대상판결 대판 2015.7.23., 2012두19496,19502
1.사실 및 쟁점
피고 교육부장관이 사학분쟁조정위원회의 심의를 거쳐 갑 대학교를 설치·운영하는 을 학교법인의 이사 8인과 임시이사 1인을 선임한 데 대하여 갑 대학교 교수협의회와 총학생회가 원고로 되어 피고의 이사선임처분의 취소를 구하는 소송을 제기할 수 있는가?
2. 대법원 판결이유의 요지
교육부장관이 사학분쟁조정위원회의 심의를 거쳐 갑 대학교를 설치·운영하는 을 학교법인의 이사 8인과 임시이사 1인을 선임한 데 대하여 헌법 제31조 제4항에 서 정한 교육의 자주성과 대학의 자율성에 근거한 갑 대학교 교수협의회와 총학생회는, 교직원·학생 등의 학교운영에 참여할 기회를 부여하기 위한 개방이사 제도에 관한 법령의 규정 내용과 입법 취지 및 임시이사제도의 취지, 을 법인 정관 규정 등에 의하여 교육부장관의 이사선임처분을 다툴 법률상 이익이 있다.
3. 논점의 전개
가)문제의 제기
대학교 교수협의회와 총학생회는 학교법인의 이사회 구성원이 아니므로 교육부장관의 이사선임결의취소처분의 직접 상대방이 아니다. 그러나 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 취소소송을 제기하여 당부의 판단을 받을 자격이 있는데 대상판결은, 대학교 교수협의회와 총학생회에게 행정상 취소소송을 제기할 법률상 이익을 인정하고 있다. 그런데 경우를 바꾸어 대학교 교수협의회와 총학생회가 민사소송으로 학교법인의 이사선임결의 무효확인소송 등을 제기하는 경우에도 대상판결의 입장을 그대로 유지할 수 있을 것인지 검토할 필요가 있다.
나) 행정상 취소소송을 제기할 법률상 이익과 대상판결
1) 행정상 취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다(행소 제12조). 여기에서 말하는 법률상 이익은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적·직접적·구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적·간접적·추상적 이익은 포함되지 아니한다.
2) 그런데 대판 2013.9.12., 2011두33044은, 여기에서 말하는 법률상 이익을, 당해 처분의 근거 법규 규정에 의하여 보호되는 법률상 이익은 물론 명문의 법규 규정이 없더라도 행정목적을 달성하기 위한 일련의 단계적인 관련 처분들의 근거 법규에 의하여 명시적으로 보호되거나, 근거 법규 및 관련 법규의 합리적 해석상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유가 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하는 취지가 포함되어 있다고 해석되는 경우까지 확대하였다.
3) 대상판결은, 위 판결의 취지에 따라 대학교 교수협의회와 총학생회가 학교법인의 이사회 구성원이 아니어서 교육부장관의 이사선임결의취소 소송에서는 직접적 이해관계가 있는 것이 아니지만 사립학교법 및 그 시행령과 그에 따른 을 학교법인정관이 개방이사의 선임에 관한 규정을 둠으로써 학교운영이라는 공적 기능을 수행하는 학교법인의 의사결정에 투명성과 공정성을 제고하고, 교직원·학생 등이 갖는 학교운영에 참여할 권리를 보장하고. 헌법 제31조 제4항이 대학의 자율성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다고 규정함으로써, 대학에 대한 공권력 등 외부세력의 간섭을 배제하고 대학구성원 자신이 대학을 자주적으로 운영할 수 있도록 하여 대학인으로 하여금 연구와 교육을 자유롭게 하여 진리탐구와 지도적 인격의 도야라는 대학의 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 하므로, 학문의 자유의 주체인 교원들이 그 중심이 되는 것이지만 교원뿐만 아니라 역시 대학의 구성원인 직원, 학생 등도 원칙적으로 대학자치의 주체가 될 수 있다고 보아야 하고, 비록 명문의 법규 규정이 없더라도 사립학교법령 및을 학교법인 정관 규정이 헌법 제31조4항에 정한 교육의 자주성과 대학의 자율성에 근거한 대학 교수협의회와 총학생회의 학교운영참여권을 구체화하여 이를 보호하고 있다고 해석되는 이상 그 법규에서 행정청을 제약하는 이유는 순수한 공익의 보호만이 아닌 개별적·직접적·구체적 이익을 보호하는데 있다. 따라서 갑 대학교 교수협의회와 총학생회는 피고의 이 사건 각 이사선임처분을 다툴 행정상 취소소송을 제기할 법률상 이익이 있다.
4) 대상판결의 한계
사립학교법 제14조는 학교법인은 이사 정수의 4분의 1에 해당하는 이사를 개방이사추천위원회에서 추천한 인사 중에서 선임하여야 하고(제3항), 추천위원회는 대학평의원회 또는 학교운영위원회에서 그 위원의 2분의 1을 추천하며(제4항 본문), 추천위원회의 조직과 운영 및 구성은 학교법인의 정관으로 정하도록 되어 있다(제3항, 제6항). 그리고 사립학교법 시행령 제10조의6 제1항, 제3항은 대학평의원회는 교원·직원 및 학생 중에서 각각의 구성단위를 대표할 수 있는 자로 구성하고, 대학평의원회의 구성·운영 등에 관하여 필요한 사항은 정관으로 정하도록 되어 있으므로 교수협의회나 학생회가 아닌 개별적인 교수와 학생 개인에게는 법률상 이익을 인정할 수 없을 것이다. 또 이 사건은 교육부장관의 임시이사 선임과정에서의 이사 선임에 관한 행정소송 사건이다. 참고로 판례는 학교법인기본재산액의 3분의 1이상의 재산출연자나 기부자에 대하여서도 관할청의 임시이사를 해임하고 정식이사를 선임하는 과정에서 행정소송을 제기할 법률상 이익을 인정하고 있어(대판 2013.9.12. 2011두33044 참조) 법률상 이익의 폭이 크다고 할 수 있다. 그러나 민사소송을 제기하여야 하는 일반적인 이사 선임 과정에서의 법률상 이익은 별개의 문제이다.
다. 대학교수들의 법인 이사회가 선임한 총장선임결의무효확인소송의 적부
1) 대판 1996.5.31. 95다26971
이 판결은 2007.7.27.개방이사제도가 도입되기 이전의 판례이지만 민사소송의 판결이므로 참고가 된다. 이 판결은, 대학총장후보추천권이 있는 대학교수 평의회의 구성 교수들은 총장선임권이 사립학교법 제53조 제1항의 규정에 의하여 학교법인에게 부여되어 있는 것이고 달리 법률 또는 피고 법인 정관의 규정에 의하여 교수들에게 총장선임권 또는 그 참여권을 인정하지 않고 있는 이상, 헌법상 학문의 자유나 대학의 자율성 내지 대학의 자치만을 근거로 교수들이 사립대학의 총장선임에 실질적으로 관여할 수 있는 지위에 있다거나 피고 법인의 이 사건 총장선임행위를 다툴 확인의 이익을 가진다고 볼 수 없으므로 법인 이사회가 선임한 총장선임결의의 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 판시하였다.
2) 원래 학교법인의 이사는 관할청의 승인을 얻어 취임하는데, 그 승인은 보충적 행정행위로서 기본행위인 사법상의 임원선임행위의 흠을 이유로 그 선임행위의 효력에 관하여 다툼이 있는 경우에는 민사소송으로 그 선임행위의 무효확인을 구해야 하고 승인처분만의 취소 또는 무효확인을 구하는 행정소송을 제기할 수 없으므로(대판 2005. 12. 23. 선고 2005두4823 등) 민사소송으로 제기하는 학교법인 상대의 이사선임결의무효확인 청구에서 교수협의회나 총학생회의 원고적격이 문제될 수 있다. 그런데 위 판결은, 대학교수평의회가 비록 헌법 제31조 제4항에서 정한 교육의 자주성과 대학의 자율성에 근거하더라도 학교법인이 대학교수평의회의 학교운영참여권을 보장한다는 명문의 규정이 없는 이상 행정소송에서와 같이 해석론에 의하여 ‘행정제약’에 유사한 ‘법인제약’을 이유로 한 민사소송상 법률상 이익을 부정한 것이다.
4. 결론
위 2개의 대법원판결을 종합하여 보면 대학교 교수협의회와 총학생회는 일정한 ‘행정제약’이 있는 행정소송에서는 명문의 법규정이 없더라도 법규의 합리적 해석에 의하여 일정한 행정제약 위반이 있다는 이유로 교육부장관을 상대로 이사선임결의취소소송을 제기할 법률상 이익이 인정된다. 하지만 그러한 ‘행정제약’이 문제되지 않는 민사소송에서는 학교법인을 상대로 한 이사선임결의무효확인소송이나 총장선임결의무효확인소송에서는 간접적 이해관계인이므로 원칙적으로 이 소송을 제기할 법률상 이익이 부정되는 것이다.
다만, 2007.7.27.에 개방이사제도가 사립학교법에 도입된 이상 그 이후에는 대상판결에서 판시하고 있는 개방이사제도의 취지를 학교법인의 목적으로도 보아서 대학교 교수협의회와 총학생회도 민사소송에서의 법률상 이익을 인정할 여지가 있을 것이다. 그러나 학교법인이 선임한 총장선임결의무효확인소송의 경우에, 총장선임은 학교법인 이사회의 고유권한으로써 개방이사제도와 바로 연결될 수 없으므로 대상판결의 판결이유를 적용하기 어렵다고 생각된다.
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