20만 원 이상’, ‘학생회와 학교장 간담회를 학기별 2회 이상 운영’ 등 자사고 지정목적과 밀접한 관련이 있다고 보기 어려움에도 세부적으로 등급을 구분하여 점수를 부여하는 평가요소들이 포함되어 있다. ○○고의 경우 ‘학생회와 학교장 간담회 확대가 필요하고, 학급운영비로 교실꾸미기 예산만 책정되어 있어 학급자치 활성화 예산이 필요하다’는 점 등이 감점 요소로 지적되었는데, 2018학년도 학기별 2회의 학생회와 학교장 간담회 회의록을 제출하였으나 2015~2017학년도의 간담회 개최에 대한 증빙자료를 제출하지 못하였고, 2015~2018학년도에 교실꾸미기 운영경비 명목으로 학급당 10만 원을 집행하였다가 2019학년도에 학급당 20만 원의 학생자치활동경비를 추가 집행하였다. △△고의 경우 ‘학급운영비 확대 지원을 통한 학생자치 활성화가 요구된다’는 점 등이 감점 요소로 지적되었는데, 2018학년도부터 학급당 15만 원의 학급운영비를 집행하였다. 만일 원고들이 위와 같은 평가요소들에 따라 2019년 평가가 이루어질 것임을 알고 있었다면 이 사건 평가대상 기간 동안 그 평가요소들을 학교운영에 반영하고 증빙자료를 구비하였을 것으로 보이므로, 위 평가지표를 소급하여 운영성과 평가에 적용한 것은 원고들의 평가결과에 영향을 미쳤다고 할 것이다.
② 재량지표 중 ‘안전교육 내실화 및 학교폭력 예방·근절 노력’ 지표는 8개 평가 요소를 바탕으로 정량평가와 정성평가를 혼합하여 평가하는 방식으로 8개 항목 모두에서 실천정도가 우수해야 S등급(3점)에 해당하고, 5개 항목 미만에서 실천정도가 우수하면 D등급(0.6점)을 받게 된다. ‘학교업무정상화 및 참여·소통·협력의 학교문화 조성’ 지표는 7개 평가요소를 바탕으로 정량평가와 정성평가를 혼합하여 평가하고, 학교교육계획서, 업무분장표, 학교 구성원들의 의견 수렴 및 협의과정을 알 수 있는 자료, 각종 회의록 등을 평가방법으로 요구하고 있다. 6개 항목 이상에서 실천정도가 우수해야 S등급(3점)에 해당하고, 3개 항목 미만에서 실천정도가 우수하면 D등급(0.6점)에 해당한다.
그러나 위 각 지표에서 평가항목으로 삼는 구체적 평가요소들은 교육기관이라면 보편적으로 추구하여야 할 일반적 내용이다. 2019년 평가기준에서는 자사고의 도입 취지와 밀접하게 관련되어 있는 ‘인성/진로교육 등 다양한 교과외 프로그램 편성·운영의 적절성’ 지표에 3점, ‘건학이념과 지정취지를 반영한 특성화 교육프로그램 운영’ 지표에 4점, ‘교원 전문성 신장을 위한 노력’에 3점, ‘자사고 특성에 맞는 시설 활용도’ 지표에 2점을 각 부여하였는데, 위 재량지표들은 다른 평가지표들과 비교할 때 소급하여 각 3점을 부여하여야 할 정도로 자사고의 목적 달성에 밀접한 관련이 있다고 보기 부족하다. 더구나 위 각 지표의 평가요소에는 정량평가의 구체적인 수치가 포함되어 있고, 공정한 심사의 측면에서 ‘학생 안전교육 51차시 이상 실시’, ‘교직원 안전교육 3년 주기 15시간’ 등을 운영의 미흡요소로 지적하거나 평가방법으로 각종 증빙자료를 요구하기 위해서는 해당 심사기준이 사전에 제시되었어야 할 필요가 있다. 이 사건 학교들은 ‘안전교육 내실화 및 학교폭력 예방·근절 노력’ 지표와 관련하여 ‘교직원 안전교육 이수율 제고가 필요하다’는 점(○○고), ‘교직원 및 학부모 대상 의무교육 실시 결과가 미흡하다’는 점(△△고) 등이 지적되었고, ‘학교업무정상화 및 참여·소통·협력의 학교 문화 조성’ 지표와 관련하여 ‘토론이 있는 교직원회의 활성화가 필요하다’는 점(○○고), ‘주요 업무 담당자가 담임을 겸하는 경우가 많아 교사의 업무 부담이 크다’는 점(△△고) 등이 지적되었는데, 이러한 평가요소들이 2019년 평가에 반영될 것임을 미리 고지받았더라면 그 평가를 위해서라도 위와 같은 사항을 학교운영에 반영하여 정량적 평가요소의 준수율을 높이거나 정성평가를 위한 각종 증빙자료를 제출할 수 있었을 것이다.
피고의 주장과 같이 안전교육을 철저히 시행하고, 학교폭력의 예방 체계를 구축하는 것이 바람직한 학교운영이라 하더라도, 한정된 인적·물적 자원으로 이 사건 학교들을 운영하는 원고들로서는 자사고 지정 목적에 부합하는 학교운영을 위해 우선순위를 평가하여 운영방향을 정하게 될 것으로 보이고, 그 우선순위를 정함에 있어서는 자사고 운영성과의 평가기준에 크게 영향을 받는다고 봄이 타당하다. 그런데 원고들이 피고의 일반적 교육 정책안이나 업무 가이드라인 등을 검토하여 바람직한 학교운영에 필요한 요소들을 반영하였다 하더라도, 구체적으로 어떠한 평가요소들에 대해 어느 정도의 심사기준을 적용한 평가계획이 적용될 것이라는 점을 예측할 수 있었다고 보기는 어렵다. 원고들이 지적받은 사항에 대해 살펴보더라도, 피고가 위 안전교육 실시 등의 근거로 제시하는 「학교안전교육 실시 기준 등에 관한 고시」는 이 사건 평가대상기간 도중인 2016. 3. 15. 교육부고시 제2016-90호로 제정되어 같은 날 시행되었고, 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률 시행규칙」의 위임에 따라 교육부장관이 학교안전교육의 구체적 실시 기준 등에 관한 사항을 고시한 것으로, 자사고의 지정목적과는 구별되는 학교안전사고 예방 등의 목적에서 안전교육 등의 이수 의무를 정하고 있는 것이며, 위 고시가 시행되었다는 등의 사정만으로 2019년 평가계획에 반영된 평가요소와 심사기준에 대한 예측가능성이 있었다고 할 수 없다.
③ 재량지표 중 ‘학부모 학교교육 참여 확대 및 지역사회와의 협력’ 지표는 7개 평가요소를 바탕으로 정량평가와 정성평가를 혼합하여 평가하는 방식으로 6개 항목 이상에서 실천정도가 우수해야 S등급(3점)에 해당하고, 3개 항목 미만에서 실천정도가 우수하면 D등급(0.6점)을 받게 된다.
○○고는 ‘학부모회 활성화를 위한 적절한 예산 지원이 필요하다’는 점, △△고는 ‘학부모회 지원 예산이 안정적이지 못하다’는 점 등이 지적되었다. 그러나 위 평가지표의 개별 평가요소들은 피고가 추진하는 ‘2019년 서울형혁신학교 운영 기본계획’과 흡사한 내용이고, 이 사건 학교들이 낮은 평가를 받은 ‘학부모회 활동 지원예산을 편성 및 집행의 적절성’은 자사고 지정목적 달성 여부와 밀접한 관련이 있다고 보기 어려우며, 피고가 위 평가요소의 근거로 제시한 구 「서울특별시교육청 학교 학부모회 구성 및 운영 등에 관한 조례」(2019. 7. 11. 서울특별시조례 제7209호로 개정되기 전의 것)에 의하더라도 ‘서울특별시교육감 관할 공립학교에는 학부모회를 두고, 사립학교의 경우에는 학교법인의 정관 또는 해당 학교의 규칙으로 정한다.’(제3조 제1항)라고 정하고 있으므로, 이를 자사고에 대한 평가기준으로 삼는 것은 적절하지 않다. 위 평가지표는 특정한 정책적 목표를 담고 있어 일반적으로 예측하기 어렵고, 학교가 사전에 계획을 세워 집행해야 할 내용이므로, 이를 소급하여 평가요소에 포함하면서 3점을 배점하는 것은 사전에 예측하지 못한 불이익을 가중시키는 것이다.
④ 이처럼 2019년 평가기준의 교육청 재량지표(합계 12점)는 자사고 지정 당시의 검토 사항이나 2014년도 평가기준을 바탕으로 할 때 예측가능성이 낮고, 자사고의 지정 목적과도 비교적 관련성이 떨어진다고 보이므로, 합리적인 범위 내의 평가기준 변경으로 볼 수 없다.
마) ‘감사 등 지적사례’ 지표로 인한 감점 한도는 2014년 2차 평가 당시 반영되어, 2019년 평가계획에서는 최대 -12점으로 크게 확대되었다. 위 지표의 감점한도 등이 결정될 무렵에는 이미 이 사건 학교들에 대한 감사 등 지적사례의 내용과 조치 정도가 결정된 상태였으므로, 원고들에 대해 ‘감사 등 지적사례’ 지표에 있어 감점되는 폭이 확대되고 엄격한 기준이 적용되는 등의 변경된 평가기준을 학교운영에 반영하거나 고려할 수 있는 기회가 부여되지 않았다. 교육부 행정감사기준에 따른 주의 또는 경고는 징계에 이르지 않을 정도의 위반행위에 대한 조치이고, 문제된 사실관계는 일반적인 학교 운영과 관련되는 사안도 많다. 일률적으로 모든 주의나 경고에 대해 학교의 경우 -1점 또는 -2점, 교직원 징계의 경우 -0.5점 내지 -1점을 부과하여 최대 12점의 감점에 반영한다는 것은, 평가영역을 구분하여 평가지표를 바탕으로 점수를 산정하고 총점을 합산하여 일정한 기준(70점)에 도달하였는지에 따라 지정목적 달성 여부를 평가하도록 하는 처분기준에 중대한 사실상의 차이를 가져오는 변경이다. 피고가 2019년 평가계획을 확정하는 과정에서 동일 사안에 여러 교직원이 관련된 경우 주의·경고를 1회만 인정하여 감점에 반영하기로 보완하였다는 사정만으로는 이러한 불이익이 해소되었다고 볼 수 없다.
실제 이 사건 학교들에 대한 감사 지적사항에는 ‘물품관리업무 소홀 및 예산 집행 부적정’, ‘학교발전기금 운용 부적정(운용계획 미심의)’, ‘운동부 지도자 채용절차 부적정’, ‘학교폭력사안 처리 부적정’, ‘학교폭력대책자치위원회 구성 운영 부적정’, ‘직원 채용 및 급여 지급 관련 업무처리 부적정’, ‘법률위반공무원 업무처리 부적정’과 같이 일반적인 학교행정에 관한 사항들이 다수 포함되어 있고, 이에 대하여는 감사 관련 규정 등에 따라 엄정히 조치할 문제이지, 자사고 지정목적 달성 여부를 판단함에 있어 최대 12점에 이르는 감점지표의 평가요소로 반영하는 것은 예측하지 못한 불이익을 가하는 것이다. ○○고는 -5점, △△고는 -10.5점의 감점을 적용받았으므로 해당 지표로 인한 원고들의 불이익의 정도가 작다고 볼 수 없다.
바) 공통지표 중 ‘교원의 전문성 신장을 위한 노력’(3점)은 2014년 평가 당시 정량 평가의 방식으로 평가되었고(당시 4점) 교원 1인당 평균 연수 이수시간이 연 40시간 이상(직무연수 및 자율연수)인 경우 만점(S등급)인 4점을 받았다. 그러나 2019년 평가계획에서는 NEIS에 등재된 직무연수만을 평가에 반영하도록 하였고, 교원 1인당 직무 연수 이수시간도 연평균 60시간 이상이어야 만점(S등급)인 3점을 받는 것으로 변경되었으며, 교원 1인당 직무연수 이수시간이 연평균 42시간 미만인 경우 최하점인 0.6점만 받게 된다(D등급). 평가기준을 강화할 필요가 인정되더라도 종전 평가기준에 의할 때 최고 등급을 받을 수 있는 평가사항을 갑작스럽게 최저 등급을 받을 정도로 변경하여 이미 지나간 평가대상기간의 운영성과에 소급하여 적용하는 것은 예측 가능한 범위를 넘는 것으로 받아들이기 어렵다. 또한 ‘학교 만족도’ 평가영역은 종전 평가 당시 이 사건 학교들이 높은 점수를 받은 평가영역이었지만 특별한 사정변경 없이 15점에서 8점으로 배점이 크게 줄어들었고, 이러한 평가기준의 강화, 배점의 변경은 실질적으로 교육청 재량평가와 ‘감사 등 지적사례’의 영향을 더 크게 하는 결과를 초래하였다.
사) 한편 피고는, 교육기본법이 교육이념으로서 ‘인격을 도야(陶治)하고 자주적 생활능력과 민주시민으로서 필요한 자질을 갖추게 하는 것’을 천명하고 있고(제2조), ‘학교는 공공성을 가지며 학생의 교육 외에 학술 및 문화적 전통의 유지·발전과 주민의 평생교육을 위하여 노력하여야 한다.’, ‘학생의 창의력 계발 및 인성 함양을 포함한 전인적 교육을 중시하여 이루어져야 한다.’, ‘국가와 지방자치단체는 학생 및 교직원의 안전을 보장하고 사고를 예방할 수 있도록 필요한 시책을 수립·실시하여야 한다.’고 규정하고 있으며(제9조 제2항, 제3항, 제17조의5) 교육청 재량지표들과 ‘감사 등 지적사항’의 평가배점 조절 모두 이에 부합하므로 자사고 운영성과 평가에 대한 재량범위 내에 있다는 취지로 주장한다. 그러나 국가교육의 정책 방향을 바탕으로 교육감으로서의 재량을 발휘하여 운영성과를 평가할 기준을 수립·설정하는 권한은 피고에게 있고, 원고들은 교육현장에서 피고가 기존에 결정·수립한 평가기준을 바탕으로 운영성과를 평가받으며 실질적으로 종전 평가기준을 참조하여 자사고를 운영할 지위에 있는 처분상대방이므로, 교육기본법이 표명한 교육이념이나 관련 법령의 규정만으로 공표되지도 않은 평가기준을 예측하여 학교를 운영할 것까지 기대할 수는 없다. 위 평가지표들은 해당 기준에 대한 예측가능성이 부여되지 않았음에도 피고가 소급하여 운영성과를 평가하는 기준으로 삼았다는 점에서 자의적으로 평가기준을 수립한 것과 본질적으로 다르지 않고, 일부 평가지표들이 사후적으로 보았을 때 그 자체로는 나름 합리적이라는 이유로 정당성이 상실되지 않았다고 하는 것은 사실상 자의적 심사를 용인하는 셈이 되므로 수긍할 수 없다.
아) 교육과 학교제도에 관하여 어떠한 제도를 도입하여 시행하여 왔다 하더라도 그 제도의 예상치 못한 부작용 등이 발견될 경우 이를 시정하여야 하는 것은 교육정책을 수립하는 국가의 의무이며, 정책 변경이 필요한 경우에도 기존 정책을 신뢰한 당사자들의 신뢰보호를 위하여 잘못된 정책을 반드시 유지하여야 한다고 할 수는 없다(헌법재판소 2019. 4. 11.자 2018헌마221 전원재판부 결정의 법정의견). 그러나 법령에 따른 개인의 행위가 단지 법령이 반사적으로 부여하는 기회의 활용을 넘어서 국가에 의하여 일정 방향으로 유인된 것이라면 특별히 보호가치가 있는 신뢰이익이 인정될 수 있다(헌법재판소 2007. 4. 26.자 2003헌마947 전원재판부 결정 등 참조). 앞서 보았듯 이 자사고의 도입 기반이 된 학교 자율화 및 다양화의 정책기조는 1995년 무렵부터 교육정책의 방향으로 제시되었고, 2009. 3. 27. 초·중등교육법 시행령이 개정되어 자사고 제도가 도입되었으며, 이 사건 학교들은 피고로부터 자사고 지정을 받아 2010학년도부터 국가 및 지방자치단체로부터 재정적으로 독립하는 대신 일반 사립고등학교보다 폭넓은 자율권을 향유하여 왔다. 따라서 이 사건 학교들이 자사고로 지정되어 운영되어 온 것은 장기간 국가의 교육정책 방향에 따라 유인된 것임을 충분히 고려하여야 한다.
자) 이 사건 학교들은 2014년 평가와 2016년 운영 개선계획의 이행 여부에 대한 평가를 받아 2019학년도까지 자사고로 지정되어 있었고, 2019년 평가에서 자사고 지정 취소처분을 받지 않기 위해서는 이 사건 평가대상기간 동안 종전에 받았던 2014년 평가의 평가기준을 참조하여 운영될 수밖에 없었다. 그런데 2019년 평가계획은 평가지표와 평가기준에 있어 자사고 지정취소 여부를 좌우할 정도로 중대한 변경이 이루어졌고, 이 사건 평가대상기간의 대부분이 경과한 시점에서 그와 같이 변경되었으며, 이 사건 학교들을 비롯한 평가대상 학교들에 대한 통지는 2018. 12. 27.에 이르러서야 이루어졌다. 그리고 피고는 변경된 내용을 소급하여 이 사건 평가대상 기간에 대해 적용한 후 이 사건 학교들에 대해 자사고 지정목적 달성이 불가능하다고 평가하였는바, 이는 합리적인 기준에 의한 공정한 심사라고 보기 어렵다. 위에서 본 바와 같이 2020. 2. 28. 대통령령 제30494호로 개정된 초·중등교육법 시행령에서 자사고 지정의 근거법령인 제91조의3 등이 삭제되었으나, 위 개정은 이 사건 각 처분 이후에 이루어진 것이고, 또한 자사고 제도를 한시적으로 유지하도록 한 부칙 조항에 비추어 볼 때, 종전의 평가기준을 신뢰한 학교법인들에 대해 변경한 평가기준을 소급 적용함으로써 예측하지 못한 불이익을 가할 중대한 공익상 필요가 있다거나 특별한 사정으로서의 관계 법령의 제·개정에 해당한다고 보기 어렵다.
마. 소결론
따라서 개별 평가지표들의 평가 위법 등 원고들의 나머지 주장에 대해 더 나아가 살필 필요 없이, 이 사건 각 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 원고들의 이 부분 주장은 이유 있다.
6. 결론
그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.
판사 이정민(재판장), 임윤한, 차선영
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