대법원 판결 【사건】 2017두45933 유족급여및장의비부지급처분취소 【원고, 상고인】 원고, 소송대리인 법무법인 사람 담당변호사 박성민 외 3인 【피고, 피상고인】 근로복지공단 【원심판결】 서울고등법원 2017. 4. 7. 선고 2016누59982 판결 【판결선고】 2021. 9. 9. 【주문】 상고를 기각한다. 상고비용은 원고가 부담한다. 【이유】 상고이유를 판단한다. 1. 사건의 개요 및 경과 가. 원고의 아들 소외인(생년월일 생략, 이하 ‘망인’이라고 한다)은 2014. 2. 24. (소외 주식회사)에 입사한 후 협력업체인 ○○○○에 파견되어 근무하면서 휴대전화 내장용 안테나의 샘플을 채취하여 품질검사를 하는 등의 업무를 수행하였다. 망인은 2014. 4. 19. 출근 후 09:54경 동료 직원과 함께 약 10분 동안 약 5㎏의 박스 80개를 한 번에 2~3개씩 화물차에 싣는 일을 한 후 사무실로 걸어가다가 갑자기 쓰러져 병원으로 옮겨졌으나 ‘박리성 대동맥류 파열에 의한 심장탐포네이드(Cardiac Tamponade, 이하 ‘이 사건 상병’이라고 한다)’로 사망하였다. 원고는 2014. 7. 1. 피고에게 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라고 한다)상 유족급여 및 장의비 지급을 청구하였으나, 피고는 2014. 9. 22. ‘망인의 사망원인인 이 사건 상병과 업무 사이의 상당인과관계를 인정하기 어려워 업무상 질병으로 인정되지 않는다’는 이유로 유족급여 및 장의비 부지급처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 나. 원고는 망인의 사망은 과로와 스트레스로 인한 업무상의 재해에 해당한다고 주장하면서 이 사건 처분의 취소를 구하였다. 원심은 산재보험법 제5조 제1호의 업무상의 재해로 인정하려면 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 있어야 하고, 이 경우 근로자의 업무와 재해 사이의 인과관계에 관하여는 이를 주장하는 측에서 증명하여야 한다는 확립된 대법원 판례 법리를 전제한 다음, 원고가 들고 있는 사정만으로는 망인이 과중한 업무로 인하여 이 사건 상병을 일으켜 사망하였다고 추단하기 어려우므로 망인의 업무와 사망 사이에 상당인과관계를 인정할 수 없다고 판단하여 원고의 청구를 기각하였다. 2. 상당인과관계의 증명책임에 관한 대법원 판례 법리와 이 사건의 쟁점 가. 대법원은 산재보험법상 업무상의 재해라 함은 근로자가 업무 수행 중 그 업무에 기인하여 발생한 재해를 말하는 것이므로 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 있어야 하고, 이 경우 근로자의 업무와 재해간의 상당인과관계에 관하여는 이를 주장하는 측에서 증명해야 한다고 판단하여 왔다(대법원 1989. 7. 25. 선고 88누10947 판결, 대법원 2000. 5. 12. 선고 99두11424 판결, 대법원 2007. 4. 12. 선고 2006두4912 판결 등 참조). 대법원은 구 산재보험법이 2007. 12. 14. 법률 제8694호로 전부 개정되면서 제37조 제1항이 신설(이하 위 개정을 ‘2007년 개정’이라고 하고, 2017. 10. 24. 법률 제14933호로 개정되기 전의 위 법률조항을 ’이 사건 조항‘이라고 한다)된 이후에도 산재보험법 제5조 제1호 및 이 사건 조항에서 말하는 ‘업무상의 재해’란 근로자가 업무수행 중 그 업무에 기인하여 발생한 부상·질병·신체장해 또는 사망을 뜻하는 것이므로 업무와 재해발생 사이에는 상당인과관계가 있어야 하고, 그 상당인과관계는 근로자 측에서 증명해야 한다는 입장이다(대법원 2014. 10. 30. 선고 2014두2546 판결, 대법원 2017. 4. 26. 선고 2016두43817 판결, 대법원 2017. 8. 29. 선고 2015두3867 판결 등 참조). 나. 이 사건의 쟁점은 이 사건 조항에 의해 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임이 근로복지공단(이하 ‘공단’이라고 한다)에게로 전환되었다고 보아 대법원의 확립된 판례를 변경해야 하는지 여부이다. 3. 관계 법령의 체계 및 입법 연혁 가. 산재보험법상 ‘업무상의 재해’의 개념과 인정기준 산재보험법은 제1장(총칙) 제5조 제1호에서 ‘업무상의 재해’를 “업무상의 사유에 따른 근로자의 부상·질병·장해 또는 사망을 말한다.”라고 정의하고 있다. 이 사건에서 문제되고 있는 산재보험법 제62조 제1항의 유족급여를 비롯하여 산재보험법에 의한 보험급여를 지급받기 위해서는 위 규정에서 정한 ‘업무상의 재해’로 인정되어야 한다. 이 사건 조항은 ‘업무상의 재해의 인정기준’이라는 제목으로 “근로자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 부상·질병 또는 장해가 발생하거나 사망하면 업무상의 재해로 본다. 다만, 업무와 재해 사이에 상당인과관계(相當因果關係)가 없는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 정하면서, 업무상의 재해에 해당하는 사유를 ‘업무상 사고’(제1호)와 ‘업무상 질병’(제2호)으로 구분하고, 제1호에서 근로자가 근로계약에 따른 업무나 그에 따르는 행위를 하던 중 발생한 사고 등(가 내지 바목)을, 제2호에서 업무수행 과정에서 물리적 인자(因子), 화학물질, 분진, 병원체, 신체에 부담을 주는 업무 등 근로자의 건강에 장해를 일으킬 수 있는 요인을 취급하거나 그에 노출되어 발생한 질병(가목), 업무상 부상이 원인이 되어 발생한 질병(나목)과 그 밖에 업무와 관련하여 발생한 질병(다목)을 규정하고 있다. 나. 이 사건 조항의 입법 연혁 산재보험법은 제정 당시 법률에 ‘업무상의 재해’의 정의 규정만을 두고 구체적인 인정기준에 대해서는 아무런 규정을 두지 않았다. 업무상의 재해의 구체적인 인정기준은 노동부의 예규 형식으로 존재하다가, 1995. 4. 29. 구 ｢산업재해보상보험법 시행규칙｣(노동부령 제97호)에서 규정하게 되었다(제32조 및 제33조). 그런데 위 인정기준은 입법형식상 상위법령에 근거를 두지 아니한 것으로서 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 불과하여 대외적으로 법원이나 일반국민을 기속하는 효력이 없다는 문제가 제기되자, 산재보험법은 1999. 12. 31. 법률 제6100호 개정을 통하여 ‘업무상의 재해’의 정의 규정인 제4조 제1호에 “이 경우 업무상의 재해의 인정기준에 관하여는 노동부령으로 정한다.”라는 제2문을 신설함으로써, 법률에 업무상의 재해 인정기준의 구체적인 내용을 하위 규정에 위임할 수 있는 근거를 마련하였다. 이후 2007년 개정 시 산재보험법에 이 사건 조항을 신설하여 구 노동부령에 위임했던 업무상의 재해의 인정기준을 법률에서 유형별로 직접 규정하고, 구체적인 인정기준은 대통령령으로 정하도록 하였다(제37조 제3항). 4. 이 사건 조항의 정당한 해석과 대법원 판례 법리의 타당성 산재보험법상 보험급여의 지급요건, 이 사건 조항 전체의 내용과 구조, 입법 경위와 입법 취지, 다른 재해보상제도와의 관계 등을 고려하면, 2007년 개정으로 신설된 이 사건 조항은 산재보험법상 ‘업무상의 재해’를 인정하기 위한 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 공단에게 분배하거나 전환하는 규정으로 볼 수 없고, 2007년 개정 이후에도 업무와 재해 사이의 상당인과관계의 증명책임은 업무상의 재해를 주장하는 근로자 측에게 있다고 보는 것이 타당하므로, 기존의 판례를 유지하여야 한다. 구체적인 이유는 다음과 같다. 가. 이 사건 조항의 정당한 해석 1) 산재보험법은 제5조 제1호에서 ‘업무상의 재해’를 “업무상의 사유에 따른 근로자의 부상·질병·장해 또는 사망”으로 규정하고, 제36조 제1항에서 요양급여 등 보험급여의 종류를 열거한 다음, 같은 조 제2항에서 수급권자의 청구에 따라 각 보험급여를 지급하도록 하고 있다. 또한 산재보험법은 제40조에서 요양급여의, 제52조에서 휴업급여의, 제57조에서 장해급여의, 제62조에서 유족급여의 각 지급사유, 수급권자, 산정기준, 지급시기 등에 대해 규정하고 있는데, 각 규정은 모두 근로자가 업무상의 사유로 부상, 질병, 장해가 발생하거나 사망한 경우에 해당 보험급여를 지급하도록 함으로써 업무와 재해 사이의 인과관계의 존재를 보험급여의 지급요건으로 하고 있다. 2) 이 사건 조항은 업무상의 재해를 업무상 사고와 업무상 질병으로 구분하고 이에 관한 세부적인 인정기준을 규정하고 있는데, 이 사건 조항 각호의 각목 역시 업무와 사고 또는 질병 사이의 관련성 및 인과관계를 업무상 재해의 인정 요건, 즉 보험급여의 지급요건으로 하고 있다. 예를 들어, 이 사건 조항 제2호 (나)목은 업무상 부상과 질병 사이에 인과관계가 인정되어야 함을 규정하고 있고, 특히 이 사건 조항 제2호 (다)목은 제2호 (가)목, (나)목에 포함시키기 어려운 업무상 질병에 관한 일반적인 인정기준으로서, 근로자에게 발생한 질병을 업무상의 재해로 보려면 해당 질병과 업무 사이에 관련성 및 인과관계가 인정되어야 한다는 점을 분명히 하고 있으며, 이 점은 업무상 사고에 관한 이 사건 조항 제1호 (바)목도 마찬가지이다. 3) 한편 이 사건 조항 단서는 “다만, 업무와 재해 사이에 상당인과관계(相當因果關係)가 없는 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다. 법률조항이 어떠한 권리발생에 필요한 요건과 그 장애나 멸각 사유 등을 본문과 단서의 형식으로 규정한 경우, 본문이 정한 사항에 관한 요건사실은 그 권리발생을 주장하는 자가, 단서에서 정한 사항에 관한 요건사실은 이를 저지하려는 자가 각 증명책임을 부담한다고 해석하는 경우가 있다. 그러나 본문과 단서라는 규정의 형식을 주로 고려한 위와 같은 법률해석의 방법은 해석의 대상이 되는 법률 조항의 본문과 단서에서 각각 증명해야 할 요건을 준별한 경우에는 타당한 결론을 도출할 수 있지만, 그와 달리 본문과 단서에 규정된 사항이 내용적으로 중첩되는 경우에까지 이를 기계적으로 적용할 것은 아니다. 이 사건 조항과 같이 본문에서 인과관계를 비롯하여 업무상의 재해로 인정받기 위해 필요한 모든 요건을 이미 규정하고 있는 경우에는 그대로 채택할 수 있는 해석이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 조항의 단서 부분은 이 사건 조항의 본문에서 이미 규정하고 있는 업무상 재해의 인정 요건인 인과관계가 대법원 판례에서 말하는 법적·규범적 관점의 상당인과관계를 의미한다는 점을 확인·설명하는 취지로 봄이 상당하다. 4) 위와 같은 산재보험법상 업무상의 재해의 개념, 보험급여의 지급요건 및 이 사건 조항 전체의 내용과 구조를 종합적으로 살펴보면, 이 사건 조항에서 말하는 업무상의 재해에 해당하기 위해서는 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 인정되어야 하고 이는 보험급여의 지급요건으로서 이를 주장하는 근로자 측에서 증명하여야 한다고 볼 수 있다. 이 사건 조항은 본문에서 업무상의 재해의 적극적 인정 요건으로 인과관계를 규정하고 단서에서 그 인과관계가 상당인과관계를 의미하는 것으로 규정함으로써, 전체로서 업무상의 재해를 인정하기 위해서는 상당인과관계를 필요로 함을 명시하고 있을 뿐, 상당인과관계의 증명책임을 전환하여 그 부존재에 관한 증명책임을 공단에게 분배하는 규정으로 해석되지 아니한다. 나. 이 사건 조항의 입법 경위와 입법 취지 1) 이 사건 조항의 입법 경위와 입법 취지 등에 비추어 보아도, 이 사건 조항은 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 공단에게 분배하거나 전환하는 규정으로 보기 어렵다. 앞서 본 바와 같이 2007년 개정 전 산재보험법은 업무상 재해의 인정기준에 관하여 법률에 구체적인 내용을 규정하지 아니한 채 하위 규정인 노동부령에 이를 위임하고 있었고, 이에 대해서는 포괄위임이라는 논란이 있었다. 이후 산업재해보상보험제도(이하 ‘산재보험제도’라고 한다)의 전반적인 개선 방안에 관한 오랜 논의 끝에 정부는 2007년 6월 경제사회발전노사정위원회의 합의 내용을 주로 반영한 산재보험법 개정안을 국회에 제출하였고, 국회 환경노동위원회는 2007. 6. 21. 정부의 개정안을 비롯한 6건의 산재보험법 개정안을 심사한 결과 정부안 등 기존의 개정안을 본회의에 부의하지 아니하되, 환경노동위원장 대안으로 산재보험법 전부개정법률안을 본회의에 제안하기로 의결하였다. 업무상의 재해의 인정기준에 관한 당시 환경노동위원장 대안의 제37조는 정부안의 제35조의2와 내용이 동일하였는데, 위 노사정위원회의 합의나 각 개정안의 개정 취지에는 포괄위임의 논란을 해소하려는 점이 포함되어 있을 뿐, 상당인과관계에 관한 증명책임을 근로자 측에서 공단에게로 전환하는 내용은 전혀 나타나 있지 않다. 한편 환경노동위원장 대안에 대한 법제사법위원회의 체계·자구 심사 과정에서 위 대안의 제37조 제1항 제1호 (바)목 및 제2호 (다)목의 ‘그 밖에 업무와 사고(질병) 사이에 상당인과관계가 있는 사고(질병)’라는 규정 중 ‘상당인과관계’라는 부분을 삭제하는 대신 제1항 단서에 ‘다만, 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 없는 경우에는 그러하지 아니하다’를 추가하는 자구 수정이 이루어졌고, 자구 수정된 위 대안의 제37조 제1항이 이 사건 조항으로 입법되었다. 입법 자료에 의하면, 법제사법위원회에서 위와 같이 자구 수정을 한 이유는 인정기준의 일부 하위 항목에서만 상당인과관계를 규정하는 경우 다른 항목들에는 상당인과관계를 요하지 않는 것으로 오인될 우려를 방지하고, 업무상 재해의 인정 요건으로 업무와 재해 사이의 상당인과관계가 필요하다는 공통원칙을 분명하게 하려는 데 있었던 것으로 보인다. 2) 위와 같은 이 사건 조항의 입법 경위와 입법 취지, 특히 이 사건 조항 단서가 자구 수정과정에서 비로소 추가된 점 등에 비추어 보면, 2007년 개정 당시 이 사건 조항의 신설은 노동부령에 위임했던 업무상 재해의 인정기준을 법률에서 유형별로 직접 규정한 다음 구체적인 인정기준은 대통령령으로 정하도록 함으로써 포괄위임 논란을 해소하고, 업무상 재해의 인정 요건으로 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 필요하다는 원칙을 분명하게 하려는 데에 그 취지가 있었다 할 것이다. 이에서 더 나아가 이 사건 조항 단서 규정을 통하여 상당인과관계 증명책임의 전환과 같이 산재보험제도 운영에 근본적인 변화를 가져올 수 있는 사항의 변경까지 의도하였다고 볼 만한 사정을 찾기 어렵다. 다. 다른 보상제도와의 관계 1) 근로기준법상 사용자의 재해보상책임과의 관계 근로기준법은 제8장에서 근로자가 입은 업무상 부상, 질병에 대한 사용자의 재해보상책임에 관하여 규정하고 있다. 근로기준법상 사용자의 재해보상책임이 성립하려면 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 있어야 하고, 이 경우 업무와 재해 사이의 인과관계에 관하여는 이를 주장하는 측에서 증명해야 한다(대법원 1990. 10. 23. 선고 88누5037 판결 등 참조). 한편 산재보험법 제80조 제1항은 수급권자가 산재보험법에 따라 보험급여를 받았거나 받을 수 있으면 보험가입자인 사용자는 동일한 사유에 대하여 근로기준법에 따른 재해보상책임이 면제되도록 하고 있다. 산재보험법상 보험급여와 근로기준법상 사용자의 재해보상책임의 관계에 대해, 대법원은 산재보험법에 의한 보험급여는 사용자가 근로기준법에 의하여 보상하여야 할 근로자의 업무상의 재해로 인한 손해를 국가가 보험자의 입장에서 근로자에게 직접 전보하는 성질을 가지고 있는 것으로서, 산재보험은 근로자의 생활보장적 성격 외에 근로기준법에 따른 사용자의 재해보상에 대한 책임보험의 성질도 가지고 그 책임보험적 기능도 수행하고 있다고 보아왔다(대법원 1994. 5. 24. 선고 93다38826 판결, 대법원 2013. 8. 22. 선고 2013다25118 판결 등 참조). 이러한 산재보험법에 의한 보험급여의 성질과 기능 등을 고려할 때, 보험급여 지급요건인 ‘업무상의 재해’를 인정하기 위해서 업무와 재해 사이에 상당인과관계를 요구하는 것은 해당 재해를 사업주의 책임 영역으로 합리적으로 귀속시키기 위한 것으로서, 원칙적으로 그 보험급여의 지급을 주장하는 측이 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 부담하는 것으로 해석하는 것이 전반적인 보상체계에 부합한다. 2) 산재보험법상 진폐 등에 관한 규정 및 다른 재해보상제도와의 관계 산재보험법은 산업재해 중 진폐에 대하여는 제91조의2 등에 별도로 업무상 재해의 인정기준을 두고 있다. 대법원은 진폐에 따른 사망으로 인정받기 위해서는 진폐, 합병증 등과 사망 사이에 상당인과관계가 인정되어야 하고, 그 증명책임은 이를 주장하는 측에 있다고 보았다(대법원 2017. 3. 30. 선고 2016두55292 판결 등 참조). 한편 산재보험법 제51조, 산업재해보상보험법 시행령(이하 ‘산재보험법 시행령’이라고 한다) 제48조 제1항은 “치유된 업무상 부상 또는 질병과 재요양의 대상이 되는 부상 또는 질병 사이에 상당인과관계가 있을 것”을 재요양의 인정 요건으로 하고 있고, 산재보험법 제49조 제2호는 업무상의 재해로 요양 중인 근로자가 “그 업무상의 재해로 발생한 부상이나 질병이 원인이 되어 새로운 질병이 발생하여 요양이 필요한 경우”를 추가요양의 인정 요건으로 하고 있어, 산재보험법상 재요양과 추가요양의 인정은 상당인과관계의 존재를 그 적극적 요건으로 한다. 또한 구 공무원연금법(2018. 3. 20. 법률 제15523호로 전부 개정되기 전의 것)에 따른 공무상 재해나, ｢국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률｣ 또는 ｢보훈보상대상자 지원에 관한 법률｣상 직무수행 등을 원인으로 하는 각종 급여 청구에 대한 부지급처분을 다투는 항고소송에서도 대법원은 상당인과관계의 증명책임은 원칙적으로 주장자 측에 있다고 보고 있다(대법원 2011. 5. 13. 선고 2011두723 판결, 대법원 2017. 12. 13. 선고 2016두63996 판결, 대법원 2018. 6. 28. 선고 2017두53941 판결 등 참조). 특히 2018. 3. 20. 법률 제15522호로 제정된 「공무원 재해보상법」 제4조 제1항, 2019. 12. 10. 법률 제16761호로 제정된 「군인 재해보상법」 제4조 제1항의 공무상 재해의 인정기준 및 「사립학교교직원 연금법」제33조, 같은 법 시행령 제29조 제2항의 직무상 재해의 인정기준은 이 사건 조항과 거의 동일하게 ‘공무(직무)와 재해 사이에 상당한 인과관계가 없는 경우에는 공무(직무)상 재해로 보지 아니한다.’는 취지의 단서 규정을 두고 있다. 2009. 5. 27. 법률 제9727호로 개정된 「어선원 및 어선 재해보상보험법」 제2조 제2항에서는 어선원 등의 재해 인정기준에 관한 사항은 산재보험법의 이 사건 조항을 준용하도록 하고 있다. 그런데 위 조항들의 제정·개정 시 상당인과관계의 증명책임을 수급권자로부터 전환시키려는 입법의도가 있었다는 사정을 찾기 어려울 뿐만 아니라, 오히려 「공무원 재해보상법」과 관련하여서는 인과관계의 증명책임이 여전히 수급권자에게 있음을 전제로 하여 그 증명책임을 일정한 경우 인사혁신처장에게 부담시키려는 취지의 개정안이 제출되어 있기도 하다. 따라서 이 사건 조항에 따른 업무상의 재해의 인정 요건에 관하여만 공단이 업무와 재해 사이의 상당인과관계의 부존재를 증명하여야 한다고 해석하는 것은, 산재보험법상 진폐 등에 관한 규정 및 관계 법령들에 따른 재해보상제도의 전반적인 체계와 조화되지 아니하고 입법자가 전혀 예정하지 않았던 상황을 초래하므로 수긍하기 어렵다. 5. 상고이유에 관한 판단 원심판결 이유에 의하면, 원심은 그 채택 증거들을 종합하여 그 판시와 같은 사실을 인정한 다음, ① 망인은 ○○○○에 파견된 근로자로 약 1개월 25일의 짧은 기간 근무하였고, 담당한 업무 내용도 업무의 강도가 높다거나 그 책임이 컸다고 볼 수 없는 점, ② 이 사건 상병 발병 전 특별한 돌발 상황이나 급격한 업무환경의 변화는 없었고, 망인이 대동맥류 파열로 쓰러지기 직전 행한 박스 상차작업은 자신의 업무가 아니라 동료 직원이 상차작업을 하는 것을 보고 선의로 도와준 것인데 약 5㎏ 정도 박스 80개를 한번에 2~3개씩 2~3m 정도 떨어져 있는 차량에 운반하는 것이어서 육체적으로 크게 부담이 되는 일이었다고 보기 어려운 점, ③ 망인은 뇌심혈관계 질환의 발병 위험요인인 흡연과 음주를 이 사건 상병의 발병 시까지 계속하였고, 발병 2일 전에 퇴근 후 업무와 상관없이 직장 동료 등과 새벽까지 게임방, 노래방 등에서 음주를 하였던 점, ④ 의학적으로 망인의 기존질환인 박리성 대동맥류는 동맥경화에 의한 혈관의 약화에 의한 것으로 업무와 관련성이 낮고, 제1심 진료기록 감정의나 피고 자문의들도 과로나 스트레스로 망인에게 대동맥 박리가 발생할 가능성을 매우 낮게 평가하거나, 업무와 사망 사이의 상당인과관계를 부정하는 견해를 표명하고 있는 점 등을 종합하여, 망인이 과중한 업무로 인하여 이 사건 상병을 일으켜 사망하였다고 보기 어려우므로, 업무상의 재해에 해당하지 않는다고 판단하였다. 앞서 본 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심의 위와 같은 판단에 상고이유 주장과 같이 망인에게 돌발적 상황 및 급격한 업무환경 변화가 있었는지 여부에 대하여 필요한 심리를 다하지 아니한 채 논리와 경험의 법칙에 반하여 자유심증주의의 한계를 벗어나거나, 감정결과 취신에 관한 증거법칙을 위반하였다거나 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 법리를 오해하는 등의 잘못이 없다. 원심은 업무와 재해 사이의 상당인과관계의 증명책임이 근로자 측에 있다는 기존의 대법원 판례에 따르면서도 단순히 원고가 상당인과관계의 증명책임을 다하지 못하여 사실관계의 진위불명 상황에서 증명책임을 지는 쪽에 불리하게 판단할 수밖에 없다고 본 것이 아니라 망인이 과중한 업무로 인하여 사망하였다고 추단하기 어려워 망인의 업무와 사망 사이에 상당인과관계가 있다고 보기 어렵다고 적극적으로 반대 사실을 인정하였다. 이와 같은 사실인정을 전제로 하면 상당인과관계의 증명책임이 피고에게 있다고 보더라도 피고가 상당인과관계의 부존재를 증명한 것이 되므로 원고의 청구를 기각한 원심의 결론은 수긍할 수 있다는 점을 부기하여 둔다. 6. 결론 그러므로 상고를 기각하고 상고비용은 패소자가 부담하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 이 판결에는 대법관 김재형, 대법관 박정화, 대법관 김선수, 대법관 이흥구의 반대의견이 있는 외에는 관여 법관의 의견이 일치되었으며, 다수의견에 대한 대법관 이기택의 보충의견, 대법관 노정희, 대법관 노태악의 보충의견, 반대의견에 대한 대법관 김선수, 대법관 이흥구의 보충의견이 있다. 7. 대법관 김재형, 대법관 박정화, 대법관 김선수, 대법관 이흥구의 반대의견 가. 반대의견의 요지 다수의견은 산재보험법 제5조 제1호에서 정한 ‘업무상의 재해’를 주장하는 당사자에게 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임이 있다는 기존 판례가 타당하다고 한다. 그러나 이러한 태도는 2007년 산재보험법 개정 이전에 형성된 판례를 그대로 따르는 것으로서 2007년 산재보험법 개정으로 신설된 이 사건 조항의 의미를 등한시하는 해석이다. 이 사건 조항에 따르면, ‘업무상의 재해’의 인정 요건 가운데 본문 각호 각목에서 정한 업무관련성이나 인과관계에 대해서는 이를 주장하는 자가 증명하고, 단서에서 정한 ‘상당인과관계의 부존재’에 대해서는 그 상대방이 증명해야 한다고 보아야 한다. 이것이 법률해석에 관한 일반 원칙에 부합한다. 따라서 ‘업무상의 재해’에 관한 이러한 증명책임 원칙에 반하는 판례는 변경되어야 한다. 그 이유를 법률해석의 일반적 방법인 문언해석, 역사적 해석, 체계적 해석, 목적론적 해석의 관점에서 살펴보고, 이 사건에서 근로자의 사망을 ‘업무상의 재해’로 볼 수 없다는 다수의견의 구체적인 판단에 대해서도 의견을 개진하고자 한다. 나. 문언해석 이 사건 조항의 문언을 보면 ‘상당인과관계의 부존재’에 대해서는 업무상의 재해를 부정하고자 하는 상대방이 증명해야 한다는 것이 명백하다. 1) 법률해석의 출발점은 법률 조항의 문언과 문장 구조이다. 조항의 문장 구조가 본문과 단서의 형식으로 이루어져 있으면서 특히 그 단서에서 ‘그러나 어떠한 때에는 그러하지 아니하다’고 하여 본문이 정한 법률효과를 부정하는 방식으로 규정되어 있으면, 판례와 학설은 이른바 규범설 또는 법률요건분류설에 따라 원칙적으로 본문이 정한 사항에 관한 요건사실은 그 법률효과를 주장하는 자가, 단서에서 정한 사항에 관한 요건사실은 그 법률효과를 다투는 상대방이 증명책임을 진다고 해석하는 것이 일반적이다. 이것은 우리나라와 독일, 일본 등 대륙법계에 속하는 국가에서 일관된 흐름이다. 전형적인 예는 민법 제390조를 들 수 있다. 이 규정은 “채무자가 채무의 내용에 좇은 이행을 하지 아니한 때에는 채권자는 손해배상을 청구할 수 있다. 그러나 채무자의 고의나 과실 없이 이행할 수 없게 된 때에는 그러하지 아니하다.”라고 정하고 있다. 판례는 채무불이행으로 인한 손해배상청구에서 그 불이행의 귀책사유, 즉 고의·과실에 대한 증명책임이 채무자에게 있다고 하였다(대법원 1985. 3. 26. 선고 84다카1864 판결, 대법원 1997. 10. 10. 선고 96다47302 판결 등 참조). 이는 민법 제750조에 따른 불법행위로 인한 손해배상청구에서 조문의 본문에 규정되어 있는 고의·과실에 관한 증명책임이 이를 주장하는 피해자에게 있다고 본 것(대법원 2002. 2. 26. 선고 2001다73879 판결 등 참조)과 대조된다. 각종 특별법을 제정할 때에도 이러한 원칙에 기초하여 ‘본문/단서’의 구조와 형식으로 증명책임을 분배하고 있는 경우가 많다. 「제조물 책임법」 제3조의2는 제조물의 결함으로 인한 손해배상책임의 성립 요건인 ‘결함’에 대해서, “피해자가 다음 각호의 사실을 증명한 경우에는 제조물을 공급할 당시 해당 제조물에 결함이 있었고 그 제조물의 결함으로 인하여 손해가 발생한 것으로 추정한다. 다만, 제조업자가 제조물의 결함이 아닌 다른 원인으로 인하여 그 손해가 발생한 사실을 증명한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 정하고, 각호에서 피해자가 증명할 사실을 열거하고 있다. ｢가습기살균제 피해구제를 위한 특별법｣ 제5조는 “다음 각호의 사실이 모두 증명된 경우에는 독성 화학물질을 함유한 가습기살균제로 인하여 생명 또는 건강상의 피해가 발생한 것으로 추정한다. 다만, 사업자가 다른 원인으로 인하여 그 피해가 발생하였다는 사실을 증명한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 정하여, 인과관계의 추정과 관련하여 본문과 단서에서 각각 증명의 주체와 대상을 구분하고 있다. ｢환경오염피해 배상책임 및 구제에 관한 법률｣ 제6조 제1항은 사업자의 환경오염피해에 대한 무과실책임에 관하여 “시설의 설치·운영과 관련하여 환경오염피해가 발생한 때에는 해당 시설의 사업자가 그 피해를 배상하여야 한다. 다만, 그 피해가 전쟁·내란·폭동 또는 천재지변, 그 밖의 불가항력으로 인한 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 정하여 환경오염피해에 관한 증명책임을 명확히 정하고 있다. 2) 이러한 문언해석의 원칙은 이 사건 조항에 관한 해석에도 적용된다. 이 사건 조항은 보험급여의 지급을 주장하는 근로자나 유족이 그 본문 각호 각목에서 정한 사유로 부상·질병 또는 장해가 발생하거나 사망하였다는 사실 등 업무와 재해 사이의 관련성을 인정할 수 있는 구체적인 사실을 증명하면 ‘업무상의 재해’로 간주되는 법률효과가 발생한다. 근로자 측에서 그 업무와 재해 사이의 상당인과관계가 있다는 점까지 증명할 필요는 없다. ‘업무상의 재해’에 해당하지 않는다고 다투는 상대방인 공단이 단서가 정한 업무와 재해 사이에 ‘상당인과관계(相當因果關係)가 없다’는 사정을 주장·증명해야 본문이 정한 ‘업무상의 재해’로 간주되는 법률효과가 발생하지 않는다. 이 사건에서와 같이 근로자나 유족 등 수급권자가 산재보험법에 따라 공단에 보험급여 지급을 신청하였으나 부지급처분을 받아 그 처분의 취소를 구하는 행정소송에서 보험급여지급청구권의 인정 요건인 ‘업무상의 재해’에 관한 증명책임에 관해서도 그 문언에 따라 분배하는 것이 일관성이 있다. 3) 다수의견은 이 사건 조항 단서가 본문 각호와 각목에서 분류하고 있는 유형별 업무상 재해의 공통된 일반요건으로서 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 필요하다는 점을 명확하게 확인하는 취지일 뿐이고 본문에 규정되지 않은 별도의 요건으로서 상당인과관계의 부존재에 관한 증명책임을 근로자 측에서 공단으로 전환시키려는 규정이 아니라고 한다. 그 이유로 본문 각호의 각목에서 이미 업무와 재해 사이의 인과관계를 업무상의 재해 인정에 필요한 적극적 요건으로 규정하고 있고, 본문과 단서에 규정된 사항이 내용적으로 중첩된다는 점을 들고 있다. 그러나 이 사건 조항은 본문에서 업무상 재해의 개념 요소 또는 인정기준으로 ‘업무관련성’이 필요하다는 점을 규정하면서 각호 각목에서 그 내용을 구체화하고, 단서에서 업무상 재해의 성립 요건 가운데 근로자 측에서 증명하기 어려운 ‘업무와 재해 사이의 상당인과관계’를 추출하여 그 증명책임을 공단에게 전환한 것으로 보아야 한다. 본문에서 정한 업무상 재해나 업무상 질병을 인정하기 위한 요건으로서 업무관련성은 그 문언상 상당인과관계를 가리키는 것이 아님이 분명하다. 이것이 상당인과관계를 당연히 포함하는 개념도 아니다. 이 사건 조항 본문 각호와 각목에서 정한 사유가 충족되면 업무관련성은 인정되지만, 상당인과관계는 긍정될 수도 있고 부정될 수도 있다. 따라서 상당인과관계는 업무관련성과 구별되는 독자적 의미가 있는 것으로서 업무관련성과는 별도의 증명대상이다. 이와 같이 보는 것이 이 사건 조항에서 본문과 단서를 구분한 취지에 부합한다. 나아가 본문에 규정한 사항과 단서에 규정한 내용에 부분적으로 중첩되는 부분이 있다고 해서 위와 같은 해석에 장애가 되지 않는다. 또한 이 사건 조항의 제목이 ‘증명책임의 전환’으로 되어 있지 않다거나 단서에 ‘공단에게 증명책임이 있다’는 표현을 사용하고 있지 않다고 하더라도 결론이 달라지지 않는다. 이 사건 조항의 본문은 ‘업무상의 재해’로 본다고 규정하고 있어 업무상 재해로 인정하는 법률효과가 발생하는 간주 규정의 모습을 띠고 있다. 이것은 공단이 업무와 재해 사이의 상당인과관계가 없다는 점을 증명하는 데 성공하면 간주 효과가 발생하지 않게 되므로, 일반적으로 간주 규정에 대해서는 추정 규정과 달리 반증이 불가능하다는 것(대법원 1995. 2. 17. 선고 94다52751 판결 참조)과 모순되지 않는다. 조건적 인과관계와 상당인과관계는 분명히 구별되는 개념이다. 업무와 재해 사이의 인과관계는 반드시 의학적·자연과학적으로 명백히 증명되어야 하는 것은 아니고, 법적·규범적 관점에서 상당인과관계가 인정되면 그 증명이 있다고 하고 있는 대법원 판결(대법원 1992. 5. 12. 선고 91누10022 판결, 대법원 2003. 11. 14. 선고 2003두5501 판결, 대법원 2004. 4. 9. 선고 2003두12530 판결 참조)도 이러한 구분을 전제로 한다. 따라서 이 사건 조항이 본문과 단서에서 업무와 재해 사이의 인과관계라는 동일한 증명 주제를 중복하여 규정한 것이 아니다. 다. 역사적 해석 1) 입법자의 의사는 업무상의 재해에서 상당인과관계에 관한 증명책임을 전환하여 ‘상당인과관계가 없다’는 사실을 상대방이 증명하도록 하려는 것이다. 2) 법률해석에서 입법자의 의도는 법률의 문언에 표현된 객관적인 의미나 내용으로부터 추단하여야 하고, 입법자의 의도나 입법 경위를 참고하여 법률을 해석하더라도 법률의 문언에 표현되어 있지 않은 입법자의 주관적인 의사에 구속되어서는 안 된다. 이 사건 조항을 보면, 입법자는 산재보험급여 관련 소송에서 산재보험에 따른 보험급여를 받고자 하는 근로자 측의 권리를 실효적으로 보장하고 근로자 측의 증명곤란을 경감하기 위하여 이 사건 조항을 신설하여 근로자 측과 공단 사이에서 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 사전에 분배하고자 하였음을 알 수 있다. 법률의 문언이나 입법 경위에 나타난 입법자의 객관적 의도뿐만 아니라 입법을 준비하거나 관여했던 사람들의 의사도 마찬가지라고 보아야 한다. 3) 이 사건 조항의 입법 경위를 살펴보고자 한다. ‘업무상의 재해’는 그 자체만으로는 의미가 분명하지 않은 불확정개념으로서 산재보험법 개정 시에 몇 차례 변화가 있었다. 구 산재보험법(1981. 12. 17. 법률 제3467호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항은 “업무 수행 중 그 업무에 기인하여 발생한 재해를 말한다.”라고 정하였다가 1981. 12. 17. 법률 제3467호 개정으로 “업무상의 사유에 의한 근로자의 부상·질병·신체장해 또는 사망”이라는 다소 포괄적인 문언으로 수정되었다. 1994. 12. 22. 법률 제4826호 전부 개정으로 제4조 제1호에 정의 규정을 두었고, 1999. 12. 31. 법률 제6100호로 개정할 당시 제2문을 신설하여 “이 경우 업무상의 재해의 인정기준에 관하여는 노동부령으로 정한다.”라고 정하였다. 2007. 4. 11. 법률 제8373호 전부 개정에서 제5조 제1호로 현행과 같이 조문의 위치가 변경되었고, 2007년 개정으로 업무상 재해에 관한 정의 규정에서 제2문을 삭제하고, 업무상 재해의 인정기준에 관한 이 사건 조항을 신설하였다. 업무상의 재해의 요건으로 상당인과관계를 요구하게 된 것은 위 개정 전 구 산재보험법 제3조 제1항이 “그 업무에 기인하여” 라고 하여 업무기인성을 정한 것에서 시작된 것으로 볼 수 있다. 판례는 위 개정 전 구 산재보험법 제3조 제1항에 정한 업무상의 재해를 근로자가 업무 수행 중 그 업무에 기인하여 발생한 재해라고 보고 업무와 재해 사이에 인과관계가 있어야 하는데 직무상의 과로로 유발되거나 악화되는 질병이나 사망도 여기에 해당한다고 하였다(대법원 1983. 12. 27. 선고 82누455 판결 참조). 위와 같이 업무상의 재해에 관한 정의 규정이 포괄적인 문언으로 개정된 이유는 산재보험제도의 생활보장적 성격을 고려하여 개별·구체적인 사안에서 업무수행성과 업무기인성의 요건을 보다 탄력적이고 융통성 있게 해석하고 적용하려는 데 있다. 그러나 판례는 위 개정 이후에도 업무수행성과 업무기인성의 요건을 구분함을 전제로 여전히 구 산재보험법(1981. 12. 17. 법률 제3467호로 개정된 것) 제3조에서 정한 업무상 사망으로 인정되기 위해서는 업무수행 중의 사망이어야 함은 물론이고 업무에 기인하여 발생한 것으로서 업무와 재해 사이에 상당인과관계에 있어야 한다고 하였다. 이 경우 근로자의 업무와 재해 사이의 인과관계에 관해서는 이를 주장하는 측에서 증명하여야 하므로 근로자의 사망이 비록 업무수행 중에 일어났으나 그 사인이 분명하지 않은 경우에 이를 업무로 기인한 사망이 추정되지 않는다고 하였다(대법원 1990. 10. 23. 선고 88누5037 판결, 대법원 1997. 2. 25. 선고 96누17226 판결 등 참조). 2007년 개정 당시 이 사건 조항을 신설한 이유는 기존에 노동부령으로 규정하여 포괄위임의 논란이 있었던 업무상 재해의 인정기준을 법률에서 직접 규정하는 데 있다. 2007년 개정 전 구 산재보험법 제5조 제1호 제2문은 업무상 재해의 인정기준에 관하여 노동부령으로 정하도록 하였고, 구 ｢산업재해보상보험법 시행규칙｣(2008. 7. 1. 노동부령 제304호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 산재보험법 시행규칙’이라고 한다) 제32조(업무상 사고), 제33조(업무상 질병)는 업무상 재해의 인정기준에 관하여 정하였다. 위 시행규칙 제33조 제1항은 “근로자의 질병에의 이환이 다음 각호의 요건에 해당되는 경우로서 그 질병이 근로기준법 시행령 제44조 제1항에 따른 업무상 질병의 범위에 속하는 경우에는 업무상 요인에 의하여 이환된 질병이 아니라는 명백한 반증이 없는 한 이를 업무상 질병으로 본다.”라고 하면서 그 사유로 근로자가 업무수행과정에서 유해요인을 취급하거나 이에 노출된 경력이 있을 것(제1호), 유해요인을 취급하거나 이에 노출될 우려가 있는 업무를 수행하면서 작업시간·종사기간·노출량과 작업환경 등에 의하여 유해인자의 노출정도가 근로자의 질병 또는 건강장해를 유발할 수 있다고 인정될 것(제2호), 유해요인에 노출되거나 취급방법에 따라 영향을 미칠 수 있는 신체부위에 그 유해인자로 인하여 특이한 임상증상이 나타났다고 의학적으로 인정될 것(제3호), 질병에 이환되어 의학적인 요양의 필요성이나 보험급여 지급사유가 있다고 인정될 것(제4호)이라고 정하고 있었다. 입법과정에서 무엇보다도 주목해야 할 부분은 당초 이 사건 조항에서 업무상 재해에 관한 상당인과관계가 본문인 제1호 (바)목 및 제2호 (다)목에 규정되었다가 현재 이 사건 조항과 같이 본문/단서의 형태로 수정된 경위와 그 이유이다. 2007년 산재보험법 개정에 관하여 공개된 입법자료 중 국회 법제사법위원회 체계·자구검토보고서의 수정이유에는 다음 두 가지가 포함되어 있다. 하나는 이 사건 조항에 단서가 추가된 이유에 관하여 업무상 사고와 질병으로 분류된 모든 유형에서 상당인과관계가 필요함을 분명하게 한다는 것이다. 다른 하나는 업무상 재해의 인정기준에 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 없는 것을 ‘공단이 증명하는 경우’에는 업무상 재해로 볼 수 없도록 하여 업무상 재해의 판단에 상당인과관계를 필요로 한다는 것을 일반인이 보다 분명히 알 수 있도록 한다는 것이다. 그 후 위와 같은 취지로 수정된 환경노동위원장의 대안이 2007. 11. 23. 본회의 심의를 거쳐 그대로 가결된 후 공포되고 시행되었다. 이 과정에서 위와 같이 수정된 문구에도 불구하고 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임이 근로자 측에 있다는 의견이 나온 적은 전혀 없다. 이 사건 조항이 위와 같이 개정된 경위와 맥락을 보면, 당초 노동부령에 따라 규율되던 업무상 재해의 인정기준을 법률에서 직접 규정하고 아울러 ‘업무와 재해 사이의 상당인과관계’에 관한 증명책임을 전환하기 위해서 각호 각목에서 산재보험법 제5조 제1호에서 정한 ‘업무상의 재해’가 인정될 수 있는 요건을 세분화하여 근로자 측과 공단 사이에서 증명의 주체와 대상을 나누어 분배하고, 그 요건 중 하나인 ‘상당인과관계’를 추출하여 단서에서 규정한 것으로 볼 수 있다. 4) 다수의견과 같이 이 사건 조항이 본문과 단서의 형식으로 개정되었는데도 불구하고 입법자에게 증명책임을 전환하려는 의도가 없었다고 본다면, 2007년 개정 당시에 있었던 논의와 조문의 수정 과정을 설명할 방법이 없다. 입법자가 상당인과관계에 관한 증명책임을 전환하려는 의도로 위와 같이 조문을 수정하였지만 그러한 의도가 이 사건 조항의 문언에 반영되어 있지 않다는 것인가? 그렇게 볼 수는 없을 것이다. 법률의 문언은 입법자의 의도를 발견할 수 있는 가장 중요한 징표이다. 법률에 표현된 내용이 입법자의 주관적 의사나 원래의 의도와 다를 경우에는 법률 문언에 나타난 객관적인 의사에 우위를 두고 해석하여야 한다. 설령 이 사건 조항의 개정에 관여했던 누군가가 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임 전환에 관한 입법자의 의사나 의도를 명확하게 표현하지 않았다고 하더라도 법률의 문언에 드러난 내용대로 상당인과관계에 관한 증명책임이 전환된 것이라고 법률을 해석하여야 한다. 이러한 의미에서 “법은 입법자보다 현명하다.”(대법원 2018. 11. 1. 선고 2016도10912 전원합의체 판결 중 대법관 권순일, 대법관 김재형, 대법관 조재연의 다수의견에 대한 보충의견 참조)라는 말은 이 사건에도 그대로 적용할 수 있다. 5) 이 사건 조항의 문언, 법률의 개정 경위, 입법 자료에 나타난 내용, 입법에 실제로 관여했던 사람의 구체적인 보고 내용 등을 통해서 추단하여 볼 때 본문과 단서의 형식으로 구성된 이 사건 조항은 그 입법 의도에 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 공단으로 하여금 부담하도록 하는 취지가 포함되어 있거나 이를 당연히 전제한 것으로 보는 것이 자연스럽다. 다수의견은 이 사건 조항에 관한 입법자의 의도를 잘못 해석한 것이다. 라. 체계적 해석 1) 산재보험법의 다른 규정이나 관련 법령과 체계적으로 해석해 보더라도 업무상 재해에서 상당인과관계에 관한 증명책임은 이를 부정하는 상대방에게 있다고 보아야 한다. 2) 산재보험법에 정한 진폐에 따른 사망으로 인정받기 위해서는 진폐, 합병증 등과 사망 사이의 상당인과관계는 이를 주장하는 측에서 증명하여야 한다(대법원 2017. 3. 30. 선고 2016두55292 판결 참조). 그런데 진폐에 대한 업무상 재해의 인정기준에 관한 근거 조항인 산재보험법 제91조의2나 제91조의10은 이 사건 조항과 달리 본문과 단서의 형식으로 되어 있지 않으므로, 논리적으로 진폐와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 이 사건 조항과 동일하게 해석할 필요가 없다. 산재보험법 제51조 제1항에서 정한 재요양의 대상이 되기 위해서는 요양의 요건 외에 당초의 상병과 재요양신청 상병 사이에 의학상 상당인과관계가 인정되고, 당초 상병의 치료 종결 시 또는 장해급여 지급 당시의 상병 상태보다 그 증상이 악화되어 재요양을 함으로써 치료 효과가 기대된다는 의학적 소견이 있어야 한다(대법원 2002. 4. 26. 선고 2002두1762 판결, 대법원 2015. 3. 12. 선고 2014두14532 판결 참조). 그런데 재요양의 인정 요건을 규정한 산재보험법 시행령 제48조 제1항 제1호는 “치유된 업무상 부상 또는 질병과 재요양의 대상이 되는 부상 또는 질병 사이에 상당인과관계가 있을 것”을 재요양의 요건으로 규정하고 있으나, 본문과 단서의 형식으로 되어 있지 않고, 추가상병에 대한 요양급여 신청의 요건에 관한 산재보험법 제49조도 본문과 단서의 형식으로 되어 있지 않으므로, 상당인과관계의 증명책임의 분배에 관하여 이 사건 조항과 동일하게 해석할 수 없다. 3) 사회보장수급권의 근거가 되는 개별 법률의 규정 형식은 동일하지 않다. 수급권자가 개별 법률에 따라 급여의 지급을 신청하였다가 거부처분을 받아 취소소송을 제기한 경우 수급요건에 해당하는 요건사실에 관한 증명책임은 해당 근거 조항의 해석을 통하여 개별적으로 확정하여야 한다. 가령 ｢국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률｣ 또는 ｢보훈보상대상자 지원에 관한 법률｣에 기한 직무수행 등을 원인으로 하는 각종 급여 청구에 대한 부지급처분을 다투는 항고소송에서는 상당인과관계의 증명책임이 주장하는 측에 있다(대법원 2011. 5. 13. 선고 2011두723 판결, 대법원 2017. 12. 13. 선고 2016두63996 판결 각 참조). 그러나 위 각 법률에서 수급권의 근거가 되는 법률조항의 구조나 형식이 이 사건 조항과 같이 본문과 단서로 되어 있지 않으므로, 상당인과관계에 관한 증명책임을 이 사건 조항과 동일하게 해석할 이유는 없다. 법률요건분류설의 원칙에 따라 이를 주장하는 측에서 증명하도록 하는 것이 논리적으로 타당하다. 그러나 ｢공무원 재해보상법｣ 제4조 제1항, ｢군인 재해보상법｣ 제4조 제1항, ｢사립학교교직원 연금법｣ 제33조, 같은 법 시행령 제29조 제2항은 이 사건 조항과 거의 유사하게 본문/단서의 규정형식으로 규정하고 있다. 이러한 경우에도 이 사건 조항에 관한 해석과 동일하게 단서에서 정한 ‘상당인과관계’에 관한 증명책임은 수급권자 측이 아니라 이를 다투는 상대방 측에 있는 것으로 해석하는 것이 타당하므로, 오히려 이 사건 조항에 관한 새로운 법리와 마찬가지로 위 조항들을 해석하는 것이 체계에 맞는다. 마. 목적론적 해석 1) 이 사건 조항의 입법목적에 비추어 보아도 상당인과관계에 관한 증명책임이 전환되었다고 보아야 한다. 2) 법률의 문언이 불분명하거나 다의적인 경우에 문언의 가능한 범위 내에서 법률의 목적이나 체계를 고려하여 법률의 의미를 확정하여야 하므로, 산재보험제도의 헌법적 근거, 산재보험법의 입법 취지와 목적 등을 살펴보고자 한다. 헌법 제34조 제2항은 국가의 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를, 제6항은 국가에게 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위해 노력할 의무가 있음을 선언하고 있다. 산재보험법의 기본이념은 산업재해를 당한 근로자와 그 가족의 생존권을 보장하는 것이고, 산재보험수급권은 헌법상의 생존권적 기본권에 근거하여 산재보험법에서 구체화된 것이다(헌법재판소 2005. 7. 21. 선고 2004헌바2 결정 참조). 산재보험제도는 근로기준법에 따른 개별 사업주의 재해보상에 대한 책임보험의 성격과 기능을 가지는 것에서 나아가 전체 사업주가 대수의 법칙에 입각한 보험기술을 매개로 사업주의 개별책임을 연대하여 부담하되 국가가 보험료의 징수나 보험급여지급 등을 직접 관장하는 공적 보험 또는 사회보험제도이다. 산재보험법은 근로자의 업무상의 재해를 신속하고 공정하게 보상하며, 재해근로자의 재활과 사회복귀를 촉진하기 위하여 이에 필요한 보험시설을 설치·운영하고, 재해 예방과 그 밖에 근로자의 복지 증진을 위한 사업을 시행하여 근로자 보호에 이바지하는 것을 목적으로 제정되었다(산재보험법 제1조). 국가는 고용노동부장관의 위탁을 받아 이러한 목적을 달성하기 위한 사업을 효율적으로 수행하기 위하여 공단을 설립하였다(산재보험법 제10조). 산업현장에서 근로에 종사하는 사람을 보호하기 위해서 제정된 법률인 산재보험법이 그 목적을 달성하기 위해서는 보험급여 부지급처분에 관한 취소소송에서 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 전환하는 것이 바람직하다. 업무상 재해 인정의 핵심적인 요건이 되는 상당인과관계의 증명책임을 일방적, 전적으로 근로자에게만 부담시키는 것은 근로자를 보호하기 위한 사회보장제도인 산재보험제도의 입법목적, 이를 달성하기 위한 공단의 설립 취지, 공단에 특별히 재해조사권한을 부여한 취지에 맞지 않는다. 3) 2007년 개정으로 이 사건 조항이 신설된 이후에 산재보험수급권의 사회보장수급권으로서의 성격과 기능이 점차 강화되어 왔으나, 산재보험법이 재해를 입은 근로자나 유족의 보호를 위해 충분하지 못하고 재해를 당한 근로자나 유족이 공평하고 충분한 보상을 받기에 절차적 어려움이 상존한다는 점에 대해서는 공감대가 형성되어 있다. 산재보험급여 관련 소송에서 대부분의 증거방법이나 정보가 사업장에 존재하여 근로자로서는 사용자의 절대적 협조가 없이는 증명을 하는 것이 어렵다. 영업비밀이라는 이유로 근로자가 일했던 작업조건이나 작업환경 등이 공개되지 않는 경우가 많다. 업무상 사고의 경우 업무의 전문화나 현대화에 따라 사고원인이 복잡하고 기술적인 부분이 있어 사고원인을 규명하는 데 고도의 전문적 지식이 요구되고 근로자 스스로 사고원인을 과학적으로 증명하기 어려울 수 있다. 업무상 질병의 경우 의학적 전문지식의 부족이나 역학조사의 한계로 의학적 인과관계 규명이 사실상 불가능한 경우가 빈번하다. 특히 의학적으로 원인이 밝혀지지 않은 질병에 대해서는 역학조사 등에 많은 시간과 비용이 드는데도 이를 감당할 수 없는 근로자로 하여금 증명책임을 지도록 하는 것은 공평의 원칙과 정의 관념에 반한다. 이러한 문제의식에서 대법원은 구체적인 사안에서 개별적으로 증명책임을 완화하거나 경감하기 위한 법리를 발전시켜 왔다. 4) 증명책임의 분배는 공평의 이념에 따라 양 당사자에게 가장 합리적인 결과가 나올 수 있도록 이루어져야 한다. 본문과 단서 형식으로 이루어진 조문의 문장 구조에도 불구하고 증명책임의 분배에 대해서 해당 법률조항을 일반적인 해석원칙과 다른 취지로 해석하는 경우는 주로 증거의 구조적 편재 상황에서 증명곤란을 해소하기 위한 정책적인 고려에서 증거수집이 용이하지 않은 피해자, 소비자, 장애인, 사회적 약자 등에게 유리하게 하는 방식으로 그 요건사실을 추정 또는 전환하기 위한 경우가 대부분이다. 그런데도 본문과 단서의 형식으로 규정된 이 사건 조항을 보험급여의 지급을 구하는 근로자 측에게 유리하게 해석하지 않고 그와 정반대로 해석하는 다수의견은 일반적인 해석원칙에 부합하지 않을 뿐만 아니라, 근로자 보호를 외면하는 본말이 전도된 해석으로서, 전통적인 이론과 근로자의 증명부담을 완화하고자 하는 판례의 전반적인 흐름이나 경향에도 합치되지 않는다. 5) 수급권자가 보험급여를 지급받기 위해서는 공단을 상대로 보험급여의 지급을 신청하여 공단의 급여지급결정이 있어야 한다. 산재보험법은 업무상 재해를 증명할 수 있는 증거방법이 사용자에게 편재되어 있는 상황에서 근로자의 증명 곤란을 완화하기 위하여 공단에 업무상 재해 발생의 원인을 조사할 권한을 부여하고 있다. 공단은 보험급여에 관한 결정, 심사청구의 심리결정 등을 위하여 사업장 등을 소속 직원에게 조사하게 할 수 있고(산재보험법 제117조), 산재보험 의료기관에 대하여 근로자의 진료에 관한 보고 또는 그 진료에 관한 서류나 물건의 제출을 요구하거나 소속 직원으로 하여금 그 관계인에게 질문을 하게 하거나 관계 서류나 물건을 조사하게 할 수 있다(산재보험법 제118조). 그러나 현실에서는 조사인력의 부족, 전문성의 부족, 근로감독관 수의 부족 등을 이유로 업무상 재해 발생의 원인에 관한 조사가 제대로 진행되고 있지 않다. 근로자나 유족이 원고가 되어 제기한 산재보험급여 부지급처분 등에 대한 불복절차인 행정소송절차에서 소송 구조상 공단이 상대방인 피고가 된다. 공단으로서는 행정처분인 보험급여에 대한 부지급처분 단계에서 적법성을 확보하기 위해서 이미 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 인정되지 않는다는 점을 확인하여야 하므로, 이 사건 조항 단서에서 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 없다는 사실에 대한 증명책임을 공단으로 하여금 부담하도록 전환하였다고 해석하더라도 증명이 불가능한 것을 요구하거나 실무상 큰 변화를 야기할 것으로 단정하기 어렵다. 이 사건 조항을 보험급여 부지급처분 취소소송에서 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 전환하는 규정으로 해석하는 경우 그로 인한 재정 부담이 커서 산재보험의 재정건전성이 악화될 것이라는 우려가 있다. 그러나 이 사건 조항 각호 각목은 이미 ‘업무상의 재해’로 인정될 수 있는 구체적인 유형을 정형적인 사상경과를 중심으로 요건화하여 규정하고 있고, 수급권자의 신청에 따라 공단이 1차적으로 그 충족 여부를 판단하게 되므로 업무상의 재해가 무분별하게 인정되는 결과를 낳지는 않을 것이다. 설령 재정 부담이 문제된다면 관련 예산의 확보나 법률의 개정 등과 같이 다른 방법으로 해결하여야 하고, 입법자가 결정한 것을 법원이 후퇴시키는 방식으로 해석하는 것은 옳지 않다. 법원이 행정부나 국회에서 결정할 예산과 보험급여의 재정 부담을 우려하여 문언과 달리 해석해서는 안 된다. 6) 법원이 상당인과관계의 증명책임을 전환하는 방식으로 사회적 약자인 근로자 측을 배려해야 하는가라는 질문에 대해서 상반된 시각이 있을 수 있다. 그러나 우리가 합의할 수 있는 것은 법률의 문언보다 사회적 약자를 불리하게 대우해서는 안 된다는 점이다. 사회적 약자를 보호해야 한다고 말하면서도 정작 법률의 해석을 하는 단계에서는 법률 문언보다 사회적 약자에게 불리하게 해석을 해서는 안 된다. 반대의견은 기본적으로 이 사건 조항을 법률의 문언대로 해석함으로써 사법부에 부여된 임무에 충실하자는 것이다. 사법부가 사회적 문제를 해결하기 위해 적극적 역할을 해야 한다거나 사회적 약자를 보호해야 한다는 입장에 서야 이 사건 쟁점을 해결할 수 있다는 취지도 아니다. 7) 이 사건 조항에 관한 새로운 해석론은 통상적인 문언해석의 범위를 넘지 않을 뿐만 아니라, 변화된 현실과 시대상황을 고려하더라도 타당하고 합리적이다. 국가인권위원회의 2012년 개정 권고나 인과관계의 증명책임 전환에 관한 산재보험법 개정안들은 2007년 개정 당시 입법자가 의도하였던 증명책임 전환의 현실적·정책적 필요성을 반영한 것이다. 과거 입법자의 의도를 현재의 시각으로 조명하여 보더라도 입법자는 현명하게도 사회보장제도로서 산재보험제도의 목적과 기능이 충실하게 구현될 수 있도록 이 사건 조항을 통하여 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 분배해 두었다고 볼 수 있다. 바. 법원의 태도 변화 산재보험법에 관한 대법원 판결들을 보자. 판례에 따르면 업무상의 재해가 인정되기 위한 인과관계는 의학적·자연과학적으로 명백히 증명되어야 하는 것은 아니고 법적·규범적 관점에서 상당인과관계가 인정되면 그 증명이 있다고 보아야 한다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2015두3867 판결 등 참조). 업무와 재해 사이의 상당인과관계가 인정되기 위해서는 업무와 재해 사이에서 단순한 조건적 인과관계뿐만 아니라 경험칙상 상대적으로 유력한 원인이 되는 관계가 인정될 것이 요구된다. 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 있는지는 단순한 사실인정의 영역이 아니라 그 판단의 기초가 되는 간접사실에 대한 평가 문제로서 전형적인 사실인정과 법률 판단 사이의 어딘가에 있다. 판례는 대부분의 사안에서 사실인정의 영역으로 보아 원심판단을 받아들여 심리불속행 판결로 상고를 기각하고 있으나, 몇몇 사례들에서 상당인과관계에 관한 원심판단에 법리오해의 잘못이 있다는 이유로 파기하였다. 이에 대해서는 법률심인 대법원이 사실심의 판단에 개입한다는 측면에서 비판적 시각이 있을 수 있지만, 대법원은 지속적으로 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관하여 법리오해의 잘못이 있는지를 살펴 파기하는 판결을 선고해 왔고 그 대체적인 흐름은 이를 넓게 인정하는 쪽으로 전개되었다. 법률의 문언, 문장구조나 맥락과 다르게 법률조항을 해석하기 위해서는 그 체계, 입법 의도나 목적에 비추어 이를 수정할 만한 근거가 있어야 한다. 이에 따라 법률 해석의 방법으로 문언해석 이외에도 논리적, 체계적 해석, 역사적 해석, 목적론적 해석, 헌법합치적 해석 등 다양한 방법을 발전시켜 왔을 뿐만 아니라, 법률의 공백을 메우기 위한 유추나 목적론적 확대 등의 방법을 활용한다. 위와 같은 근거 없이 법률에서 지시하고 있는 내용과 달리 법률을 해석·적용하는 것은 국회의 입법권을 침해할 수 있을 뿐만 아니라 헌법상 권력분립의 원칙에 반할 우려가 있다. 법원이 법률의 해석·적용에 관한 위와 같은 방법이나 원칙을 견지할 때 입법자도 부적절한 입법 기술이나 방식으로 법적 안정성과 예측가능성을 해치고 수범자에게 혼란을 야기할 수 있는 법률을 정비하고자 노력할 것이다. 이러한 과정을 통하여 실질적 법치주의나 법의 지배가 확립되고 궁극적으로 한 국가의 법률 문화가 발전하게 된다. 행정소송에서도 민사소송법이 준용되므로(행정소송법 제8조 제2항), 증명책임 분배에 관해서도 민사소송과 마찬가지로 원칙적으로 법률요건분류설에 따라 해석하는 것이 타당하고, 다수의견도 이를 부정하고 있지는 않다. 그러나 다수의견은 본문과 단서 형식으로 된 이 사건 조항을 그 문언, 문장구조나 맥락과 달리 해석하고 있다. 다수의견이 언급한 것처럼 법률요건분류설에 따라 이 사건 조항을 증명책임 전환 규정으로 해석하는 것이 지나치다고 본다면, 문언해석을 뒤집을 만한 이유를 제시하지 못한 채 법률의 해석에 기대어 그러한 문제점을 해소하고자 할 것이 아니라 좀 더 명확한 문언으로 법률을 개정하여 이를 바로 잡도록 해야 할 것이다. 또한 이 사건 조항과 같은 행정법규의 경우에도 법률의 집행에 수반되는 예산의 소요나 재정적 부담 등을 우려하여 법원이 법률의 문언과 다르게 해석하는 것은 지양하여야 한다. 행정법규 역시 궁극적으로 권리구제절차인 행정소송절차에서 재판규범으로 기능한다. 특히 증명책임에 관한 규범은 재판의 객관성과 공정성 보장의 차원에서 매우 중요한 기능을 하므로 입법 단계에서부터 증명책임의 분배를 고려하여 일의적이고 명확한 기준을 제시할 수 있어야 한다. 2007년 개정으로 이 사건 조항이 신설되어 업무상의 재해에 관한 법률이 바뀐 다음에도 학계와 실무 모두 그 존재와 의미를 제대로 의식하고 주목하지 않았다. 그 이유가 무엇인지 분명하지는 않지만, 법원의 실무 관행과 이에 대한 무비판적 수용이라고 밖에는 설명할 도리가 없다. 만일 위와 같이 법률이 개정된 직후에 판례가 변경되었거나 또는 새로운 판례가 나왔다면 근로자나 유족이 업무와 재해 사이의 상당인과관계를 증명하지 못하여 보험급여를 지급받지 못하는 문제는 이미 해결되었거나 아니면 법률의 개정으로 입법부에 의한 새로운 해결책이 제시되었을 것이다. 법률해석의 최종권한을 가진 대법원이 이 사건 조항을 뚜렷한 근거 없이 문언과 달리 해석·적용하던 입장 을 지금이라도 바로잡는 것이 올바른 태도이다. 10여 년이 지난 다음에 상당인과관계에 관한 증명책임을 전환하는 것이 문제라고 할 수도 있지만, 먼 훗날 돌이켜 보면 지금 바꾸는 것이 늦지 않았던 것이라고 생각할 수도 있다. 사. 이 사건의 해결 1) 원심판결 이유에 따르면 다음 사정을 알 수 있다. 원고의 아들인 소외인은 국민건강보험 수진 내역상 고혈압이나 당뇨 등의 질환으로 치료를 받은 적이 없다. 소외인은 2014. 2. 24.부터 사망일인 2014. 4. 19.까지 매주 6일을 보통 08:30경에 출근하여 20:30경까지 근무하였다(일요일에는 08:30경 출근하여 17:30경까지 근무하였다). 발병 전 8주간 주당 평균 69시간을 근무하였고, 발병 전 4주간 주당 평균 62시간을 근무하였다. 2014. 3. 7.부터 2014. 3. 25.까지는 휴무일 없이 근무하였고, 발병 전 8주간 휴무일은 6일에 지나지 않는다. 제1심 진료기록감정의는 소외인에게 대동맥류 파열을 일으킬만한 위험인자가 보이지 않고 업무로 인한 과로나 스트레스가 박리성 대동맥류 파열에 전적인 원인이 되지는 않지만, 어느 정도 위험인자로 작용했을 가능성은 있다는 견해를 제시하였다. 2) 이러한 사정을 위에서 본 법리에 비추어 살펴보면 다음과 같은 결론이 도출된다. 원고는 소외인이 사망 이전에 객관적 과로 상태에 있었고 사업장 내에서 업무 수행 중 사망하였다는 점을 증명하였고 그가 이 사건 조항 제2호 (다)목에서 말하는 ‘그 밖에 업무와 관련하여 발생한 질병’으로 사망하였다는 사실을 추단할 수 있다. 이에 반하여 피고는 소외인의 사인인 해리성 대동맥류가 업무와 관련성이 낮은 자발성 개인질환으로서 그 업무로 인한 과로나 스트레스와 상당인과관계가 존재하지 않는다는 점을 뒷받침할 수 있는 반대사실을 증명하는 데 성공하였다고 볼 수 없다. 소외인의 사인과 관련하여 산재보험법 시행령 제34조 제3항 [별표 3] ｢업무상 질병에 대한 구체적 인정기준｣ 1. 뇌혈관 질병 또는 심장 질병 (가)목은 1) 돌발사태, 2) 발병 전 단기간 동안의 업무상 부담의 증가, 3) 만성적 과중업무 중 어느 하나에 해당하는 원인으로 소외인의 사인이 ‘박리성 대동맥류’와 사실상 동일한 질환인 ‘해리성 대동맥류’ 등이 발병한 경우에는 업무상의 질병으로 본다고 정하고, 다만 자연발생적으로 악화되어 발병한 경우에는 업무상 질병으로 보지 않는다고 정하고 있다. 위 시행령 규정의 내용상으로도 이 사건 조항에서 정한 증명책임 분배의 구조가 그대로 반영되어 있음을 알 수 있다. 따라서 소외인의 사망은 이 사건 조항 본문에 따라 업무상 재해로 볼 수 있으므로, 이와 다른 취지의 원심판단에는 상당인과관계에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다. 3) 나아가 기존 판례에 의하더라도, 이 사건에서 업무상의 재해를 인정할 수 있다. 가) 업무와 사망의 원인이 된 질병의 주된 발생 원인이 업무수행과 직접적인 관계가 없더라도 적어도 업무상의 과로나 스트레스가 주된 발생 원인에 겹쳐서 질병을 유발 또는 악화시켰다면 그 사이에 인과관계가 있다고 보아야 한다. 평소에 정상적인 근무가 가능한 기초 질병이나 기존 질병이 직무의 과중 등이 원인이 되어 자연적인 진행속도 이상으로 급격하게 악화된 때에도 그 증명이 있는 경우에 포함되고, 근로자의 사망이 업무상 재해에 해당하는지 여부에 대해서는 근로자가 객관적 과로 상태에 있었는지 여부에 초점을 맞추어야 한다(대법원 2020. 5. 28. 선고 2019두62604 판결, 대법원 2020. 8. 20. 선고 2018두46155 판결 등 참조). 이것이 업무상 과로에 관한 대법원의 일관된 태도이다. 또한 ｢뇌혈관 질병 또는 심장 질병 및 근골격계 질병의 업무상 질병 인정 여부 결정에 관한 사항｣(2013. 6. 28. 고용노동부 고시 제2013-32호, 이하 ‘개정 전 고시’라 한다)은 행정규칙으로 대외적으로 국민과 법원을 구속하는 효력은 없으므로, 공단이 처분 당시에 시행된 고시를 적용하여 산재요양불승인처분을 한 경우에도 법원은 위 처분 이후 개정된 고시(2017. 12. 29. 고용노동부 고시 제2017-117호, 이하 ‘개정된 고시’라 한다)의 내용과 취지를 참작하여 상당인과관계의 존부를 판단할 수 있다(대법원 2020. 12. 24. 선고 2020두39297 판결 참조). 개정 전 고시는 ‘만성적인 과중한 업무’란 발병 전 3개월 이상 연속적으로 과중한 육체적·정신적 부담을 발생시켰다고 인정되는 업무적 요인이 객관적으로 확인되는 상태를 말한다고 정하면서도[I. 1. (다) 1. 전단], 그 해당 여부는 업무의 양·시간·강도·책임, 휴일·휴가 등 휴무시간, 교대제 및 야간 근로 등 근무형태, 정신적 긴장의 정도, 수면시간, 작업환경, 그 밖에 그 근로자의 연령, 성별, 건강상태 등을 종합하여 판단하되, 업무시간에 대해서는 원칙적으로 발병 전 12주 동안 업무시간이 1주 평균 60시간(발병 전 4주 동안 1주 평균 64시간)을 초과하는 경우에는 업무와 질병과의 관련성이 강하다고 평가한다[I. 1. (다) 1] 고 정하고 있다. 개정된 고시는 개정 전 고시의 규정 내용이 지나치게 엄격하였다는 반성적 고려에서 재해자의 기초질환을 업무관련성 판단의 고려사항으로 보지 않도록 종전에 규정되어 있던 ‘건강상태’를 삭제하였을 뿐만 아니라[I. 1. (다) 후단], 발병 전 12주 동안 업무시간이 1주 평균 52시간을 초과하는 경우에는 업무시간이 길어질수록 업무와 질병과의 관련성이 증가하는 것으로 평가하고, 특히 휴일이 부족한 업무[I. 1. (다) 2) ③] 등의 경우에는 업무와 질병과의 관련성이 강하다고 평가하고 있다. 나) 이러한 판례에 비추어 보면, 소외인의 경우 비록 2014. 2. 24.부터 2014. 4. 19.까지 3개월 미만 근무하였다고 하더라도 위 각 고시에서 정한 1주당 평균 업무시간을 고려하여 과로 여부를 판단할 수 있다. 설령 소외인의 대동맥류파열이 개인적인 기저질환에서 비롯된 것이라고 하더라도 평소 과중한 업무로 피로와 스트레스가 누적된 상황에서 이 사건 상차작업을 하던 중 급격하게 혈압이 상승하여 자연경과 이상으로 급격히 악화되어 사망하였다고 추단할 수 있으므로, 업무상의 과로나 스트레스가 질병의 주된 발생 원인에 겹쳐서 질병을 악화시킨 경우로서 소외인의 업무와 사망 사이에는 상당인과관계가 있다고 볼 수 있다. 그런데도 원심은 이와 달리 소외인의 업무가 객관적으로 과중하였다는 점에 관하여 필요한 심리를 다하지 아니한 채 발병에 가까울수록 업무가 줄어드는 상황으로 업무강도와 책임정도에 비추어 위 업무시간만으로는 소외인이 과중한 업무를 수행하였다고 볼 수 없고 소외인이 발병 2일 전 늦은 시간까지 술자리를 가진 점과 흡연, 음주를 하였다는 점 등을 들어 업무와 사망 사이의 상당인과관계를 부정하였다. 따라서 반대의견이 제시한 새로운 법리를 적용하는 경우는 물론이고 기존 판례에 의하더라도 소외인의 사망과 재해 사이에는 상당인과관계가 증명되었다고 볼 수 있으므로 원심판단에는 상당인과관계에 관한 법리를 오해하고 필요한 심리를 다하지 않음으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있으므로 파기되어야 한다. 이것이 다수의견에 반대하는 이유이다. 8. 다수의견에 대한 대법관 이기택의 보충의견 가. 다수의견은 2007년 개정시 신설된 이 사건 조항은 산재보험법에 따른 보험급여 지급요건인 ‘업무상의 재해’를 인정하기 위한 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 공단에게 분배하거나, 전환하는 규정으로 볼 수 없고, 이 사건 조항 단서에서 규정한 업무와 재해 사이의 상당인과관계의 증명책임은 원칙적으로 보험급여의 지급을 주장하는 근로자 측에 있다는 확립된 대법원 판례의 입장이 타당하다는 취지이다. 이 사건 소송은 피고의 보험급여 부지급처분의 취소를 구하는 항고소송(행정소송법 제3조 제1호, 제4조 제1호)으로 산재보험법에 따른 유족급여 등의 지급을 청구한 당사자인 원고 측에 자신에게 유리한 보험급여 지급요건인 ‘업무상의 재해’를 인정하기 위한 ‘업무와 재해 사이의 상당인과관계’가 있다는 점에 관한 증명책임이 있다. 아래에서 주로 문언해석을 중심으로 반대의견을 반박하고, 다수의견의 논거를 보충한다. 나. 1) 반대의견은 이른바 법률요건분류설에 따르면 이 사건 조항은 본문과 단서에서 규정한 사항에 관하여 근로자 측과 공단이 증명책임을 부담하도록 각각 증명책임을 분배하고 있는 규정으로 보아야 한다고 한다. 그러나 법률요건분류설에 따르더라도 본문과 단서의 형식으로 된 법률조항을 증명책임의 분배에 관한 규정으로 보는 경우는 본문에서 권리발생요건에 관하여 규정하고, 단서에서 이를 저지하기 위한 별개의 양립 가능한 사실인 권리발생장애사실, 권리멸각사실, 권리행사저지사실에 관하여 각각 나누어 규정하고 있는 경우라고 할 것이다. 이러한 경우 이른바 법률요건분류설은 법규의 구조와 형식상 원칙 규정인 본문의 요건사실은 권리발생의 효과를 주장하는 자가, 단서의 소극적 요건사실은 그 법률효과를 다투는 자가 각각 증명하도록 증명책임이 객관적·추상적으로 분배되어 있다고 해석하는 것이다. 2) 이를 도식적으로 설명해보면 아래와 같다. 어떠한 법률조항이 그 본문에서 요건 중 일부 사실(A, B)이 인정될 경우 권리발생의 법률효과를 규정하고, 단서에서 이와 양립할 수 있는 별개의 사실(C)을 반대효과를 발생시킬 수 있는 소극적 요건으로 정하고 있는 구조와 형식으로 되어 있는 경우에, 법률요건분류설에 따르면 원칙 규정인 본문에서 규정한 적극적 요건사실(A, B)에 대해서는 권리발생을 주장하는 측에서, 예외 규정인 단서에서 규정하고 있는 소극적 요건사실(C)은 이를 다투는 측에서 각각 증명하도록 증명책임이 분배되어 있다고 해석하는 것이다. 다. 1) 그런데 이 사건 조항의 구조와 형식을 자세히 보면, 이 사건 조항은 비록 본문과 단서의 형식으로 구성되어 있지만 본문과 단서가 ‘업무상 재해’의 성립요건을 각각 나누어 규정하고 있는 것이 아니라, 그 전체가 일체로서 업무상의 재해의 인정기준을 제시하고 있는 것으로 해석하는 것이 타당하다. 따라서 업무상의 사유에 따른 재해로 인정하기 위한 ‘업무와 재해 사이의 상당인과관계’에 관한 증명책임의 소재를 판단함에 있어서도 이 사건 조항 전체를 하나로 파악하여야 한다. 이 사건 조항 본문에서 말하는 ‘업무상의 재해’란 산재보험법 제5조 제1호에서 정한 업무상의 재해를 의미한다. 산재보험법 제5조 제1호의 ‘업무상의 재해’는 ”업무상의 사유에 따른 근로자의 부상·질병·장해 또는 사망“을 의미하는 것으로 업무상의 재해에 해당하기 위해서는 업무와 재해 사이에 인과관계가 인정되어야 한다. 또한 이 사건 조항 본문 각호의 각목에서도 업무와 재해 사이에 인과관계가 있을 것을 규정하고 있으므로 이 사건 조항 본문의 ‘업무상의 재해’의 개념에는 ”업무와 재해 사이에 인과관계가 있을 것“이라는 내용이 포함되어 있다고 할 것이다. 이 사건 조항 단서가 규정한 업무와 재해 사이의 상당인과관계(相當因果關係)는 본문이 규정한 법률효과에 대한 반대효과를 발생시킬 수 있는 소극적 요건으로서 본문에서 규정한 사항과 양립 가능한 별개의 사실에 관한 것이 아니라 본문에서 이미 정하고 있는 ‘업무상의 재해’가 인정되기 위한 인과관계가 단순히 의학적·자연과학적인 조건관계가 아니라 판례에서 설시하고 있는 법적·규범적인 관점의 ‘상당인과관계’를 의미한다는 것을 명확하게 설명하거나 강조하기 위한 취지에서 규정된 것이다. 이 사건 조항 단서에서 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 없다는 점을 증명하여야 할 주체가 ‘공단’이라고 별도로 명시하고 있지 않은 것을 보더라도 이러한 점은 더욱 분명하다. 2) 이 사건 조항의 구조와 형식을 논리적으로 단순화하여 앞서 본 일반적인 경우와 대조하여 설명하여 보면 아래와 같다. 예컨대, 업무상의 재해가 인정되기 위한 요건으로 A, B, C(C는 인과관계를 의미한다)가 요구된다고 할 때, 이 사건 조항은 본문에서 보험급여의 지급을 주장하는 측에서 증명하여야 할 A, B 요건을 규정하고, 그 단서에서 반대효과를 발생시킬 수 있는 별개의 양립 가능한 사실인 C 요건의 부존재에 관하여 규정하고 있는 것이 아니다. 오히려 이 사건 조항 본문과 각호 각목 전체에서 업무상의 재해의 요건 중 A, B, C(인과관계)를 규정하고, 그 단서에서 본문이 규정한 C(인과관계)의 의미에 대한 부연 내지 보충 설명을 위해서 C₁(상당인과관계)을 규정하고 있는 구조라고 할 것이다. 따라서 ‘업무상의 재해’의 인정을 위한 요건인 A, B, C(C₁ 상당인과관계)의 기초가 되는 사실에 대한 증명책임은 모두 이를 주장하는 측이 부담한다고 할 것이다. 3) 반대의견은 이 사건 조항 본문의 ‘업무상의 재해’의 인정 요건 중 본문 각호의 각목에서 정한 업무관련성이나 인과관계에 대해서는 이를 주장하는 당사자가 증명하여야 한다고 하면서도, 이 사건 조항 단서에서 규정한 상당인과관계가 존재하지 않는다는 점은 공단이 증명하여야 한다는 취지이다. 이와 같은 취지의 반대의견은 마치 인과관계와 구분되는 상당인과관계라고 하는 별개의 증명 주제가 존재하는 것으로 이해하고 있는 듯하다. 그러나 이 사건에서 문제되는 증명책임은 재판의 심리가 완결되어 최종 단계에 이르렀음에도 소송상 사실관계가 불확정한 때에 불리한 법률판단을 받도록 되어 있는 당사자 일방의 위험 또는 불이익을 의미하는 것으로(대법원 1961. 11. 23. 선고 4293민상818 판결 참조), 산재보험법에 따른 보험급여 부지급처분 취소소송에서 심리가 종결된 이후 법관이 소송당사자가 제출한 제반 증거를 종합하여 업무와 재해 사이의 인과관계에 대한 증명 정도에 대한 평가를 거쳐 업무와 재해 사이에 단순한 조건적인 인과관계만이 인정되는 것인지, 아니면 법적·규범적 관점에서 상당인과관계가 인정되는지 여부를 판단하게 되는 것이지, 반대의견이 설시하는 바와 같이 업무와 재해 사이의 인과관계가 조건적 인과관계와 상당인과관계로 구분됨을 전제로 2개의 독립된 증명 주제가 존재하는 것이 아니다. 대법원 판례는 이러한 맥락에서 업무와 재해 발생 사이에 상당인과관계는 개별·구체적인 사안에서 제반 간접사실을 종합하여 업무와 재해 사이의 상당인과관계를 추단하는 방법으로 증명할 수 있다고 판단하고 있다(대법원 1992. 5. 12. 선고 91누10022 판결, 대법원 2004. 4. 9. 선고 2003두12530 판결 등 참조). 4) 반대의견은 이 사건 조항 본문을 ‘업무상의 재해’가 인정되는 법률효과가 발생하는 이른바 간주규정으로 보면서도, 다시 공단이 단서에서 규정한 ”업무와 재해 사이의 상당인과관계“가 없음을 반증하면 간주의 효과가 발생하지 않는다고 한다. 그런데 일반적으로 간주규정은 추정규정과 달리 반증이 허용되지 않는다고 보아야 한다(대법원 1995. 2. 17. 선고 94다52751 판결 등 참조). 만약 반대의견과 같이 이 사건 조항 단서를 공단에게 업무와 재해에 관한 상당인과관계의 증명책임을 분배하거나 전환하는 규정으로 해석한다면, 예컨대 근로자 측에서 질병의 업무관련성과 인과관계를 증명하는 데 성공하여 이 사건 조항 본문에 따라 ‘업무상의 재해’로 간주되는 법률효과가 발생하였는데, 다시 공단이 이 사건 조항 단서에 따라 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 없음을 반증하면 ‘업무상의 재해’로 간주되지 않는다는 것이어서 이 사건 조항 본문을 간주규정으로 보는 것과도 논리가 일관되지 않는다. 반대의견은 공단이 업무와 재해 사이의 상당인과관계가 없다는 점을 증명하는 데 성공하면 간주의 효과가 발생하지 않게 된다는 취지인데, 이러한 논리는 ‘업무와 재해 사이의 상당인과관계가 있을 것’이 이 사건 조항 본문에서 규정한 ‘업무상의 재해’가 성립되기 위한 요건임을 전제로 하는 것이므로 반대의견이 업무상 재해가 인정되기 위해서 근로자 측이 상당인과관계를 증명할 필요가 없다고 보는 것과도 논리가 모순된다. 5) 또한 이 사건 조항은 사회보장제도인 산재보험제도의 운영에 관한 것으로 행정법규이다. 이 사건 조항의 문언을 보면 “근로자가 … 하면 업무상의 재해로 본다. 다만, … 그러하지 아니하다.”로 본문과 단서 모두에서 행정주체인 ‘공단’을 중심으로 공단이 산재보험법이 정한 보험급여를 받고자 하는 사람의 보험급여 지급 신청 또는 청구를 받아 그 지급 여부와 내용을 결정함에 있어 ‘업무상의 재해’에 해당하는지 여부에 관한 판단 기준을 규정하는 형식으로 되어 있다. 예컨대 산재보험법 제37조 제2항은 “근로자의 고의·자해행위나 … 업무상의 재해로 보지 아니한다. 다만, … 한 경우로서 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 업무상의 재해로 본다.”고 규정하고 있는데, 위 조항 또한 마찬가지로 같은 조 내에서 산재보험법 제5조 제1호가 규정한 ‘업무상의 재해’의 판단 기준을 보험급여 지급 결정의 주체인 공단을 중심으로 “보지 아니한다. … 다만, 본다.”로 규정하는 형식으로 되어 있고, 본문과 단서가 증명의 주체와 대상을 나누어 규정한 것이 아니다. 이와 같은 이 사건 조항의 형식과 내용, 법적 성격에 비추어 보더라도 법률요건분류설의 본문/단서 구조에 따른 증명책임 분배에 관한 일반론을 이 사건 조항의 해석에 도식적으로 적용하여서는 이 사건 소송에서 증명책임의 소재에 관한 올바른 결론을 도출하기 어렵다. 반대의견은 이와 같은 이 사건 조항 문언의 고유한 규정 형식과 내용, 법적 성격을 간과하고 있는 것으로 보인다. 따라서 이 사건 조항은 그 본문과 단서 전체가 하나의 목적과 기능을 가진 유기적인 일체로서 ‘업무상의 재해’의 인정기준에 관하여 규정하고 있는 것으로 해석하는 것이 타당하고, 법률요건분류설에 따라 보더라도 반대의견과 같이 이 사건 조항이 본문과 단서의 규정 형식으로 되어 있다는 이유만으로 ‘업무와 재해 사이의 인과관계’라는 동일한 증명 주제에 관하여 그 증명책임을 각각 나누어 분배하고 있는 것으로 해석할 수는 없다고 할 것이다. 이상과 같이 다수의견을 보충하고자 한다. 9. 다수의견에 대한 대법관 노정희, 대법관 노태악의 보충의견 반대의견은 본문과 단서로 된 이 사건 조항의 문장 형식을 주된 근거로 이 사건 조항을 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 공단에게 분배하거나 근로자 측으로부터 공단에게로 전환하는 규정으로 해석하여야 하고, 그러한 해석이 이 사건 조항의 입법 경위에 나타난 입법자의 의도 및 산재보험제도의 헌법적 근거, 산재보험법의 입법 취지와 목적에도 부합한다고 한다. 다수의견에 대한 대법관 이기택의 보충의견에서 문언해석에 관하여 치밀한 논증을 통하여 다수의견의 논거가 보충되었으므로 문언 해석에 관하여는 위 보충의견에 동의한다는 점을 밝히고, 이하에서는 반대의견의 지적에 대해 간략하게 답변하고 주로 이 사건 조항에 대한 역사적, 체계적, 목적론적 해석의 관점을 중심으로, 다수의견의 논거를 보충한다. 가. 법해석의 원칙과 한계 1) 법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당한 규범이므로 이를 해석할 때에는 법의 표준적 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 하여야 하고, 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성이 손상되지 않도록 하여야 한다. 법의 해석은 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 방향으로 이루어져야 하고, 이를 위해서는 원칙적으로 법령에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하고, 나아가 해당 법령의 입법 취지와 목적, 그 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 역사적·체계적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다. 한편 법령의 문언 자체가 비교적 명확하게 규정되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 어떠한 법령을 해석할 때에 그 법령의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 해당 법령 내의 다른 규정들 및 다른 법률과의 체계적 관련성 내지 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결, 대법원 2021. 3. 18. 선고 2018두47264 전원합의체 판결 등 참조). 2) 법해석이 법률 조항의 문언과 문장 구조에서 시작되어야 한다는 반대의견의 지적은 타당하고도 당연하다. 다수의견은 같은 견지에서, 이 사건 조항에서 사용된 문언의 통상적인 의미와 전체적인 구조, 법적 성격을 파악하였고, 그에 의하면 이 사건 조항은 ‘업무상의 재해’를 인정하기 위한 ‘업무와 재해 사이의 인과관계의 존재’를 근로자 측이 증명해야 할 적극적인 요건으로 하고, 다만 그 인과관계는 판례에서 말하는 법적·규범적 관점의 상당인과관계라는 점을 확인한 것으로 보아야 한다는 취지이다. 그 근거와 이유는 이미 다수의견과 앞선 보충의견에서 상세히 논증한 바와 같다. 법률조항의 내용과 구조, 법적 성격을 도외시한 채 본문, 단서의 형식만으로 이른바 법률요건분류설을 도식적으로 적용하는 것이 보편적인 해석방법이라고 보기 어렵고, 마치 다수의견이 예산과 보험 재정 부담을 우려하여 문언과 달리 해석하였다거나 입법자가 결정한 것을 후퇴시키는 방식으로 해석한 것이라는 취지의 비판은 다수의견의 근거와 이유에 기반하지 않은 것으로서 수긍하기 어렵다. 다수의견은 법적 안정성과 구체적 타당성을 찾는 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 위하여 추가적으로 역사적·체계적 해석방법을 동원하여 이 사건 조항을 살펴보았다. 그 결과 설사 이 사건 조항에서 사용된 객관적 의미와 내용으로부터 추단되는 입법자의 의사를 통일적, 일의적으로 파악하기 어렵거나 이견이 있을 수 있다고 하더라도, 이 사건 조항을 증명책임의 분배나 전환 규정으로 해석하는 것은 역사적, 체계적 해석의 관점에서도 수긍할 수 없다는 취지이다. 다수의견이 입법자의 개정의도를 부당하게 무시한다는 비판은 온당치 않다. 나아가 위에서 살펴본 목적론적 해석의 한계를 감안할 때, 산재보험제도의 헌법적 근거와 산재보험법의 입법 취지 등을 고려하더라도 이 사건 조항을 업무와 재해 사이의 상당인과관계의 증명책임을 공단에게 분배하거나 전환하는 규정으로 해석하는 것은 법해석의 한계를 벗어나는 것으로 보아야 한다. 이 사건은 이 사건 조항에 의해 증명책임이 전환되었는가를 다룬 것이다. 이는 타당한 법해석으로서 이 사건 조항의 의미를 파악하는 문제이다. 즉 이 사건의 쟁점은 산재보험제도의 취지를 실현하기 위해 증명책임의 전환이 필요한지의 문제와는 관련이 없고, 법원이 근로자와 그 가족의 생활을 보호하기 위해 사회보장수급권의 보장을 강화하고 산재보험제도의 인정 범위에 대해 적극적으로 접근할 필요가 있는지에 대한 입장 여하에 따라 결론이 달라질 수도 없는 것이다. 혹여 다수의견이 산재보험의 재정 부담을 우려한다거나 보상제도의 목적보다 보험재정의 건전성을 우선시하는 입장이 아닌가 하는 비판이 있다면, 이는 아무런 근거가 없는 것이라는 점을 분명히 밝히고자 한다. 나. 역사적·체계적 해석에 관하여 1) 타당한 법해석을 위한 보충적 자료로서 이 사건 조항의 입법 경위와 입법 취지를 살펴볼 때, 다음과 같은 사정을 추가적으로 고려할 필요가 있다. 산재보험제도는 재해 근로자와 그 가족의 생활을 보장하기 위하여 보험가입자인 사업주가 납입하는 보험료와 국고 부담을 재원으로 하여 사업주의 과실 유무를 묻지 않고 근로자에게 발생하는 업무상의 재해라는 사회적 위험을 보험방식에 의하여 대처하는 사회보험제도이다. 이러한 산재보험제도의 내용과 운영방식을 고려할 때, 산재보험법에 따른 보험급여 지급요건으로서 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 이를 주장하는 근로자 측이 부담하도록 할 것인지, 상대방인 공단이 부담하도록 할 것인지는 산재보험제도 운영 실무의 전반과 보험재정, 근로자와 사업주 등의 이해관계에 큰 영향을 미칠 수 있다. 따라서 만약 2007년 개정 당시 입법자가 이 사건 조항을 통하여 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 공단에게 분배하거나 전환하려고 하였다면, 통상적으로 법률의 개정 이유나 개정 취지를 통하여 이를 분명히 하고 국회의 입법 과정에서도 그에 관한 논의와 토론, 관련 당사자들의 이해관계나 보험재정에 미치는 영향 등을 고려하거나 예측하는 등의 과정이 수반되었을 것으로 봄이 합리적이다. 그런데 2007년 개정에 따라 공포된 법률의 개정 이유에는 법률에 업무상 재해의 인정기준을 명확히 규정함으로써 이를 둘러싼 포괄위임 등의 논란을 해소하기 위한 것이라는 취지가 명시되어 있을 뿐, 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임의 분배나 전환에 대한 내용은 전혀 나타나 있지 않다. 이 사건 조항의 입법 과정에서 상당인과관계의 증명책임 전환에 관하여 어떠한 실질적인 논의가 있었음도 발견하기 어렵다. 다만 반대의견이 들고 있는 바와 같이, 국회 법제사법위원회의 체계·자구심사과정에서 작성된 체계·자구검토보고서에 이와 다른 취지의 표현이 일부 기재되어 있기는 하다. 그러나 위 보고서에는 위와 같은 검토의 이유나 근거에 대해 아무런 기재가 없고, 다른 입법 자료들에 의할 때 이 사건 조항이 본문과 단서의 형식으로 자구 수정되는 과정에서도 위 보고서에 기재된 위 수정이유 부분은 공개적으로 논의된 바가 없는 것으로 보인다. 따라서 위 보고서의 기재만으로 법률안의 실질적인 내용이 변경되었다고 볼 수는 없다. 2) 한편 2007년 개정 이후 산재보험법의 위임에 따른 산재보험법 시행령 제34조 제3항 [별표 3]「업무상 질병에 대한 구체적인 인정기준」은 업무상의 질병으로 볼 수 있는 경우들을 예시하고 있다. 그중 제1호 (나)목은 “가목에 규정되지 않은 뇌혈관 질병 또는 심장 질병의 경우에도 그 질병의 유발 또는 악화가 업무와 상당한 인과관계가 있음이 시간적·의학적으로 명백하면 업무상 질병으로 본다.”라고 규정하고, 제13호는 “제1호부터 제13호까지에서 발병요건을 충족하지 못하였거나, 제1호부터 제12호까지에서 규정된 질병이 아니더라도 근로자의 질병과 업무와의 상당인과관계(相當因果關係)가 인정되는 경우에는 해당 질병을 업무상 질병으로 본다.”라고 규정하고 있는데, 이는 상위 규정인 산재보험법 제37조에 따라 인과관계에 관한 증명책임이 공단 측으로 전환되지 않았음을 전제로 하고 있다. 또한 국가인권위원회는 2012년경 업무와 질병 사이의 인과관계의 증명책임을 재해를 입은 근로자가 아닌 상대방이 증명하도록 산재보험법령을 개정하도록 권고하였고, 그 후 인과관계에 관한 증명책임을 전환하는 내용의 산재보험법 개정안들이 의원입법 형식으로 국회에 제출되기도 하였다. 만약 반대의견의 지적과 같이 이 사건 조항이 상당인과관계의 증명책임을 이미 전환한 것이라면 위와 같은 개정 권고나 개정안이 제출되지 않거나 그 내용에 변화가 있었을 것이다. 반대의견은 2007년 개정 이후에도 학계와 실무 모두 이 사건 조항의 존재와 의미를 제대로 의식하고 주목하지 않았다고 지적하며, 그 이유를 법원의 실무 관행과 이에 대한 무비판적 수용 때문일 것이라고 한다. 그러나 이와 같은 반대의견의 막연한 추측에 전혀 동의할 수 없으며, 오히려 학계와 실무는 증명책임의 전환이 아니라는 점에 별다른 의문이 없었다는 인식을 역사적으로 보여주는 것이라고 할 것이다. 다. 목적론적 해석에 관하여 1) 모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가지며(헌법 제34조 제1항), 이를 위하여 국가는 사회보장·사회복지의 증진에 노력할 의무를 지고, 재해를 예방하고 그 위험으로부터 국민을 보호하기 위하여 노력하여야 한다(헌법 제34조 제2항 및 제6항). 산재보험법은 그 입법 목적과 취지에 따라 근로자의 업무상의 재해를 신속하고 공정하게 보상하기 위하여 업무와 재해 사이의 상당인과관계의 증명책임을 근로자 측이 부담하도록 하면서도, 공단으로 하여금 업무상 재해 여부를 판단할 수 있는 자료를 실질적으로 조사·수집하도록 하는 제도들을 두어 근로자 측의 증명부담을 사실상 완화하는 역할을 하게 하고 있다(헌법재판소 2015. 6. 25. 선고 2014헌바269 결정 참조). 또한 이 사건 조항 및 산재보험법의 위임에 따라 마련된 산재보험법 시행령 제34조 제3항 [별표 3] 등은 업무상 질병의 구체적 인정기준을 정하면서 그 유형별로 세분하여 업무상 질병에 해당하는 경우를 예시하고 있으므로, 적어도 그에 해당하는 질병에 대하여는 근로자 측의 증명부담이 어느 정도 완화되어 있다고 볼 수도 있다. 2) 대법원도 위와 같은 산재보험제도의 헌법적 근거와 입법취지 등을 고려하여 업무와 재해 사이의 인과관계의 의미를 규범적이고 법적인 개념으로 파악하고, 구체적인 사안에서 업무상 재해의 발생 원인이나 유형별 특징, 증거가 편재된 사정과 증명의 난이도 등을 고려하여 근로자 측의 증명부담을 완화·경감하기 위한 판례 법리를 적극적으로 발전시켜 왔다. 대법원은 산재보험법 제5조 제1호에서 정한 ‘업무상의 사유에 따른 사망’으로 인정하려면 업무와 사망의 원인이 된 질병 사이에 인과관계가 있어야 하지만, 질병의 주된 발생 원인이 업무수행과 직접적인 관계가 없더라도 적어도 업무상의 과로나 스트레스가 질병의 주된 발생 원인에 겹쳐서 질병을 유발 또는 악화시켰다면 그 사이에 인과관계가 있다고 보아야 한다고 하였다. 그리고 그 인과관계는 반드시 의학적·자연과학적으로 명백히 증명하여야 하는 것은 아니고, 제반 간접사실을 종합하여 업무와 질병 사이에 상당인과관계가 있다고 추단되는 경우에도 그 증명이 있다고 보아야 하며, 평소에 정상적인 근무가 가능한 기초 질병이나 기존 질병이 직무의 과중 등이 원인이 되어 자연적인 진행속도 이상으로 급격하게 악화된 때에도 그 증명이 있는 경우에 포함되고, 업무와 질병 또는 사망과의 인과관계 유무는 보통 평균인이 아니라 해당 근로자의 건강과 신체조건을 기준으로 판단하여야 한다고 하고 있다(대법원 2018. 5. 15. 선고 2018두32125 판결, 대법원 2020. 5. 28. 선고 2019두62604 판결 등 참조). 또한 판례는 첨단산업분야에서 유해화학물질로 인한 질병에 대해 산재보험으로 근로자를 보호할 현실적·규범적 이유가 있는 점, 산재보험제도의 목적과 기능 등을 종합적으로 고려할 때, 이른바 ‘희귀질환’ 또는 첨단산업현장에서 새롭게 발생하는 유형의 질환이 발병한 근로자의 업무와 질병 사이의 상당인과관계를 인정하는 단계에서 근로자에게 유리한 간접사실로 고려할 수 있는 제반 사항들을 구체적으로 제시하면서 작업환경에 여러 유해물질이나 유해요소가 존재하는 경우 개별 유해요인들이 특정 질환의 발병이나 악화에 복합적·누적적으로 작용할 가능성을 간과해서는 안 된다고 판단한 바 있다(대법원 2017. 8. 29. 선고 2015두3867 판결 참조). 3) 산재보험제도의 생활보장적 성격을 고려하여 업무상 재해 인정 요건을 보다 탄력적이고 융통성 있게 해석하고 적용할 필요가 있다는 반대의견의 취지에는 깊이 공감한다. 대법원도 특히 업무상 질병의 경우 근로자 측에 의학적 전문 지식이나 관련 정보가 부족한 경우가 많고, 산업화에 따른 유해환경들로 인하여 현재까지의 과학이나 의학으로는 밝혀내기 어려운 새로운 질병이 나타나기도 하는 등 업무와 재해 사이의 상당인과관계를 증명한다는 것이 근로자 측에게 상당한 부담으로 작용할 수 있다는 문제의식 하에 구체적인 사안에서 개별적으로 증명책임을 완화하거나 경감하는 노력을 하여왔으며, 이러한 입장이 대법원의 일반적인 흐름이나 경향이라는 것은 반대의견도 부정하지 않는다. 반대의견의 입장에서는 이 사건 조항을 증명책임의 전환으로 볼 수 없다는 다수의견의 접근방법이 많이 아쉬울 수 있으나, 그렇다고 하여 문언적, 역사적, 체계적 해석을 바탕으로 공평·타당한 법해석을 통하여 법적 안정성과 예측가능성을 확보하는 원칙을 포기할 수는 없다. 산재보험법에 따른 보험급여수급권은 헌법상 사회보장수급권이 법률에 의해서 구체화된 것으로, 그 내용은 법률에 의해서 정해지고 그 형성에 있어서는 입법자의 폭넓은 입법 재량이 인정된다. 업무와 재해 사이의 상당인과관계의 증명책임을 원칙적으로 근로자 측에 부담시키는 것이 재해근로자 보호에 미흡하다거나, 그 증명책임을 전환할 현실적·정책적 필요성이 있다고 하여, 이 사건 조항을 증명책임을 분배하거나 전환하는 규정으로 해석하는 것은 이 사건 조항에 사용된 문언의 통상적인 의미와 체계적·논리적 해석의 한계를 넘어서는 것으로서 허용될 수 없다. 또한 산재소송에서 심리의 최종단계에 이르러서도 업무와 재해 사이의 상당인과관계가 진위불명의 상태에 빠지게 되는 원인은 개별적이고 구체적인 사안별로 매우 다양하다. 따라서 일률적인 증명책임의 전환보다는 사안의 유형별 특징, 증거의 편재나 증명의 난이도 등을 고려하여 증명대상의 분배나 추정 등을 통하여 증명부담을 완화하거나 경감하는 방안이 보다 바람직할 수 있고, 산재보험제도의 근본적인 개선은 충분한 사회적 논의를 거쳐 입법적으로 해결하는 것이 법적 안정성과 예측가능성을 담보할 수 있는 길이라 할 것이다. 이상과 같이 다수의견을 보충한다. 10. 반대의견에 대한 대법관 김선수, 대법관 이흥구의 보충의견 가. 다수의견은 반대의견과 마찬가지로 이 사건 조항과 관련하여 문언해석, 역사적 해석, 체계적 해석, 목적론적 해석 방법을 통하여 논거를 제시하고 있다. 다수의견과 반대의견은 같은 해석 방법을 사용하면서도 다른 결론을 도출하였다. 반대의견은 사법부가 사회적 약자를 보호하기 위해 적극적인 역할을 하여야 한다는 관점과는 무관하게 ‘법률 문언보다 사회적 약자에게 불리하게 해석해서는 아니 된다’는 기본적인 법률 해석 법리에 따르더라도 반대의견이 정당하다는 점을 충분히 논증하였다. 그럼에도 다수의견과 반대의견이 다른 결론에 이르게 된 근본적인 원인을 천착하여 가면 결국 사회보장제도인 산재보험제도에 대한 이해와 법원의 역할에 대한 근본적인 관점의 차이로 귀결된다는 점을 부정할 수 없다. 다수의견은 산재보험제도의 인정 범위에 대해 소극적인 태도를 취하고, 법원의 역할에 대해서도 법적 안정성에 주안점을 둔다. 이에 반하여 반대의견은 헌법과 산재보험법에 따른 재해 근로자 보호라는 목적을 충실하게 달성하기 위하여 산재보험제도의 인정 범위에 대해 보다 적극적으로 접근하고, 법원이 법령을 해석·적용할 때 그 규범적인 목적에 부합하도록 적극적인 역할을 하여야 한다는 관점에 서 있다고 할 수 있다. 모든 사회구성원의 인간으로서의 존엄과 가치를 존중하기 위하여 헌법상 기본권인 사회보장수급권의 보장을 강화하고, 근로하다가 재해를 입은 근로자와 그 가족의 생활을 충실하게 보호하여야 한다는 근본적인 방향성에 비추어 보면 반대의견이 우리 사회의 지향점이 되어야 할 것이다. 나. 법률 조항이 본문과 단서의 형식으로 되어 있고 단서에서 본문이 정한 법률효과를 부정하는 방식으로 규정되어 있는 경우, 단서에 정한 요건사실에 대한 증명책임은 그 법률효과를 저지하려는 자가 부담한다고 보는 것이 보편적인 해석 방법이다. 다수의견은 이 사건 조항이 본문에서 업무상 재해의 인정 요건으로 인과관계를 이미 규정하고 있다는 점을 근거로 본문과 단서 형식의 규정에 관한 보편적인 해석 방법을 그대로 채택할 수 없다고 한다. 그러나 반대의견이 지적한 바와 같이 이 사건 조항의 본문에서는 업무상 재해 인정을 위해 업무관련성을 요건으로 규정하고 있을 뿐이고, 이는 단서에서 규정하는 상당인과관계, 즉 법적·규범적 관점에서 보다 엄격한 인과관계와 충분히 구분할 수 있는 개념이므로, 다수의견에 동의하기 어렵다. 반대의견이 증명책임의 일반적인 분배 원칙에 보다 충실한 해석 방법이다. 다수의견과 같이 이 사건 조항을 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임을 전환하려는 것이 아니며 단서 규정은 단순히 본문의 업무관련성이 상당인과관계라는 점을 확인·설명하려는 것으로 본다면, 이 사건 조항은 현재와 같은 본문과 단서의 형식을 취할 필요가 없다. 즉, 이 사건 조항을 ”근로자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유로 부상·질병 또는 장해가 발생하거나 사망하고, 업무와 부상·질병·장해 또는 사망 사이에 상당인과관계가 있는 경우 이를 업무상의 재해로 본다.“와 같이 하나의 문장 형식으로 규정하면 될 것이다. 다수의견은 이 사건 조항이 본문과 단서의 형식을 갖추고, 단서에서 상당인과관계라는 별도의 요건을 규정하는 이유를 충분히 설명하지 못한다. 다. 다수의견은 이 사건 조항과 관련한 입법자의 개정 의도를 노동부령에 위임하였던 업무상 재해의 인정기준을 법률에서 직접 규정함으로써 포괄위임 논란을 해소하고, 업무와 재해 사이의 상당인과관계가 필요하다는 기본원칙을 분명히 하려는 것이었다고 파악한다. 그러나 입법자의 개정 의도는 다수의견이 파악하는 위와 같은 범위에 그치지 않는다. 입법자는 업무상 재해의 인정기준을 법률에 규정하면서도, 노동부령에 규정되어 있던 기존 규정을 그대로 가져오지는 않았다. 구 산재보험법 시행규칙은 제32조 이하에서 업무상 사고, 업무상 질병 등 업무상 재해의 인정기준에 관하여 규정하고 있었는데, 위 규정들이 대체로 2007년 개정으로 법률 수준의 상위 규범에 규율되기 시작하였다. 그러나 구 산재보험법 시행규칙상 업무상 사고의 인정기준에 관한 제32조, 업무상 질병에 관한 제33조는 이 사건 조항과 같이 본문과 단서의 형식으로 규정되지 않았고, 오히려 제32조는 ‘상당인과관계’를 업무상 재해로 인정되기 위한 적극적 요건으로 명시하고 있었다. 이와 같이 이 사건 조항이 구 산재보험법 시행규칙상 기존의 업무상 재해 인정기준을 그대로 가져오지 않고, 본문과 단서 형식을 취하면서 상당인과관계라는 요건을 단서에 별도로 규정하였음에도, 이 사건 조항은 노동부령의 기존 인정기준을 그대로 법률 수준으로 규정하려는 것에 불과하다고 보는 다수의견의 견해는 위와 같이 규정의 형식을 의식적으로 수정한 입법자의 개정 의도를 부당하게 무시한다. 라. 다수의견에 대한 대법관 노정희, 대법관 노태악의 보충의견은 국가인권위원회가 2012년경 업무와 질병 사이의 인과관계 증명책임을 재해를 입은 근로자가 아닌 상대방이 증명하도록 산재보험법령을 개정할 것을 권고하였고, 그 후 그러한 취지의 산재보험법 개정법률안들이 국회에 제출되었다는 2007년 개정 이후의 사정을 들어 이 사건 조항이 상당인과관계의 증명책임을 전환하는 취지가 아니었다고 본다. 그러나 이는 본말을 전도한 판단일 뿐이다. 국가인권위원회의 권고와 개정법률안들의 국회 제출은 이 사건 조항에 의해 업무와 재해 사이의 상당인과관계에 관한 증명책임이 이미 전환되었음에도, 대법원이 개정 전 산재보험법령상 업무상 재해의 증명책임 분배에 관한 종래의 판례를 2007년 개정 후에도 답습하였기 때문에 증명책임의 전환을 다시 한 번 분명히 함으로써 대법원의 해석상 오류를 바로잡기 위한 입법적인 노력으로 보는 것이 올바른 해석이다. 위와 같은 입법안들은 2007년 개정 당시 상당인과관계의 증명책임 전환에 동의하는 사회적 공감대가 형성되어 이 사건 조항으로 입법되었음에도 불구하고 종전 판례를 유지하는 대법원의 해석이 잘못되었음을 반증하는 것이다. 마. 또한 다수의견에 대한 위 보충의견은 이미 대법원이 상당인과관계의 증명에 관한 근로자 측의 부담을 완화 내지 경감하기 위한 판례 법리를 적극적으로 발전시켜 왔으므로, 이 사건 조항을 문언의 가능한 한계를 벗어나 상당인과관계의 증명책임 전환규정으로 해석할 필요가 없다는 취지로도 지적한다. 그러나 위 보충의견도 인정하고 있듯이 상당인과관계의 증명책임을 완화하는 판례 법리에도 불구하고 근로자 측이 이를 증명하기 쉽지 않은 경우도 적지 않기 때문에 단순히 증명책임을 완화하는 것만으로는 산재보험제도의 취지를 충분히 실현하기에 부족하며, 이 사건 조항을 증명책임 전환규정으로 해석하는 방향으로 판례를 변경할 필요성은 여전히 존재한다. 또한 반대의견이 설명한 바와 같이 이 사건 조항을 업무와 재해 사이의 증명책임 전환규정으로 해석하는 것이 이 사건 조항의 문언에 부합하는 해석이기도 하므로, 그러한 해석이 무리한 해석임을 전제로 하고 있는 다수의견에 대한 위 보충의견에는 동의할 수 없다. 바. 다수의견은 「공무원 재해보상법」, 「군인 재해보상법」 및 「사립학교교직원 연금법 시행령」과 같이 다른 재해보상제도에 관한 법령들이 공무(직무)상 재해 인정기준에 관한 조항을 규정하면서 이 사건 조항과 거의 동일하게 ‘공무(직무)와 재해 사이에 상당한 인과관계가 없는 경우에는 공무(직무)상 재해로 보지 아니한다’는 취지의 단서 규정을 두고 있는 점을 들어 산재보험법의 이 사건 조항도 위 법령상 조항들과 마찬가지로 상당인과관계에 대한 증명책임을 공단에게로 전환하는 규정으로 볼 수 없다고 한다. 하지만 다수의견이 들고 있는 다른 재해보상제도에 관한 각 조항들은 산재보험법의 2007년 개정 후 해당 법령의 제정 또는 개정을 통하여 재해의 인정기준을 본문과 단서로 구성된 형식으로 새롭게 규정한 것이다. 이러한 규정들은 2007년 산재보험법 개정으로 도입된 이 사건 조항을 모델로 하여 각종 보상제도 전반에 걸쳐 상당인과관계에 관한 증명책임을 수급권자 측의 상대방이 부담하도록 재설계한 취지라고 해석하는 것이 합리적이다. 다수의견과 같이 이 사건 조항을 비롯한 위 법령들의 재해 인정기준에 관한 새로운 규정들 전부를 상당인과관계의 증명책임 전환과 무관하게 보는 것은 해당 법령의 제정 또는 개정의 의미를 무시하는 것이라 하지 않을 수 없다. 사. 이 사건이 다수의견에 따라 결론이 남으로써 산재보험법상 업무상 재해의 인정과 관련하여 상당인과관계의 증명책임을 재해를 입은 근로자의 상대방에게로 전환하려는 이 사건 조항의 입법목적은 사실상 좌절되었다. 그 결과 근로자가 열악한 산업현장에서 열심히 일하다가 얻은 질병일 수 있음에도 스스로 업무와 질병 사이의 상당인과관계를 제대로 증명하지 못하였다는 이유로 어떠한 보호도 받지 못하는 처지에서 벗어나지 못하게 되었다. 그런데 그 상당인과관계라는 것은 막강한 인적, 물적 조직을 가진 정부나 공단, 사용자조차도 제대로 밝히지 않았거나 밝히지 못한 것이다. 그 불이익을 오롯이 근로자나 그 가족들이 계속 감당하게 하는 것은 어떠한 이유로도 정당화되기 어렵다. 이러한 상황을 바꾸기 위한 사회적 합의와 노력이 필요하다. 따라서 헌법의 사회보장 이념을 충실히 구현하고 산재보험법의 근로자 보호 목적에 부합하도록 산재보험법을 다시 개정하여 재해를 입은 근로자 측은 업무상 재해를 인정받기 위해 재해를 입은 사실, 업무와 재해 사이의 관련성을 인정할 수 있는 구체적인 사실만 증명하면 되고, 업무와 재해 사이에 상당인과관계가 없다는 사정은 근로자 측의 상대방이 증명해야 한다는 점을 명확히 하는 사회적인 합의와 입법적인 노력이 필요하다는 점도 아울러 밝혀둔다. 이상과 같은 이유로 반대의견에 대한 보충의견을 밝힌다. 대법원장 김명수(재판장), 대법관 이기택, 김재형(주심), 조재연, 박정화, 안철상, 민유숙, 김선수, 이동원, 노정희, 노태악, 이흥구, 천대엽

대법원 제3부 판결 【사건】 2018두56404 과징금부과처분취소 【원고, 피상고인】 A 【피고, 상고인】 J 【원심판결】 서울고등법원 2018. 8. 24. 선고 2016누64533 판결 【판결선고】 2021. 8. 19. 【주문】 상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다. 【이유】 상고이유(상고이유서 제출기간이 경과한 후에 제출된 준비서면의 기재는 상고이유를 보충하는 범위에서)를 판단한다. 1. 상고이유 제1점에 대하여 가. 사건의 경과 및 원심의 판단 1) 원심판결 이유와 기록에 따르면 다음과 같은 사실을 알 수 있다. 가) 이용자가 AP에 접속하여 자신의 인증 정보를 입력하면, 위 홈페이지의 웹 서버는 통합인증 서버를 통해 확인된 이용자 인증 정보를 이용자 PC에 전달한다. 만일 이용자가 회원 자격으로 로그인 하였을 경우 9자리 숫자로 구성된 이용자 고유의 서비스계약번호가 쿠키 내에 저장된다. 나) 이용자가 로그인 상태에서 웹 브라우저에 표시된 메뉴 중 ‘요금명세서 보기’를 선택하면, 웹 브라우저는 웹 서버에 이용자의 서비스계약번호에 상응하는 요금 조회 메시지를 전송하고, 웹 서버는 데이터베이스 서버로부터 그 해당 값을 읽어와 이용자 PC에 이를 송신하여 이용자 PC의 웹 브라우저 화면에 표시하도록 한다. 다) 해커는 자신의 PC에 파로스 프로그램을 설치·실행한 후 AP에 접속하여 자신의 인증 정보로 접속하여 ‘요금명세서 보기’를 선택하면서 웹 브라우저의 요청 메시지가 웹 서버에 전송되기 전 파로스 프로그램을 이용해서 전송을 멈추게 한다. 이어 해커는 위 프로그램을 통해 웹 브라우저의 요청 메시지 중 해커의 서비스계약번호로 되어 있는 ‘서비스계약번호 항목’을 임의의 9자리 숫자로 변경한 후 전송 버튼을 누른다. AP의 웹 서버는 데이터베이스 서버로부터 임의의 서비스계약번호에 해당하는 요금명세서 값을 이용자 PC의 웹 브라우저 화면에 표시한다. 라) 해커는 임의의 서비스계약번호에 해당하는 이용자의 요금정보와 웹 서버가 웹 브라우저에 송신해 준 ‘고객의 이름, 주민등록번호, 주소, 서비스가입정보’ 등(이는 웹 브라우저 화면에는 표시되지 않는다)을 파로스 프로그램을 통해 수집하였는데, 2013. 8. 8.부터 2014. 2. 25.까지 위 과정을 반복하며 11,708,875건의 개인정보를 유출하였다. 마) 원고는 2006. 10. 1.과 2006. 10. 25. BJ에서 발표한 10대 보안 취약점을 검출할 수 있는 자동화된 점검 도구를 도입하여 이를 원고의 L 포털에 연동시켜 AP 등 원고 운영 웹사이트 개발자들이 소프트웨어 소스코드를 작성 및 수정(유지·보수)하는 단계에서부터 위와 같은 자동화된 점검 도구를 활용하였다. 또한 원고는 2012. 11.경과 2013. 7.경 AP의 시스템을 대상으로 모의해킹을 수행하고, AQ이 인증한 침입방지시스템을 설치·운영하였다. 2) 원심은, ① 구 ｢개인정보의 기술적·관리적 보호조치 기준｣(2015. 5. 19. 방송통신위원회고시 제2015-3호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 고시’라고 한다) 제4조 제9항은 기본적으로 정보통신서비스 제공자 측의 내부적 요인으로 개인정보가 유출되지 않도록 조치를 취하라는 것으로, 파라미터 변조와 같은 해킹을 통한 개인정보 누출 방지를 직접적으로 규율하지는 않고, ② 이 사건 고시 제4조 제9항의 개인정보처리시스템은 기본적으로 소위 내부 영역에 있는 데이터베이스관리시스템을 의미하여, 웹 서버나 웹 페이지는 이에 포함되지 않으며, ③ 원고가 수차례에 걸쳐 웹 취약점을 점검하고 이를 최소화하는 조치를 취하였다는 등의 이유를 들어 이 사건 해킹사고 중 AP 부분과 관련하여 원고가 이 사건 고시 제4조 제9항에 따른 보호조치의무를 위반한 것으로 볼 수 없다고 판단하였다. 나. 이 사건 고시의 적용 범위 및 개인정보처리시스템의 범위 1) 구 ｢정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률｣(2014. 5. 28. 법률 제12681호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 정보통신망법’이라고 한다) 제28조 제1항 제2호는 “정보통신서비스 제공자 등이 개인정보를 취급할 때에는 개인정보의 분실·도난·누출·변조 또는 훼손을 방지하기 위하여 대통령령으로 정하는 기준에 따라 개인정보에 대한 불법적인 접근을 차단하기 위한 침입차단시스템 등 접근 통제장치의 설치·운영의 기술적·관리적 조치를 하여야 한다.”라고 정하고 있다. 그 위임에 따른 구 ｢정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률 시행령｣(2020. 8. 4. 대통령령 제30894호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 정보통신망법 시행령’이라고 한다) 제15조는 제2항에서 정보통신서비스 제공자 등이 개인정보에 대한 불법적인 접근을 차단하기 위하여 하여야 할 조치로서, 개인정보를 처리할 수 있도록 체계적으로 구성한 AU(이하 ‘개인정보처리시스템’이라고 한다)에 대한 접근권한의 부여·변경·말소 등에 관한 기준의 수립·시행(제1호), 개인정보처리시스템에 대한 침입차단시스템 및 침입탐지시스템의 설치·운영(제2호), 그 밖에 개인정보에 대한 접근통제를 위하여 필요한 조치(제5호) 등을 열거하면서, “방송통신위원회(경정 전 피고, 이하 ‘피고’라고 한다)는 제2항의 규정에 따른 사항을 위하여 필요한 보호조치의 구체적인 기준을 정하여 고시하여야 한다.”라고 정하고 있다(제6항). 위 제6항의 위임에 따른 이 사건 고시 제4조 제9항은 “정보통신서비스 제공자 등은 취급 중인 개인정보가 인터넷 홈페이지, P2P, 공유설정 등(이하 ’인터넷 홈페이지 등‘이라고 한다)을 통하여 열람권한이 없는 자에게 공개되거나 외부에 유출되지 않도록 개인정보처리시스템 및 개인정보취급자의 컴퓨터에 조치를 취하여야 한다.”라고 정하고 있다. 이처럼 이 사건 고시 제4조 제9항은 정보통신서비스 제공자 등의 내부적인 부주의로 인하여 개인정보가 외부로 유출되는 사고뿐만 아니라 정보통신서비스 제공자 등이 기술적 보호조치를 충분히 다하지 못하여 해킹과 같이 외부로부터의 불법적인 접근에 의해 개인정보가 외부로 유출되는 사고(이하 내부적 부주의 또는 외부로부터의 불법적인 접근 등으로 인한 개인정보 유출사고를 통틀어 ‘해킹 등 침해사고’라고 한다)를 방지하기 위한 목적에서 마련되었다. 2) 한편 앞서 본 관련 규정의 체계, 입법 목적에다가 구 정보통신망법 시행령 제15조 제2항 제1호, 이 사건 고시 제2조 제4호에서 모두 ‘개인정보처리시스템’을 ‘개인정보를 처리할 수 있도록 체계적으로 구성한 AU’으로 정의하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 이 사건 고시 제4조 제9항의 ‘개인정보처리시스템’은 개인정보의 생성, 기록, 저장, 검색, 이용과정 등 AU(DBS) 전체를 의미하는 것으로, 데이터베이스(DB)와 연동되어 개인정보의 처리 과정에 관여하는 웹 서버 등을 포함한다고 봄이 타당하다. 3) 원심이 이 사건 고시 제4조 제9항이 해킹을 통한 개인정보 유출 방지를 직접적으로 규율하지 않고, 개인정보처리시스템에 웹 서버가 포함되지 않는다고 설시한 것은 앞서 본 이유로 부적절하다. 다. 이 사건 고시 제4조 제9항에 따른 보호조치의무 위반 여부 1) 이 사건 고시 제4조 제9항이 해킹을 통한 개인정보 유출 방지를 직접적으로 규율하고, 개인정보처리시스템에 웹 서버가 포함된다는 전제 아래 원고가 이 사건 해킹사고 중 AP 부분의 발생과 관련하여 이 사건 고시 제4조 제9항에 따른 보호조치를 다하였는지를 살펴본다. 2) 정보통신망법령의 문언, 입법 목적 및 규정 체계 등을 고려하면, 이 사건 고시 제4조 제9항에서 정보통신서비스 제공자 등의 의무로 규정하고 있는 조치는 ‘정보통신서비스 제공자 등이 취급 중인 개인정보가 인터넷 홈페이지 등에 대한 해킹 등 침해사고에 의해 유출되지 않도록 개인정보처리시스템과 개인정보취급자의 컴퓨터에 취하여야 할 사회통념상 합리적으로 기대 가능한 정도의 기술적 보호조치’라고 해석할 수 있다. 정보통신서비스 제공자 등이 이 사건 고시 제4조 제9항에서 정한 보호조치를 다하였는지 여부는 해킹 등 침해사고 당시 보편적으로 알려져 있는 정보보안의 기술 수준, 정보통신서비스 제공자의 업종·영업규모, 정보통신서비스 제공자 등이 인터넷 홈페이지 등의 설계에 반영하여 개발에 적용한 보안대책·보안기술의 내용과 실제 개발된 인터넷 홈페이지 등을 운영·관리하면서 실시한 보안기술의 적정성 검증 및 그에 따른 개선 조치의 내용, 정보보안에 필요한 경제적 비용 및 효용의 정도, 해킹에 의한 개인정보 유출의 경우 이에 실제 사용된 해킹기술의 수준과 정보보안기술의 발전 정도에 따른 피해발생의 회피 가능성, 정보통신서비스 제공자 등이 수집한 개인정보의 내용과 개인정보의 유출로 인하여 이용자가 입게 되는 피해의 정도 등의 사정을 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다. 3) 앞서 본 사실관계를 이러한 법리에 비추어 살펴보면, 원고가 AP를 통한 개인정보 유출과 관련하여 이 사건 고시 제4조 제9항에 따른 조치, 즉 자신이 취급 중인 개인정보가 해킹 등 침해사고에 의해 유출되지 않도록 개인정보처리시스템과 개인정보취급자의 컴퓨터에 사회통념상 합리적으로 기대 가능한 정도의 기술적 보호조치를 다하지 않았다고 단정하기는 어렵다. 그 구체적 이유는 다음과 같다. 가) AP와 같이 상당한 규모의 소스코드가 작성되는 소프트웨어의 경우, 입력되는 파라미터가 다양하고 그 입력 값에 대응하여 소프트웨어가 작동할 수 있는 경우의 수 역시 매우 방대하기 때문에, 소스코드를 작성하는 개발 단계에서 파라미터 변조라는 예외적인 상황을 모두 예상하여 이를 소스코드에 반영하도록 기대하기란 쉽지 않다. 설령 이 사건 AP 해킹사고 당시 파라미터 변조와 관련된 웹 취약점이 널리 알려졌다고 하더라도, 이를 사전에 완벽하게 방지하는 것이 용이하였다고 평가할 수는 없다. 나) 특히 이용자가 홈페이지에 정상적으로 로그인을 한 상태라면 이에 기반을 두어 추가적인 정보를 제공받을 권한까지 보장받는다고 보는 것이 일반적이기 때문에, 프로그래머 입장에서는 이러한 전제 아래에서 프로그램을 설계하는 것이 통상적일 것이므로 위 프로그램에 적용된 보안기술이 이 사건 AP 해킹사고 당시 보편적으로 알려져 있는 정보보안의 기술 수준에 미치지 못한다고 보기도 어렵다. 다) 원고는 위와 같은 해킹 사실이 알려진 이후 위와 같은 웹 취약점을 인지하고 파라미터로 전달된 서비스계약번호가 로그인한 이용자 본인의 것이 아닌 경우 요금명세서 정보가 제공되지 않도록 소스코드를 수정함으로써 취약점을 제거한 것으로는 보인다. 그러나 사후 시정조치가 비교적 손쉽게 이루어졌다는 사정에만 주목하여 이 사건 고시 제4조 제9항 위반 여부를 판단한다면 이는 결과책임을 묻는 것으로 귀결될 우려가 크다. 라) 결국 파라미터 변조에 대한 웹 취약점과 관련한 이 사건 고시 제4조 제9항 조치의무의 위반 여부는, 정보통신서비스 제공자 등이 인터넷 홈페이지 등을 운영·관리하면서 오랜 시간에 걸쳐 지속적으로 설계에 반영된 보안기술의 적정성을 검증하고 이를 적절하게 해결할 수 있는 개선 조치를 실시하였는지 여부 등을 고려하여 판단하여야 한다. 원고는 AP의 개발 당시부터 해킹사고에 이르기까지 오랜 기간 당시 정보보안의 기술 수준에 적합한 자동화된 점검 도구를 활용하거나 모의해킹을 수행하는 등 웹 취약점의 존재를 최소화하도록 하는 조치를 충분히 수행하였다. 4) 따라서 원고가 이 사건 해킹사고 중 AP 부분과 관련하여 이 사건 고시 제4조 제9항에 따른 보호조치의무를 위반하지 않았다고 본 원심 판단은 그 결론에 있어 정당한 것으로 수긍할 수 있다. 결국 이러한 원심 판단에 상고이유 주장과 같이 이 사건 고시 제4조 제9항에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 없다. 2. 상고이유 제2점에 대하여 원심은 그 판시와 같은 이유로, 원고가 이 사건 해킹사고 중 올레클럽 홈페이지와 관련하여 이 사건 고시 제4조 제5항을 위반한 것으로 볼 수 없다고 판단하였다. 관련 법리에 비추어 기록을 살펴보면, 이러한 원심 판단에 상고이유 주장과 같이 이 사건 고시 제4조 제5항에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 3. 상고이유 제3점에 대하여 원심은 그 판시와 같은 이유로 이 사건 처분사유 중 제4처분사유를 제외하고 제1 내지 3처분사유가 인정되지 않는다면 원고의 위반행위의 내용, 위반행위로 인한 개인정보의 피해규모, 구 정보통신망법 제28조 제1항에 따른 기술적·관리적 보호조치의 이행 정도 등에 차이가 나타나므로 피고가 원고의 위반행위를 ‘중대한 위반행위’로 평가하여 과징금을 산정한 것은 재량권을 일탈·남용한 것으로 볼 수 있다고 판단하였다. 관련 법리에 비추어 기록을 살펴보면, 이러한 원심 판단에 상고이유 주장과 같이 과징금 산정에 관한 재량권의 일탈·남용 판단 법리를 오해한 잘못이 없다. 4. 결론 그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 이흥구(재판장), 김재형, 안철상(주심), 노정희

서울행정법원 제8부 판결 【사건】 2020구합78568 국민연금보험료부과처분 취소 청구 【원고】 【피고】 【변론종결】 2021. 7. 13. 【판결선고】 2021. 8. 24. 【주문】 1. 원고의 청구를 기각한다. 2. 소송비용은 원고가 부담한다. 【청구취지】 피고가 2020. 6. 3. 원고에 대하여 한 국민연금보험료 12,660,840원의 부과처분을 취소한다. 【이유】 1. 처분의 경위 가. 원고는 서울 C에 본점을, 서울 D 등에 다수의 분점을 두고 주로 논술과목 강의를 개설·운영하는 학원이다. 나. E는 2010. 8. 30.부터 원고의 논술강사로 근무하다가 2013. 11. 30. 퇴직하였다. 원고는 E의 근무기간 동안 국민건강보험, 고용보험 등에 가입하지 않았고 E로부터 사업소득세를 원천징수하였다. 다. E는 퇴직 후인 2018. 4. 5. 자신이 근로기준법상 근로자에 해당한다고 주장하면서 원고를 상대로 퇴직금 등의 지급을 구하는 민사소송을 제기하였고, 1심 법원은 E가 원고의 근로자라고 판단하여 2018. 10. 23. 일부 승소 판결을 선고하였다(서울○○지방법원 2018가단*****). 원고와 E가 이에 불복하여 모두 항소하였으나, 항소심 법원은 2019. 8. 29. 동일한 전제에서 원고가 지급할 퇴직금의 액수를 변경하여 다시 일부 승소 판결을 선고하였고, 위 판결은 2019. 9. 17. 그대로 확정되었다(서울○○지방법원 2018나*****호, 이하 ‘관련 민사판결’이라 한다). 라. 피고는 2020. 6. 24.경 E로부터 자격취득·상실에 관한 확인청구를 받고 관련 민사판결에 대하여 알게 되었고, 2020. 6. 30. 원고에 대하여 E의 근로기간(2010. 8. 30. 부터 2013. 12. 1.까지)에 대한 연금보험료 12,660,840원(사용자 부담금 6,330,420원 + 원천납부하여야 하는 근로자 기여금 6,330,420원)을 직권으로 결정·통보하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 9호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부 가. 당사자의 주장 1) 원고 국민연금법상 연금보험료 징수권은 연금보험료의 납부기한이 지난 때부터 3년 내에 행사하지 않으면 소멸시효가 완성하여 소멸한다. 피고는 E의 근로기간이 종료한 때부터 6년 이상 경과하여 그에 대한 연금보험료 납부기한을 6년 이상 도과하였음에도 E의 근로기간 전부에 대한 연금보험료를 소급하여 결정·부과하였는바, 연금보험료 징수권의 소멸시효가 이미 완성한 이상 이 사건 처분은 위법하다. 2) 피고 원고는 E의 근로기간 동안 E로부터 사업소득세를 원천징수하였을 뿐, 피고에게 E가 원고의 근로자로서 사업장가입자 자격을 취득하였음을 신고하지 않았다. 그 때문에 피고는 E가 사업장가입자이어서 원고에 대한 연금보험료 징수권을 행사할 수 있다는 점을 계속 알 수 없었고, 관련 민사판결이 선고되어 2019. 9. 17. 확정된 후에야 비로소 이를 알 수 있었다. 이와 같이 피고에게는 위 시점까지 객관적으로 연금보험료 징수권 행사를 기대하기 어려운 장애사유가 있었다고 할 것이므로, 그 징수권의 소멸시효가 완성되었다고 할 수 없다. 나. 판단 1) 구 국민연금법(2016. 5. 29. 법률 제14214호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제11조 제1항 제1호는 ‘사업장가입자는 사업장에 고용된 때 그 자격을 취득한다.’고 규정하고, 제21조 제1항은 ‘사업장가입자의 사용자는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 가입자 자격의 취득·상실, 가입자의 소득월액 등에 관한 사항을 국민연금공단에 신고하여야 한다.’고 규정하며, 제90조 제1항은 ‘사용자는 사업자가입자가 부담할 기여금을 그에게 지급할 매달의 임금에서 공제하여 내야 한다.’고 규정하고 있다. 한편 구 국민연금법 제88조 제2항은 ‘공단은 국민연금사업에 드는 비용에 충당하기 위하여 가입자와 사용자에게 가입기간 동안 매월 연금보험료를 부과하고 건강보험공단이 이를 징수한다.’고 규정하며, 제115조 제1항은 연금보험료 등을 징수할 권리는 3년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.‘고 규정하고 있다. 2) 위와 같은 구 국민연금법 규정들의 문언과 체계, 내용, 구 국민연금법의 목적과 구 국민연금법 제115조 제1항이 단기소멸시효를 둔 취지 등에 의하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 원고의 전 근로자 E에 관한 피고의 연금보험료 징수권의 소멸시효는 E가 근로자임이 객관적으로 확정되어 피고가 현실적으로 연금보험료를 부과·징수할 수 있게 된 관련 민사판결 확정일 다음날부터 진행된다고 봄이 타당하다. ① 구 국민연금법 제21조 제1항은 사업장가입자의 사용자로 하여금 국민연금공단에 사업장의 휴업, 폐업, 가입자 자격의 취득, 상실, 가입자의 소득월액 등 연금보험료의 부과에 필요한 제반 사항을 신고할 의무를 이행하도록 규정하고 있고, 그 신고에 따라 국민연금공단은 연금보험료의 부과대상자인 사업장가입자 및 소득월액을 확정하여 매월 구 국민연금법 제88조 제3항의 비율에 따라 산정된 연금보험료를 징수한다. 이와 같이 구 국민연금법은 사용자에게 신고의무를 부과하고 이에 따른 사용자의 신고에 기초하여 연금보험료의 부과대상자 및 보험료를 산정하고 있으므로, 피고는 사용자가 사업자가입자 자격 취득에 관한 사실을 신고하지 않는 한 현실적으로 사용자에게 연금보험료를 산정·징수하기가 현저히 곤란하다. ② 그런데 통상적으로 사용자는 경제적으로 우월한 지위를 이용하여 4대 보험 등 사회보장제도에 관하여 근로자로 인정받도록 할지 여부 등을 임의로 정할 여지가 크다(대법원 2017. 9. 7. 선고 2017두46899 판결 등 참조). 또한 사용자는 구 국민연금법 제21조 제1항의 신고의무를 위반하여 근로자에 대한 가입자 자격 취득 신고를 하지 않을 경우 근로자의 재직기간 동안 연금보험료 부담금의 납부의무를 면하는 이득을 얻게 된다. 나아가 구 국민연금법 제115조 제1항은 연금보험료 징수권의 소멸시효를 I상 일반소멸시효기간(10년)이나 국세징수법, 국가재정법 등 국가의 다른 금전채권에 관하여 적용되는 소멸시효기간(5년)보다 짧은 3년의 단기소멸시효로 정하고 있다. 이러한 사정 때문에 연금보험료 징수권의 소멸시효 기산점을 일률적으로 구 국민연금법 제89조 제1항에서 정한 납부기한 다음날인 해당 가입기간의 매월 다음달 11일로 본다면 사용자는 근로자의 근로기간이 길어질수록 과거의 근로기간에 대한 연금보험료 납부의무가 순차적으로 소멸되어 더 많은 경제적 이득을 얻게 된다. 이와 같이 사용자는 구 국민연금법상 신고의무 위반의 정도가 클수록 더 많은 경제적 이득을 얻게 된다는 것은 위 신고의무 규정과 소멸시효 규정을 둔 전체적인 취지에 어긋나는 것이다. ③ 이 사건처럼 사용자로부터 근로자 자격을 인정받지 못한 근로자는 재직 당시에는 이의를 제기하지 못하다가 상당한 기간이 지나 퇴사한 후 비로소 사용자를 상대로 법원에 퇴직금 등의 지급을 구하는 소송 등을 제기하고 판결로써 근로자 지위를 인정받는 경우가 많으며, 이 경우 피고는 현실적으로 그 판결이 확정된 이후에야 그러한 사정을 알게 되어 연금보험료를 부과할 수 있게 된다. 만일 연금보험료 징수권의 단기 소멸시효 기산점을 일률적으로 구 국민연금법 제89조 제1항에서 정한 납부기한 다음날로 본다면 위와 같은 경우 근로자의 지위가 객관적으로 인정되는 판결 확정시에는 피고의 연금보험료 징수권 소멸시효가 대부분 완성되어 버리는 상황이 된다. 그런데 구 국민연금법 제17조 제2항은 국민연금 가입기간을 계산할 때 연금보험료를 내지 아니한 기간은 가입기간에 산입되지 아니한다고 규정하고 있어, 근로자는 판결로써 뒤늦게나마 근로자 지위를 인정받고도 대부분의 근로기간에 대한 연금보험료가 납입되지 않아서 국민연금법상의 가입 기간으로 인정되지 않음으로써 연금수급자격이나 연금액에 관하여 실질적인 불이익을 입게 된다. 국민의 생활 안정과 복지 증진에 이바지하는 것을 목적으로 하는 구 국민연금법의 목적 등에 비추어 사업주의 신고의무 위반으로 인해 근로자가 일방적인 불이익을 입도록 하는 것은 그러한 입법 목적이나 형평에도 반하는 것이어서 용인하기 어렵다. ④ 원고와 E의 내부관계에 관여하지 않은 제3자인 피고로서는 관련 민사판결이 확정되기 전에는 E가 원고의 근로자로서 사업장가입자 자격을 갖는지 객관적으로 알기 어려운 상황에 있었고, 이를 알지 못한 데 피고의 과실이 개입되어 있다고 볼 사정도 없다. 이러한 경우에도 E의 재직기간 경과에 따라 곧바로 피고의 연금보험료 징수권 소멸시효가 진행한다고 보는 것은 소멸시효제도의 존재이유에도 부합하지 않는다. 다. 소결론 이와 다른 전제에 선 원고의 주장은 이유 없으므로 받아들이지 않는다. 3. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 이종환(재판장), 김도형, 김수정

서울행정법원 제6부 판결 【사건】 2020구합75057 납세의무부존재확인 등 【원고】 【피고】 1. 대한민국, 2. 국민건강보험공단, 3. 여주시 【변론종결】 2021. 7. 9. 【판결선고】 2021. 8. 20. 【주문】 1. 원고와 피고 대한민국 사이에, 이천세무서장이 원고에게 한 2015. 2. 13.자 2014년 제2기 부가가치세 부과처분으로 인한 부가가치세 128,195,350원(가산세 포함) 및 가산금 74,417,140원의 채무, 2016. 10. 5.자 2014년 귀속 종합소득세 부과처분으로 인한 종합소득세 127,349,610원(가산세 포함) 및 가산금 68,877,950원의 채무가 각 존재하지 아니함을 확인한다. 2. 원고와 피고 여주시 사이에, 여수시장이 피고에게 한 2015. 1. 6.자 등록면허세 부과 처분으로 인한 등록면허세 34,000원 및 가산금 1,020원의 채무, 2016. 10. 5.자 지방소득세 부과처분으로 인한 지방소득세 12,761,150원 및 가산금 1, 148,480원의 채무가 각 존재하지 아니함을 확인한다. 3. 소송비용은 피고들이 부담한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 인정사실 가. 원고는 1981. 2. 16.생으로 지능지수(이천세무Q) 50의 정신지체가 있고, 사회연령이 8세에 불과하며, 자신의 이름 외에 한글을 읽고 쓸 수 없는 등 일상생활에 타인의 도움을 필요로 하는 3급 지적장애인이다. 나. 원고는 원고의 누나인 E의 보호를 받으며 생활하다가 2014년경 실종되었고, 그로부터 수년 뒤에 발견되었다. E는 원고가 실종된 기간 동안 F가 원고의 명의로 여주시 G에 있는 ‘H’(이하 ‘이 사건 주유소’라 한다)의 사업자등록을 하고, 대부업체 등으로 부터 대출을 받고, 신용카드를 발급받는 등 원고 명의로 채무를 발생시켰음을 알게 되어 F를 수사기관에 고소하였다. 다. F는 2018. 8. 14. ○○지방법원 ○○지원에서 아래와 같은 취지의 준사기죄로 징역 1년을 선고받았고, 위 판결은 그 무렵 확정되었다. 라. 한편, F는 2014. 3. 29. 원고의 명의로 이 사건 주유소의 사업자등록을 하고 이 사건 주유소를 운영하다가 2014. 12. 31. 폐업신고를 하였는데, 이 사건 주유소의 영업으로 인한 2014년 제2기분 부가가치세 127,506,817원을 신고하고도 이를 납부하지 아니하였고, 이 사건 주유소의 사업소득으로 인한 종합소득세와 지방소득세를 납부하지 아니하였으며, 이 사건 주유소에 관한 등록면허세도 납부하지 아니하였다. 마. 이에 이천세무서장은 2015. 2. 13. 원고에게 2014년 제2기 부가가치세 128,195,350원(가산세 포함)을, 2016. 10. 5. 원고에게 2014년 귀속 종합소득세 127,611,518원(가산세 포함)을 각 부과하였다. 위 부과처분으로 인하여 발생한 원고의 피고 대한민국에 대한 국세 체납액은 2014년 제2기 부가가치세 128,195,350원(가산세 포함) 및 가산금 74,417,140원, 2014년 귀속 종합소득세 127,349,610원(가산세 포함) 및 가산금 68,877,950원에 이른다(이하 ‘국세 채무’라 한다). 바. 또한 여주시장은 2015. 1. 6. 원고에게 이 사건 주유소(원통형탱크)를 과세물건으로 한 등록면허세 34,000원을, 2016. 10. 5. 지방소득세 12,761,150원을 각 부과하였다(위 각 부과처분과 마.항의 각 부과처분을 통틀어 ‘이 사건 각 부과처분’이라 한다). 위 부과처분으로 인하여 발생한 원고의 피고 여주시에 대한 지방세 체납액은 등록면허세 34,000원 및 가산금 1,020원, 지방소득세 12,761,150원 및 가산금 1,148,480원에 이른다(이하 ‘지방세 채무’라 한다). [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4호증, 을나 제1 내지 4, 6, 7호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 판단 가. 과세처분이 당연무효라고 하기 위하여는 그 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한지 여부를 판별할 때에는 그 과세처분의 근거가 되는 법규의 목적·의미·기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다(대법원 2018. 7. 19. 선고 2017다242409 전원합의체 판결 등 참조). 나. 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 든 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 원고는 단순히 사업자등록 명의를 대여한 명의대여자에 불과하고, 이 사건 주유소를 실제로 경영한 자가 J임이 명확히 밝혀진 점, ② 원고의 지적장애 정도에 비추어 볼 때 사업자등록의 법률적, 경제적 의미를 이해하고 이 사건 주유소의 사업자 명의를 대여하였다고 볼 수 없고, 실제 그 운영에 관여한 바도 없어 사업자 명의를 대여한 데 원고의 책임이 있다고 보기 어려운 점, ③ 원고는 일상 경험에 대한 간단한 대화가 가능할 뿐 인지기능이 전반적으로 지체되어 있고, 자신의 이름 외에는 한글을 읽고 쓸 수도 없었으므로, 과세관청으로서는 이 사건 처분 당시 간단한 사실확인만 하였더라도 원고가 이 사건 주유소를 실제 경영한 사람이 아님을 비교적 쉽게 알 수 있었을 것인 점, ④ 원고가 실종되었다가 이 사건 각 부과처분으로 부터 상당한 기간이 경과한 후에야 보호자에게 발견되었는바, 제소기간 내에 이 사건 각 부과처분에 대한 불복절차를 진행하기도 어려웠을 것으로 보이는 점 등을 모두 종합하여 보면, 이 사건 각 부과처분은 이 사건 주유소의 실제 운영자가 아닌 자에게 부과된 것으로서 그 하자가 중대·명백하여 무효라고 봄이 타당하다. 다. 결국 이 사건 각 부과처분으로 인한 원고의 피고들에 대한 국세 및 지방세 채무는 존재하지 아니한다. 3. 결론 그렇다면 원고의 피고들에 대한 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이주영(재판장), 김종신, 윤민수

서울행정법원 제3부 판결 【사건】 2020구합51372 유족급여및장의비부지급처분취소 【원고】 【피고】 근로복지공단 【변론종결】 2021. 7. 9. 【판결선고】 2021. 8. 27. 【주문】 1. 피고가 2019. 5. 14. 원고에 대하여 한 유족급여 및 장의비 부지급 처분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 처분의 경위 가. 원고의 배우자인 망 S(1964. **. **.생, 이하 ‘망인’이라 한다)은 D 주식회사(이하 ‘이 사건 회사’라 한다)의 사내이사로서, 2018. 11. 11. 1인용 패러글라이딩 비행 도중 추락사고(이하 ‘이 사건 사고’라 한다)를 당하여 사망하였다. 나. 원고는 이 사건 사고가 업무상 재해에 해당한다고 주장하며 피고에게 유족급여 및 장의비 지급을 청구하였다. 그러나 피고는 2019. 5. 14. ‘망인은 이 사건 회사의 대표자로서 근로기준법 제2조에 따른 사업주와 고용종속적인 근로계약 하에 임금을 목적으로 근로를 제공하는 근로자로 볼 수 없고, 망인이 고유 업무와 무관한 개인 비행자격증 취득을 위한 비행 도중 사망하였으므로 업무와 재해 사이의 상당인과관계도 인정할 수 없다’는 취지로 원고에게 유족급여 및 장의비 부지급 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 다. 원고는 이에 불복하여 피고에게 심사청구를 제기하였으나, 피고는 2019. 10. 17. 이 사건 처분과 동일한 이유로 원고의 심사청구를 기각하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 원고 주장의 요지 망인이 법인등기부에 형식적으로 대표자로 등기되어 있으나, 이 사건 회사의 실질적 사업주인 E에게 고용되어 그의 지휘·감독 아래 일정한 보수를 받고 근로를 제공하였으므로 근로기준법 및 산업재해보상보험법(이하 ‘산재보험법’이라 한다)이 정한 ‘근로자’에 해당한다. 나아가 망인이 근로계약상 업무 범위에 포함된 2인승 체험비행 자격증 취득을 위해 비행을 하다가 사망하였으므로 망인의 사망과 업무 사이에 상당인과관계도 존재한다. 따라서 망인의 사망은 업무상 재해에 해당하는바, 이와 다른 전제에 선 이 사건 처분은 위법하다. 나. 인정사실 1) 이 사건 회사의 종전 사내이사이자 사업자등록상 대표자는 망인과 동서지간인 E이었는데, 2018. 6. 25. E가 사내이사를 사임하고 새롭게 망인이 사내이사에 취임하였고, 2018. 7. 3. 이 사건 회사의 사업자등록상 대표자도 E에서 망인으로 변경되었다. 한편, 망인은 2002. 6. 1.부터 문경시 G 에서 F 주식회사를 설립하여 이 사건 사고 전까지 운영해왔다. 2) E가 이 사건 사고 후 피고에게 제출한 2018. 7. 1.자 ‘전문경영인 근로계약서’(을 제16호증, 이하 ‘이 사건 근로계약서’라 한다)에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있고, 이 사건 회사와 망인의 도장이 각 날인되어 있다. 3) E는 2018. 8. 8. 이 사건 회사의 고용보험 및 산재보험상 대표자를 망인으로 변경하는 취지의 보험관계 변경사항 신고를 하고, 망인에 대한 산재보험 근로자고용신고를 하면서 ‘대표자 여부’란에 ‘예’라고 기재하였다. 한편, 망인은 국민연금 및 산재보험에 2018. 8. 1. 이 사건 회사의 사업장 근로자 자격을 취득한 것으로 등록되어 있다(이후 2018. 8. 16. 망인의 국민연금 사업장가입자 취득일자가 ‘2018. 7. 3.’로 변경되었다). 4) 이 사건 회사의 2005. 9. 당시 주주명부상 주주는 E(2,000주, 40%), I(1,000주, 20%), J(1,000주, 20%), K(1,000주, 20%)인데, 그 중 J과 K는 위 각 주식을 이 사건 회사 설립 당시 E로부터 받았다는 취지의 사실확인서를 작성하였다. 한편, 망인은 이 사건 회사의 사내이사로 취임한 이후에도 위 회사의 주식을 취득한 사실이 없다. 5) 이 사건 회사의 직원인 L은 ‘망인이 이 사건 회사에서 담당한 업무는 주변 펜션과 기업체(M) 업무 제휴, 인터넷 키워드 및 신문 광고, 플래카드 및 팜플렛 시안 및 제작 의뢰, 홈페이지 관리, 패러글라이딩 대회 준비, 바쁠 때 파일럿 보조, 픽업 및 샌딩 서비스, 연습비행 등이었다’는 취지의 사실확인서를 작성하였고, 다른 직원 O는 ‘이 사건 회사의 전반적인 업무지시는 E로부터 받았다’는 취지의 확인서를 작성하였으며, 비행강사로 근무하였던 P는 ‘E 사장으로부터 여름 시즌 2인승 체험비행 강사로 활동해 줄 것을 제안 받아 근무하였다’는 취지의 확인서를 작성하였다. 6) E는 이 사건 회사의 주소지 소제 컨테이너 건물에 거주하였으며, E의 휴대폰 및 IPTV 요금 등이 모두 이 사건 회사의 법인계좌에서 지출되었다. 7) E는 이 법정에 증인으로 출석하여 다음과 같은 취지로 증언하였다. 8) 망인은 이 사건 사고 당일 활공장에서 마지막 체험비행 손님을 보조하는 업무를 마친 후 개인 GPS를 소지한 채 1인용 패러글라이딩을 타고 비행을 하였는데, 안전벨트와 버클을 제대로 체결하지 않은 과실로 이 사건 사고가 발생하여 사망하였다. 9) 한편, E는 망인의 사망 후인 2018. 12. 5. 이 사건 회사의 상호를 ‘Q 주식회사’로 변경하고 사내이사로 취임하였으며, 문경시 관광진흥과에 대표자 변경(망인 →E) 통지를 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 5, 8 내지 14(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 17, 23, 27 내지 29호증, 을 제1 내지 5, 8, 16호증의 각 기재 및 영상, 증인 E의 증언, 변론 전체의 취지 다. 판단 1) 관련 법리 산재보험법에서 말하는 ‘근로자’란 근로기준법상 근로자를 의미한다(제5조 제2호 본문). 근로기준법상 근로자에 해당하는지는 계약의 형식이 고용계약, 도급계약 또는 위임계약인지 여부보다 근로제공 관계의 실질이 근로제공자가 사업 또는 사업장에 임금을 목적으로 종속적인 관계에서 사용자에게 근로를 제공하였는지 여부에 따라 판단하여야 한다. 여기에서 종속적인 관계가 있는지 여부는 업무 내용을 사용자가 정하고 취업규칙 또는 복무규정 등의 적용을 받으며 업무수행과정에서 사용자가 상당한 지휘·감독을 하는지, 사용자가 근무시간과 근무장소를 지정하고 근로제공자가 이에 구속을 받는지, 근로제공자가 스스로 비품·원자재나 작업도구 등을 소유하거나 제3자를 고용하여 업무를 대행하게 하는 등 독립하여 자신의 계산으로 사업을 영위할 수 있는지, 근로제공을 통한 이윤의 창출과 손실의 초래 등 위험을 스스로 안고 있는지, 보수의 성격이 근로자체의 대상적 성격인지, 기본급이나 고정급이 정하여졌고 근로소득세를 원친징수하였는지, 그리고 근로제공 관계의 계속성과 사용자에 대한 전속성의 유무와 그 정도, 사회보장제도에 관한 법령에서 근로자로서 지위를 인정받는지 등의 경제적·사회적 여러 조건을 종합하여 판단하여야 한다. 다만 기본급이나 고정급이 정하여졌는지, 근로소득세를 원친징수하였는지, 사회보장제도에 관하여 근로자로 인정받는지 등의 사정은 사용자가 경제적으로 우월한 지위를 이용하여 임의로 정할 여지가 크다는 점에서 그러한 점들이 인정되지 않는다는 것만으로 근로자성을 쉽게 부정하여서는 안 된다(대법원 2006. 12. 7. 선고 2004다29736 판결, 대법원 2017. 9. 7. 선고 2017두46899 판결 등 참조). 또한 회사나 법인의 이사 또는 감사 등 임원이라고 하더라도 그 지위 또는 명칭이 형식적·명목적인 것이고 실제로는 매일 출근하여 업무집행권을 갖는 대표이사나 사용자의 지휘·감독 아래 일정한 근로를 제공하면서 그 대가로 보수를 받는 관계에 있다거나 또는 회사로부터 위임받은 사무를 처리하는 외에 대표이사 등의 지휘·감독 아래 일정한 노무를 담당하고 그 대가로 일정한 보수를 지급받아 왔다면 그러한 임원은 근로기준법상의 근로자에 해당한다(대법원 2003. 9. 26. 선고 2002다64681 판결 등 참조). 2) 망인의 근로자성에 관한 판단 위와 같은 법리에 비추어 살피건대, 앞서 인정한 사실에 앞서 든 증거, 갑 제15, 19, 24, 30 내지 33호증, 을 제14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사실 및 사정들을 더하여 보면, 망인은 이 사건 회사의 형식적·명목적인 대표자로서 실제로는 사업주인 E에게 고용되어 그 지휘·감독 아래 일정한 노무를 담당하고 그 대가로 일정한 보수를 지급받아 온 근로기준법상 근로자에 해당한다고 봄이 타당하다. 가) 망인과 E의 인적관계, 원고가 제출한 근로계약서(갑 제3호증)에 망인의 도장이 날인되어 있지 않고, 그 기재 내용이 이 사건 근로계약서와 동일하지 않은 점 등에 비추어 보면, 망인과 E가 2018. 7. 1. 이 사건 근로계약서를 실제 작성하였는지 여부가 명확하지는 않다. 그러나 망인이 이 사건 근로계약서에 기재된 업무 내용을 실제로 모두 수행한 점, 증인 E가 이 법정에서 한 망인의 채용 경위, 구체적인 근무 일정 및 근무 내용, 급여의 지급방식 등에 관한 진술이 이 사건 근로계약서와 대체로 부합하는바, 위 진술을 의심할 특별한 사정을 찾기 어려운 점 등을 종합하면, 가사 망인과 E가 2018. 7. 1. 이 사건 근로계약서를 실제 작성하지 않았다고 하더라도, 망인의 채용 당시 망인과 E 사이에 이 사건 근로계약서에 기재된 내용과 같은 합의가 있었다고 봄이 상당하다. 나) 이 사건 회사의 주된 업무는 체험비행 및 교육 등으로서 대부분 E이나 2인승 체험비행 자격증을 보유한 강사들이 담당하였고, 망인은 주로 이 사건 회사의 마케팅·광고 등의 부수적인 업무 및 E가 출근하지 않았을 때 회사의 실무를 일차적으로 총괄하는 역할을 수행하였다. 그러나 회사 운영과 관련하여 비교적 고액의 비용이 지출되는 경우나 인력을 고용하는 등의 업무에 관하여는 망인이 E에게 보고하여 E가 의사 결정을 하였던 것으로 보이는바, 망인이 이 사건 회사의 대표자로 등기·등록된 후에도 이 사건 회사의 주된 업무집행권 및 대표권은 여전히 E에게 있었다고 봄이 타당하다. 다) 망인은 이 사건 회사로부터 2018. 9. 19. 500만 원, 2018. 9. 27. 500만 원, 2018. 11. 4. 2,191,250원을 수령하였는데, 위 수령내역이 이 사건 근로계약서에 기재된 ‘월급 200만 원’과 차이가 있는 것은 사실이다. 그러나 이 사건 회사의 매출이 2018. 7. ~ 8.경 증가하자 E가 망인의 급여를 월 300만 원으로 인상하되, 회사의 자금 사정에 따라 2018. 7.부터 2018. 10.까지의 4개월분 임금과 식대 및 경비를 위와 같이 나누어 지급한 것이라는 원고의 주장은 일응 수긍이 가는 측면이 있고, 위와 같은 금원 수령내역을 이유로 망인이 이 사건 회사의 수익을 분배받은 것이라고 함부로 단정할 수 없다. 라) 망인과 E가 근무일을 매주 3~4일로 탄력적으로 합의한 것은 계절 및 기상의 영향을 많이 받는 체험비행의 특성을 반영하였기 때문으로 보이고, 실제 체험비행이 가능한 계절에는 망인의 근무시간 및 근무장소가 일정하게 고정되어 망인이 이에 구속을 받았던 것으로 보인다. 마) 이 사건 회사의 주식 전부를 실질적으로 E가 보유하고 있고, 이 사건 회사의 법인계좌에서 E의 휴대폰 및 IPTV 요금이 지출되는 등 이 사건 회사는 전적으로 사업주인 E의 계산으로 운영된 것으로 보인다. 반면, 망인은 근로의 대가로 지급받는 보수 외에 이 사건 회사의 영업으로 인한 이윤 창출이나 손해 발생 등의 위험을 달리 부담한 바 없다. 바) 이 사건 회사 직원들이 망인을 ‘대장님’ 또는 ‘사장님’이라고 부른 사실은 있으나, 이는 망인이 E의 손윗동서로서 별도로 F 주식회사를 운영하고 있기 때문으로 보이고, 그러한 사정만으로 망인이 이 사건 회사의 실질적인 대표자나 사장으로 활동하였다고 추단하기 어렵다. 나아가 망인은 고용보험을 제외한 국민연금, 건강보험 및 산재보험에도 가입되어 있었다. 3) 이 사건 사고가 업무상 재해에 해당하는지 여부에 관한 판단 앞서 인정한 사실과 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 망인은 이 사건 근로계약에서 정한 업무를 수행하던 중 발생한 이 사건 사고로 인하여 사망하였다고 할 것이므로, 이 사건 사고와 업무 사이에는 상당인과관계가 인정된다. 따라서 이 사건 사고 및 그로 인한 망인의 사망은 업무상 재해에 해당한다. 가) 이 사건 근로계약서에서 정한 망인의 업무 내용에 ‘2인승 체험비행 자격 취득을 위한 비행 연습’이 명시되어 있는 점, 망인이 체험비행 자격증 취득을 위하여 평소 시간 날 때마다 비행시간을 확보하였으며, 이 사건 사고 당시에도 개인 GPS를 소지한 채 비행하였던 점 등에 비추어 보면, 망인은 근로계약상 업무에 해당하는 개인 비행자격증 취득을 위해 비행을 하다가 이 사건 사고를 당한 것으로 보인다. 나) E는 최초 사고조사 단계에서 이 법정에 이를 때까지 ‘이 사건 회사의 전문 파일럿 4명 중 2명의 이직이 예정되어 있어 망인의 자격증 취득이 필요한 상태였다’고 일관되게 진술하고 있고, 이러한 진술의 신빙성을 의심할 만한 사정이 없다. 그렇다면 망인으로서는 개인 비행자격증을 보다 빠른 시일 내에 취득할 필요가 있었던 것으로 보이고, 이 사건 사고 발생 무렵에 이 사건 회사의 매출이 감소세에 있었다는 사정만으로 망인이 개인 비행자격증을 취득할 필요가 없었다거나 망인이 이 사건 사고 당시 사적인 취미활동으로서 비행을 하였다고 단정할 수 없다. 4) 소결론 망인은 근로기준법상 근로자에 해당하고, 근로계약에서 정한 업무를 수행하던 중 발생한 이 사건 사고로 인하여 사망하였으므로 이는 업무상 재해에 해당한다. 따라서 이와 다른 전제에서 내려진 이 사건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 3. 결론 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 유환우(재판장), 임성민, 박남진

서울행정법원 제6부 판결 【사건】 2020구합72119 상속세부과처분취소 【원고】 【피고】 【변론종결】 2021. 6. 18. 【판결선고】 2021. 8. 13. 【주문】 1. 이 사건 소 중 2019. 11. 1.자 상속세 부과처분 중 89,806,740원을 초과하는 부분에 대한 취소청구 부분을 각하한다. 2. 원고의 나머지 청구를 기각한다. 3. 소송비용은 원고가 부담한다. 【청구취지】 피고가 2019. 11. 1.1)원고에 대하여 한 상속세 90,151,533원(가산세 포함)의 부과처분을 취소한다. [각주1] 소장 청구취지 기재 처분일(2019. 11. 15.)을 실제 처분일에 맞게 정정하였다. 【이유】 1. 처분의 경위 가. 원고는 2018. 3. 25. 부친 망 ○○○(이하 ‘망인’이라 한다)의 사망으로 서울 ●●구 ●●대로길 **동 ***호(□□동, △△△△아파트, 이하 ‘이 사건 주택’이라 한다) 중 1/2 지분을 상속받았고, 2018. 9. 30. 구 상속세 및 증여세법(2019. 12. 31. 법률 제16846호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 상증세법’이라 한다) 제23조의2 제1항에 따라 동거주택 상속공제(5억 원)를 적용하여 상속세를 신고하였다. 나. 피고는 2019. 6. 17.부터 2019. 9. 24.까지 망인에 대한 상속세 조사를 실시하였고, 그 결과 아래 표 기재와 같은 주민등록표의 주소변동 내역을 근거로 ‘이 사건 주택이 구 상증세법 제23조의2 제1항 제1호 및 제2호의 요건을 충족하지 못하였다’고 보아 동거주택 상속공제를 부인하여 2019. 11. 1. 원고에 대하여 상속세 89,806,740원(가산세 포함)을 결정·고지하였다(이하 ‘이 사건 부과처분’이라 한다). 다. 원고는 이 사건 부과처분에 불복하여 2020. 1. 30. 조세심판원에 심판청구를 하였으나, 2020. 5. 6. 기각 결정을 받았다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제3호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 이 사건 소 중 상속세 89,806,740원을 초과하는 부분에 대한 취소청구 부분의 적법 여부 직권으로 보건대, 이 사건 소 중 이 사건 부과처분으로 원고에게 결정·고지된 상속세 89,806,740원을 초과하는 부분에 대한 취소청구는 존재하지 않는 처분을 대상으로 한 것이어서 소의 이익이 없으므로 부적법하다. 3. 이 사건 부과처분의 적법 여부 가. 원고의 주장 다음과 같이 원고는 망인과 상속개시일로부터 소급하여 10년 이상 계속하여 1세대를 구성하여 □□동 ***-7 주택 또는 이 사건 주택에서 동거하였으므로, 이와 다른 전제에 선 이 사건 부과처분은 위법하다. 1) 원고와 망인이 동거하였는지 그리고 1세대를 구성하였는지는 단순히 주민등록상의 주소지를 기준으로 판단할 것이 아니라, 일상생활에서 볼 때 동일한 생활자금으로 생활하는지 등 생활관계의 객관적 사실에 따라 판단하여야 한다. 2) 원고가 제3기간 주소지를 이 사건 오피스텔에 둔 것은, 2010. 3. 1. 대구 소재 ▲▲▲▲▲대학교 부교수로 임용되면서 서울에서 대구로 매일 출퇴근을 할 수 없어 주중에 잠만 잘 수 있는 공간을 임차하였는데, 주택임대차보호법상 임차인으로 보호받기 위해 부득이 주민등록상 주소를 이전할 수밖에 없었기 때문이다. 실제로는 원고가 매 주말마다 망인이 거주하고 있는 □□동 ***-7 주택 또는 이 사건 주택에 올라와 그를 봉양하는 등 계속 망인과 생계를 함께 하며 동거하였다. 3) 설령 제3기간에 원고가 망인과 동거한 것으로 평가할 수 없다 하더라도, 구 상증세법 제23조의2 제2항, 구 상속세 및 증여세법 시행령(2020. 2. 11. 대통령령 제30391호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 상증세법 시행령’이라 한다) 제20조의2 제2항 제1호, 상속세 및 증여세법 시행규칙(이하 ‘상증세법 시행규칙’이라 한다) 제9조의2 제2호(직장의 변경이나 전근 등 근무상의 형편으로 동거하지 못한 경우에는 계속하여 동거한 것으로 보되, 그 동거하지 못한 기간은 동거기간에 산입하지 않는다)에 해당하므로, 피고는 원고가 제3기간을 제외한 제1, 2기간으로 구 상증세법 제23조의2 제1항의 요건을 구비하였는지 여부를 판정하였어야 한다. 물론 원고가 제1기간 망인과 주민등록상의 주소지를 달리 하기는 하였지만, 이는 원고가 주택청약조건을 맞추기 위해 이웃집으로 주소만 옮겨놓은 것일 뿐이지 실제로는 □□동 ***-7 주택에서 망인과 생계를 같이하며 동거하였으므로, 결국 원고는 ‘동거’ 또는 ‘1세대’의 요건을 갖추었다고 보 아야 한다. 나. 판단 1) 과세처분 취소소송에서 감면요건에 대한 증명책임은 원칙적으로 그 감면사유를 주장하는 납세의무자에게 있는바(대법원 1996. 4. 26. 선고 94누12708 판결 등 참조), 원고가 상속개시일 현재 구 상증세법 제23조의2 제1항 제1호 및 제2호의 요건을 갖추었음은 이를 주장하는 원고가 증명하여야 한다. 구 상증세법상 ‘동거’에 관한 별도의 정의규정은 없으나, 법령에서 쓰인 용어에 관해 별도의 정의규정이 없는 경우에는 원칙적으로 사전적인 정의 등 일반적으로 받아들여진 의미에 따라야 하고(대법원 2017. 12. 21. 선고 2015도8335 전원합의체 판결 참조), 일반적으로 ‘동거’란 동일한 주거에서 같이 먹고 자는 등 일상생활을 함께 하는 것을 의미한다. 한편, 구 상증세법 제23조의2 제1항 제2호의 ‘1세대’라 함은 거주자 및 그 배우자가 그들과 같은 주소 또는 거소에서 생계를 같이 하는 자(거주자 및 그 배우자의 직계존비속 및 형제자매를 말하며, 취학, 질병의 요양, 근무상 또는 사업상의 형편으로 본래의 주소 또는 거소에서 일시 퇴거한 사람을 포함한다)와 함께 구성하는 가족단위를 말한다[구 상증세법 시행령 제20조의2 제1항, 구 소득세법(2018. 12. 31. 법률 제16104호로 개정되기 전의 것) 제88조 제6호]. 그리고 여기서 말하는 ‘주소’는 생활의 근거되는 곳을 의미하는데(민법 제18조 제1항), 생활의 근거되는 곳이란 생활관계의 중심적 장소를 말하고, 이는 국내에서 생계를 같이하는 가족 및 국내에 소재하는 자산의 유무 등 생활관계의 객관적 사실에 따라 판정하여야 한다(대법원 1990. 8. 14. 선고 89누8064 판결 참조). 또한 여기서 말하는 ‘생계를 같이 한다’는 것은 일상생활에서 볼 때 유무상통하여 동일한 생활자금으로 생활하는 것을 의미한다(대법원 1989. 5. 23. 선고 88누3826 판결 참조). 주민의 거주관계 등 인구의 동태를 항상 명확하게 파악하여 주민생활의 편익을 증진시키고 행정사무를 적정하게 처리하는 것을 목적으로 하는 주민등록법은 30일 이상 거주할 목적으로 특정한 장소에 거주지를 가지는 자로 하여금 해당 거주지를 관할하는 시장 등에게 그 거주지를 신고하도록 하고 있고(제6조 제1항 제1호, 제8조, 제10조 제1항), 그 신고의무를 위반한 자에게 형사처벌 또는 과태료를 과하도록 규정하고 있는 바(제37, 40조), 앞서 언급한 구 상증세법 제23조의2 제1항 제1, 2호의 ‘동거’ 또는 ‘1세대’ 요건 충족 여부는 특별한 사정이 없는 한 피상속인과 상속인의 주민등록표상 주소가 동일한지를 기준으로 하되 나아가 그들이 동일한 생활자금으로 생활하였는지 여부까지 살펴 판정할 수밖에 없고, 따라서 피상속인과 주민등록표상 주소를 달리한 기간에도 피상속인과 여전히 동거하였거나 또는 1세대를 구성하였다고 보려면, 이를 주장하는 상속인이 그러한 특별한 사정을 증명하여야 할 필요가 있다. 2) 그런데 위와 같은 법리를 전제로 앞서 인정한 사실과 갑 제11호증, 을 제2, 3, 4호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 통해 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 제출한 증거들만으로는 원고가 상속개시일로부터 소급하여 10년 이상 계속하여 망인과 동거하며 1세대를 구성하였다고 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 가) 원고는 상속개시일(2018. 3. 25.)로부터 소급하여 10년의 기간 중 약 2년간(제2 기간의 일부)만 망인과 주민등록상 주소를 같이 하였고, 나머지 약 8년간(제3기간)은 주민등록상 주소를 달리하였다. 나) 원고는 주민등록상 주소만 이 사건 오피스텔로 옮겨 놓았을 뿐 여전히 □□동 ***-7 주택과 이 사건 주택에서 계속하여 망인과 동거하면서 1세대를 구성하였다고 주장하나, ① 원고가 37세였던 2010. 3.경 망인이 거주하던 □□동 ***-7 주택으로부터 상당히 떨어진 대구 소재 대학에 교수로 임용되었고, 그 후 상속개시일까지 약 8년간을 주 5일간 대구에 있는 이 사건 오피스텔에서 따로 생활하였던 점, ② 그런 상황에서 우편물의 수령지를 □□동 ***-7 주택 또는 이 사건 주택으로 해놓았다거나, 주말 또는 방학기간 위 각 주택에 머물렀다는 등의 사정만으로는 위 주소에서 동거하였다고 평가하기에 부족한 점, ③ 망인과 그 배우자가 원고의 도움 없이도 독립적으로 생계가 가능할 정도의 자산을 보유하였던 것으로 보이고, 원고가 망인의 병원비 일부나 휴대전화 요금을 지불하고 식료품 등을 온라인으로 대신 구매하였다는 정도의 사정만으로는 자녀로서 일부 부양의무를 이행한 정도를 넘어 원고의 수입을 망인 등과 공유·소비하며 생계를 같이 하였다고까지 평가하기에 부족한 점 등을 종합하면, 위 주장은 받아들이기 어렵다. 다) 한편 원고는 제3기간 망인과 동거하지 못한 까닭이 상증세법 시행규칙 제9조의2 제2호의 ‘근무상의 형편’으로 인한 것이므로, 구 상증세법 제23조의2 제2항에 따라 위 기간을 제외하고 요건 충족 여부를 판정하여야 한다고도 주장한다. 그러나 ‘동거’(제1호) 요건만 두고 보면 위 관련 규정의 문언상 그와 같이 해석할 여지가 없는 것이 아니나, 그렇다고 하더라도 원고가 제1호의 요건과는 별개로 요구되는 ‘1세대’(제2호) 요건을 갖춘 것으로 평가하기 어려움은 위에서 본 바와 같다. 라) 더욱이 원고의 예비적 주장처럼 제3기간을 제외한 제1, 2기간만으로 판단해 보더라도, 여전히 동거 요건 역시 충족되지 않았던 것으로 보일 따름이다. 즉 주민등록표상 제1기간 망인은 □□동 ***-7에, 원고는 □□동 ***-9에 각 거주한 것으로 확인되며, 이에 대하여 원고가 당시 실제로는 □□동 ***-7에서 망인과 동거하며 주택청약 조건을 맞추기 위해 이웃집으로 주소만 옮겨놓은 것이라고 주장하나, 갑 제6 내지 10호증(가지번호 포함)의 각 기재만으로는 그 주장을 사실로 인정하기 부족하다. 4. 결론 따라서 이 사건 소 중 상속세 89,806,740원을 초과하는 부분에 대한 취소청구 부분을 각하하고, 위 각하 부분을 제외한 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 이주영(재판장), 김종신, 윤민수

대법원 제2부 판결 【사건】 2020두40693 퇴직급여 환수 및 제한지급처분 취소 【원고, 피상고인】 A 【피고, 상고인】 B 【원심판결】 서울고등법원 2020. 5. 21. 선고 2020누31639 판결 【판결선고】 2021. 8. 12. 【주문】 원심판결을 파기하고, 사건을 서울고등법원에 환송한다. 【이유】 상고이유를 판단한다. 1. 사건의 개요 원심판결 이유와 기록에 의하면, 다음과 같은 사실들을 알 수 있다. 가. 원고는 1978. 11. 4. 경찰공무원으로 임용되어 2014. 6. 30. 퇴직하였고, 피고로부터 2014. 7.경 퇴직수당 68,051,530원을 지급받았고 2014. 8.경부터 퇴직연금으로 월 2,640,210원을 지급받고 있었다. 나. 원고는 형법 제37조 전단의 경합범 관계에 있는 2011. 7. 7.자 상해 범죄사실, 2015. 11. 13.자 폭행치상 범죄사실, 2016. 5. 4.자 상해 범죄사실에 대하여 각 징역형이 선택되고 형법 제38조에 의한 경합범 가중을 거쳐 징역 1년, 집행유예 2년 등의 형을 선고받았고(대구지방법원 서부지원 2016. 6. 23. 선고 2016고단961 판결, 이하 ‘관련 형사판결’이라 한다), 위 판결은 2016. 7. 1. 확정되었다. 위 범죄사실 중 2011. 7. 7.자 상해 범죄사실은 원고가 공무원으로 재직하던 중 저지른 범행이었다. 다. 피고는 2019. 9. 28. 원고에 대하여 관련 형사판결 확정으로 공무원연금법 제65조 제1항 제1호에서 정한 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정된 경우’에 해당한다는 이유로, ➀ 공무원연금법 제37조 제1항에 근거하여 원고가 이미 지급받은 퇴직수당 및 퇴직연금액의 1/2에 해당하는 합계 74,948,860원을 환수하고, ➁ 공무원연금법 제65조 제1항 제1호에 근거하여 원고에게 장래에 지급하여야 하는 퇴직연금액을 1/2 감액하여 월 1,320,100원을 지급한다는 결정을 통보하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 2. 상고이유 제2점에 관하여 가. 공무원연금법은 제4장 제6절(제63조부터 제65조까지)에서 ‘급여의 제한’에 관하여 규정하고 있는데, 그중 제63조 제3항, 제64조, 제65조 제3항은 일정한 사유에 해당하면 ‘지급하지 아니할 수 있다’, ‘지급 정지할 수 있다’라고 규정하는 반면, 제65조 제1항은 “공무원이거나 공무원이었던 사람이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 줄여서 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 줄일 수 없다.”라고 규정하여(그 위임에 따른 공무원연금법 시행령 제61조 제1항 제1호 나목은 공무원 재직기간이 5년 이상인 사람이 공무원연금법 제65조 제1항 제1호에 해당하게 되었을 때에는 퇴직급여 및 퇴직수당의 각 1/2을 감액한 후 지급한다고 규정하고 있다), 각각의 급여제한사유가 발생한 경우에 행정청이 취하여야 할 조치를 분명하게 구분하고 있다. 이와 같은 공무원연금법의 명확한 문언과 규정 체계, 입법취지 등을 종합하면, 공무원연금법 제65조 제1항 제1호에서 정한 사유에 해당하면 행정청은 공무원연금법 시행령 제61조 제1항 제1호에서 정한 비율대로 퇴직급여와 퇴직수당을 감액하여 지급하는 급여제한처분을 할 의무가 있고, 감액 여부 또는 비율을 선택할 재량을 가지지 못한다. 나아가 공무원연금법 제37조 제1항 제1문은 급여를 받은 사람이 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 급여를 받은 경우, 급여를 받은 후 그 급여의 사유가 소급하여 소멸된 경우, 그 밖에 급여가 잘못 지급된 경우에는 그 급여액(지급받은 급여액과 지급하여야 할 급여액과의 차액이 발생한 경우에는 그 차액)을 환수하여야 한다고 규정하고 있다. 이에 근거한 급여환수처분 역시 기속행위이고, 행정청이 환수 여부 또는 범위를 선택할 재량을 가지지 못한다. 다만, 공무원연금법에 따른 급여환수·제한처분에도 ‘수익적 행정처분 직권취소·철회 제한 법리’가 적용되어, 급여 과오급 발생에 수급인에게 고의 또는 중과실이 없어 선행 급여결정에 관한 수급인의 신뢰에 보호가치가 있는 때에는 급여환수·제한 처분으로 달성하려는 공익과 그로 말미암아 수급인이 입게 될 불이익의 내용·정도를 형량하여 사익이 우월한 경우에는 급여환수·제한처분이 허용되지 않는다는 규범적 제한이 있을 뿐이다(대법원 2017. 3. 30. 선고 2015두43971 판결 등 참조). 나. 위 법리에 비추어 보면, 공무원연금법 제65조 제1항 제1호에 따른 급여환수·제한처분이 기속행위라는 상고이유 주장은 옳다. 그러나 원심은 원고에게 공무원연금법 제65조 제1항 제1호 등에서 정한 급여 환수·제한의 처분사유가 인정되지 않는다고 판단하였을 뿐, 이 사건 처분이 재량행위라거나 재량권을 일탈·남용하여 위법하다고 판단한 바 없다. 따라서 원심의 판단에 상고이유와 같이 공무원연금법 제65조 제1항 제1호의 해석·적용, 재량권 일탈·남용 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다. 3. 상고이유 제1점에 관하여 가. 공무원연금법 제65조 제1항 제1호는 재직 중 사유(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다. 이하 ‘재직 중 사유’라고만 한다)로 금고 이상의 형이 확정된 경우를 급여제한사유로 규정하고 있다. 공무원이었던 자가 범한 재직 중 범죄가 퇴직 후 범죄와 경합범으로 함께 기소되어 하나의 금고 이상의 형을 받은 경우에는 재직 중의 죄에 대하여도 금고 이상의 형이 선택되어 형을 받은 것이므로, 공무원연금법 제65조 제1항 제1호에서 정한 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정된 때’에 해당한다고 보아야 한다(대법원 2006. 1. 26. 선고 2005두8740 판결 참조). 그 구체적인 이유는 다음과 같다. 1) 공무원연금법 제65조 제1항 제1호는 공무원 범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하기 위하여, 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받은 자에 대하여 퇴직급여 중 공로보상 또는 사회보장적 성격을 강하게 갖는 부분(후불적 임금의 성격을 강하게 갖는 공무원 본인의 기여금과 그 이자에 해당하는 부분을 제외한 나머지 부분)을 지급하지 않으려는 데 그 입법취지가 있다(대법원 1997. 4. 25. 선고 95누14046 판결, 헌법재판소 2013. 8. 29. 선고 2010헌바354 등 결정 참조). 2) 공무원연금법은 재직 중 범죄와 다른 죄의 경합범에 대하여 분리 선고를 하도록 형법 제38조에 대한 예외 규정을 따로 두지 않았으므로, 공무원이었던 자에 대하여 재직 중 범죄와 퇴직 후 범죄가 경합범으로 기소되어 유죄판결이 선고되는 경우, 재직 중 범죄와 퇴직 후 범죄를 분리 심리하여 따로 선고할 수 없다(대법원 2004. 4. 9. 선고 2004도606 판결 등 참조). 따라서 법원은 경합범 관계에 있는 공무원의 재직 중 범죄와 퇴직 후 범죄에 대하여 형법 제38조에 의하여 형을 정하여야 한다. 경합범 관계에 있는 여러 범죄행위에 대하여 유죄판결을 선고하는 경우, 먼저 각 범죄행위에 대한 형종을 선택한 이후 형법 제38조에 따라 경합범 가중을 하여 최종 처단형을 정하게 된다. 만일 경합범 관계에 있는 여러 범죄에 대하여 사형 또는 무기징역이나 무기금고를 제외한 하나의 금고 이상의 형이 선고되었다면, 경합범 관계에 있는 모든 죄에 대하여 징역 또는 금고 이상의 형이 선택되어 형법 제38조 제1항 제2호에 의하여 처단형이 결정된 것임을 분명히 알 수 있다. 또한 형사소송법 제323조 제1항은 형의 선고를 하는 때에는 판결 이유에 법령의 적용을 명시하여야 한다고 규정하고 있으므로, 형사재판의 판결문으로도 재직 중 범죄에 대하여 어떠한 법정형이 선택되었는지 알 수 있다. 3) 공무원연금법 제65조 제1항 제1호는 급여제한사유를 ‘금고 이상의 형’이 확정된 경우로 한정하면서, ‘재직 중 사유 그 자체’의 경중이 아닌 ‘재직 중 사유에 대하여 형사재판에서 선고된 형’의 경중에 따라 급여제한 여부를 결정하도록 규정하였으므로, 공무원연금법 제65조 제1항 제1호의 적용 여부는 재직 중 범죄에 대하여 형사재판에서 선고된 형을 기준으로 판단하여야 한다. 급여제한처분을 하는 행정청 또는 행정재판을 담당하는 법원이 사후에 재직 중 범죄의 양형조건을 별도로 고려하여 ‘재직 중 사유로 금고 이상의 형이 확정된 경우’에 해당하는지 여부를 구체적으로 심리·판단하는 것은 형사재판에서 선고된 형의 경중에 따라 급여제한 여부를 결정하도록 규정한 명확한 문언과 제도의 입법취지에 반한다. 4) 재직 중 범죄에 대하여 금고 이상의 형을 선택할 것인지 여부는 경합범 관계에 있는 다른 죄에 대하여 어떠한 형을 선택할 것인지와는 독립적으로 결정되고, 경합범 관계에 있는 모든 범죄에 대하여 단일한 형을 선택하여야 하는 것은 아니다. 형사재판을 담당하는 법원은 각 범죄사실별로 양형조건을 고려하여, 재직 중 범죄에 대하여 금고 이상의 형을 선택하여 피고인이 공무원연금법상 급여환수·제한처분을 받게 되는 것이 과도하다고 판단할 경우에는 벌금 이하의 형을 선택하는 것이 가능하다. 또한 공무원연금법 제65조 제1항 제1호는 재직 중 사유로 ’금고 이상의 형‘이 확정되었는지에 따라 그 적용 여부를 결정하도록 규정하였을 뿐, 형량에는 아무런 제한을 두지 않았으므로, 경합범 관계에 있는 다른 범죄에 대하여 어떠한 형이 선택되어 형법 제38조에 따라 경합범 가중이 되었는지는 공무원연금법상 급여제한사유 해당 여부에 아무런 영향을 끼치지 않는다. 따라서 재직 중의 범죄에 대하여 금고 이상의 형이 선택되었다면, 그 재직 중 범죄에 대하여 금고 이상의 형이 선고된 것으로 볼 수 있다. 나. 그런데도 원심은, ‘재직 중의 사유만으로는 금고 이상의 형이 확정되지 아니하였다고 평가할 수 있는 예외적인 경우’에는 공무원이었던 사람의 재직 중 범죄와 퇴직 후 범죄가 경합범으로 함께 기소되어 금고 이상의 하나의 형이 선고되어 확정되었더라도 공무원연금법 제65조 제1항 제1호에서 정한 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형이 확정된 경우’에 해당하지 않는 것으로 보아야 한다고 전제한 다음, 원고의 경우 재직 중 범죄만으로는 금고 이상의 형이 확정되지 아니하였다고 평가할 수 있는 예외적인 경우에 해당한다고 보아 이 사건 처분이 전부 위법하다고 판단하였다. 이러한 원심의 판단에는 공무원연금법 제65조 제1항 제1호의 해석·적용에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이 점을 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다. 4. 결론 그러므로 원심판결을 파기하고, 사건을 다시 심리·판단하도록 원심법원에 환송하기로 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다. 대법관 이동원(재판장), 조재연(주심), 민유숙, 천대엽

서울행정법원 제11부 판결 【사건】 2020구합79479 도시관리계획결정(변경) 취소 【원고】 【피고】 【변론종결】 2021. 6. 11. 【판결선고】 2021. 7. 16. 【주문】 1. 피고가 2020. 6. 29. 서울특별시고시 제2020-254호로 고시한 도시관리계획(도시계획 시설, 용도구역) 결정(변경) 처분 중 서울 D 임야 21,090㎡에 관한 부분을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 처분의 경위 가. 원고는 서울 D 임야 23,155㎡를 소유하고 있었는데, 그 토지로부터 2015. 7. 28.에 서울 E 임야 558㎡가, 2016. 12. 14.에 서울 F 임야 613㎡와 서울 G 임야 1,452㎡가 각 분할되어, 현재 서울 D 임야는 21,090㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 하고, 여기에 분할된 각 토지를 합하여 ‘이 사건 각 토지’라 한다)만 남게 되었다. 이 사건 토지의 인근에는 H아파트가 위치해 있고 H아파트의 바깥쪽으로는 도로가 이어져 있다. 나. 건설부장관은 1977. 7. 14. 이 사건 각 토지를 포함한 그 일대 180,089㎡를 도시계획시설로 결정(이하 ‘이 사건 도시계획시설결정’이라 한다)하는 고시(건설부고시 제138호)를 하였다. 다. 원고는 2017. 2. 7. 서울특별시 강서구청장(이하 ‘강서구청장’이라고 한다)에게 이 사건 각 토지에 대한 공원조성사업이 시행되고 있지 않음을 이유로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제48조의2 제1항에 따라 이 사건 도시계획시설결정의 해제 입안을 구하는 장기미집행 도시계획시설결정 해제 입안 신청을 하였다. 라. 강서구청장은 2017. 2. 22. 원고에게 ‘이 사건 각 토지는 K근린공원으로서, 이 사건 도시계획시설결정 실효 시까지 단계별 집행계획이 수립되어 있으므로, 국토계획법 제48조의2 규정에 따른 해제 입안 신청 대상에 해당하지 않는다’는 통지(이하 ‘이 사건 선행처분’이라 한다)를 하였다. 마. 원고는 2017. 5. 23. 서울행정법원에 2017구합*****로 이 사건 선행처분을 다투는 소를 제기하였으나 위 법원은 2018. 4. 13. 원고의 청구를 기각하였다. 원고는 이에 대하여 서울고등법원 2018누*****호로 항소하였는데, 서울고등법원은 2018. 10. 2. 제1심판결을 취소하고 강서구청장이 2017. 2. 22. 원고에게 한 장기미집행 도시계획시설결정 해제 입안 신청 거부처분을 취소한다는 판결을 선고하였다. 이에 대하여 강서구청장이 상고하였으나 2019. 1. 17. 상고가 기각되어 위 판결이 확정되었다. 바. 위 판결에 따라 강서구청장은 2019. 7. 5. 피고에게 도시관리계획(도시계획시설: 공원) 변경결정을 입안하였으나, 피고는 2019. 8. 14. 강서구청장을 통하여 원고에게 ‘도시관리계획결정(변경)이 입안된 K근린공원은 시관리시설이며, 현재 관리청(서울시 공원조성과)에서 금년 말까지 관리계획결정 변경을 입안하고자 용역을 추진 중이기에 도시관리계획(도시계획시설: 공원) 변경결정 요청사항을 전달하여 관리계획 변경 입안 시 일괄로 처리될 수 있도록 요청한다’고 회신하였을 뿐 도시계획시설변경결정을 하지는 않았다. 사. 피고는 2020. 6. 29. 서울특별시고시 제2020-254호로, 이 사건 토지를 포함한 K 근린공원의 면적을 180,089㎡에서 137,813.3㎡로 변경하여 이 사건 토지를 도시계획시설에서 제외하고, 대신 이 사건 토지를 포함하여 그 주변 123,697.1㎡를 도시자연공원 구역으로 지정하는 도시관리계획(도시계획시설, 용도구역) 변경결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하면서 지형도면을 작성하여 함께 고시하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 5, 9호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 변론 전체의 취지 2. 원고 주장의 요지 피고는 이 사건 처분을 하면서 필요한 이익형량을 하지 않았고, 설령 피고가 이익형량을 하였더라도 피고의 이익형량은 부족하거나 정당성과 객관성이 결여되었으므로, 이 사건 처분은 위법하다. 3. 판단 가. 관련 법리 1) 행정계획은 도시의 건설·정비·개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말한다. 행정청은 구체적인 행정계획을 입안·결정할 때 비교적 광범위한 형성의 재량을 가진다. 다만 행정청의 이러한 형성의 재량이 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정청이 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획 결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다. 이러한 법리는 행정청이 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 ‘국토계획법’이라고 한다)에 따라 주민 등의 도시관리계획 입안 제안을 받아들여 도시관리계획결정을 할 것인지를 결정하는 경우에도 마찬가지로 적용된다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두56135 판결, 대법원 2018. 10. 12. 선고 2015두50382 판결, 대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두2467 판결 등 참조). 2) 나아가 도시·군계획시설결정의 해제와 관련한 입안권자인 행정청에 부여된 권한과 재량범위 및 그 입안에 따라 도시·군계획시설결정의 해제결정을 하는 시·도지사 등 행정청에 부여된 권한과 재량범위(각 국토계획법 제48조의2 참조)에 차이가 있다. 이러한 도시·군계획시설결정의 해제결정 권한과 별개로 시·도지사에게는 국토계획법 제38조의2에 따라 도시자연공원구역의 지정에 관한 도시·군관리계획결정 권한이 부여되어 있는데, 이러한 결정을 할 때에 고려되어야 하는 형량 요소는 전자(즉 도시·군계획시설결정의 해제 여부 결정)의 경우와는 차이가 있게 된다. 여기에 거부처분 취소 확정판결의 기속력의 범위에 관한 법리까지 아울러 고려하여 보면, 토지소유자의 도시·군계획시설결정의 해제입안 제안신청을 거부한 처분에 국토계획법 제48조의2가 정한 요건의 해석·적용에 관한 하자가 있어 위법하다는 이유로 그 거부처분을 취소하는 판결이 확정되고, 그 판결 취지에 따라 입안권자인 구청장 등이 도시·군계획시설결정의 해제입안을 하였다고 하더라도, 국토계획법 제38조의2에 따른 도시자연공원구역의 지정권자인 행정청이 그 판결과 그에 따른 해제 입안으로 인하여 도시자연공원구역지정을 내용으로 하는 도시·군관리계획결정을 할 수 없게 되는 것은 아니다. 이때 도시자연공원구역의 지정권자인 행정청은 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제26조 등에서 정한 바에 따라 새로운 이익형량을 하여 적극적으로 도시자연공원구역을 지정할 수 있다. 3) 다만 이러한 새로운 이익형량의 과정에는 종래 있었던 도시·군계획시설결정의 해제신청의 내용과 시점, 입안권자인 행정청의 거부처분의 경위와 그 내용, 이후의 취소소송 경위와 결과, 행정청이 재처분하기까지의 과정과 기간, 그로 인한 토지소유자의 피해 정도 등이 반드시 아울러 고려되어야 한다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다. ① 국토계획법 제48조의2는 제2항에서, 도시·군관리계획 입안권자는 토지소유자로부터 도시·군계획시설결정 해제를 위한 도시·군관리계획 입안을 신청을 받은 경우, “그 신청일로부터 3개월 이내”에 입안 여부를 결정하여 토지소유자에게 알려야 하고, 해당 도시·군계획시설결정의 실효 시까지 설치하기로 집행계획을 수립하는 등 대통령령으로 정하는 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획을 입안하여야 한다고 규정하는 한편, 제3항에서 그 도시·군계획시설결정의 해제를 위한 도시·군관리계획이 입안되지 아니하는 등 대통령령으로 정하는 사항에 해당하는 경우에는 해당 도시·군계획시설에 대한 도시·군관리계획 결정권자에게 직접 그 도시·군계획시설결정의 해제를 신청할 수 있도록 정하고 있다. 이때 도시·군관리계획 결정권자는 위 제3항에 따른 “신청을 받은 날부터 2개월 이내”에 결정 여부를 정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정을 해제하여야 한다(국토계획법 제48조의2 제4항). ② 이와 같이 국토계획법은 도시·군관리계획 입안권자에게 ‘3개월 이내’의 입안 여부 결정 시한을 부여하고 있고, 위 입안권자가 그 입안 처리를 지체할 경우 신청인이 ‘직접’ 도시·군관리계획 결정권자에게 그 해제 결정을 신청할 수 있도록 하는 한편, 도시·군관리계획 결정권자에는 더 단기인 ‘2개월 이내’의 결정 시한을 규정하고 있다. 이처럼 국토계획법은 단기의 처리기간을 규정함으로써, 장기간 토지 소유권 행사에 제약을 받아온 토지 소유자의 재산권을 보호하려는 취지를 분명히 드러내고 있다. 여기에 국토계획법 제48조의2가 신설된 시점이 2015. 8. 11.인 점을 더하여 보면, 국토계획법 제48조의2는 국토계획법 제48조 제1항 및 부칙(2002. 2. 4. 법률 제6655호) 제16조에 따른 도시계획시설결정의 2020. 7. 1.자 실효를 염두에 두고 보다 신속하게 재산권이 실효적으로 보장되도록 하려는 취지에서 만들어진 규정임을 쉽게 알 수 있다. ③ 그러므로 보다 신속하게 실효적으로 재산권 보장이 이루어지도록 하려는 국토계획법 제48조의2 소정의 절차가 진행되던 사안이나 더 나아가 그와 관련한 거부처분 취소판결까지 있었던 사안에서는, 도시자연공원구역의 지정과 관련한 새로운 이러한 이익형량의 과정에, 단순히 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률 제26조 등에서 정한 형량요소만을 고려하여서는 아니 되고, 앞서 본 바와 같은 도시·군계획시설결정의 해제 신청의 내용 및 그 절차적 처리과정과 권리구제 지연의 정도, 그로 인한 재산권 보유자의 피해 정도 등의 제반 사정까지 종합적으로 고려하여 형량하여야 한다. 나. 이러한 법리에 따라 이 사건에 관하여 살펴본다. 앞서 본 사실에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 피고가 이 사건 처분을 할 때 필요한 이익형량을 하지 아니하거나 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 채 정당성과 객관성이 결여된 이익형량을 하여 이 사건 처분의 이익형량에 하자가 있다고 할 것이므로, 피고가 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈 내지 남용한 위법이 있어 취소되어야 한다. 따라서 이를 지적하는 원고의 주장은 이유 있다. 1) 원고가 강서구청장에게 이 사건 장기미집행 도시계획시설결정 해제 입안 신청을 한 시점은 2017. 2. 7.로서, 위 도시계획시설결정의 실효예정일인 2020. 7. 1. 내지 이 사건 처분일(2020. 6. 29.)보다 상당히 앞선 시점이었다. 위 해제 입안 신청의 시점은 국토계획법 제48조의2가 2015. 8. 11.에야 신설된 점을 고려하면, 원고가 상당히 조기에 권리구제를 도모한 것으로 볼 수 있다. 2) 위 신청을 거부하는 이 사건 선행처분을 취소하는 판결은 2019. 1. 17.에 대법원까지 가서 확정되었다. 이후 강서구청장이 위 판결의 취지에 따라 장기미집행 도시 계획시설결정 해제 입안을 한 시점은 2019. 7. 5.로서, 위 판결 확정일로부터 6개월이나 지난 후였다. 게다가 피고는 강서구청장으로부터 위와 같은 해제 입안신청을 받고도 앞서 본 권리구제와 관련한 특수한 경과를 도외시한 채 이 사건 토지를 다른 일반적인 토지들과 마찬가지로 취급하여 도시자연공원구역 지정과 관련된 처분이 있을 때까지 그 해제 여부 결정을 미루다가 결국은 이 사건 토지를 도시자연공원구역으로 지정하였다. 비록 위 판결이 피고가 아닌 강서구청장에 대한 것이라고 하더라도, 국토계획법 제48조의2 제4항이 ‘도시·군관리계획 결정권자는 위 제3항에 따른 신청을 받은 날부터 2개월 이내에 결정 여부를 정하여 토지 소유자에게 알려야 하며, 특별한 사유가 없으면 그 도시·군계획시설결정을 해제하여야 한다’고 규정하고 있으므로, 강서구청장으로부터 해제 입안을 받은 피고 역시 이 사건 처분을 위한 이익형량을 할 때 위 규정 취지 및 위 판결이 있기까지의 경위와 판결 취지를 반드시 감안하였어야 했다. 3) 만일 보다 조기에 이 사건 토지에 관한 도시계획시설결정이 해제되었더라면, 이는 이 사건 토지에 관한 도시자연공원구역 지정 여부 내지 그 지정 범위(위치와 면적 등) 결정에 관하여 상당한 영향을 미쳤을 것으로 보인다. 그럼에도 위 도시계획시설 결정 해제에 관한 결정은 원래 최초 입안 신청일로부터 약 2년 6개월이 지난 후에야 있었고, 피고가 위와 같은 사정을 도시자연공원구역 지정 여부 내지 그 지정 범위 결정에 관한 형량에서 적절하게 고려하였다는 점에 관한 자료는 전혀 찾아보기 어렵다. 즉, 피고는 같은 날 일괄하여 도시자연공원구역으로 지정된 다른 토지들과 같이 이 사건 토지도 이익형량을 하였다고 주장하고 이에 관한 일반적인 자료만을 제출할 뿐, 국토계획법 제48조의2 소정의 원고 권리구제 절차 지연으로 인한 재산권 제약 및 침해의 정도에 관한 별도의 이익형량을 하였음을 인정할 만한 아무런 자료도 제출하고 있지 못하다. 4) 한편, 이 사건 토지 중 H아파트 인근의 도로로 연결되는 지점에 가까운 부분은 조기에 개발이 가능할 수 있어 이 사건 처분으로 인한 제한되는 사적 이익이 상당히 큰 반면, 그 부분을 제외하고도 나머지 도시자연공원구역으로 지정된 면적이 상당히 크므로 이 사건 토지 중 위와 같은 부분까지 포함하여 도시자연공원구역으로 지정한 이 사건 처분으로 얻어지는 공익은 그에 비하여 크지 않은 것으로 판단된다. 특히 피고가 이 사건 토지에 관한 도시·군계획시설결정을 조기에 해제하였더라면, 적어도 위와 같은 토지 부분과 같이 접근성이 높거나 주거지역에 가까운 부분은 조기에 개발되었을 가능성도 배제할 수 없어 도시자연공원구역으로 지정하기는 어려웠을 것으로 보인다. 따라서 이러한 점에 대한 별다른 고려 없이 원고 소유 토지 전부를 일률적으로 도시자연공원구역으로 지정한 점에서도 피고의 처분은 과도하게 원고의 재산권을 제한하는 것으로서 그 형량의 하자가 인정된다. 5) 따라서 위와 같은 사정을 제대로 고려하지 않고 이 사건 토지 전체를 일률적으로 도시자연공원구역으로 지정한 이 사건 처분에는, 반드시 고려해야 할 이익의 형량을 누락한 하자 내지 그 공익과 사익 등의 형량을 그르쳐 그 정당성 및 객관성을 결여한 하자가 있음이 인정된다. 4. 결론 그렇다면 원고의 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다. 판사 강우찬(재판장), 위수현, 김송

서울행정법원 제11부 판결 【사건】 2020구합57615 문책경고 등 취소청구의 소 【원고】 A, B 【피고】 금융감독원장 【변론종결】 2021. 6. 25. 【판결선고】 2021. 8. 27. 【주문】 1. 피고가 2020. 3. 5. 원고 A에게 한 문책경고 처분 및 주식회사 C에 대하여 한 원고 B에 관한 감봉요구(3월) 처분을 각 취소한다. 2. 소송비용은 모두 피고가 부담한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 처분의 경위 가. 원고 A는 2017. 12. 22.부터 현재까지 주식회사 C(이하 ‘C’라 한다) 대표이사로 재직 중이고, 원고 B는 2017. 2. 3.경부터 2017. 12. 21.경까지 C의 WM그룹(개인고객을 대상으로 한 종합자산관리 영업전략 수립·추진 및 상품개발을 총괄하는 조직)의 그룹장으로 근무하였다. 나. C는 은행업과 함께, 자본시장과 금융투자업에 관한 법률(이하 ‘자본시장법’이라 한다)에 따른 집합투자증권에 대한 투자중개업(이하 ‘투자중개업’이라 한다)을 겸영하고 있다. 다. C는 투자중개업자로서 2017년경부터 해외금리연계 파생결합펀드(이하 ‘DLF’라 한다)를 일반투자자들에게 판매해왔다. 증권사가 발행한 해외금리연계 파생결합증권(DLS) 상품을 자산운용사가 펀드(DLF)로 운영하고, C는 위 DLF 상품을 투자자들에게 중개하여 판매하는 방식이었다. 라. 피고는 C가 2019년 판매한 사모펀드인 ‘독일국채금리연계 DLF’(이하 ‘이 사건 DLF’라 한다)의 손실률이 사회적으로 문제되자, 2019. 8. 23.부터 2019. 11. 1.까지 C의 ‘DLF 상품선정 및 판매 적정성 등’에 관한 부문검사를 실시하였다. 마. 피고는 2020. 3. 5. C에 “C의 투자중개업 영위 과정에서 (1) DLF 불완전판매, (2) 내부통제기준 마련의무 위반, (3) 사모펀드 투자광고 규정 위반 등의 위법·부당행위가 있었다.”라는 내용의 검사결과를 통보하였다. 그중 ‘(2) 내부통제기준 마련의무 위반’ 관련 내용은 [별지1] 기재와 같다. 그 요지는 C가 금융회사의 지배구조에 관한 법률(이하 ‘금융사지배구조법’이라 한다) 제24조 등에 따라 내부통제기준을 마련할 의무가 있음에도, 경영진이 과도하게 DLF 상품 출시 및 판매를 독려하는 가운데, 다음과 같이 그에 상응하는 내부통제기준을 실효성 있게 마련하지 않았다는 것이다(이하 순번에 따라 ‘위반사실 ①’ ~ ‘위반사실 ⑤’의 방식으로 칭한다). 바. 피고는 2020. 3. 5. 위 검사결과에 기초하여, 원고 A에게 위 원고가 임직원(행위자)들의 위반사실 ① ~ ⑤에 대한 ‘감독자’로서 “금융관련 법규를 위반하고 금융질서를 심히 문란하게 하였다.”라는 이유로 문책경고 처분을 하고, C에 대하여 원고 B이 위반 사실 ① ~ ④의 행위자임을 이유로 원고 B에 대한 감봉요구(3월) 처분(이하 통틀어 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 사. 동시에 피고(또는 금융위원회)는 C에 대하여 다음과 같이 기관경고, 일부 업무정지 6월, 과태료 부과(합계 197억 1,000만 원) 처분을 하고, [별지2] ‘문책 관련 대상자 명세’ 기재와 같이 원고들 외에도 전현직 임직원들 10명에 관한 조치요구 처분을 하였다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 을 제4, 5, 25호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지 2. 당사자들의 주장 요지 가. 원고들 이 사건 처분은 다음과 같은 이유로 위법하므로 취소되어야 한다. 1) 피고의 원고 A에 대한 처분권한 부존재 우선, 금융사지배구조법 제35조에 따른 임직원에 대한 제재조치의 처분권자는 금융위원회로, 권한 위탁에 관한 같은 법 제40조는 피고에게 상호저축은행을 제외한 금융회사의 임원에 대하여는 문책경고 권한을 위임하고 있지 않다. 피고가 드는 금융사지배구조법 제35조 제3항 제1호는 법령의 체계적 해석상 위임 근거규정이 아닌 절차규정에 불과할 뿐 아니라, 겸영금융투자업자의 임원에 대하여는 적용될 수 없다. 더구나 피고는 원고 A에게 감독자의 책임을 물어 이 사건 처분을 하였으나, 감독자에 대한 제재처분권한은 제35조 제3항이 아닌 제35조 제5항에 따라 오로지 금융위원회에게만 있다. 설령 금융위원회가 금융사지배구조법 제35조 제3항 제1호에 근거하여 피고로 하여금 은행의 임원에 대한 문책경고 처분을 하게 할 수 있더라도 구체적·개별적인 수권행위가 전제되어야 하나 피고는 금융위원회로부터 이 사건 처분에 관한 권한을 부여받은 바가 없다. 2) 처분사유의 부존재 C는 금융사지배구조법 시행령 제19조 제1항 등 법령에서 열거한 사항을 모두 포함하여 내부통제기준을 마련하였다. 위 규정의 목적인 ‘실효성 확보’의 측면에서 보더라도 원고가 마련한 내부통제기준 자체가 이를 모두 준수하는 경우에도 실효적 내부 통제를 달성할 수 없을 만큼 중요한 내용을 흠결하였다고 볼 만한 사정은 없다. 피고는 전형적인 불완전판매 사안에서 법상 원고들에게 책임을 물을 근거가 없자, 무리하게 근거 규정을 확장 해석하여 사실상 다른 임직원들의 내부통제기준 ‘준수의무’ 위반 등에 따른 결과책임을 원고들에게 묻고 있는 것이다. 피고가 처분사유인 위반사실 ① ~ ⑤에서 흠결하였다고 들고 있는 ‘내부통제기준’의 내용은 법령 해석으로부터 사전에 예측 가능하게 도출되는 법정사항이 아니고 이 사건 DLF 관련 금융사고가 나자 사후적, 편의적으로 끼워 맞춘 것에 불과하다. 뿐만 아니라 원고 A는 내부통제기준 마련업무 관련 행위자인 임직원들에 대하여 직제상 감독자 지위에 있지 않으므로, 피고는 위 임직원들의 의무 불이행을 이유로 원고 A에게 책임을 물을 수도 없다. 원고 B 역시 내부통제기준 마련업무 관련 행위자가 아닌 감독자로서, 자신의 감독의무를 모두 이행하였다. 3) 재량권 일탈·남용 설령 처분사유가 일부 인정되더라도, C의 이 사건 DLF 판매 관련 고객 피해 회복 노력, 내부통제 혁신 노력 등을 고려하면, 이 사건 처분은 달성하고자 하는 공익이 추상적이고 불분명한 반면, 그로 인하여 원고들이 입는 취업제한 등 신분상 불이익과 C의 경영상 불이익이 현저히 커 비례원칙에 위배된다. 원고들은 감독자로서 상당한 관리·감독의무를 다하여 제재 감면사유가 있음에도 피고는 이를 제재양정에서 고려하지도 않았다. 또한 피고는 내부통제기준 마련의무를 불이행한 다른 금융기관에 대하여는 경영유의, 개선조치만을 해온 것과 달리, C에 대하여만 원고들 등 임직원에 대하여 중한 제재처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 평등원칙에도 반한다. 나. 피고 1) 피고의 원고 A에 대한 처분권한 존재 피고는 금융사지배구조법 제35조 제3항 제1호, 금융기관검사및제재에관한규정 제18조 제1항 제3호, 제2항에 따라 금융위원회로부터 은행의 임원에 대한 문책경고 처분권한을 포괄적으로 위임받았고, 금융사지배구조법 제35조 제5항이 아닌 위 규정들에 근거하여 이 사건 처분을 하였다. 같은 법 제40조의 권한위탁 규정은 제35조 제3항 1호에 따라 피고에게 임원 제재권한이 위임된 은행, 보험회사, 여신전문금융회사를 제외하고 남은 나머지 금융회사들에 대한 권한 위임에 관하여 규정하고 있을 뿐이다. 또한 C는 금융투자업을 겸영하고는 있으나 금융사지배구조법상 제재에 있어서는 은행으로 취급되어야 하므로 C의 임직원들은 은행에 관한 제35조 제3항 제1호의 적용 대상이다. 2) 처분사유의 존재 C는 형식적으로만 내부통제기준을 갖추었을 뿐 실효성 있는 내부통제기준을 마련하지 않았다. 즉, C는 전사적으로 DLF 영업을 독려하는 가운데 그에 따르는 필연적인 위험 상승에 대응하여 실효성 있는 내부통제를 가능케 하는 수준으로 내부통제기준을 마련하지 않았다. 금융사지배구조법 시행령 제19조 제1항은 내부통제기준에 포함할 ‘최소한의 사항’들을 열거하면서, 이와 별도로 ‘실효성’을 내부통제기준 마련의무의 요건으로 정하고 있다. 위 실효성 요건 충족 여부는, ‘내부통제기준 중 흠결된 내용이 해당 업무수행 관련 중요하고 핵심적인 내용을 담고 있는지, 그 흠결이 실질적으로 내부 통제 소홀을 초래하는 주된 원인이라고 평가할 수 있는지’와, 나아가 ‘금융회사가 중대한 결과 발생 위험을 객관적으로 예견할 수 있었음에도 그러한 위험을 방지하기 위한 합리적으로 기대 가능한 내부통제기준을 마련하지 않았는지’를 고려하여 판단하여야 한다. 또한 C의 DLF 상품 판매 관련 내부통제기준 마련을 담당하는 실무 부서는 WM 그룹으로서, WM그룹장이자 부행장이었던 원고 B는 위반사실 ① ~ ④의 행위자이다. 원고 A는 은행장으로서 WM그룹장에 대한 임명 및 평가 권한을 가지는 등 원고 B에 대하여 실질적 영향력을 행사하는 감독자 지위에 있었을 뿐 아니라, 금융사지배구조법 상 내부통제위원회 위원장으로서 내부통제의 최종 책임자로서 C의 내부통제기준 미비에 대하여도 책임을 져야 한다. 3) 적법한 재량권 행사 피고는 제재기준에 따라 적정한 범위 내에서 이 사건 처분을 하였다. 원고들의 내부통제기준 마련 관련 의무 불이행에 기인한 이 사건 DLF 불완전판매로 인하여 다수의 피해자가 발생하고 사모펀드 시장에 대한 신뢰가 크게 저하된 점까지 고려하면, 원고들에게 어떠한 감경사유가 있다고 보기도 어렵다. 3. 피고의 이 사건 처분권한 유무에 관한 판단 가. 법해석의 일반 원칙 법해석 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다(대법원 2018. 6. 21. 선고 2011다112391 전원합의체 판결 등 참조). 나. 판단 1) 금융사지배구조법 제35조는 제1항에서 ‘금융위원회는 금융회사 임원이 별표 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해임요구(제1호), 6개월 이내의 직무정지 또는 직무대행 관리인 선임(제2호), 문책경고(제3호), 주의적 경고(제4호), 주의(제5호) 조치를 할 수 있다’고 규정하는 한편, 제3항에서 ‘제1항에도 불구하고 은행, 보험회사, 여신전문금융회사의 임원에 대해서는 다음 각 호에서 정하는 바에 따른다’고 규정하면서, 제3항 각 호에서 은행의 임원에 대하여는 ‘피고의 건의에 따라 제1항 제1호 또는 제2호의 어느 하나에 해당하는 조치를 할 수 있으며, 피고로 하여금 제1항 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 조치를 하게 할 수 있다’(제1호), 보험회사, 여신전문금융회사의 임원에 대하여는 ‘피고의 건의에 따라 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 조치를 하거나, 피고로 하여금 제1항 제3호부터 제5호까지의 어느 하나에 해당하는 조치를 하게 할 수 있다’(제2호)고 규정하고 있다. 한편, 금융사지배구조법 제40조는 ‘금융위원회는 같은 법에 따른 권한의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 피고에게 위탁할 수 있다’고 규정하고 있고, 위 규정의 위임에 따른 금융사지배구조법 시행령 제30조 제1항 제11호에 의하면 금융위원회는 금융사지배구조법 제35조 제1항 제3호(해당 금융회사가 상호저축은행인 경우만 해당한다)부터 제5호까지의 조치를 피고에게 위탁한다. 2) 위 규정들의 문언, 입법 취지와 목적, 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 종합하면, 다음과 같은 이유로 금융사지배구조법 제35조 제3항 제1호는 금융위원회가 피고에게 은행 임원에 대한 제재조치 권한을 위임할 수 있도록 한 근거규정이라고 해석함이 타당하다. 가) 금융사지배구조법 제35조 제3항은 그 문언에서 “제1항에도 불구하고”라는 표현을 사용하여, 35조 제1항과 실체적으로 “다른” 권한행사의 방식·주체를 정하고 있음을 나타내고 있다. 즉, 제35조 제1항이 금융위원회가 직접 모든 조치를 하도록 규정하였음에도 불구하고, 은행, 보험회사, 여신전문금융회사 임원에 대한 제재조치는 피고의 건의를 거쳐 또는 피고로 하여금 하도록 하고 있다. 나) 금융사지배구조법은 2015. 7. 31. 은행법, 자본시장법, 보험업법, 상호저축은행법, 여신전문금융업법, 금융지주회사법 등 금융업 관련 개별 법령에 흩어져 있던 ‘지배구조’에 관한 사항을 한데 모아 제정한 법률이다. 그런데 금융사지배구조법 제정 전후로 은행법 제54조 제1항, 보험업법 제134조 제1항, 여신전문금융업법 제53조 제4항은 금융위원회의 임원에 대한 제재조치에 관하여 모두 현행 금융사지배구조법 제35조 제3항 제1, 2호와 같은 서술방식으로 피고의 건의를 거쳐 또는 피고로 하여금 그 권한을 행사하도록 규정하고 있다. 한편, 상호저축은행법, 자본시장법, 금융지주회사법 등 나머지 금융업 관련 법령들은 위와 같은 규정체제를 취하지 않고, 임원에 대한 제재조치의 직접 근거 규정에는 금융위원회만이 직접 그 조치권한을 행사하도록 규정하면서(상호저축은행법 제24조 제1항, 자본시장법 제253조 제3항, 금융지주회사법 제57조 제1항 등), 별도의 ‘권한 위탁’ 규정에서 그 조치권한 일부를 피고에게 위탁하는 형태(상호저축은행법 제35조, 자본시장법 제438조, 금융지주회사법 제63조)의 규정체계를 취하고 있다. 또한 그중 피고에게 문책경고 권한을 명시적으로 위탁한 경우는 상호저축은행법뿐이다. 이러한 제정 연혁에 비추어 볼 때, 금융사지배구조법은 금융회사 임원에 대한 제재조치의 권한 위탁과 관련하여 통합 전 서로 유사한 규정체계를 가졌던 금융업들끼리 묶어 제35조 제3항에서 은행, 보험회사, 여신전문금융회사에 관한 규정을, 제40조에서는 나머지 금융업에 관한 규정을 마련하고 있다고 볼 수 있다. 다) 금융사지배구조법 제35조가 제40조에 선행하여 위치하는 법체계에 비추어 보더라도, 제40조는 금융위원회의 제재조치 권한이 이미 제35조 제3항에서 일부 분배되었음을 전제로 여전히 남아있는 권한에 한하여 위탁 근거 규정을 마련한 것이라고 해석할 수 있다. 그런 의미에서 위 제40조는 “보칙”에 해당한다. 만약 이와 같이 해석하지 않고 임원에 대한 제재조치 권한 위탁범위에 대하여 제35조 제3항과 제40조가 충돌한다고 해석하거나, 혹은 제35조 제3항이 실체적으로 무의미한 절차조항이라고 해석하는 것은 조화로운 해석이 아니다. 은행법, 보험업법, 여신전문금융업법이 지배구조 부분을 제외하고는 여전히 금융사지배구조법 제35조 제3항의 서술방식과 같은 규정에 근거하여 금융위원회로 하여금 피고에게 임원에 대한 제재조치 권한을 위탁하도록 하고 있는 점을 고려하면 더욱 그렇다. 3) 나아가 금융사지배구조법 제35조 제3항 제1호는 ‘금융위원회는 은행의 임원에 대해서는 피고로 하여금 문책경고, 주의적 경고, 주의 조치를 하게 할 수 있다’고 규정하고 있으므로, 위 규정에 따라 곧바로 조치권한이 피고에게 위탁되는 것이 아니라 금융위원회의 권한 수여행위가 매개되어야 한다. 나아가 이처럼 권한의 위임·위탁이 법 형식으로 되지 않고 위임·위탁기관의 의사 결정에 의하는 경우에는 고시의 형식으로 국민에게 그 권한의 위임·위탁을 공시하여야 한다. 이에 따라 국민들은 비로소 그 권한이 누구에게 있는지를 비로소 알 수 있게 된다. 이러한 전제에서 금융위원회 고시인 금융기관검사 및 제재에 관한 규정 제18조 제1항은 피고가 금융기관 임원에 대한 문책 경고(제3호), 주의적 경고(제4호), 주의(제5호) 조치를 취할 수 있다고 명확하게 규정하고 있다. 이는 금융위원회가 고시 규정으로써 위 각 조치에 관한 권한을 포괄적으로 피고에게 위탁하였음을 대내외적으로 공시하는 성격을 가진다. 더구나 갑 제17호증의 기재에 의하면, 금융위원회는 이 사건 처분 하루 전인 2020. 3. 4. 회의를 열어 이 사건 처분 내용에 관하여 심의·의결하였으므로, 어느 모로 보더라도 피고는 금융위원회로부터 이 사건 처분의 권한을 수여받았음이 인정된다. 4) 다음으로, 금융회사 지배구조 규율을 위한 금융사지배구조법의 목적, 제정 경위 등에 비추어 보면, C가 은행업무 외에도 은행법 제28조에 따라 겸영업무(금융투자업무)를 운영하고는 있으나, 금융사지배구조법의 규정을 적용함에 있어서는 원칙적으로 은행으로 취급하는 것이 타당하다. 즉, 금융사지배구조법은 임원, 이사회, 내부통제 및 위험관리, 대주주의 건전성 유지 등 금융회사의 전반 지배구조를 규율하는 법이고, 같은 법 제35조도 전반 지배구조 규율의 측면에서 임원의 위법, 부당행위 등을 제재하기 위한 규정이기 때문이다[다만 예외적으로 은행과 금융투자업자 양자의 지위를 겸하는 것으로 취급해야 하는 경우도 있다. 가령, 금융회사 지배구조 감독규정 [별표2] 제13, 14호, [별표3] 제4호와 같이 투자자 보호 등을 위해 금융투자업무 수행에 국한하여 요구되는 내부통제기준을 규정한 경우, 은행으로서의 내부통제기준 외에도 금융투자업무 수행에 관련된 내부통제기준도 함께 갖추어야 할 것이다]. 금융사지배구조법 제정 전의 구 자본시장법은 제2장(제22조부터 제29조까지)에서 금융투자업자의 지배구조에 관하여 규정하면서도, 제22조에서 금융투자업을 겸영하는 은행 등 겸영금융투자업자에게는 해당 규정들을 적용하지 않는다고 규정하고 있었고, 금융투자업을 겸영하는 은행의 지배구조에 관하여는 구 은행법이 적용되었다. 5) 또한, 이 사건 처분 중 원고 A에 대한 부분은 C 임직원들의 내부통제기준 마련 의무 위반행위에 대한 감독자로서의 책임을 묻는 것이기는 하나, 금융사지배구조법 제35조 제5항이 아닌 제35조 제3항 제1호에 따라 피고가 처분권자가 될 수 있다. 금융사지배구조법은 제34조에서 금융회사에 대한 조치를, 제35조에서 임직원에 대한 조치를 규정하면서, [별표]에서 ‘금융회사 및 임직원에 대한 조치’의 처분사유를 통합하여 열거하고 있는데, [별표] 제25호는 “제24조를 위반하여 내부통제기준과 관련된 의무를 이행하지 아니하는 경우”를 처분사유로 정하고 있다. 즉, 제24조에 따라 내부통제기준을 마련하여야 할 법적 주체는 금융회사이지만, 실제로 그 의무를 이행하여야 하는 주체는 금융회사에 소속된 대표이사, 이사 등 기관에 해당하는 자연인(自然人)이다. 규범적 의제에 불과한 법인이나 금융회사 그 자체가 스스로 어떠한 의무이행도 할 수 없음은 너무나 자명하다. 이러한 전제에서 제35조 제1항, 제2항은 임원 또는 직원이 [별표] 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 각 조치사유로 삼고 있어, 결국 내부 통제기준과 “관련된” 의무를 지는 자연인인 임원 또는 직원은 내부통제기준이 마련되지 않은 경우 직접 제35조 제1항 또는 제2항에 따른 조치대상에 해당한다. 따라서 은행 임원이 ‘내부통제기준 마련과 관련하여 감독의무’를 이행하지 않은 경우 이는 [별표] 제25호의 조치사유에 해당하고, 이 경우 금융사지배구조법 제35조 제5항을 적용할 필요 없이 곧바로 제35조 제1항 또는 제3항에 따른 조치를 할 수 있다. 6) 따라서 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다. 4. 처분사유의 존부에 관한 판단 가. 내부통제기준 마련의무 위반에 관한 판단기준 1) 관련 법리 법치국가의 원리에서 파생되는 명확성의 원칙은 국민의 자유와 권리를 제한하는 법령의 경우 그 구성요건을 명확하게 규정하여야 한다는 것을 의미한다. 어떠한 법규 범이 명확한지 여부는 그 법규범이 수범자에게 법규의 의미내용을 알 수 있도록 공정 한 고지를 하여 예측가능성을 주고 있는지 여부 및 그 법규범이 법을 해석·집행하는 기관에게 충분한 의미내용을 규율하여 자의적인 법해석이나 법집행이 배제되는지 여 부, 다시 말해 예측가능성 및 자의적 법집행 배제가 확보되는지 여부에 따라 판단할 수 있다. 그리고 법규범의 의미내용은 그 문언뿐만 아니라 입법 목적이나 취지, 연혁, 그리고 법규범의 체계적 구조 등을 종합적으로 고려하는 해석 방법에 의하여 구체화된다(대법원 2020. 6. 25. 선고 2019두39048 판결 등 참조). 또한 처분상대방의 권익을 제한하거나 상대방에게 의무를 부과하는 침익적 행정처분은 헌법상 요구되는 명확성의 원칙에 따라 그 근거가 되는 행정법규를 더욱 엄격하게 해석·적용하여야 하고, 행정처분의 상대방에게 지나치게 불리한 방향으로 확대해석이나 유추해석을 해서는 안 된다(대법원 2018. 3. 27. 선고 2014두43158 판결 등 참조). 그러나 이는 단순히 행정실무상의 필요나 입법정책적 필요만을 이유로 문언의 가능한 범위를 벗어나 처분상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다는 것이지, 처분상대방에게 불리한 내용의 법령해석은 일체 허용되지 않는다는 취지가 아니다. 문언의 가능한 범위 내라면 체계적 해석과 목적론적 해석은 허용된다(대법원 2021. 2. 25. 선고 2020두51587 판결 참조). 2) 내부통제기준 마련의무 관련 규정 해석 가) 법령 문언의 내용 및 체계 (1) 이 사건 처분의 근거 규정인 금융사지배구조법 제35조 제3항 제1호 및 제35조 제1항 제3호, 제35조 제4항 제1호 및 제35조 제2항 제3호, [별표] 제25호는 금융회사의 임원 또는 직원이 “제24조를 위반하여 내부통제기준과 관련된 의무를 이행하지 아니하는 경우”를 조치사유로 정하고 있다. 금융사지배구조법 제24조는 금융회사에 ‘법령을 준수하고, 경영을 건전하게 하며, 주주 및 이해관계자 등을 보호하기 위하여 금융회사의 임직원이 직무를 수행할 때 준수하여야 할 기준 및 절차인 내부통제기준을 마련할 의무’를 부과하면서(제1항), 위 내부통제기준에서 정하여야 할 세부적인 사항과 그 밖에 필요한 사항을 대통령령에 위임하고 있다(제3항). 앞서 본 바와 같이 금융사지배구조법 제24조에 따라 내부통제기준을 마련하여야 할 법적 주체는 금융회사이지만, 실제로 그 의무를 이행하여야 하는 주체는 금융회사에 소속된 대표이사, 이사 등 기관에 해당하는 자연인이므로, “금융회사가 제24조에 따라 내부통제기준을 마련하지 않은 경우” 그 내부통제기준 마련과 관련된 의무를 지는 임직원에 대하여 위 각 규정에 따른 제재처분의 조치사유가 인정된다. (2) 금융회사가 준수해야 할 ‘내부통제기준 마련의무’의 내용은 앞서 본 바와 같이 금융사지배구조법 제24조에 따라 정해진다. 금융사지배구조법 제24조 제3항의 위임에 따라 내부통제기준에서 정하여야 할 세부적인 사항을 정한 구 금융사지배구조법 시행령(2021. 3. 23. 대통령령 제31553호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 금융사지배구조법 시행령’이라 한다) 제19조 제1항은 “금융사지배구조법 제24조 제1항에 따른 내부 통제기준에는 금융회사의 내부통제가 실효성있게 이루어질 수 있도록 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.”라고 규정하면서, 제1호부터 제12호까지 ‘업무의 분장 및 조직 구조’(제1호), ‘임직원이 업무를 수행할 때 준수하여야 하는 절차’(제2호), ‘내부통제와 관련하여 이사회, 임원 및 준법감시인이 수행하여야 하는 역할’(제3호), ‘내부통제와 관련하여 이를 수행하는 전문성을 갖춘 인력과 지원조직’(제4호), ‘경영의사결정에 필요한 정보가 효율적으로 전달될 수 있는 체제의 구축’(제5호), ‘임직원의 내부통제기준 준수 여부를 확인하는 절차·방법과 내부통제기준을 위반한 임직원의 처리’(제6호), ‘임직원의 금융관계법령 위반행위 등을 방지하기 위한 절차나 기준(임직원의 금융투자상품 거래 내용의 보고 등 불공정행위를 방지하기 위한 절차나 기준을 포함한다)’(제7호), ‘내부통제기준의 제정 또는 변경 절차’(제8호), ‘준법감시인의 임면절차’(제9호), ‘이해상충을 관리하는 방법 및 절차 등(금융회사가 금융지주회사인 경우는 예외로 한다)’(제10호), ‘상품 또는 서비스에 대한 광고의 제작 및 내용과 관련한 준수사항(금융지주회사만 해당한다)’(제11호), ‘법 제11조제1항에 따른 임직원 겸직이 제11조제4항 제4호 각 목의 요건을 충족하는지에 대한 평가·관리’(제12호)를 열거하고, 제13호에서 그 밖에 내부통제기준에서 정하여야 할 세부적인 사항을 금융위원회가 고시로 정하도록 위임하고 있다. 이에 근거하여 구 금융회사 지배구조 감독규정(2021. 3. 25. 금융위원회고시 제2021-9호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 금융회사 지배구조 감독규정’이라 한다)은 제11조 제2항에서 내부통제기준에 포함하여야 할 세부적인 사항을 제1호부터 제6호까지 열거하고, 또한 [별표3]의 기준에 따른 사항도 내부통제기준에 포함하도록 하면서, [별표3]에서 금융지주회사(제1호), 보험회사(제2호), 보험대리점·보험중개인(제3호), 금융투자업자(제4호), 여신전문금융회사(제5호) 등 업종별 세부사항을 열거하고 있다. 위 규정들의 문언, 체계를 종합하면, 금융회사가 금융사지배구조법 제24조에 따라 마련하여야 할 내부통제기준은 ‘법령준수, 경영건전성, 이해관계자 등 보호를 위하여 임직원이 직무를 수행할 때 준수하여야 할 기준 및 절차’로서, ‘내부통제가 실효성있게 이루어질 수 있도록’ 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제1항 제1호부터 제12호까지의 각 사항, 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조 제2항 제1호부터 제6호까지의 각 사항 및 [별표3]의 각 사항(이하 위 각 규정에서 열거한 사항들을 통틀어 ‘법정사항’이라 한다)이 포함되어야 한다. 따라서 금융회사가 위와 같은 내용을 포함하여 내부통제기준을 마련하였다면 금융사지배구조법 제24조에서 정한 ‘내부통제기준 마련 의무’를 이행한 것이라고 보아야 한다. (3) 한편, 금융사지배구조법 제24조 제3항은 내부통제기준에서 정하여야 할 세부적인 사항 외에 필요한 사항 역시 대통령령에 위임하고 있다. 그 위임에 따라 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제2항, 제3항은 금융회사로 하여금 내부통제기준의 운영과 관련하여 최고경영자를 위원장으로 하는 내부통제위원회와, 내부통제를 전담하는 조직을 마련하도록 하고, 제19조 제4항은 그 밖에 내부통제기준에 관하여 필요한 사항을 금융위원회가 정하여 고시하도록 위임하고 있다. 이에 근거하여 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조는 제1항에서 금융회사가 내부통제기준을 설정·운용함에 있어 준수하여야 할 기준([별표2])을 정하고, 제11조 제3항 내지 제7항에서 금융회사의 내부통제 전담 조직 운영(제3항), 지점장의 내부통제 업무 적정성 점검 및 보고(제4항), 대표이사의 내부통제 체계·운영 실태 점검 및 보고 (제5항), 관련협회등의 표준내부통제기준 제정(제6항), 내부통제위원회의 준수사항(제7항) 등을 정하고 있다. 이처럼 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제2항 내지 제4항, 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조 제1항, 제3항 내지 제7항은, 주로 내부통제기준의 ‘운영’에 관한 사항을 정하고 있다. 그중 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조 제1항 및 [별표2]는 ‘내부통제기준의 설정·운영기준’, 즉 금융회사가 내부통제기준의 운영뿐 아니라 그 설정에 있어서도 준수하여야 할 기준을 일부 제시하고 있기는 하다. 그러나 앞서 본 바와 같이 금융사지배구조법 제24조 및 그 하위 법령 및 고시의 문언, 위임 체계와 조문 구조 등에 비추어 보면, 위 [별표2]는 법정사항을 추가로 규정한 것이라기보다는 “그 밖의 필요한 사항”으로서 내부통제기준을 설정하고 운영함에 있어서 유의하여야 할 원칙이나 세부 사항을 전반적으로 규정한 것으로 봄이 타당하다. 법정사항은 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조가 제2항에서 명시적으로 따로 정하고 있고, 법정사항 미포함은 제재사유로서 제재처분의 근거가 되므로 엄격해석 원칙이 적용되기 때문이다. 따라서 금융회사로서는 내부통제가 실효성 있게 이루어질 수 있도록 법정사항을 포함하여 내부통제기준을 마련한 이상, 내부통제기준 마련의무는 이행한 것이고, 내부통제기준이 위 [별표2]에 일부 부합하지 않는다 하여 곧바로 내부통제기준 자체를 마련하지 않은 것이라고 평가할 수는 없다(이 경우 ‘미흡한 이행’에 해당할 수는 있으나 금융사지배구조법은 내부통제기준 마련의무의 미흡한 이행을 제재하는 규정을 두고 있지 않다). 다만, 아래에서 볼 바와 같이 내부통제기준을 마련했는지 여부를 판단함에 있어 구 금융회사 지배구조 감독규정 [별표2] 기준에의 부합 여부가 간접적으로 고려될 수 있을 뿐이다. 나) 입법 배경 및 취지, 제·개정 연혁 등 (1) 금융기관인 은행은 주식회사로 운영되기는 하지만, 이윤추구만을 목표로 하는 영리법인인 일반의 주식회사와는 달리 예금자의 재산을 보호하고 신용질서 유지와 자금중개 기능의 효율성 유지를 통하여 금융시장의 안정 및 국민경제의 발전에 이바지해야 하는 공공적 역할을 담당하는 위치에 있다(대법원 2002. 3. 15. 선고 2000다9086 판결 등 참조). 이는 은행이 투자중개업을 겸영하는 경우에도 마찬가지로서, 은행은 투자중개업을 영위함에 있어 자신의 이윤추구만을 목표로 하여서는 안 되고 투자자의 이익을 보호하고 금융투자업에 대한 신뢰 제고 및 투자활성화를 통하여 금융시장의 안정 및 국민경제의 발전에 이바지해야 하는 공공적 역할을 함께 담당하여야 한다. 국제적으로 2008년 글로벌 금융위기 이후 은행을 포함한 금융회사의 지배구조 문제가 금융위기의 주요원인으로 지적되어 왔다. 특히 종래의 금융회사 지배구조가 “임직원의 단기 성과위주” 경영 형태를 용인함으로써 과도한 위험 인수를 통한 시스템 위험의 현실화를 초래하였다고 지적된다. 2008년 금융위기 이후 주요 선진국들은 금융회사의 위험관리기능과 내부통제를 강화하였다. 세계 각국은 금융위기나 금융사고를 경험하면서 정부와 감독 당국에게 금융업정책과 금융회사에 대한 규제 집행을 전적으로 맡기는 것만으로는 충분치 않다는 시각이 확산되면서, 직접적인 지배구조 강화를 통하여 금융회사에 대한 외부통제와 함께 내부적 감독구조(internal checking mechanism)를 “강제”하여야 한다는 견해가 유력해졌다. 국내에서도 은행·카드사 정보 유출·해외지점 부당대출·기업어음 불완전판매·국민주택채권 횡령 등의 금융사고로 소비자 피해와 함께 금융의 근간인 신뢰를 훼손하게 되자, 금융의 자율성 확대와 병행하여 금융회사 스스로 내부통제를 강화할 수 있는 장치를 마련하기 위한 금융규제 개혁이 논의된 바 있다. 내부통제 미비로 인한 사건사고들이 끊이지 않고 있는 현실뿐 아니라, 수익다변화요구에 부응하여 은행이 수행하는 사업범위와 유형이 확대되어온 상황도 은행에서의 효과적인 내부통제의 구축과 실효성 확보방안에 대한 필요성을 높이고 있다. 이러한 가운데 금융사지배구조법은 2015. 7. 31. 종전 6개의 금융업 관련 개별 법령에 흩어져 있던 금융업종별 지배구조규정을 한데 모아 통일성을 기하는 한편, 내부통제에 관해 통일적인 규정을 마련하여 실무상 존재하던 제도들을 법적으로 규율하는 등 내부통제 강화를 위한 조치들을 입법으로 반영하였다. 한편, 금융규제의 완화는 외부적 규제의 완화를 의미하는 것이지 규제 자체의 소멸을 의미하는 것은 아니다. 즉, 금융규제의 완화는 내부통제의 강화를 통한 ‘규제의 민영화’ 또는 ‘규제의 내부화’를 의미하는 것이다. 따라서 금융회사의 내부통제는 외부적 규제의 완화 정도와 비례해서 강화되어야 한다. 내부통제의 의의와 범위는 특정 회사가 직면하는 위험의 의의와 범위에 연동되어 있기 때문에 이를 모두 법에서 정하는 것은 불가능하다. 금융규제의 목적상 금융규제법은 내부통제에서 준수해야 할 기본적인 의무사항과 내부통제를 확보하고 이행할 최종적인 책임을 부담하는 내부통제의 주체와 이를 구체적으로 이행할 절차 및 그 위반에 대한 제재조치를 매우 엄격하고 명확하게 규정해야 한다. (2) 다만, 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제1항은 명시적으로 “내부통제가 실효성있게 이루어질 수 있도록”이라는 결과 지향적 표현을 사용함으로써 실효성 확보를 특별히 강조하고 있으므로, ‘실효적인 내부통제’라는 목적을 달성할 수 있도록 문언의 가능한 범위 내에서 목적론적으로 해석될 필요가 있다. 금융사지배구조법 제정으로 통합되기 전의 구 은행법 등 6개 금융업별 개별법령들은 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제1항과 같은 방식으로 내부통제기준 관련 규정을 두고 있었으나, 모두 “내부통제기준에는 다음 각 호의 사항이 포함되어야 한다.”라고 규정하고 있었을 뿐이었고, 현행 은행법령, 자본시장법령, 금융소비자보호법령 등 추가로 일부 개별적인 내부통제기준을 규정하고 있는 경우에도 마찬가지로 단순히 내부통제기준에 포함되어야 할 사항을 정하고 있을 뿐 “내부통제가 실효성있게 이루어질 수 있도록”이라는 표현은 사용하고 있지 않다. 위 표현은 내부통제 강화를 위한 조치들을 입법으로 반영하는 금융사지배구조법의 제정 과정에서 추가된 것이므로, 위 규정을 통하여 내부통제의 실효성을 최대한 확보하려는 입법자의 의도가 반영된 것이라고 보아야 한다. 무엇보다 국내 금융업계에 내부통제 문화가 제대로 정착되지 않아 충분한 자율을 기대하기 어려운 상태에서 규제범위를 좁히고 자율적인 영역을 만연히 넓히는 방향으로 위 규정을 해석할 경우, 미흡한 내부통제기준에 관한 사전적인 제재 및 시정의 가능성이 줄어듦으로 인하여 자칫 금융사고 등으로 이어질 가능성이 높아질 것이다. (3) 특히, 내부통제기준을 상세하고 구체적으로 규정할수록 대규모로 그 업무가 분화되어 있는 금융회사의 최고경영자나 이사들은 민사법적으로 이사들에게 부여되어 있는 감시의무 이행을 다한 것으로 보게 될 여지가 커져, 적어도 감시의무 불이행을 이유로 주주대표소송 등에 따라 손해배상책임을 추급당할 가능성은 줄어들게 된다. 그러나 다른 한편 내부통제기준을 마련하면서 최고경영자나 고위 임원들에 대한 제반 정보의 통지절차를 제대로 구비하지 않을 경우, 내부통제기준은 이미 마련하였으니 그 감시의무는 다하였으되 최고경영자나 이사들은 몰랐다는 이유를 들어 그 감시의무와 관련한 법적 책임을 면하게 해주는 방편으로 전락하게 될 우려가 있다. 이러한 상법상 이사에 대한 손해배상책임 부담과 관련하여 볼 때, 내부통제기준에 포함되어야 할 내용 중 이사와 최고경영자에 대한 각종 정보의 유통과 통지 제도의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 이는 바로 중요한 의사결정을 하는 지위에 있는 회사 경영진의 법적 책임을 명확하게 하는 초석이 되기 때문이다. 다) 내부통제기준 마련의무 규정의 해석 금융사지배구조법은 예금자, 투자자, 보험계약자, 기타 금융소비자 보호와 금융시장의 안정성이라는 공공성의 고려가 규범의 주요한 보호 대상이 된다는 점(제1조)에서 일반 회사법과는 분명히 구별된다. 나아가 민사법적으로도 대규모의 일반 회사의 경우 대표이사와 이사들에게는 합리적인 정보 및 보고시스템과 내부통제시스템을 구축할 의무가 이미 판례상 인정되고 있다(대법원 2008. 9. 11. 선고 2006다68834 판결 등 참조). 금융사지배구조법령은 여기서 더 나아가 금융기관에게 법령을 준수하고, 경영을 건전하게 하며, 주주 및 예금자, 투자자 등 이해관계자 등을 보호하기 위하여 금융회사의 임직원이 직무를 수행할 때 준수해야 할 기준과 절차를 마련할 의무를 부과하면서, 그 내부통제기준에 포함될 사항으로 내부통제가 실효성있게 이루어질 수 있도록 특정한 사항(앞서 ‘법정사항’이라 칭하기로 한 사항)을 반드시 포함하도록 규정하고 있다. 여기서 내부통제기준 마련의무의 규범적 내용에는, 먼저 위와 같은 법정사항에 해당하는 내용을 빠뜨려서는 안 된다는 점이 포함됨은 의미상 명백하다. 그리고 규정 자체로 이미 규범에 포함될 내용이 어느 정도 자족적으로 규정되어 있는 조항들도 상당수 있으므로, 각 개별적 규정의 구체적 내용에 따라 법정사항이 포함되었는지 여부를 가려 내부통제기준 마련의무를 이행한 것인지 여부를 판단해야 함이 원칙이다. 그러나 법령이 불확정개념을 사용하거나 추상적, 축약적 개념만을 사용하여 내부통제기준에 포함될 사항을 정한 경우, 단순히 법정사항이 형식적·외형적으로 포함되어 있는지 여부라는 형식적·외형적 기준만을 토대로 내부통제기준 마련 의무를 이행하였는지 여부를 판단할 수는 없다. 특히 우리나라의 경우 금융기관 규제와 관련하여 역사적으로 유독 관치금융 등 과도한 규제 문제가 계속하여 제기되어 온 점은 부인할 수 없으나, 그러나 또 다른 한편 금융기관 규제를 담당하는 고위 관료들의 이른바 ‘규제포획(regulatory capture)’ 문제가 그 퇴임 후 취업 문제와 연관되어 사회적 문제로 꾸준히 지적되어 왔고, 금융기관이 예금자 등 금융소비자의 권익을 도외시한 채 그 실적만을 좇거나 경영진이 그 욕망에 따른 의사결정을 하는데도 그 ‘탐욕’에 제동을 걸어 줄 수 있는 실효적인 자율적 내부통제수단이 제대로 작동하지 못하는 경우를 종종 볼 수 있었다. 그럼에도 이에 맞추어 제대로 된 규제가 적시에 실효적으로 이루어지고 있지 못하였거나 사전에 이와 관련한 문제가 발생하지 않도록 예방하는 형태의 금융감독이 제대로 이루어져 왔는지에 대하여는 회의적인 시각에서 문제 제기가 계속적으로 이루어져 온 바 있다. 이러한 비판과 궤를 같이 하여, 현실에서도 실제로 불특정 다수의 금융소비자가 대규모로 피해를 보고 그에 따라 금융시스템의 건전성을 해할 우려까지 생기는 금융사고 역시 계속적으로 발생하고 있다. 이러한 맥락에서 금융사지배구조법령이 유독 금융회사의 내부 통제가 “실효성있게 이루어질 수 있도록”이라는 문언을 명확하게 추가한 그 규범적 함의를 결코 가벼이 볼 수는 없다. 내부통제규범 마련의무 조항을 해석함에 있어서 이 부분 문언을 없는 것이나 마찬가지로 취급할 수는 없는 것이다. 그러므로 금융사지배구조법령이 정한 내부통제기준 마련의무의 내용에는 앞서 본 법정사항을 형식적·외형적으로 포함해야 할 의무뿐 아니라, 더 나아가 외견상 형식적으로나마 그 법정사항을 포함시킨 것으로 보이는 경우라도, 예측가능성을 훼손하지 않는 한도에서 법령이 해당 사항을 포함하도록 한 목적과 취지 및 입법기술의 한계, 추상적 규율조항을 둘 불가피성 등의 사정을 종합적으로 고려하여 그에 관한 핵심적 사항이 결여된 것으로 볼 수 있는 경우에는, 실질적으로는 해당 법정사항에 대한 흠결이 있다고 볼 수 있고, 이 경우에는 그에 따라 해당부분에 대한 규범마련이 이루어지지 않은 것으로 봄이 타당하다. 필수적으로 포함되어야 하는 법정사항의 최소한의 중핵이 되는 핵심이 빠져있다면, 아무리 외관이나 그 변죽만 갖추어 형식적으로는 해당 법정사항을 다 포함한 것으로 그 외형을 포장한다고 하더라도, 이는 실질적으로는 법정사항을 흠결한 것으로 보아야 한다. 나아가 이러한 실질적 중핵 요소에 대한 고려는 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제1항 각호 및 그 위임에 따른 고시규정의 내용과 문언 및 취지에 따라 각 규정별로 개별적·구체적으로 판단되어야 한다. 사실 이처럼 실질적 측면을 아울러 고려해야 한다는 점은, 이미 법령의 해당 각 조항의 내용을 살펴볼 때 법령이 이를 당연히 예정하고 있는 것으로 볼 수 있다. 예컨대, 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제1항 제1호만 보더라도 “업무의 분장 및 조직 구조”를 규정하고 있는데, 가령 금융회사가 그 이사회에 오르기 전 단계의 모든 의사결정을 법적 근거도 없는 예컨대 ‘그룹기획실’에만 몰아준다든지, 금융회사가 준법감시인이나 감사위원회 등의 업무로는 아무 것도 정하지 않고 법상 특별한 근거가 없는 회사 내 특정 부서에 관련 업무를 몰아주는 것으로만 규정하거나, 업무 분장에서 대표이사에 대한 내용으로는 아무것도 규정하지 아니한 채 주요한 책임을 그 아래 특정 직책에 있는 사람에게 몰아준 경우, 금융회사가 위와 같은 내용으로 내부통제기준을 마련하였다고 하여 위 제19조 제1항 제1호에서 규정한 규범마련의무를 이행한 것으로 볼 수 있을지는 극히 의문이다. 또 다른 예로서, 제19조 제1항 제2호는 “임직원이 업무를 수행할 때 준수하여야 하는 절차”를 법정사항으로 규정하고 있다. 그런데 가령 내부통제기준이 “모든 임직원은 신의성실에 따라 그 업무를 처리한다. 자세한 내용은 법령에 따른다.”는 식으로 위 절차 규정을 마련하였다면, 형식적으로는 준수 절차를 마련하였다고 볼 수도 있겠으나 실질적으로는 제2호에 따른 법정사항을 흠결한 것으로 봄이 타당하다. 또한 가령, 제11호는 “상품 또는 서비스에 대한 광고의 제작 및 내용과 관련한 준수사항”을 정하고 있는데, 이 법의 목적과 취지를 고려할 때, 이 법정 사항의 핵심적 중핵이 되는 요소는 ‘상품이나 서비스의 광고를 제작할 때 금융소비자들의 판단을 흐리거나 그 위험성을 오인하도록 할 만한 내용이 들어가지 않도록 할 최소한의 준수사항’이 반드시 포함되어 있어야 함을 어렵지 않게 알 수 있다. 비록 법문 상 이러한 요소를 명시하고 있지 않더라도 이러한 해석은 법문만으로도 충분히 예측 가능하다. 한편, 제19조 제1항 제9호처럼 법정사항의 핵심적 기준이 되는 내용을 법문 자체에서 비교적 명확하게 제공하는 경우도 존재한다. 위 제9호는 “준법감시인의 임면 절차”를 규정하고 있는데, 이는 비교적 규범을 정해야 할 대상이 협소하고 명확한 편에 속한다고 볼 수 있고, 이 경우 실질적 요소에 대한 고려 등으로 그 흠결을 메워야 할 간극은 상대적으로 훨씬 협소하다고 볼 수 있다. 나아가 법정사항 흠결 여부를 가리는 핵심적 주요사항이 무엇인지를 판단함에 있어서, 금융사지배구조법의 제정이유와 취지에 기초한 다음과 같은 ‘내부통제원리’를 특히 중요하게 고려할 필요가 있다. 즉, 법령이 내부통제기준 마련을 강제한 핵심적인 이유는, 금융회사 내부의 기관간 업무와 책임의 독립적 분장을 통해 상호 견제와 균형을 이루고 금융회사 내부의 의사결정 과정에 다양한 의견이 투영되도록 함으로써, 경영진으로 하여금 법이 목적하는 바에 따라 예금자, 금융소비자 등 제반 이해관계인의 이익까지 함께 고려한 제대로 된 의사결정을 할 수 있도록 하여 금융기관의 탐욕을 내부적·자율적으로 견제할 뿐 아니라, 사후적으로도 이러한 의사결정의 적법성 내지 적절성이 자체적으로 점검(review)될 수 있도록 하려는 데에 있다. 이러한 맥락에서 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제1항 제5호는 이미 그 핵심적 전제사항으로서 경영의사결정에 필요한 정보가 효율적으로 전달될 수 있는 체제의 구축을 그 법정사항으로 명확하게 규정하고 있다. 이와 궤를 같이하여 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조 제1항 [별표2] 역시 이러한 원리를 강조하고 있다(구체적으로 보면, 그 제1호에서 금융회사는 내부통제에 관한 이사회, 경영진 및 준법감시인 등의 역할을 명확히 구분하여야 하고, 내부통제업무를 위임할 경우 위임받은 자와 위임한 자를 명확히 구분하도록 규정하는 한편, 제6호에서 업무절차는 적절한 단계로 구분하여 집행되도록 설계되어야 함을 규정하고 있다). 이러한 ‘내부통제원리’의 중요성은 다음과 같은 예에서 분명히 드러난다. 예컨대, ① 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제1항 제1호와 관련한 핵심적 주요 부분에 대한 실질적 판단기준은, 기관간의 견제와 균형(check and balance)과 책임 소재가 분명하게 가려질 수 있을 정도의 조직적 분화와 독립이 “최소한이나마” 이루어져 있는지 여부가 그 기준이 될 것이다. 나아가 ② 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제1항 제13호 및 그에 따른 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조 제2항 제4호는 “새로운 금융상품 개발 및 금융상품 판매과정에서 금융소비자 보호 및 시장질서 유지 등을 위하여 준수하여야 할 업무절차에 대한 사항”을 법정사항으로 규정하고 있다. 이는 결국 금융상품을 개발하고 판매할 상품을 선정하고 실제 판매에 이르게 되는 과정에서 특히 금융소비자 보호와 시장질서 유지(이하 ‘금융소비자 보호 등’이라 한다)를 위해 준수하여야 할 업무절차를 정하도록 한 것이다. 그런데 금융소비자 보호 등의 목적은 금융회사를 자유방임(laissez-faire)하거나 단순히 시장에 맡겨둔다고 해서 저절로 달성될 수 있는 것이 아님은 분명하므로, 여기서 금융소비자 보호 등을 위해 준수해야 할 업무절차에는 의사결정에 관한 견제적 기능을 담당하는 절차가 당연히 포함된 것으로 새길 수밖에 없고 이는 충분히 예측가능하다. 나아가 이러한 견제적 기능을 담당하는 절차에서 검토된 내용과 결과가 해당 금융상품의 선정과 판매를 판단하는 최종적 의사결정 과정에 전달·반영될 수 있도록 하는 절차는 위 제4호 업무절차에 관한 사항의 핵심적 요소 중 하나로 봄이 타당하다. 이와 같은 절차는 바로 금융소비자 보호 등을 위한 것으로서 금융기관과 경영진의 욕망 견제 및 내부통제 기능을 최소한이나마 담당하도록 하는 업무절차의 중핵이 된다. 요컨대, 위 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조 제2항 제4호가 규정하는 금융소비자 보호 등을 위한 업무절차의 핵심적인 주요요소는, 단순히 금융상품을 판매하면서 소비자들에게 설명해야 할 최소한의 실체적 준수사항만을 말하는 것은 아니고, 금융상품 개발 또는 개발된 금융상품을 실제 판매로 이어지도록 선정·채택하는 최종적 의사결정 과정에서 금융기관 및 경영진의 탐욕에 제동을 걸어주고 금융소비자 등 보호를 고려하게 하기 위하여 ‘최소한 갖추어야 할 견제적 기능을 담당할 절차’와 그러한 견제적 기능과 관련한 정보가 해당 상품 선정 및 판매를 최종적으로 결정하는 의사 결정과정에 반영되도록 하기 위하여 ‘최소한 갖추어야 할 정보유통과정이나 절차’까지 포함한다고 봄이 타당하다. 종합하자면, 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제1항 각호 및 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조 제2항 각호가 정하고 있는 개별적 법정사항이 흠결된 것인지 여부는, 단순히 형식적 기준만으로 판단할 것은 아니고, 법정사항의 중핵이 되는 핵심적 주요부분이 무엇인지를 분명히 한 후, 그 기준에 따라 해당 법정사항이 실질적으로 흠결된 것으로 볼 수 있는지 여부 및 예측가능성의 한계를 개별적·구체적으로 판단해야 한다. 이러한 핵심적 주요부분이 무엇인지를 가리는 기준은, 법정사항의 내용을 정한 위 각 규정의 문언과 내용, 규정 취지와 목적, 금융사지배구조법상 내부통제원리, 해당 법정사항에 대한 추상적 규율의 필요성 등을 종합적으로 고려하여, 그 규정취지와 내부통제규범을 두도록 한 목적을 가능한 한 살리되 객관적인 예측가능성을 해치지 않도록 조화롭게 해석하여야 한다. 다만, 금융사지배구조법령의 문언과, 법치행정의 원리 및 수범자의 예측가능성을 아울러 고려할 때, 그 밖에 업무처리 과정에서 발생할 수 있는 다양한 상황에 대한 세부적인 실체적 내용에 관한 결정 기준이나 업무의 세세한 내용 및 그와 관련한 세부적 절차에 대하여는 법령의 제정권자들이나 규제기관 스스로도 사전에 예측하여 모두 포괄하는 방식으로 규정할 수 없고, 이러한 사실상의 예측의무를 수범자에게 부과할 수는 없다. 따라서 이러한 종류의 내부통제기준은 형식적, 실질적 측면에서 법령이 규정한 문언적 내용이 일단 다 포함된 것으로 볼 수 있다면, 그 운영 과정에서 빚어질 수 있는 세부적, 실무적 사항 등이 내부통제기준에서 빠져 있다고 하더라도, 이를 두고 그 내용이 다소 충실하지 못하다거나 미흡하다고 볼 수는 있을지언정, 금융기관과 관련한 특정 사건이나 행태가 벌어진 이후에 이를 사후적으로 평가하여 내부통제기준에 포함될 법정사항을 흠결하였다고 만연히 단정 지어서는 아니 된다. 나아가 전형적이지 않고 사전 예측이 어려운 다양한 형태의 지엽적, 돌발적, 비전형적 직무 관련 부당행위나 불법행위 및 주의의무위반 행위들에 대하여 금융기관으로 하여금 내부통제기준에 사전에 예측하여 이 모든 사항을 세세하게 미리 포함시킬 것 역시 요구할 수는 없다. 나. 위반사실 ①, ③ 인정 여부(상품 출시 관련) 1) 인정 사실 가) C의 내부 규정 중 상품선정절차에 관하여 위반사실 ①, ③과 관련된 부분을 발췌하면 다음과 같다. 집합투자상품위탁판매업무지침 (이하 ‘펀드 지침’) 나) C가 2017. 8. 17. 이후 신규 출시한 해외금리연계 DLF 상품 360개 중 357개(99.2%)가 상품선정위원회나 공평협 심의절차를 거치지 않았다. 그중 이 사건 DLF는 원금비보존형 파생상품펀드로서 펀드 지침 및 리스크 관리 지침상 상품선정위원회 및 공평협 심의 대상이나, C는 2019. 3.경 최초 1차례 상품선정위원회 및 공평협 심의를 거친 뒤, 2019. 5.경까지 손실배수를 변경하여 이 사건 DLF 상품을 반복적으로 신규 출시하면서 기존 출시 상품과 “동일한 자산을 기초로 한 유사한 구조”에 해당하여 펀드 지침 제8조의2 제5항 제3호에 따라 심의 면제 대상이라는 이유로 상품선정위원회 심의절차를 거치지 않았다. 다) 한편, 이 사건 DLF에 대한 최초 상품선정절차에서 상품선정심의회 의결은 서면으로 진행되었는데, 위원 1명이 ‘반대’ 평가표를 제출하자, 상품출시 담당 직원은 임의로 위 위원을 친분 있는 다른 직원으로 교체한 뒤 새로 ‘찬성’ 평가표를 징구하는 방식으로 투표 결과를 조작하였다. 또한 리스크총괄부 소속 위원 2명이 평가표를 제출하지 않자(그중 1명은 평가표 제출을 명시적으로 거부하였다), WM 추진부의 상품출시 담당 직원은 ‘펀드상품 선정위원회 결의록’에 해당 위원 2명의 찬성 여부란에 ‘공평협 통과결과’로 갈음한다는 취지를 기재하고 위 2인의 의견을 ‘찬성’으로 처리하였다. 그 결과 이 사건 DLF는 ‘위원회 9명 중 9명 참석, 찬성 100%’로 펀드 지침상 정족수인 ‘위원회 위원 중 8/9 이상의 출석과 출석인원 70% 이상의 찬성’을 충족한 것으로 처리되어 상품선정위원회를 통과함으로써 출시되었다. 라) 그 밖에도 2017. 10.경 열린 DLF 상품선정위원회 절차에서는 위원 1명의 평가표가 위조되어 제출되고 불출석한 위원 2명의 의결이 ‘공평협 통과결과’로 갈음되어 찬성의결로 취급되었으며, 2018. 12경 열린 DLF 상품선정위원회 절차에서는 상품선정 거부권을 가진 금융소비자보호센터 소속 위원이 반대 의결을 하여 상품이 출시될 수 없었음에도, 그대로 상품이 출시되기도 하였다. 마) 한편, C 상품선정위원회가 이 사건 DLF에 대하여 최초 심의한 2019. 3. 21. 무렵인 2019. 3. 26.경 D에서는 비슷한 시기에 이 사건 DLF와 동일한 상품에 대하여 상품위원회를 개최하였으나, 당시 금리 하락 추세 등을 고려하여 출시를 보류하기로 하여 안건이 “부결”되었다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제7, 8, 11호증, 을 제3, 7, 10호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2) 위반사실 ①에 관한 구체적 판단 위반사실 ①에 관한 피고 처분사유의 요지는, C가 ‘상품 선정 과정에서 상품선정절차를 생략할 수 있는 기준을 실효성 있게 마련하지 않음’으로써 법정사항 중 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조 제2항 제4호가 정한 “새로운 금융상품 개발 및 금융상품 판매과정에서 금융소비자 보호 및 시장질서 유지 등을 위하여 준수하여야 할 업무절차에 대한 사항”을 내부통제기준에 포함시키지 않았다는 내용이다. 구체적으로는 “기존 상품과 동일한 자산을 기초로 한 유사한 구조”의 상품에 대하여 상품선정절차를 생략할 수 있도록 규정한 펀드 지침 제8조의2 제5항 제3호가 생략요건을 더 좁게 규정하지 않은 것이 위 법정사항을 실효성 있게 마련하지 않은 데에 해당한다는 취지이다. 그러나 우선 C의 펀드 지침 등이 상품선정위원회 심의를 통한 상품선정절차 등 금융상품 출시 과정에서 준수하여야 할 업무절차를 규정하고 있는 것은 외견상 형식적으로는 내부통제기준에 위 법정사항을 포함시킨 것에 해당한다. 나아가 위 펀드 지침이 상품선정절차를 생략할 수 있는 ‘예외적 요건’을 더 엄격하게 규정하지 않았다는 사정만으로 C의 내부통제기준이 새로운 금융상품 선정 과정에서 금융소비자 보호 및 시장질서 유지 등을 위하여 준수하여야 할 업무절차의 중핵이 되는 핵심적 주요부분을 결여한 것이라고 인정하기는 어렵다. 즉, C의 내부통제기준이 “기존 상품과 동일한 자산을 기초로 한 유사한 구조”의 상품에 대하여 상품선정절차를 생략한 결과 시장환경의 변화에 따른 위험 등을 상품선정 과정에서 반영하지 못해 소비자의 손실이 가중되었다 하더라도, 관련 내부통제기준이 미흡하였다고 보아 그 변경의 필요성을 인정할 수는 있을지언정, 처음부터 내부통제기준으로서 상품선정 절차가 실질적으로 ‘흠결’되었다고 볼 수는 없다. 이와 관련하여 피고는 위 펀드 지침 규정이 생략요건을 더 엄격하고 구체적으로 정하지 않은 것은 구 금융회사 지배구조 감독규정 [별표2] 제1호, 제6호가 정한 내부통제기준을 마련하지 않은 것이라는 취지로도 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 위 [별표2]의 기준은 내부통제기준에 포함되어야 할 법정사항이 아니라, 내부통제기준 설정·운영의 원리로서 위 법정사항의 실질적 흠결 여부를 판단함에 간접적으로 고려할 수 있을 뿐인데, 구 금융회사 지배구조 감독규정 [별표2] 제1호(업무분장 원리), 제6호(업무활동 포괄범위 및 업무절차 등의 단계별 집행 원리)를 고려해 보더라도 위반사실 ①과 관련하여 상품선정절차 등 법정사항이 실질적으로 흠결되었다고 볼 수는 없다. 3) 위반사실 ③에 관한 구체적 판단 위반사실 ③에 관한 피고 처분사유의 요지는, C가 ‘상품선정위원회 심의 관련 회의결과 통지 및 보고, 위원선정·교체에 대한 기준·절차·시스템을 마련하지 않음’으로써 법정사항 중 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조 제2항 제4호가 정한 “새로운 금융상품 개발 및 금융상품 판매과정에서 금융소비자 보호 및 시장질서 유지 등을 위하여 준수하여야 할 업무절차에 대한 사항”을 내부통제기준에 포함시키지 않았다는 내용이다. 우선 앞서 본 바와 같이 C의 펀드 지침 등이 상품선정위원회 심의를 통한 상품 선정절차 등 금융상품 출시 과정에서 준수하여야 할 업무절차를 규정하고 있는 것은 외견상 형식적으로는 내부통제기준에 위 법정사항을 포함시킨 것에 해당한다고 볼 수 는 있다. 그러나 앞서 본 법리에 비추어, 위 인정 사실 및 갑 제1, 7, 11호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, C의 내부통제기준은 새로운 금융상품 ‘선정’(투자중개업자인 원고의 경우, 이는 위 규정상 ‘개발’에 조응한다) 및 판매 과정에서 ‘금융소비자 보호 및 시장질서 유지 등을 위하여 준수하여야 할 업무절차’의 중핵이 되는 핵심적 사항을 흠결하여, 실질적으로는 위 법정사항을 흠결하였다고 봄이 타당하다. 가) C가 상품선정위원회를 포함하여 새로운 금융상품 선정에 관하여 심의하고 검토하는 상품선정절차를 둔 것은 앞서 본 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제1항 제1, 2, 13호 및 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조 제2항 제4호의 규정 및 그 취지와 정신에 따른 것이고, 앞서 본 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조 제2항 제4호의 해석에 따르면 C가 이러한 상품선정위원회를 두는 것으로 결정한 이상, 그 위원회에서 결정된 내용은 반드시 해당 상품의 선정과 판매에 관한 최종적 의사결정과정에서 고려할 수 있도록 그 정보가 유통될 수 있게 하는 절차를 두어야 한다. 또한 C가 스스로 최소한의 조직 분화 이상으로 상품선정위원회라는 조직을 만든 이상 최소한 그 조직 내부에서 합의제 방식으로 의사결정을 하는 주체(상품선정위원)는 의결 결과 어떤 결론에 이르게 되었는지 여부, 즉 ‘개별 구성원 개개인 자신을 포함하는 집합체인 위원회의 최종적인 의사’를 확인할 수 있어야 한다. 그래야 자신을 포함한 위원들의 의사가 왜곡 없이 투명하게 전달·반영되어 사전에 마련된 표결 기준에 따라 공정한 결론에 도달했는지 확인할 수 있고, 그 결과에 대하여 의사결정에 참여한 위원으로서 걸맞은 책임이 부여될 수 있다. 나) 그러나 C의 펀드 지침(제8조의2)은 상품선정위원회의 위원 구성, 소집절차, 상품 선정절차 및 방법, 선정평가 방법 등 위 위원회의 운용에 관하여 규정하면서, 위원회 의사결정 절차의 핵심인 심의 및 의결에 관하여는 정족수 외에 아무런 절차를 규정하지 않았고, 심지어 심의 및 의결에 참여한 상품선정위원들에게 다른 위원들의 의견이나 최종적인 의결 결과를 전달, 통지하는 절차조차도 마련하지 않았다. 그렇다면 이는 분화된 조직 내부의 최종적 의사결정이 무엇인지조차도 확인할 길이 없게 함으로써 내부통제절차의 기본이 되는 정보전달 및 정보유통의 전제조건 자체를 완전히 형해화시킨 것일 뿐 아니라, 전달될 정보 자체가 무엇인지조차 특정할 수 없게 만든 것이므로, 이는 결국 실질적으로 정보유통에 관한 최소한의 핵심적 사항마저 흠결한 것으로 평가할 수 있다. 다) 실제로도 C가 상품선정절차와 관련하여 이러한 정보유통의 핵심적 절차 사항을 흠결한 결과, 상품선정위원회에 참여한 위원들은 앞서 본 바와 같이 위원회의 의사결정 과정(심의와 의결이 모두 서면으로 이루어졌다)에서 자행된 ‘임의 위원 교체를 통한 투표 결과 조작’, ‘불출석 위원에 대한 출석 및 찬성 의견 의제’, ‘평가표 위조’ 등으로 인하여 위원회의 의사결정이 왜곡된 사실을 전혀 확인할 수 없었고, 결국 상품선정위원회는 상품개발 추진부서인 WM추진부의 과도한 영업이익 추구를 통한 과도한 위험 인수(소비자에 대한 위험 전가)를 견제하는 내부통제시스템으로서 전혀 기능하지 못하였다. 위와 같이 반복된 투표 결과 조작 등은 상품선정위원들에게조차 최종 의결 결과를 통지하는 절차가 마련되어 있지 않았기에 비로소 가능했던 것으로, 이는 단순히 상품 출시 담당 직원 개인의 일탈 문제가 아니라, C가 상품선정위원회 내부 정보유통의 핵심적인 사항마저도 규정하지 않음으로써 ‘위원회’라는 형식과 달리 합의제 의사결정기구로서 기능할 기본적인 전제조건조차 마련하지 않은 데 기인한 것이다. 라) 더구나 펀드 지침상 상품선정위원회의 위원장은 상품개발 추진부서인 WM추진부장이고, 그 위원 9명 중 3명이 WM추진부 소속 직원(WM추진부장 포함)들이므로, 그 구조상 상품선정위원회는 WM추진부의 의사를 견제하기보다는 그 의사에 지배될 취약성을 가지고 있다. 이러한 가운데 C 경영진은 시중은행 중 펀드 판매 1위 달성이라는 목표를 내걸고 WM그룹의 사업계획 하에 DLF 등 펀드 상품의 출시·판매를 전사적으로 독려하였으며, 영업점 성과평가기준(KPI)에서도 상품 판매 관련 배점은 높게 부여하는 반면 고객수익률 및 소비자보호 배점은 낮게 부여하는 등 영업이익 극대화 전략을 강하게 추진해왔다. 이러한 C의 경영방침 및 상품선정위원회의 조직구성까지 고려하면, C가 경영진의 과도한 이익 추구에 제동을 걸어주고 금융소비자를 보호하기 위하여 최소한 갖추어야 할 견제시스템으로서의 상품선정절차를 마련함에 있어서는 그러한 견제적 기능과 관련한 정보가 해당 상품 선정 및 판매를 최종적으로 결정하는 의사 결정과정에 반영되도록 하기 위하여 ‘최소한 갖추어야 할 정보유통과정이나 절차’를 반드시 포함시켜야 한다. 그럼에도 내부통제기준에 위와 같은 정보유통과정이나 절차가 포함되지 않을 경우 상품선정위원회가 사실상 WM추진부의 의사에 지배되어 상품선정위원회는 없는 것과 마찬가지로 유명무실하게 운영될 수 있다는 점(실제 앞서 본 바와 같이 여러 사례에서 상품선정위원회의 의사결정 결과가 WM추진부의 의사를 뒷받침하도록 ‘조작’됨으로써 이 사건 DLF를 포함하여 원래 표결대로라면 부결되었어야 할 상품이 출시되기에 이르렀다)은 C 경영진으로서도 사전에 충분히 예상할 수 있었을 것으로 보인다. 4) 소결 위반사실 ①에 관한 피고 처분사유는 인정되지 않으나, 위반사실 ③에 관한 피고 처분사유는 인정된다. 원고의 주장은 위 인정 범위 내에서 이유 있다. 다. 위반사실 ②, ④ 인정 여부(상품 판매 및 사후관리 관련) 1) 인정 사실 가) 이 사건 DLF는 원금 100% 손실이 가능하여 위험등급 1등급(매우 높은 위험) 상품이다. 나) 그런데 C의 WM추진부는 이 사건 DLF 판매와 관련하여 사내 홍보, 직원연수 등을 진행하는 과정에서, 당초 자산운용사가 제공한 상품제안서상 수익률 모의실험 결과에 대한 검증을 생략한 채 상품판매에 유리한 결과만을 강조하여 전달한 결과, 영업점 직원들로 하여금 이 사건 DLF가 안정적인 상품인 것으로 오인하도록 하였다. 다) C의 ‘집합투자상품 표준판매매뉴얼’(이하 ‘판매매뉴얼’이라 한다)은 펀드(집합 투자상품)의 판매절차를 1단계(투자자정보 파악), 2단계(투자자 유형분류), 3단계(투자자에게 적합한 펀드 선정), 4단계(펀드에 대한 설명), 5단계(투자자 의사 확인), 6단계(사후 관리) 등의 총 6개 단계로 나누고, 판매 단계별 세부 절차 및 주의사항을 구체적으로 정하고 있다. 1단계에서는 투자자가 ‘전문투자자인지, 일반투자자인지’를 먼저 확인하고, 2단계에서 투자자를 투자성향에 따라 “안정형”, “안정추구형”, “위험중립형”, “적극투자형”, “공격투자형” 등 5등급으로 구분한다. 제3단계에서는 투자자의 투자성향 등급에 맞추어 적합한 위험등급의 펀드를 선정하는데, 위 매뉴얼상 기준표에 따르면 이 사건 DLF와 같이 위험등급 1등급인 펀드는 오로지 “공격투자형”의 투자자에게만 권유할 수 있고, 나머지 “안정형”, “안정추구형”, “위험중립형”, “적극투자형”의 투자자에게는 특별한 사정(포트폴리오 투자 등)이 없는 한 권유할 수 없다. 이어서 4, 5단계를 거쳐 펀드를 판매하고 난 다음 6단계(사후관리)에서는, ‘투자자의 펀드 매수 이후 수익률 현황, 투자규모 등에 대하여 유지·관리, 주기적 잔고통보, 자산운용보고서 등 제공’을 하도록 규정되어 있다. 라) 그 밖에 펀드 지침(집합투자상품위탁판매업무지침)은 제9조 이하에서 투자자 정보 파악 및 적합성 확보, 투자설명서 교부 및 설명의무, 표준투자권유 준칙 준수 등 집합투자상품 판매와 관련한 사항을 정하고, 제27조의2에서 ‘파생결합증권의 판매 후 정보제공’에 관한 규정을 두어 ‘공모의 방법으로 발행된 파생결합증권이 만기일 이전에 최초로 원금손실 조건에 해당하는 경우 일반투자자에게 원금손실 조건에 해당되었다는 사실 등을 통지’(제1항 제1호)하는 등의 구체적인 사후관리 절차를 마련하고 있다. 마) 한편, 위 판매매뉴얼에 따르면, 신규거래자나 고령자(만 65세 이상), 초고령(만 80세 이상) 투자자들에게 DLF 등 금융투자상품을 판매하고자 하는 경우에는 투자자의 올바른 투자판단을 유도하기 위하여 추천사유 및 유의사항 등을 기재한 ‘적합성 보고서’를 계약체결 전에 투자자에게 확인하도록 하고 교부해야 한다. 바) 그런데 피고의 검사 결과, C의 판매직원들이 이 사건 DLF 등 위험등급 1등급의 상품에 대하여 “안전성 고려”를 투자 추천사유로 선택하여 적합성 보고서를 작성한 사례가 검사대상 전체 적합성보고서 중 35.9%(368건/1,025건)로 확인되었다. 사) C가 은행 고객들에게 판매한 이 사건 DLF의 평균 손실률은 2019. 8. 8.부터 2019. 11. 19. 기간을 기준으로 약 - 45%로 손실금액이 500억 원이 넘는다. [인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 9, 11호증, 을 제3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지 2) 구체적 판단 위반사실 ②, ④에 관한 피고 처분사유의 요지는, C가 ‘상품 판매 과정에서 내부 통제기준(업무절차)을 실효성 있게 마련하지 않음’으로써 법정사항 중 구 금융회사 지배구조 감독규정 제11조 제2항 제4호가 정한 “새로운 금융상품 개발 및 금융상품 판매 과정에서 금융소비자 보호 및 시장질서 유지 등을 위하여 준수하여야 할 업무절차에 대한 사항”을 내부통제기준에 포함시키지 않았다는 내용이다. 구체적으로 위반사실 ②는, 펀드 판매 후의 위험관리, 소비자보호 업무와 관련하여 업무수행조직·전산시스템, 사모펀드에 대하여 원금손실조건에 해당하는 경우 그 사실을 통지하는 절차 등 내부통제기준이 마련되지 않았다는 것이고, 위반사실 ④는, 펀드 판매 과정에서 작성하는 적합성보고 전산시스템이 고객의 투자성향을 제대로 반영하여 투자권유 사유를 선택할 수 있도록 설계되어 있지 않아 실효성 있는 내부통제기준이 마련되어 있지 않다는 것이다. 그러나 우선 C의 판매매뉴얼 및 펀드 지침 등이 집합투자상품 등 금융상품의 판매를 1단계부터 6단계까지 나누어 단계별로 준수하여야 할 업무절차를 규정하고 있는 것은 외견상 형식적으로는 내부통제기준에 위 법정사항을 포함시킨 것에 해당한다. 나아가 위반사실 ② 중 판매 후 위험관리, 소비자보호 업무 등을 수행할 조직·전산시스템이 미비하다는 부분이나 위반사실 ④는, 사실상 C가 마련한 내부통제기준(판매 사후관리 절차, 적합성 보고 절차)의 ‘운영’상 문제점을 지적한 것으로서 내부통제기준 마련의무 위반에 해당한다고 보기 어렵다. 또한 위반사실 ② 중 사모펀드에 대하여 원금손실조건에 해당하는 경우 그 사실을 통지하는 절차를 마련하지 않았다는 사정만으로는 C의 내부통제기준이 새로운 금융상품 판매 과정에서 금융소비자 보호 및 시장질서 유지 등을 위하여 준수하여야 할 업무절차의 중핵이 되는 최소한의 핵심적 주요부분을 결여한 것이라고 인정하기는 어렵다. 앞서 본 바와 같이 펀드 지침은 제27조의2에서 공모의 방법으로 발행된 파생결합증권에 대하여는 원금손실조건에 해당되는 경우 그 사실을 통지하는 절차를 마련하고 있는데, 위와 같은 통지절차의 적용범위를 사모펀드에까지 확대하지 않은 결과 사모펀드 투자자의 손실이 가중되었다 하더라도, 내부통제기준이 다소 미흡하였다고 보아 그 변경의 필요성을 인정할 수는 있을지언정, 처음부터 내부통제기준으로서의 상품 판매절차가 실질적으로 흠결되었다고 볼 수는 없다. 피고 주장과 같이 C가 구 자본시장법 제9조 제19항, 구 자본시장법 시행령 제14조 제2항의 사모펀드 인원수 제한 규정을 남용하여 실질이 공모펀드이나 외관상 사모펀드처럼 운용되는 이 사건 DLF를 판매함으로써 결과적으로 위 펀드 지침 제27조의2의 적용이 배제된 측면이 있다 하더라도, 이는 내부통제기준 자체가 흠결되었기 때문이 아니라, 위와 같은 비전형적인 자산운용 형태로 인하여 결과적으로 일반투자자를 위한 사후관리에 공백이 생겼기 때문이므로 운영상의 문제에 가깝다. C가 내부통제기준을 마련할 당시 이러한 비전형적인 자산운용형태까지 예견하고 위 규정의 적용 범위를 공모펀드로 제한하였다고 보이지는 않는다. 이와 관련하여 피고는 C가 소비자보호 업무를 전담하는 조직·전산시스템, 관련 절차 규정을 실효성 있게 마련하지 않아 구 금융회사 지배구조 감독규정 [별표2] 제1호, 제6호, 제12호를 위반하였다는 취지로도 주장한다. 그러나 앞서 본 바와 같이 위 [별표2]의 기준은 내부통제기준에 포함되어야 할 법정사항이 아니라, 내부통제기준 설정·운영의 원리로서 위 법정사항의 실질적 흠결 여부를 판단함에 간접적으로 고려할 수 있을 뿐인데, 구 금융회사 지배구조 감독규정 [별표2] 제1호(업무분장 원리), 제6호(업무활동 포괄범위 및 업무절차 등의 단계별 집행 원리), 제12호(분쟁 등 처리절차)를 고려해 보더라도 위반사실 ②, ④와 관련하여 상품판매절차 등 법정사항이 실질적으로 흠결되었다고 볼 수는 없다. 라. 위반사실 ⑤ 인정 여부(점검체계 관련) 위반사실 ⑤에 관한 피고 처분사유는 C가 ‘금융상품 출시·판매 관련 내부통제기준 준수 여부를 점검하기 위한 실효적인 내부통제체계를 마련하지 않음’으로써 법정사항 중 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제1항 제6호가 정한 “임직원의 내부통제기준 준수 여부를 확인하는 절차·방법과 내부통제기준을 위반한 임직원의 처리”를 내부통제 기준에 포함시키지 않았다는 내용이다. 구체적으로는, 내부통제규정 제15조가 점검에서 감안하도록 하고 있는 ‘업무의 중요도 및 위험도 세부 판단 기준과, 세부 점검기준’이 마련되지 않았고, 준법감시 관련 업무를 위임한 경우 감독·시정을 위한 기준·절차가 마련되지 않았다는 것이다. 그러나 갑 제6호증의 기재에 의하면, C의 내부통제규정은 위 은행으로 하여금 임직원 업무수행의 공공성 제고 및 위법·부당행위의 사전 예방 등에 필요한 효율적인 준법감시체제를 구축·운영하도록 하면서, 위 준법감시체계에 ‘관련 법령, 내부통제기준 준수여부 점검 및 시정조치’, ‘주요 업무에 대한 법규준수 측면에서의 사전검토 및 정정 요구’ 등을 포함하도록 규정하고 하고 있고(제14조), 준법감시인으로 하여금 준법감시 체제를 통해 임직원의 내부통제기준 준수여부를 업무의 중요도 및 위험도 등을 감안하여 주기적으로 점검하도록 하고 있으며(제15조 제1항), 내부통제기준 위반사항에 대해 관련 부점에 시정 또는 개선을 요구할 수 있게 하고, 중대한 위반 사실 발견 시 지주 회사 준법감시인에게 보고하도록 하며, 필요한 경우에는 감사위원회 또는 상임감사위원에게 보고할 수 있도록 하고 있다(제16조 제1항). 이와 같은 내부통제규정에는 외견상 형식적으로 위 법정사항이 포함되어 있다. 나아가 내부통제규정 제15조 제1항이 점검 시 감안하도록 한 ‘업무의 중요도 및 위험도 등’은 준법감시인의 전문적인 판단에 맡긴 것이므로, 위 사항에 대한 세부적인 판단기준을 별도로 마련하지 않았다 하여 이러한 사정만으로 임직원의 내부통제기준 준수 여부를 확인하는 절차·방법의 중핵이 되는 핵심적 주요 부분을 결여한 것이라고 보기는 어렵다. 오히려 위반사실 ⑤의 내용 자체에 의하더라도, C의 준법감시인은 상품출시에 상응하는 리스크의 중대함을 고려하지 않고 사전 법률점검에서 형식적인 점검만 한 차례 실시하였고, 실무 부서에 위임한 자점감사 항목 선정에 문제점이 있음에도 이에 대한 적절한 조치를 취하지 않았다는 것으로서, 이는 앞서 본 바와 같이 이미 내부통제규정에 마련되어 있는 점검 및 시정조치, 사전검토 및 정정요구 등의 의무를 제대로 이행하지 않은 ‘내부통제기준 위반’에 해당할 뿐이다. 마. 원고들의 행위자 또는 감독자 지위에 관하여 1) 원고 A 금융사지배구조법이 규정하고 있는 내부통제기준은 금융회사의 지배구조에 관한 기본적인 사항으로서 그 마련의무의 주체가 금융회사이고(제24조), 그 제정·개정 및 폐지에 관한 사항은 이사회 의결사항이므로(제15조 제5호), 원고 A는 이사회의 구성원이자 대표이사로서 직접 C의 내부통제기준 마련과 관련된 의무를 지는 지위에 있다. 설령 실무상 내부통제기준의 구체적인 내용은 관련 실무부서에서 초안을 작성한다 하더라도 최종적인 제정은 이사회에서 심의·의결하는 것이며, 나아가 원고 A는 대표이사로서 WM그룹 등 실무부서의 임직원들의 내부통제기준 작성을 실질적으로 감독하는 지위에 있기도 하다. 위 원고는 자신이 내부통제기준 마련업무 관련 행위자인 임직원들에 대하여 직제상 직속 감독자 지위에 있지 않으므로 그 내부통제기준 마련의무 위반에 대하여 책임을 지는 주체는 아니라는 취지로 주장하나, 앞서 본 바와 같이 내부통제기준 마련의무의 주체는 C이고, 실제로 그 의무를 이행하여야 하는 책임을 부담할 인적 주체는 1차적으로 대표이사를 포함한 이사회이다. 더구나 금융회사의 대표이사는 구 금융사지배구조법 시행령 제19조 제2항에 따라 내부통제위원회 위원장으로서 내부통제기준의 운영상 최종 책임을 지는 주체라는 점까지 고려하면, 내부통제기준 작성 실무자에 대한 관계에서 직근 상급자인지와 관계없이 원고 A는 내부통제기준 작성업무에 대하여도 감독자 지위에 있다고 보는 것이 타당하다. 따라서 원고 A는 C의 내부통제기준과 관련하여 행위자로서 마련의무는 물론 감독자로서 그 마련 관련 실무를 감독할 의무를 진다(근본적으로 원고들의 주장은 결국 금융회사 내부의 전결 규정에 따라 제재 대상선정 및 양정기준의 내용인 행위자 - 감독자를 구분해야 한다는 것이어서, 이 점에서도 받아들이기 어렵다. 이에 따르면, 금융 회사가 그 책임의 층위를 세세하게 나누면 나눌수록 결국 대표이사는 책임을 면하게 되기 때문이다). 결국 원고 A을 감독자에 해당한다고 본 피고의 조치에 어떠한 위법이 있다고 볼 수는 없다. 2) 원고 B 같은 전제에 따라 보면, C의 금융상품 판매 관련 내부통제기준 마련을 담당하는 실무 부서는 WM그룹으로서, WM그룹장이자 부행장이었던 원고 B는 위반사실 ③과 관련하여 내부통제기준 마련 관련 의무를 이행하지 않은 행위자에 해당한다고 본 피고의 조치를 위법하다고 볼 수는 없다. 바. 소결 결국 이 사건 처분사유는 위반사실 ③과 관련된 부분에 한하여 인정된다. 5. 재량권 일탈·남용 여부에 관한 판단 가. 관련 법리 금융회사지배구조법 제35조 제3항 제1호, 제4항 제1호, 금융기관검사및제재에관한 규정 제18조, 제19조 등에 의하면, 피고는 은행 임원의 위법·부당행위에 대하여 제재조치 또는 제재조치 요구를 할 것인지 여부 및 제재양정에 관하여 재량을 가지고 있으므로 피고의 위법·부당행위 관련 임직원에 대한 제재 또는 제재요구 처분은 재량행위이다. 그러나 이러한 제재조치의 재량행사에 있어서 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용으로서 위법하게 된다(대법원 2002. 5. 28. 선고 2000두6121 판결 등 참조). 나. 구체적 판단 피고는 ‘금융기관 검사 및 제재에 관한 규정 시행세칙’(피고의 내부 사무처리준칙에 해당한다) 제46조 및 [별표2]의 제재양정기준에 따라, 위반사실 ① ~ ⑤가 “해임권고(면직) ~ 문책경고(감봉)”의 대상에 해당하는 “비위의 도가 심하거나 중과실이 있는 경우”에 해당한다고 보아 이 사건 처분을 하였다. 그러나 앞서 본 바와 같이 당초 피고가 이 사건 처분의 사유로 삼은 위반사실 ① ~ ⑤ 중 위반사실 ③을 제외한 처분사유는 모두 인정되지 않고, 남은 위반사실 ③만으로 원고들에 대하여 향후 각 3년간 임원 취임이 제한되는 문책사항, 감봉 등 중징계[금융사지배구조법 제5조 제1항 제7호, 구 금융사지배구조법 시행령 제7조 제2항 제1호 (다)목, 제2호 (다)목]를 부과할 만큼 위 원고들이 내부통제기준 마련의무를 중대하게 위반하였다고 보기는 어려우므로, 이 사건 처분은 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있어 재량권의 일탈·남용의 위법이 있다. 피고 주장과 같이 C의 내부통제 실패로 인하여 이 사건 DLF의 불완전판매라는 금융사고와 그로 인한 대량의 소비자 피해가 발생했다 하더라도, 현행 금융사지배구조법령 아래에서는 ‘내부통제기준 마련의무’ 위반이 아닌 ‘내부통제기준 준수의무’ 위반으로 금융회사나 그 임직원에 대하여 제재조치를 가할 법적 근거가 없다. 헌법상 법률유보의 원칙에 따라 제재의 필요성만으로는 법적 근거 없이, 혹은 제재처분의 근거법령을 문언의 범위를 벗어나 확장 해석하여 기본권을 제한할 수는 없는 것이다. 그러므로 피고로서는 이 사건 처분을 함에 있어 C의 내부통제 실패 중 ‘내부통제기준 마련의무 위반’ 사실만을 처분사유로 삼았어야 하나, 이 사건 DLF 불완전판매로 인한 대량 피해가 발생하자 사후적으로 내부통제기준 마련 시점에는 사전 예측하기 어려웠을 다양한 형태의 내부통제기준 위반·남용 행위 등을 들어 이를 방지하지 못했다는 이유로 사실상 내부통제기준 자체의 ‘흠결’이 아닌 ‘내용상의 미흡’ 또는 ‘운영상 문제점’을 위반사실 ①, ②, ④, ⑤ 관련 처분사유로 잘못 구성하였다. 따라서 이 사건 처분은 피고가 적용될 법리를 오해하여 그 근거법령이 허용하는 제재사유의 범위를 벗어나게끔 처분사유를 구성한 탓에 대부분의 처분사유가 인정되지 않아 적법한 재량권을 행사한 것이라고 볼 수 없으므로, 피고로서는 근거법령의 범위 내에서 적법하게 처분사유를 구성하여 원고들에게 그에 상응하는 수준의 제재를 가할 수 있을 뿐이다. 원고들의 이 부분 주장은 이유 있다. 다. 소결 이 사건 처분은 결과적으로 유지될 수 없어 위법하므로 취소되어야 한다. 6. 결론 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 모두 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다. 판사 강우찬(재판장), 위수현, 김송

서울행정법원 제14행정부 결정 【사건】 2021아12139 집행정지 【신청인】 【피신청인】 성북구청장 【주문】 이 사건 신청을 기각한다. 【신청취지】 피신청인이 2021. 8. 19. 신청인에게 한 종교시설에 대한 시설폐쇄처분은 별지 방역수칙 준수의 범위 내에서 이 법원 2021구합75337 사건의 판결선고일로부터 30일이 되는 날까지 그 효력을 정지한다. 【이유】 1. 처분의 경위 등 이 사건 기록 및 심문 결과에 의하면, 아래 사실이 소명된다. 가. 신청인은 서울 성북구 ○○○로**○길 **(○○동)에 있는 교회로서 대한예수교○○회총회 산하 서울○노회에 소속되어 있다. 나. 서울특별시장은 2021. 7. 12. 서울특별시 공고 제2021-1913호로 ‘수도권 새로운 거리두기 4단계 시행 안내’[처분기간: 2021. 7. 12.(월) 0시 ~ 2021. 7. 25.(일) 24시, (이하 ‘이 사건 공고’라고 한다)]를 발령하였다. 이 사건 공고에 의하면 종교시설의 경우 4단계 수칙 적용 시 비대면예배만 가능하다. 다. 피신청인은 서울특별시장의 협조 요청에 따라 2021. 7. 12. 신청인에게 ‘새로운 거리두기 4단계 시행으로 위 기간 동안 비대면예배만 인정하며, 모든 모임·행사·식사·숙박이 금지된다.’고 안내하였다. 그러나 신청인은 2021. 7. 18.(일) 교인 약 150여 명이 참석한 대면예배를 실시하였다. 라. 피신청인은 서울특별시장의 행정조치 요청에 따라 2021. 7. 21. 신청인에게 아래와 같은 내용의 운영중단처분(이하 ‘1차 운영중단처분’이라 한다)을 하였다. 마. 신청인은 2021. 7. 22. 이 법원 2021구합72253호로 1차 운영중단처분의 취소를 구하는 소를 제기함과 동시에 이 법원 2021아11898호로 1차 운영중단처분의 집행정지를 구하는 신청을 하였다. 바. 위 법원은 2021. 7. 24. 신청인의 위 집행정지 신청을 기각하는 결정을 하였고, 신청인은 위 결정에 불복하여 항고하였다(서울고등법원 2021루1331호). 사. 그런데 신청인은 1차 운영중단처분에 따른 운영중단기간 중으로서 위와 같이 집행정지 신청이 기각된 다음날인 2021. 7. 25.(일) 다시 대면예배를 실시하였다. 아. 서울특별시장은 2021. 7. 26. 서울특별시 고시 제2021-414호로 ‘수도권 사회적 거리두기 연장에 따른 종교시설 방역지침 의무화 조치 고시’를 하였다[처분기간: 2021. 7. 26.(월) 0시 ~ 2021. 8. 8.(일) 24시, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다]. 이 사건 고시에 의하면 종교시설은 19명의 범위 내에서 전체 수용인원의 10%가 참석한 대면예배가 허용되었다(다만, 기존 방역수칙 위반 또는 확진자 발생으로 폐쇄된 전력이 있는 종교시설은 대면예배 불가). 자. 피신청인은 2021. 7. 29. 신청인에게 ‘시설폐쇄처분 사전통지 및 청문 실시 안내’ 공문을 내용증명 우편으로 통지함으로써 2021. 8. 11. 청문절차가 실시될 예정임을 안내하였다. 위 공문의 주요 내용은 다음과 같다. 차. 신청인은 2021. 8. 1.(일)에도 약 200여명이 참석한 대면예배를 실시하였다. 카. 피신청인은 서울특별시장의 행정조치 요청에 따라 2021. 8. 5. 신청인에 대하여 재차 운영중단처분(2021. 8. 6. 0시 ~ 2021. 8. 25. 24시, 이하 ‘2차 운영중단처분’이라 한다)을 하였다. 타. 서울특별시장은 2021. 8. 9. 서울특별시 고시 제2021-440호로 ‘전국 사회적 거리두기 연장에 따른 종교시설 정규 종교활동 방역조치 안내 고시’를 하였다[처분기간: 2021. 8. 9.(월) 0시 ~ 2021. 8. 22.(일) 24시]. 위 고시에 의하면 종교시설은 전체 수용 인원의 10% 이내(최대 99명)가 참석한 대면예배가 허용되었다[다만, 방역수칙 위반으로 처분(처벌)을 받은 종교시설은 비대면 유지]. 파. 신청인은 2차 운영중단처분에 따른 운영중단기간인 2021. 8. 8.(일)과 같은 달 15.(일)에도 대면예배를 실시하였다. 하. 이 사건 공고에 따른 ‘수도권 새로운 거리두기 4단계’가 시행된 2021. 7. 12.부터 2021. 8. 15.까지 서울특별시 성북구 소속 공무원들은 신청인의 방역지침 준수여부 점검 등 목적으로 신청인 교회에 방문하였으나, 신청인 측에서 위 공무원들의 출입을 허용하지 않았고, 그로 인해 위 공무원들은 대면예배가 이루어지는 교회 내부의 모습이나 방역지침 준수 여부 등 현황을 직접 확인할 수 없었다. 거. 피신청인은 2021. 8. 11. 시설폐쇄를 위한 청문절차를 실시한 다음 2021. 8. 19. 위에서 본 바와 같이 신청인이 1차 운영중단처분에 따른 운영중단기간 중인 2021. 7. 25. 대면예배를 실시함으로써 운영을 계속하였다는 이유로 시설폐쇄처분을 하고(이하 ‘이 사건 시설폐쇄처분’이라 한다), 이를 아래와 같이 신청인에게 통보하였다. 2. 집행정지 요건 충족 여부에 관한 판단 가. 관련 법리 1) 행정처분의 효력정지나 집행정지를 구하는 신청사건에서는 행정처분 자체의 적법 여부를 판단할 것이 아니고 그 행정처분의 효력이나 집행 등을 정지시킬 필요가 있는지의 여부, 즉 행정소송법 제23조 제2항 소정 요건의 존부만이 판단대상이 된다(대법원 2011. 4. 21.자 2010무111 전원합의체 결정 등 참조). 2) 행정소송법 제23조 제2항은 ‘취소소송이 제기된 경우에 처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 처분 등의 효력 등을 정지할 수 있다.’고 정하고 있다. 여기에서 ‘회복하기 어려운 손해’는 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 금전보상이 불가능한 경우 또는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형, 무형의 손해를 일컫는다. 그리고 ‘처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요’가 있는지는 처분의 성질, 양태와 내용, 처분상대방이 입는 손해의 성질·내용과 정도, 원상회복·금전배상의 방법과 난이도 등은 물론 본안청구의 승소가능성 정도 등을 종합적으로 고려하여 구체적·개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2018. 7. 12.자 2018무600 결정 참조). 3) 행정소송법 제23조 제3항은 ‘공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있을 때’에는 집행정지가 허용되지 아니한다는 소극적 요건을 정하고 있다. 여기서 말하는 ‘공공복리’는 그 처분의 집행과 관련된 구체적이고도 개별적인 공익을 말하는 것으로서 이러한 집행정지의 소극적 요건에 대한 주장·소명책임은 행정청에게 있다(대법원 1999. 12. 20.자 99무42 결정 등 참조). 행정소송법이 이러한 제한사유를 정한 취지는 집행정지 여부를 결정하는 경우 신청인의 손해뿐만 아니라 공공복리에 미칠 영향을 아울러 고려하여야 한다는 데 있고, 따라서 공공복리에 미칠 영향이 중대한지의 여부는 절대적 기준에 의하여 판단할 것이 아니라, 신청인의 ‘회복하기 어려운 손해’와 ‘공공복리’ 양자를 비교·교량하여 전자를 희생하더라도 후자를 옹호하여야 할 필요가 있는지 여부에 따라 상대적·개별적으로 판단하여야 한다. 나. 구체적 판단 1) 이 사건 시설폐쇄처분으로 인하여 신청인 교회의 예배시설이 폐쇄됨으로써 예배를 비롯한 교회 운영이 금지되는바, 신청인에게 금전적으로 보상이 불가능하거나 금전보상으로는 사회관념상 참고 견딜 수 없거나 참고 견디기 현저히 곤란한 손해, 즉 ‘회복하기 어려운 손해’가 발생될 우려가 있다고 판단된다. 그리고 이 사건 시설폐쇄처분에 따른 폐쇄기간이 이미 진행중인 점과 교회의 통상적인 예배 일정에 비추어 볼 때, 그와 같은 손해를 피하기 위하여 본안판결을 기다릴 여유가 없으므로 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요성 역시 인정된다. 2) 그러나 위 소명사실과 제출된 소명자료들 및 심문결과에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 신청인에게 발생될 불이익에 비하여 이를 통해 달성하려는 공공복리를 옹호하여야 할 필요성이 더욱 크다고 판단된다. 따라서 이 사건 시설폐쇄처분의 효력을 정지하는 것은 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 판단되므로, 이 사건 신청을 받아들이지 아니한다. 가) 모든 국민은 종교의 자유를 가지지만(헌법 제20조 제1항), 종교의 자유의 본질적인 내용을 침해하지 않는 한도 내에서 공공복리를 위하여 필요하고 불가피한 예외적인 경우에 한하여 법률로써 제한될 수 있다(헌법 제37조 제2항). 나) 이 사건 공고가 발령되기 전인 2021. 7. 6. 코로나바이러스감염증-19(이하 ‘코로나19’라 한다) 신규 확진자가 1,000명을 돌파한 이후 최근 일일 신규 확진자가 2,000명을 넘어서는 등 코로나19 바이러스가 국내에 유입된 이래 가장 엄중한 상황에 처해 있다. 이러한 상황에서 코로나19 바이러스 감염의 확산을 막기 위해서는 사회 전 영역에서 사회적 거리두기 강화를 통한 이동 및 대면접촉 최소화가 불가피하고, 이는 교회라고 해서 예외가 될 수는 없다. 다) 신청인은 이 사건 공고에 따른 방역지침을 위반하여 2021. 7. 18. 약 150여 명이 참석한 대면예배를 실시하였다는 사유로 피신청인으로부터 1차 운영중단처분을 받았다. 이후 신청인은 이 법원에 1차 운영중단처분의 집행정지를 구하는 신청을 하였으나 2021. 7. 24. 그 신청에 대한 기각결정이 내려졌음에도 불구하고 1차 운영중단처분에 따른 운영중단기간 중으로서 위와 같이 집행정지 신청이 기각된 다음날인 2021. 7. 25. 바로 대면예배를 강행하였다. 이 사건 시설폐쇄처분은 위와 같이 1차 운영중단처분에도 불구하고 이를 위반하여 다시 대면예배를 강행한 것을 처분사유로 하며, 이 경우 피신청인은 재량의 여지없이 해당 시설의 폐쇄를 명할 수밖에 없다(감염병예방법 제49조 제3항 단서). 뿐만 아니라 신청인은 이 사건 고시 및 2차 운영중단처분에 반하여 2021. 8. 1.과 같은 달 8., 같은 달 15. 계속 대면예배를 강행하기도 하였다. 신청인은 여러 가지 사유를 들어 이 사건 공고나 이 사건 고시, 1, 2차 운영중단처분 등 종교 시설에 대한 방역당국 조치와 행정청이 원고에 대하여 한 행정처분의 위헌·위법성을 주장하고 있지만, 해당 조치 및 처분에 대하여 합법적인 구제수단이 마련되어 있음에도 불구하고 이를 무시하고 대면예배를 강행한 것은 결코 정당화 될 수 없다. 예를 들어, 신청인 교회가 대면 예배를 강행하기 이틀 전인 2021. 7. 16. 다른 교회 등이 제기한 집행정지 사건에서 이 법원은 거리두기 4단계 상황 하에서도 일정한 조건 하에 전체 수용인원의 10%, 최대 19명 이하로 대면 예배 등을 허용하도록 하는 결정을 한 바 있고, 이후 방역당국이 위 결정과 같은 내용으로 종교시설에 대한 수도권 거리두기 4단계 시행내용을 변경하는 조치를 취하기도 하였다. 라) 신청인은 방역당국의 방역지침이나 법원의 결정에 반하면서까지 대면예배를 강행하였으면서도, 정작 2021. 7. 12.부터 2021. 8. 15.까지 방역지침 준수여부 점검 등 목적으로 신청인 교회에 방문한 공무원들의 출입을 막음으로써 방역조치 준수 여부를 객관적으로 확인하는 것을 불가능하게 하였다. 코로나19 감염 확산이 엄중한 현 상황에서 다수인이 실내에 모여 예배를 진행하였고 방역조치 준수 여부에 대한 객관적인 검증도 불가능한 상황이었으므로, 그 과정에서 코로나19 감염이 발생할 수도 있다고 우려하는 것은 충분히 합리적이다. 다행히 신청인 측은 이 사건 시설폐쇄명령 후인 2021. 8. 22.(일)에는 대면예배를 중단하고 방역당국의 점검에 협조한 것으로 보이기는 하나, 이 사건 시설폐쇄처분에 이르기까지의 경과를 살펴보면 이전과 같이 방역당국의 조치를 무시하는 상황이 재발하지 않으리라는 보장이 없다. 마) 이 사건 시설폐쇄처분은 신청인이 이 사건 공고를 위반하여 대면예배를 강행함으로써 1차 운영중단처분을 받았음에도 그 처분과 법원의 집행정지 기각 결정을 무시하고 재차 대면예배를 강행한 것으로 인해 내려진 것으로서, 신청인의 법질서를 경시하는 태도가 자초한 측면이 크다. 이러한 신청인의 행위가 종교적인 신념에서 비롯된 것이라고 하더라도, 장기간 경제적 손실과 심리적 불편함을 감수하며 성실하게 방역수칙을 준수하고 있는 대다수 국민들에게 불안감과 실망감을 안겨주고 국민의 건강과 생명이라는 중대한 공공복리에 위해가 된다는 사실을 부인하기 어렵다. 바) 감염병예방법 제49조 제6항에 따르면, 시설폐쇄를 명한 피신청인은 방역지침의 변경(코로나19 감염병의 확산세가 감소하는 상황을 상정해 볼 수 있음)으로 시설 폐쇄의 필요성이 없어진 경우 재난 및 안전관리기본법 제11조의 지역위원회 심의를 거쳐 폐쇄 중단 여부를 결정할 수 있다. 비록 이 사건 시설폐쇄처분에 따른 폐쇄기간의 종기가 정해져 있지는 않지만, 위와 같이 방역지침의 변경에 따라 폐쇄 중단을 결정할 수 있는 법적 장치가 마련되어 있다. 3. 결론 그렇다면 이 사건 신청은 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 2021. 8. 26. 판사 이상훈(재판장), 김정웅, 이아영