대학수학능력시험 검토위원단의 수능 문항 검토보고서를 비공개한 것은 적법하다는 판결이 나왔다. 검토보고서가 공개될 경우 출제업무 수행에 현저한 지장을 초래할 수 있다는 이유에서다. 서울행정법원 제2부(재판장 이정민 부장판사)는 최근 A사단법인이 한국교육과정평가원을 상대로 낸 정보공개 거부처분 취소소송(2020구합55015)에서 원고패소 판결했다. A법인은 2019년 12월 한국교육과정평가원에 '2019학년 수능 출제과정 중 1,2차 검토위원단이 검토한 △국어 영역 11, 31, 42 문항과 △수학 가형 14, 16, 18, 20, 29, 30 문항 △수학 나형 17, 20, 21, 29, 30번 문항 등에 대한 검토보고서 일체'에 대한 공개를 청구했다. 하지만 평가원은 "문항 출제에 관한 사항이 공개될 경우 출제업무 수행에 현저한 지장을 초래할 수 있다"며 거부했고, 이에 A법인은 소송을 냈다. 재판부는 "2019학년도 수능시험은 출제위원단과 검토위원단의 교차검증을 거쳐 확정됐는데, 1차 검토위원단은 출제위원단이 제출한 1차본 문제지를 평가해 검토의견을 제시하고 출제위원단은 1차 검토위원단과의 회의를 거쳐 검토의견을 반영한 2차본 문제지를 제출했다"며 "2차본 문제지는 2차 검토위원단이 평가한 후 검토의견을 제시하고 출제위원단은 2차 검토위원단과의 회의를 거쳐 문항을 수정·보완해 출제위원단과 검토위원단이 교차로 문제를 검토, 수정·보완해 최종 문제지를 확정했다"고 밝혔다. 출제업무 수행에 현저한 지장 초래할 개연성 있어 이어 "A법인이 공개 청구한 정보는 1,2차 검토 단계에서 작성된 '1차, 2차 문항검토의견서'로, 해당 문항들에 대한 검토위원과 출제위원의 의견, 의견 조정 결과에 대한 평가위원의 의견, 관여 검토위원들의 성명 등이 포함돼 있다"고 설명했다. 그러면서 "이들 정보는 시험에 관한 사항과 의사결정이나 내부검토 과정에 있는 사항에 준하는 것으로서, 공개로 보호되는 국민의 알권리 보장 등 이익이 비공개함으로써 보호되는 평가원의 업무수행 공정성 등 이익보다 우월하다고 보기 어렵다"며 "공개될 경우 업무의 공정한 수행에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있어 정보공개법 제9조 1항 5호의 비공개 사유가 존재한다"고 판시했다. 재판부는 아울러 "2019학년도 수능시험이 실시된 후 해당 문항들을 포함한 전체 문항별 교육과정의 근거를 웹사이트에 게재했으므로 해당 문항들이 교과과정 내에서 출제되었는지에 대한 국민의 알권리는 어느 정도 보장돼있는 반면, 공개 청구한 정보에 포함된 출제위원들과 검토위원들의 의견은 미완성의 문제에 대한 잠정적인 의견에 불과하기 때문에 국민의 알권리를 보장할 필요가 크다고 보기 어렵다"고 했다. 또 "'1,2차 문항검토의견서'에 대립된 의견이나 최종 출제에 이르기까지 문항을 수정한 내용이 포함돼 있을 경우, 이를 공개하면 사회적으로 불필요한 논란을 일으키거나 새로운 분쟁에 휘말리는 상황이 발생할 수 있고, 출제위원들이나 검토위원들도 공개에 대한 심리적 부담으로 인해 자유로운 의사교환에 제한을 받을 수밖에 없기 때문에 해당 의견서는 공정한 업무 수행에 객관적으로 현저한 지장을 초래할 고도의 개연성이 있는 정보"라고 덧붙였다.

국회의원이 국가 예산으로 발간한 연구용역 보고서와 정책자료집을 공개하지 않는 것은 위법하다는 판결이 나왔다. 이들 보고서 등이 공개될 경우 의정활동에 현저한 지장을 초래할 만한 고도의 개연성 등이 없다면 원칙적으로 공개해야 한다는 취지다. 서울행정법원 행정1부(재판장 안종화 부장판사)는 A씨가 국회 사무총장을 상대로 낸 정보공개 거부처분 취소소송(2018구합78015)에서 최근 원고승소 판결했다. 방송사 기자 A씨는 2018년 8월 국회 사무총장에게 제19대, 제20대 국회의원이 2018년 7월까지 발간한 의원별 정책자료집 발간 내역과 소규모 연구용역보고서, 정책자료집에 대한 정보공개를 청구했다. 하지만 국회 사무총장은 연구용역보고서는 '입법 및 정책개발을 위한 의사결정 또는 내부검토를 위한 자료로서 공개될 경우 공정한 업무수행에 차질을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보'라며 공공기관의 정보공개에 관한 법률상 비공개 대상 정보에 해당한다면서 거부했다. 국회는 2015년 1월부터 2018년 7월까지 소규모 연구용역 보고서 890건과 정책자료집 916건을 보유하고 있었다. 이에 반발한 A씨는 소송을 냈다. 재판부는 "연구용역 보고서는 입법 및 정책개발을 위해 관련 분야의 주요 과제 등을 분석하고 개선사항 등을 조사·연구한 것으로서, 그 내용이 그대로 입법 및 정책개발에 반영되는 것은 아니다"라며 "보고서가 공개될 경우 장차 국회의원들이 의정활동을 공정하게 수행함에 있어 현저한 지장을 초래할 만한 고도의 개연성이 존재하는 사항에 해당한다고 보기 어렵다"고 밝혔다. 서울행정법원 판결 이어 "정책자료집은 이미 세미나 혹은 국정감사 등에서 활용됐으므로 의사 결정 과정이나 내부검토 과정에 있는 사항을 포함하고 있다고 보기 어렵고, 그 내용이 이미 직·간접적으로 노출됐을 것으로 보인다"며 "정책자료집 역시 국회의원들의 의정활동을 공정하게 수행함에 있어 현저한 지장을 초래할 만한 고도의 개연성이 존재하는 사항에 해당한다고 보기 어렵다"고 설명했다. 그러면서 "오히려 이 정보들을 공개함으로써 입법 및 정책개발비 집행의 투명성이 제고되고 이를 둘러싼 불필요한 오해와 논란을 방지하게 되므로 국민의 신뢰를 높일 수 있으며 그 같은 결과는 예산 낭비나 부패 근절이라는 공익적 목적에 부합한다"며 "국회 사무총장이 이 사건 연구용역보고서와 정책자료집 공개를 전부 거부한 것은 위법하다"고 판시했다.

3년 이상의 징역형에 해당하는 범죄를 저지른 혐의로 수사를 받고 있는 피의자라도 범죄 개연성을 인정할 만한 증거가 없다면 여권을 발급해줘야 한다는 판결이 나왔다. 서울고법 행정9부(재판장 김광태 부장판사)는 A씨가 외교부장관을 상대로 낸 여권발급 거부처분 취소소송(2018누31841)에서 1심과 같이 최근 원고승소 판결했다. B사를 운영하는 A씨는 1994년 4월 미국으로 출국해 거주했다. 그런데 C씨가 1994년 6월 검찰에 A씨를 사기죄로 고소했고, 이 사건을 수사하던 검사는 A씨에 대한 체포영장을 발부 받았다. 그러나 A씨가 국외에 있었기 때문에 그해 8월 기소중지 처분을 내렸다. 이후 검찰은 체포영장 유효기간이 만료될 무렵인 2016년 유효기간을 2020년까지로 하는 체포영장을 다시 법원에서 발부 받았다. “고소장·체포영장 등으로는 개연성 증명 부족” 한편 A씨는 2017년 여권 발급을 신청했다. 하지만 외교부는 "A씨는 장기 3년 이상의 형에 해당하는 사기죄를 범하고 국외로 도피해 기소중지된 사람으로서 옛 여권법이 정하는 여권 발급 거부 대상자"라며 거절했다. 옛 여권법 제12조 1항 1호는 '외교부장관은 장기 2년 이상의 형에 해당하는 죄를 범하고 기소돼 있는 사람 또는 3년 이상의 형에 해당하는 죄를 범하고 국외로 도피하여 기소중지된 사람에 대하여는 여권 발급 또는 재발급을 거부할 수 있다'고 규정했다. 이에 A씨는 소송을 냈다. 재판부는 "'장기 3년 이상의 형에 해당하는 죄를 범하고'라는 부분의 의미는 피의사실로 형사절차의 개시가 예상되는 자가 해외로 도피해 형사절차 진행에 중대한 차질을 초래할 구체적 위험을 방지하고자 하는 데 입법취지가 있다"며 "따라서 여권발급 거부처분 당시까지 현출된 증거들에 비춰 신청인 등이 장기 3년 이상의 형에 해당하는 죄를 범한 것으로 볼 만한 개연성이 있고, 이를 뒤집을 만한 사정이 보이지 않는 경우에만 요건을 충족한다고 봐야 한다"고 밝혔다. 서울고법, 여권발급거부 취소소송 원고승소 판결 이어 "현재 A씨가 사기죄를 범했을 개연성과 관련한 자료로는 고소장과 체포영장 등 극히 제한된 자료만 제출돼 있는 상태"라며 "체포영장 발부 당시 범죄사실을 기준으로 봐도 범죄사실에 대한 개연성이 부족하다"고 설명했다. 재판부는 다만 여권법이 '무죄추정의 원칙'에 위반된다는 A씨의 주장은 받아들이지 않았다. 재판부는 "헌법상 '무죄추정의 원칙'은 형사절차에서의 피의자나 피고인의 지위에 관한 행위와 이익을 보호 영역에 두는 것"이라며 "형사절차와 관련없는 행위나 이익은 무죄추정의 원칙 보호영역 밖으로 보호되지 않는다"고 했다. 그러면서 "해외여행의 자유는 헌법상 '거주이전의 자유'에서 보장되는 것이지만 여권발급 제한사유를 정한 여권법 규정은 공공복리를 위한 합리적 제한"이라고 판시했다.

전체 요양병원을 평가하면서 일부 병원에 대해서만 현장방문을 실시한 것은 부당하다는 판결이 나왔다. 서울행정법원 행정7부(재판장 안철상 수석부장판사)는 지난달 25일 H요양병원 운영자 이모씨가 "요양병원 구조부문 평가에서 일부 병원만 현장점검을 하는 것은 평등권 침해"라며 건강보험심사평가원을 상대로 낸 환류대상 통보처분 취소소송(2011구합40509)에서 원고승소 판결을 내렸다. 환류는 보건복지가족부가 의료인력에 따른 적절한 급여를 요양병원에 미리 보상을 해주는데, 기준에 미달하는 요양병원은 받은 보상을 다시 정부에 돌려줘야 하는 것을 말한다. 재판부는 판결문에서 "평가원은 전체 요양병원 중 일부는 요양병원이 스스로 작성한 조사표에 근거해 평가점수를 산출했다"며 "요양병원들이 임의로 제출하는 조사표상 구조부문 실태는 검증이 없으면 상당 부분 허위일 가능성이 있다"고 밝혔다. 재판부는 "이같은 조사방식으로 산정한 요양 병원별 평가점수는 그 자체로 개별 요양기관의 구조부문 실태를 개연성 있게 반영하지 못한다"며 "현장방문조사 대상으로 선정된 요양병원을 다른 요양병원에 비해 합리적 이유 없이 차별해 헌법상 평등권을 침해했다"고 설명했다.

* 사건번호 : 2005헌마579, 763(병합) * 사 건 명 : 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 　　　 　　 　특별법 위헌확인 * 선고날짜 : 2005년11월24일 * 종국결과 : 각하 헌법재판소 전원재판부(주심 김경일 재판관)는 2005. 11. 24.(목) 신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법에 대하여 기본권침해의 개연성이 인정되지 않는다는 이유로 각하 결정을 선고하였다. 여기에는 재판관 전효숙, 재판관 이공현, 재판관 조대현의 별개의견과 재판관 권성, 재판관 김효종의 위헌의견이 있다. 1. 사건의 개요 헌법재판소는 2004. 10. 21. 신행정수도 건설을 위한 특별조치법(2004. 1. 16. 법률 제7062호) 전부에 대하여 위헌결정을 선고하였다. 정부와 국회는 그 후속대책을 논의하던 중 2005. 2. 5. 열린우리당 의원들을 주축으로 한 국회의원 151명은 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정도시건설 특별법안’을 발의하였고 국회건설교통위원회에서 그 명칭을 ‘신행정수도 후속대책을 위한 연기·공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법’으로 변경하고 이전대상에서 제외되는 중앙부처를 규정하는 등의 내용으로 수정·의결되었다. 같은 해 3. 2. 국회본회의는 이와 같이 수정된 위 법안을 통과시켜 공포 후 시행되었다. 이에 서울시 정무부시장, 서울시의회 의원, 경기도 의회 의원, 과천시 의회 의원, 공공기관 종사자 또는 충남 공주시와 연기군에 거주하는 주민들을 포함한 전국 각지에 거주하는 일반 국민들인 청구인들은 위 법률이 우리나라의 수도는 서울이라는 불문의 관습헌법에 위반되며 청구인들의 국민투표권, 납세자의 권리, 청문권 등 기본권을 침해한다는 이유로 같은 해 6. 15. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 결정이유의 요지 가. 기본권 침해의 개연성 헌법재판소법 제68조 제1항 본문에 의하면 공권력의 행사로 인하여 헌법소원을 청구하고자 하는 자가 자신의 법적 지위에 아무런 영향을 받지 않거나 단순히 사실적 또는 경제적인 이해관계로만 관련되어 있는 경우 그 공권력의 행사를 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 1999. 6. 24. 97헌마315, 판례집 11-1, 802, 817; 헌재 2001. 6. 28. 2001헌마132, 판례집 13-1, 1441, 1455). 따라서 이 사건 법률로 인하여 청구인들의 기본권이 침해될 개연성이 있는지 여부를 먼저 살펴본다. 나. 헌법 제130조 제2항 국민투표권의 침해가능성 (1) 신행정수도사건에서 헌법재판소는 대한민국의 수도가 서울인 것은 불문의 관습헌법규범임을 선언하면서, 관습헌법이 사멸되었음이 확인되지 않은 상황에서 그에 위반되는 법률이 제정되었다면 이는 헌법개정절차를 거치지 아니한 채 헌법개정사항을 헌법보다 하위의 법률에 의하여 개정하는 것이 되므로 청구인들의 국민투표권의 침해가능성을 인정할 수 있다고 하였다(헌재 2004. 10. 21. 2004헌마554등, 판례집 16-2하, 1, 50). 따라서 이 사건 법률이 대한민국의 수도는 서울이라는 관습헌법의 취지에 위반되지 않는 경우 이를 헌법개정의 시도로 볼 수 없고 그렇다면 대통령과 국회는 헌법개정에 관한 절차준수의무가 당초부터 발생하지 않으므로 청구인들의 국민투표권이라는 기본권이 침해받을 가능성은 없게 된다. 그러므로 행정중심복합도시가 수도의 지위를 획득하거나 서울의 수도기능이 해체됨으로서 이 사건 법률이 수도가 서울이라는 관습헌법에 위반되는지 여부를 검토한다. (2) 행정중심복합도시가 수도로서의 지위를 획득하는지 여부 (가) 행정자치부장관이 작성·고시한 ‘중앙행정기관 등의 이전계획’에 의하면 행정중심복합도시로 이전하는 기관은 국무총리를 비롯한 총 49개 기관이며 그 중 주요기관은 국무총리, 12부, 4처, 2청이다. 이들을 수평적인 권한배분면에서 보면 이전기관들의 직무범위가 대부분 경제, 복지, 문화 분야에 한정되어 있고 한국은행, 금융감독위원회 등 경제의 주요부문인 금융정책을 결정하는 기관들은 제외되어 있다. 수직적인 면에서 보아도 여전히 정부의 주요정책은 국무회의의 심의를 거쳐 대통령이 최종적으로 결정하며, 국무총리는 헌법상 대통령의 보좌기관으로서 그 명을 받아 행정각부를 통할하고 각부의 장은 정해진 정책을 구체적으로 실현할 뿐이다. 특히 정보통신기술이 발달한 현대사회에서는 공간의 의미는 축소되고 실질적으로 정보와 정보기술을 장악하는지 여부가 의사결정에 중요한 의미를 가지므로, 서로 장소적으로 떨어진 곳에 위치하더라도 대통령과 행정각부간의 원활한 의사소통수단이 확보되기만 하면 대통령이 의사결정을 통한 통제력을 확보하는 것은 어렵지 않다. 따라서 행정중심복합도시에 소재하는 기관들이 어느 정도 하위의 의사결정기능을 수행할 수 있다 하더라도 국가정책에 대한 통제력을 의미하는 정치·행정의 중추기능을 담당하는 것으로 볼 수는 없다. (나) 또한 행정중심복합도시는 대내적으로 국가의 중요정책이 최종적으로 결정되는 곳이 아니며 각국 외교사절들이 소재하여 주요 국제관계가 형성되는 장소도 아니다. 특히 국가상징으로서의 기능은 오랜 세월에 걸쳐 역사와 문화적인 요소가 결합되어 형성되는 것으로 짧은 기간에 인위적으로 만들어낼 수 있는 것이 아니다. 따라서 행정중심복합도시가 건설된다고 하더라도 이러한 요소가 충족되지 않은 상황에서 국가상징으로서의 기능을 수행할 것이라고 예상하기는 어렵다. (다) 따라서 이 사건 법률에 의하여 건설되는 행정중심복합도시는 수도로서의 지위를 획득하는 것으로 평가할 수는 없고, 이 사건 법률에 의하여 수도가 행정중심복합도시로 이전한다거나 수도가 서울과 행정중심복합도시로 분할되는 것으로 볼 수 없다. (3) 서울의 수도로서의 기능이 해체되는지 여부 (가) 이 사건 법률에 의하면 행정중심복합도시가 건설된다고 하더라도 국회와 대통령은 여전히 서울에 소재한다. 국회는 국민의 대의기관으로서 입법기능을 담당하며 모든 국가작용은 헌법상의 법치국가원칙에 따라 법률에 기속되므로, 행정부의 기능은 의회에서 법률로 정한 범위안에서 이루어져야 하며 정부에서 어떠한 정책방향을 결정하든 최종적으로는 국회의 입법 기능을 통해 실현될 수밖에 없다. 대통령은 행정권이 속한 정부의 수반으로서 정부를 조직하고 통할하는 행정에 관한 최고책임자로서 행정과 법집행에 관한 최종적인 결정을 하고 정부의 구성원에 대하여 최고의 지휘·감독권을 행사한다. 이 사건 법률에 의하더라도 외교통상부, 법무부, 국방부, 행정자치부 등 주요 기관들은 이전대상에서 제외되며 대통령에 대한 각종 자문기관들 역시 서울에 잔류할 것으로 예상된다. 일부 행정기관들이 행정중심복합도시로 이전한다고는 하나 최근 정보통신기술의 급속한 발전으로 인하여 화상회의와 전자결재 등 첨단의 정보기술을 활용하면 장소적으로 서로 떨어져 있는 불편을 충분히 극복할 수 있으므로 대통령의 정책결정에 어떠한 지장이 있다고 볼 수도 없다. 이와 같이 서울에 남아있는 기관들만으로도 국가의 대내외 정책에 관한 최종적인 의사결정권을 행사하여 국가전체를 조직 또는 통제할 수 있으므로 서울은 여전히 정치·행정의 중추기능을 수행하는 곳이라 할 수 있다. (나) 대통령은 국가를 대표하고 국가의 통일성을 유지하는 역할을 수행하며, 통일부와 외교부는 이전대상에서 제외되어 있어 대외관계의 형성과 발전은 서울에서 이루어지도록 하고 있다. 나아가 일부 행정기관이 이전한다고 하여도 여전히 서울은 우리나라 전체 인구의 5분의 1 이상이 거주하는 국내 제1의 거대도시로서 경제·문화의 중심지의 지위를 유지할 것으로 예상된다. 또한 대법원과 헌법재판소가 여전히 서울에 위치하여 사법기능의 핵심이 이곳에서 이루어지기도 한다. 위와 같은 제반사정들을 종합해보면 서울은 대내적으로 국가통합의 계기를 이루는 국민정서상의 상징가치를 가지는 장소이면서 대외적으로 국가를 대표하는 곳으로서 국가의 상징기능을 여전히 수행할 수 있다고 판단된다. (다) 이와 같이 서울은 이 사건 법률에 의한 행정중심복합도시의 건설에도 불구하고 계속하여 정치·행정의 중추기능과 국가의 상징기능을 수행하는 장소로 인정할 수 있으므로 이 사건 법률에 의하여 수도로서의 기능이 해체된다고 볼 수 없다. (4) 권력구조 및 국무총리의 지위 변경 여부 이 사건 법률은 행정중심복합도시의 건설과 중앙행정기관의 이전 및 그 절차를 규정한 것으로서 이로 인하여 대통령을 중심으로 국무총리와 국무위원 그리고 각부 장관 등으로 구성되는 행정부의 기본적인 구조에 어떠한 변화가 발생하지 않는다. 또한 국무총리의 권한과 위상은 기본적으로 지리적인 소재지와는 직접적으로 관련이 있다고 할 수 없다. 나아가 청구인들은 대통령과 국무총리가 서울이라는 하나의 도시에 소재하고 있어야 한다는 관습헌법의 존재를 주장하나 이러한 관습헌법의 존재를 인정할 수 없다. (5) 소결 이와 같이 이 사건 법률은 수도가 서울이라는 관습헌법에 위반되지 않으며 헌법상의 대통령제 권력구조에 어떠한 변화가 있는 것도 아니므로 이 사건 법률에 의하여 헌법 제130조 제2항이 규정한 청구인들의 국민투표권의 침해가능성은 인정되지 않는다. 다. 헌법 제72조 국민투표권의 침해가능성 헌법 제72조는 국민투표에 부쳐질 중요정책인지 여부를 대통령이 재량에 의하여 결정하도록 명문으로 규정하고 있고 헌법재판소 역시 위 규정은 대통령에게 국민투표의 실시 여부, 시기, 구체적 부의사항, 설문내용 등을 결정할 수 있는 임의적인 국민투표발의권을 독점적으로 부여하였다고 하여 이를 확인하고 있다(헌재 2004. 5. 14. 2004헌나1, 판례집 16-1, 609, 649). 따라서 이 사건 법률이 신행정수도법 위헌결정의 후속법률로서 그 대체입법성 여부를 놓고 적지않게 논란이 빚어지고 있는 만큼 대통령이 전체 국민의 의사를 물음으로써 이를 종식시키는 것이 국론통합의 측면에서 보다 바람직스럽지 않는냐 하는 것은 이와는 별개의 문제로 하고, 특정의 국가정책에 대하여 다수의 국민들이 국민투표를 원하고 있음에도 불구하고 대통령이 이러한 희망과는 달리 국민투표에 회부하지 아니한다고 하여도 이를 헌법에 위반된다고 할 수 없고 국민에게 특정의 국가정책에 관하여 국민투표에 회부할 것을 요구할 권리가 인정된다고 할 수도 없다. 그러므로 이 사건 법률에 의하여 청구인들의 국민투표권의 침해가능성은 인정되지 않는다. 라. 기타 기본권에 관한 판단 청구인들은 행정중심복합도시 건설에 천문학적인 건설비용이 소요됨에도 불구하고 주요행정기관의 분산배치로 말미암아 행정기능과 업무효율이 저하되고 수도권과 충청권의 통합성장에 따른 국토불균형 현상이 오히려 심화되는 등 부작용이 발생하여 수도권과밀해소를 통한 국가균형발전과 국가경쟁력강화라는 목적달성이 불가능하므로 이 사건 법률은 국민의 혈세를 낭비할 뿐이라고 주장하면서 그밖에 청문권, 평등권, 납세자의 권리, 재산권, 행복추구권, 직업의 자유 및 거주이전의 자유가 침해되었다고 주장한다. 행정중심복합도시의 건설로 말미암아 여러 부작용과 폐해가 발생하여 막대한 재원을 투자하였음에도 불구하고 그에 상응하는 결실보다는 엄청난 국력의 낭비가 초래될 수도 있다는 청구인들의 예상이 전혀 근거가 없거나 불합리한 것으로 볼 수는 없다. 그럼에도 불구하고 청구인들이 이 사건 법률에 의하여 받는 불이익은 모두 단순한 사실적 또는 경제적인 것에 불과하여 그 침해의 가능성을 인정할 수 없다. 3. 재판관 전효숙, 재판관 이공현, 재판관 조대현의 별개의견 우리는 이 사건 법률에 의해 행정중심복합도시가 수도로서의 지위를 획득하거나 서울의 수도로서의 기능이 해체되지 아니한다는 점을 수긍하지만 그에 앞서 서울이 수도라는 관습헌법이 존재한다고 인정할 수 없고, 설령 이를 인정하더라도 관습헌법을 변경하려면 반드시 성문헌법의 개정절차를 거쳐야 한다고 보지 아니한다. 그 이유에 관하여는 헌법재판소가 2004. 10. 21. 선고한 2004헌마554 신행정수도사건의 결정문 중 반대의견에 설시된 논거를 원용한다. 따라서 우리는 다수의견과 다른 이유로 청구인들의 주장을 받아들이지 않는 것이 타당하다고 생각한다. 4. 재판관 권성, 재판관의 김효종의 위헌의견 가. 우리 헌법상으로 수도의 문제는 헌법유보사항이고 그것도 기본적인 중요성을 갖는 중요한 헌법사항이라는 것, 그리고 서울을 수도로 정한 것은 관습헌법이므로 수도의 이전 내지 변경은 헌법개정절차에 따라야 한다는 것, 이 두 가지는 이미 선례(헌재 2004. 10. 21. 선고 2004헌마554등, 판례집 16-2하, 1을 가리킨다. 이하 ‘선례’ 라고 부른다)에서 분명히 밝혀진 것이다. 여기서 헌법사항이 되는 수도의 문제라고 하는 것은 수도의 선정이나 이전의 문제뿐만 아니라 단일(單一)한 수도를 둘 것인지 또는 복수(複數)의 수도를 둘 것인지 여하의 결정 문제도 포함하며, 기존의 단일수도를 나누어 두개 또는 그 이상의 수도를 만드는 것, 즉 수도의 분할도 포함하므로, 수도의 분할 문제는 수도의 선정이나 이전에 못지않은 중요성을 갖는 헌법유보사항에 해당하는 것이고, 따라서 서울이라는 단일수도를 분할하여 복수의 수도로 변경하는 것은 헌법유보사항의 변경이므로 헌법개정의 방법에 의하지 않으면 안 된다. 뿐만 아니라 서울을 수도로 정하고 있는 우리의 관습헌법(慣習憲法)의 이면에는 서울이라는 도시 하나만을 수도로 정한다는 소위 단일수도의 설정에 관한 결단이 선행적으로 내재되어 있는 것이므로 이것을 바꾸어 복수의 수도를 설정하는 것은 헌법의 개정에 해당한다. 나. 수도란 최소한 정치·행정의 중추적 기능을 수행하는 국가기관의 소재지를 뜻하는 것이므로 ‘정치·행정의 중추적 기능’의 분산 정도가 수도가 분할된 것인지 여부를 판단하는 기준이 된다. 이 사건 법률에 따라 국회와 대통령 그리고 6개부는 서울에 남게 되고 국무총리와 12부 4처는 행정도시로 이전하므로 국가의 정치·행정기능은 서울과 행정도시 두 곳으로 분산된다. 이 사건 법률이 시행되더라도 서울은 의연 정치·행정의 중추기능을 수행하는 도시, 즉 수도로서의 지위를 잃지 아니한다. 그러나 행정도시가 수행하는 정치·행정기능의 내용과 비중을 보면 행정도시 또한 수도로서의 지위를 가지게 된다고 아니할 수 없다. 우선 그 비중을 보면, 첫째, 행정각부처 중 73%가 행정도시에 소재하고 그 분야도 국방과 외교 등을 제외한 거의 전 분야에 걸치며, 둘째, 국가행정에서 경제는 가장 중요한 행정분야의 하나인데 경제분야의 행정을 관장하는 모든 부처 및 정부의 경제활동을 전반적으로 기획하고 관리하는 기획예산처를 행정도시에 위치시키고 있고, 셋째, 정부의 제2인자로서 제1차적인 국정통할기능을 수행하는 국무총리가 행정도시에 위치하게 됨에 따라 국정통할기능 중 매우 중요한 부분이 행정도시에서 수행되며, 넷째, 위와 같이 대부분의 행정부처가 행정도시에 위치하게 된다면 이는 국무위원의 대부분이 행정도시에 위치함을 의미하고 그 결과 정부의 정책을 심의하는 국무회의의 기능이 상당부분 국무총리의 주재로 사실상 행정도시에서 수행되게 되며, 다섯째, 예산규모의 면에서 볼 때 국가행정예산의 대략 70%가 행정도시권에서 집행의 지휘를 받아, 행정도시에 위치하는 중앙행정기관은 어느 모로 보나 막중한 비중을 차지하고 있다. 또한 행정도시에서 수행되는 행정기능은 장관이나 부처의 장이 보조기관의 도움을 받아 정책의사를 결정하고 관련부처와 협의하여 정책을 조정하며 정책의 집행에 필요한 법률안과 예산안을 만들고 나아가 정책의 집행을 지휘, 감독하거나, 국무총리가 국정전반에 걸쳐 정책의 결정과 조정 그리고 정책의 집행에 관한 전반적인 감독을 하는 것으로서 최고수준의 고차원의 행정에 해당하므로, 이것을 중추적 기능이 아니고 주변적 기능이라고는 도저히 말할 수 없다. 중추기능이라는 것은 최고의 제1인자가 행하는 최종적 결단과 지휘의 기능을 말하는 것이 아니고 그에 이르기 전의 과정 중에서 중요한 핵심을 이루는 부분을 가리키거나 또는 양자를 포괄하는 개념이므로, 대통령이 행정부의 수반이라고 하는 사실은 국무총리와 행정각부처의 장들을 행정의 중추라고 인정하는 데 전혀 지장이 되지 않는다. 그렇다면 적어도 행정분야에 관한 한 그 기능의 중추는 대부분 행정도시로 이전되어, 행정도시에서 수행될 행정기능은 행정의 중추기능에 해당한다고 말하지 아니할 수 없다. 나아가 행정과 정치가 상당한 범위에서 동전의 양면과 같은 관계에 있다는 점, 행정부는 소관사무에 관한 정책의 입안과 결정에 있어서 국회와 밀접하게 접촉하면서 불가피하게 정치와 연계되지 않을 수 없다는 점, 현대국가의 속성상 행정국가의 성격이 강화된다는 점, 외국정부나 외교사절들도 관련 행정부처가 소재하는 곳에서 관계기관과 외교적 교섭을 하게 되므로 외교기능의 상당부분이 다양한 형태로 행정도시에서 이루어질 수밖에 없고 이에 따라 어느 정도는 국가를 대표하고 상징하는 의미를 동시에 갖는다는 점 등을 고려할 때, 결국 행정도시에서 수행되는 정치적 기능도 그 소관 행정분야에 관한 한 상당한 정도로 중추적 기능의 일익을 담당한다. 이상을 종합할 때, 이 사건 법률에 의하여 서울에서는 정치적 중추기능의 상당부분과 행정적 중추기능의 일부가, 그리고 행정도시에서는 행정적 중추기능의 대부분과 정치적 중추기능의 상당부분이 수행되기에 이르고, 따라서 이 사건 법률에 의한 중앙행정기관 등의 이전은 우리나라의 수도를 서울과 행정도시의 두 곳으로 분할하는 수도분할의 의미를 갖는다. 위와 같이 이 사건 법률에 의한 행정도시의 건설과 운영이 수도의 분할에 해당함이 분명하므로 이 사건 법률은 헌법개정의 절차에 따라 국민투표에 의하여 국민이 결단할 사항인 수도의 분할 문제, 그리고 관습헌법이 규정하고 있는 기존의 단일수도를 분할하여 복수의 수도로 변경하는 헌법개정문제를 법률만으로 처리하여 버림으로써 헌법개정을 위한 국민투표에 참여할 국민의 정치적 기본권을 침해한 것이다. 다. 이 사건 법률은 정부가 종전에 추진해 오던 신행정수도건설사업을 계속적으로 추진하기 위하여 의원입법의 형식으로 마련한 것이다. 이 사건 법률은 이전범위를 축소한 것 외에는 신행정수도법과 그 체제나 내용에 있어서 대부분 동일하고, 건설되는 도시의 규모도 크게 다르지 아니하다. 앞서 본 바와 같이 행정도시가 정치·행정의 대부분 또는 상당부분의 중추기능을 수행하여 수도로서의 지위를 가지는 이상 이 사건 법률이 비록 이전대상기관을 일부 축소하였다 하더라도 그것이 위헌성을 배제시킬 만큼 본질적인 것은 아니며 오히려 위헌성을 호도하는 형식적 분식에 그친다. 그러므로 이 사건 법률은 신행정수도법과 실질적으로 동일하여 그것이 가지고 있던 위헌성을 그대로 대유한다. 라. 그렇다면 이 사건 법률은 청구인들이 가지고 있는 정치적 기본권의 하나인 헌법개정에 관한 국민투표권을 침해하여 헌법에 위반된다.

헌법재판소전원재판부(주심 金汶熙 재판관)는 지난 23일 이무영 경찰청장과 김광식 전 경찰청장등 전·현직 경찰청장이 낸 헌법소원사건(99헌마135)에서 경찰청장이 퇴임후 2년간 정당을 설립하거나 가입하는 것을 금지한 경찰법 제11조4항과 부칙 제2조에 대해 위헌결정을 내렸다. 하지만 재판부는 심판청구당시 치안정감이던 이근명씨와 이헌만씨등의 청구에 대해서는 자기관련성이 없다는 이유로 각하했다. 재판부는 결정문에서 "정당설립 및 가입의 자유를 제한함으로써 실현되는 공익의 효과는 매우 불확실한 반면, 이 사건 조항이 국민의 정치적 의사형성의 자유에 미치는 부정적인 효과는 매우 크다"며 "이 법률조항이 경찰청장의 중립성을 확보한다는 입법목적의 달성에 기여할 수 있다는 일말의 개연성 때문에 국민의 민주적 의사형성에 있어서 중요한 정당설립의 자유를 금지하는 것은 합리적인 비례관계를 현저하게 일탈, 비례의 원칙에 위반되며 평등원칙에도 위반된다"고 밝혔다. 한편 헌법재판소는 지난 97년7월 검찰총장의 공직취임과 당적취득을 금지한 검찰청법 제12조 4항 및 5항에 대해 결사의 자유와 공무담임권등을 과도히 침해한다는 이유로 위헌결정을 내린 바 있다(97헌마26).