헌법재판소는 2019. 11. 28. 인터넷언론사에 대해 선거일 전 90일부터 선거일까지 후보자 명의의 칼럼 등을 게재하는 것을 제한하는 구 ‘인터넷선거보도 심의기준 등에 관한 규정’(2011. 12. 23. 인터넷선거보도심의위원회 훈령 제9호로 제정되고, 2017. 12. 8. 인터넷선거보도심의위원회 훈령 제10호로 개정되기 전의 것) 제8조 제2항 본문과 그 현행 규정 제8조 제2항이 공직선거 후보자의 표현의 자유를 침해한다고 하였다. ■ 사건의 개요 인터넷언론사인 ○○는 저명인사에게 블로그를 개설하여 블로거로 활동하도록 하는 방식으로 기사를 생산하고 있다. 청구인은 ○○당의 공동운영위원장으로서 ○○의 블로거로 활동하면서, 2014. 12. 18.부터 2016. 1. 29.까지 15회에 걸쳐 ○○의 인터넷홈페이지에 청구인 명의의 칼럼을 게재하였다. 청구인은 2016. 1. 11. 제20대 국회의원선거에 출마하기 위해 서울특별시 ○○구선거구에 예비후보자로 등록하였다. 인터넷선거보도심의위원회는 ○○에 게재된 청구인 명의의 2016. 1. 20.자 및 2016. 1. 29.자 칼럼이 선거일 전 90일부터 제한하고 있는 후보자 명의의 칼럼을 게재한 것으로서, 공직선거법 제8조(언론기관의 공정보도의무)와 ‘인터넷선거보도심의위원회의 구성 및 운영에 관한 규칙’ 제2조의2(인터넷언론사의 공정한 선거보도) 제1항을 위반하였다는 이유로, 2016. 2. 1. ○○에게 ‘공정보도 협조요청’을 하였다. 청구인은 ○○ 담당자로부터 위와 같은 사실을 전해 듣고 칼럼 게재를 중단하였다. 이에 청구인은, 위와 같이 인터넷언론사에 후보자 명의의 칼럼 등을 게재하는 것을 제한하는 근거규정인 공직선거법 제8조의5 제6항 및 구 ‘인터넷선거보도 심의기준 등에 관한 규정’ 제8조 제2항이 청구인의 표현의 자유를 침해한다고 주장하며, 2016. 2. 2. 헌법소원심판을 청구하였다. ■ 결정 요지 ▷ 법률유보의 원칙 위반 여부 이 사건 시기제한조항은 공직선거법 제8조의5 제6항, 제9항, ‘인터넷선거보도심의위원회의 구성 및 운영에 관한 규칙’ 제17조 등의 위임에 따라 제정된 것으로서 법률에 근거를 두고 있다. 이 사건 시기제한조항의 효과와 인터넷 선거보도 심의 제도의 취지, 인터넷선거보도심의위원회의 성격 등에 비추어 보면, 모법에서 이 사건 시기제한조항을 포함한 이 사건 심의기준 규정에 포함될 내용에 대해 어느 정도 포괄적으로 위임할 필요성이 인정되므로, 인터넷선거보도심의위원회가 어느 시기부터 인터넷언론사에 후보자 명의의 칼럼 등을 게재하는 것을 제한할 것인지를 공직선거법의 취지와 내용을 고려하여 정한 것이라면, 이를 모법의 위임범위를 벗어난 것이라고 볼 수 없다. 공직선거법은 선거일 전 90일을 기준으로 다양한 규제를 부과하고 있는데, 인터넷선거보도심의위원회도 이러한 입법자의 판단을 존중하여 이 사건 시기제한조항에도 선거일 전 90일을 기준으로 설정하였다. 따라서 이 사건 시기제한조항이 모법의 위임범위를 벗어났다고 볼 수 없으므로 법률유보원칙에 반하여 청구인의 표현의 자유를 침해하지 않는다. ▷ 표현의 자유 침해 여부 이 사건 시기제한조항은 선거일 전 90일부터 선거일까지 후보자 명의의 칼럼 등을 게재하는 인터넷 선거보도가 불공정하다고 볼 수 있는지에 대해 구체적으로 판단하지 않고 이를 불공정한 선거보도로 간주하여 선거의 공정성을 해치지 않는 보도까지 광범위하게 제한한다. 공직선거법상 인터넷 선거보도 심의의 대상이 되는 인터넷언론사의 개념은 매우 광범위한데, 이 사건 시기제한조항이 정하고 있는 일률적인 규제와 결합될 경우 이로 인해 발생할 수 있는 표현의 자유 제한이 작다고 할 수 없다. 인터넷언론의 특성과 그에 따른 언론시장에서의 영향력 확대에 비추어 볼 때, 인터넷언론에 대하여는 자율성을 최대한 보장하고 언론의 자유에 대한 제한을 최소화하는 것이 바람직하고, 계속 변화하는 이 분야에서 규제 수단 또한 헌법의 틀 안에서 다채롭고 새롭게 강구되어야 한다. 이 사건 시기제한조항의 입법목적을 달성할 수 있는 덜 제약적인 다른 방법들이 이 사건 심의기준 규정과 공직선거법에 이미 충분히 존재한다. 따라서 이 사건 시기제한조항은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 표현의 자유를 침해한다. ■ 해설 ▷ 심판대상의 확장 이 사건 헌법소원심판에서 헌법재판소는 공직선거법 제8조의5 제6항은 인터넷선거보도심의위원회로 하여금 인터넷 선거보도의 공정을 보장하기 위하여 필요한 사항을 정하여 공표하도록 위임하고 있고, 인터넷언론사에 일정 기간 후보자 명의의 칼럼 등을 게재하지 못하도록 하여 청구인의 표현의 자유를 제한하는 것은 구체적으로 시기제한조항으로 인한 것이므로, 직접성을 갖추지 못하였다고 하여 각하하였다. 그리고 청구인을 규제하고 헌법소원심판이 청구된 것은 구 ‘인터넷선거보도 심의기준 등에 관한 규정’(2011. 12. 23. 인터넷선거보도심의위원회 훈령 제9호로 제정되고, 2017. 12. 8. 인터넷선거보도심의위원회 훈령 제10호로 개정되기 전의 것)이었으나, 그 이후 개정되었는데, 구‘인터넷선거보도 심의기준 등에 관한 규정’ 제8조 제2항 본문이 후보자 명의의 칼럼이나 저술을 게재하는 보도를 제한하는 것과 달리 현재 시행 중인 ‘인터넷선거보도 심의기준 등에 관한 규정’(2017. 12. 8. 인터넷선거보도심의위원회 훈령 제10호로 개정된 것) 제8조 제2항은 후보자 명의의 칼럼, 논평, 기고문, 저술 등을 게재하는 것을 제한하는 것으로 개정되었으나, 양자의 내용은 실질적으로 동일하여 동종의 기본권 침해 문제가 제기될 수 있으므로, 헌법재판소는 현행 ‘인터넷선거보도 심의기준 등에 관한 규정’ 제8조 제2항도 심판대상에 포함시켰다. ▷ 법률유보의 원칙 헌법재판소는 시기제한조항의 효과와 인터넷 선거보도 심의 제도의 취지, 이 사건 심의위원회의 성격 등에 비추어 보면, 공직선거법조항 등 모법에서 시기제한조항을 포함한 심의기준 규정에 포함될 내용에 대해 어느 정도 포괄적으로 위임할 필요성이 인정된다고 하였다. 즉 선거일에 임박한 기간 동안 인터넷언론사에 후보자 명의의 칼럼 등이 게재될 경우 해당 보도는 선거보도의 공정성을 해칠 우려가 있으므로 심의기준 규정에서 이를 제한할 필요가 있는데, 인터넷 선거보도의 심의는 관련 법규 및 이 사건 심의위원회가 정하는 심의기준 등에 따르므로, 심의위원회가 심의기준 규정을 마련하는 데에 있어서 공직선거법의 취지와 내용을 고려하게 될 것을 충분히 예상할 수 있다는 것이다. 따라서 심의위원회가 어느 시기부터 인터넷언론사에 후보자 명의의 칼럼 등을 게재하는 것을 제한할 것인지를 정할 경우에도 공직선거법의 취지와 내용을 고려하여 정한 것이라면, 이를 모법의 위임범위를 벗어난 것이라고 볼 수 없다고 하였다. 선거일까지 후보자 명의의 칼럼이나 저술을 게재하는 보도를 제한하는데 어느 정도 기간 동안을 설정할 것인가 하는 것은 모법의 취지 등을 고려하여 90일로 정한 것으로 법률유보의 원칙에 위배되지 않는다는 것이다. ▷ 표현의 자유 침해 우리나라 공직선거는 그 어느 나라보다도 더 과열선거라고 할 수 있다. 선거비용이나 선거 열기 등에서 다른 나라보다 많은 비용이 들기도 하고 국민적 관심이 높기도 하다. 이에 따라 공직선거에 있어서 선거운동이나 후보자 또는 후보자가 되고자 하는 자와 관련하여 다양한 규제를 하고 있다. 이에 따라 공직선거법에서는 다양한 규제를 하고 있는데, 인터넷의 발달과 매스미디어 환경의 변화로 새로운 규제가 필요하기도 한 것이다. 인터넷의 발달로 선거분야에서도 새로운 패턴의 선거운동이 필요하게 되었고 이에 따른 새로운 규제도 필요하게 되었다. 이 사건 헌법소원심판은 인터넷언론사에 대하여 선거일 전 90일부터 선거일까지 후보자 명의의 칼럼이나 저술을 게재하는 보도를 제한하는 것이 표현의 자유를 침해하는지 여부인 것이다. 이에 대하여 헌법재판소는 후보자 명의의 칼럼 등이 선거나 정치적 의사표현과 상관없는 내용인 경우에도 그 게재를 제한하고 있는 점 등을 들어 표현의 자유를 침해한다고 하였다. 즉 선거보도의 공정성 여부를 구체적으로 판단하지 않고 일률적으로 제한하였고, 선거보도의 자유를 폭넓게 보장하는 대신 인터넷 선거보도 심의 제도를 통해 선거보도의 공정성을 심의하여 사후적으로 교정하는 공직선거법의 규율체계에도 부합하지 않는다는 것이다. 예를 들어 후보자 명의의 칼럼 등이 게재됨으로써 후보자에 대한 홍보 효과가 발생한다고 하더라도, 대중이 중요하게 관심을 기울이는 사안으로서 후보자가 직접 해명할 필요가 있거나 후보자가 해당 사안에 대해 특유한 지식 등을 갖고 있어, 이에 관한 후보자 명의의 칼럼 등을 게재하는 것이 국민의 알권리를 위해 필요하다고 볼 수 있는 경우라면, 그러한 칼럼 등을 게재하는 것이 허용될 필요가 있는데 이를 금지하고 있다는 것이다. 이에 대하여 재판관 3인이 표현의 자유를 침해하지 않는다고 하여 반대의견을 제시하였는데, 그 논거는 선거보도의 공정성을 확보하기 위해서 인터넷언론이 후보자 이미지 강화효과를 특정 후보자에게만 부여하지 않도록 조치를 취할 필요가 있고, 후보자가 직접 작성한 칼럼 등은 후보자 개인의 주관적인 사상이나 감정 등을 주된 내용으로 하고 있어 광고효과를 가지게 되므로, 공직선거법상 광고 금지 등의 규정을 잠탈할 가능성도 있다는 것이다. 따라서 선거에 관한 여론이 구체적으로 형성되고 투표권행사가 이루어지는 민감한 시기인, 선거일 전 90일부터 선거일까지는, 인터넷언론에 후보자 명의의 칼럼 등의 게재를 일률적으로 금지할 필요성이 있으므로 표현의 자유를 침해하지 않는다는 것이다. 법이론적으로만 보면 인터넷언론사에 대하여 선거일 전 90일부터 선거일까지 후보자 명의의 칼럼이나 저술을 게재하는 보도를 제한하는 것은 너무 획일적이어서 표현의 자유를 침해할 소지가 있다. 따라서 헌법재판소는 그 내용을 파악하지 않고 일률적으로 선거일 전 90일부터 선거일까지 후보자 명의의 칼럼이나 저술을 게재하는 보도를 제한하는 것은 안된다는 것이다. 그러나 반대의견은 현실적으로 선거와의 관련성을 기준으로 한 규제가 어려우며, 선거에 미친 불공정한 영향력을 사후에 고정하는 것은 불가능하므로 표현의 자유를 침해하지 않는다는 것이다. 법정의견과 반대의견 모두 타당성이 있는 논거로, 선거규제에 있어서 이론적인 면과 현실적인 측면을 어느 정도로 고려할 것인지에 따라 의견이 달라졌다고 볼 수 있다. 인용의견 6인, 반대의견 3인으로, 1인의 재판관이 더 반대의견에 합류하였더라면 인용으로 결정날 수 없었던 결정이었다. 전학선 교수 (한국외대 로스쿨)

1. 판결의 요지 출입국관리법 제18조 제1항은 외국인이 대한민국에서 취업하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 취업활동을 할 수 있는 체류자격을 받도록 규정하고, 동조 제3항은 위 제1항에 따른 체류자격을 가지지 아니한 사람의 고용을 금지한다. 법 제94조 제9호는 제18조 제3항을 위반해 사람을 고용한 사람을 처벌하고, 법 제99조의3은 법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인, 사용인, 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제94조제9호의 위반행위를 하면 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인도 벌하게 한다(양벌규정). 피고인 갑은 건축업을 하는 A법인의 대표이사이다. 그런데, A법인은 2015. 9. 25. 신축공사 현장에 단순 노무활동을 할 수 없는 체류자격(F-4비자)을 가진 외국인을 고용했다가 적발되는 일이 발생하였다. 이에 대표이사 갑과 A법인은 출입국관리법 위반죄로 공소 제기되었는데, 제1심 법원은 A법인에 대하여는 유죄를 인정하고 대표이사 갑에 대해서는 무죄를 선고하였다. 제1심 법원은 죄형법정주의 원칙에 따라, 출입국관리법 제18조 제3항 및 법 제94조 제9호에 따라 처벌되는 ‘고용한 사람’을 ‘체류자격 없는 외국인과 고용계약을 체결한 계약당사자 또는 계약당사자를 대리해 실제로 외국인과 고용계약을 체결한 자’로 엄격히 해석하고, 실제로 외국인을 고용한 사람은 대표이사 갑이 아니라 현장소장인 공소외인 을이라고 보았기 때문이다. 그러나, 항소심은 위 제1심 판결을 취소하고 대표이사 갑에게 유죄를 선고하였다. 왜냐하면 출입국관리법 제18조는 사업주에게 당해 외국인이 취업활동을 할 수 있는 체류자격을 갖췄는지에 대한 확인의무를 부여하는 규정이고, 위 의무를 다하지 못하였다면 불법체류자임에도 그를 고용한다는 점에 관한 미필적 고의가 있다고 보았기 때문이다. 대표이사 갑은 과거 인력업체로부터 외국인을 소개받아 고용한 적도 있으면서 외국인에게 일을 시키기에 전에 체류자격을 제대로 확인하거나 현장소장으로 하여금 확인하도록 하지 않았으니, 당시 출입국관리법위반에 대한 미필적 고의가 있다고 본 것이다. 그러나, 대상판결에서 대법원은 2017. 6. 29. 위 항소심 원심판결을 파기하였다. 대법원은, 취업활동을 할 수 없는 외국인을 대표이사 본인이 아닌 종업원이 고용한 것이라면 그 대표이사는 종업원의 고용행위를 알 수 있는 지위에 있었다는 사정만으로 출입국관리법 제94조 제9호가 정한 ‘고용한 사람’에 해당되지는 않는다며 원심판결의 해석은 출입국관리법 94조 제9호의 법리를 오해한 것이라 하였고, 일용직 근로자의 수급에 직접 관여하지 않은 것으로 보이는 대표이사 갑이 외국인을 고용한 사람에 해당된다고 볼 수 있는지를 다시 심리하라며 사건을 환송하였다. 2. 판례해설 대상판결과 제1심 판결은 결론 및 논거에 있어 대동소이하다. 죄형법정주의의 원칙에 따라, 형벌법규에 해당하는 출입국관리법 제94조 제9호를 엄격히 해석하여 실제 금지행위를 위반한 사람을 벌해야 한다는 입장은 동일하기 때문이다. 이에 반해 원심판결은 죄형법정주의에 대한 언급은 없고 사업주는 외국인 체류자격에 대한 확인의무가 있으며 이를 이행하지 않았으므로 미필적 고의가 있다고 단정한 것이다. 구체적인 언급은 없지만, 원심판결은 출입국관리법 제94조 제9호의 ‘고용한 사람’에는 실제 외국인과 고용계약을 체결한 법인의 실무자는 물론, 법인의 대표이사까지 당연히 포함되는 것으로 보았다. 그러나, 출입국관리법의 조문에 비추어 볼 때, 원심판결의 위와 같은 해석은 부당하다. 원심판결의 해석대로라면 양벌규정인 법 제99조의3이 범죄행위자를 굳이 ‘법인의 대표자’와 ‘법인의 대리인·사용인·그 밖의 종업원’을 구분하여 규정할 아무런 이유가 없기 때문이다. 입법자는 실제 고용계약을 체결한 ‘행위자’를 벌하기 위해 출입국관리법 제94조 제9호를 명시하였고, 실무상 고용계약을 체결한 사람은 법인 대표자일 수도 있고 실무자일 수도 있으니, 양벌규정에서도 행위자를 위와 같이 분리하였다고 보는 것이 타당하다. 우리나라의 노동형법은 사회법의 공익 실현 목적을 감안한다고 하더라도 이미 처벌 과잉의 기준선을 넘어선지 오래이다. 예컨대, 근로기준법만 보더라도 사업체의 규모와 사업의 성격 등을 감안하지 않고 일률적으로 노동형법을 적용하여 사업주들은 공직선거 투표시간을 주지 않거나 근로계약서를 미작성하더라도 형사처벌되고 있다. 따라서, 대법원이 헌법에서 선언하고 있는 죄형법정주의의 원칙을 확인하고 사법부의 안일한 미필적 고의의 인정에 경종을 울리며, 국가형벌권의 확장으로부터 국민의 자유를 보장한 대상판결은 시민사회에서 적극 지지되어야 할 것이다. 양벌규정은 당해 위반행위의 이익귀속주체인 업무주에 대한 처벌규정임과 동시에 ‘행위자’에 대한 처벌규정이므로, 대상판결은 수사기관 내지 법원이 회사의 대표이사라는 직위에 있다는 이유만으로 안일하게 노동형법 위반‘행위자’로 몰고 가는 현실 관행에 제동을 건 의미 있는 판결이라고 하겠다. 윤동욱 변호사 (법률사무소 서희(徐熙))