[대법원 판결] 공법상 당사자소송에서 민사소송으로의 소 변경이 가능하다는 대법원 첫 판단. 소 변경 필요성이 인정되는데도 공법상 당사자소송과 민사소송이 서로 다른 소송절차에 해당한다는 이유만으로 이미 제기한 소를 취하하고 새로 민사상의 소를 제기하도록 하는 것은 당사자의 권리 구제나 소송경제의 측면에서도 바람직하지 않다는 취지. 대법원 특별1부(주심 노태악 대법관) 2022두44262(2023년 6월 29일 판결) [판결 결과] 구미 A 지구 도시개발사업 조합(소송대리인 오미정,송명호,조현준,김문현,김지원,이훈선,이규호 변호사)이 구미시를 상대로 낸 교부청산금 일부 부존재 확인의 소에서 원고의 청구를 각하한 원심을 파기환송. [쟁점] 원고의 청구취지 변경으로 인해 공법상 당사자소송이 민사소송으로 변하는 경우 그와 같은 청구취지 변경을 허가할 수 있는지 여부 [사실관계와 1,2심] 구미 A 지구 도시개발사업 조합은 환지 방식으로 주거단지를 조성하는 도시개발사업의 시행자인데, 구미시가 소유한 토지 1만215㎡가 해당 도시개발사업 대상 토지에 편입되면서 현금청산 대상이 됐다. 원고는 도시개발사업의 완료에 따른 환지처분을 하면서, 구미시가 소유하고 있던 토지에 대한 환지 청산금(교부청산금)을 39억5782만7600원으로 정했다. 하지만 추후 조합은 구미시에 대한 환지 청산금이 그보다 적은 금액인 35억3405만553원이어야 한다고 주장했다. 조합은 구미시를 상대로 교부청산금이 35억3405만553원을 초과해 존재하지 않는다는 취지의 채무부존재 확인의 소를 제기했다. 이 소송은 공법상 당사자소송이다. 조합은 소송을 진행하면서 구미시에 교부청산금으로 39억5782만7600원을 전액 지급했다. 이후 2심 과정에서 청구취지와 청구원인을 ‘초과 지급한 차액 4억2377만7047원과 지연손해금의 반환을 구하는 것'으로 변경했다. 변경된 청구취지에 따른 소송형 태는 민사소송이다. 1심에서는 원고는 청구취지를 변경하지 않았고, 1심 재판부는 원고패소 판결했다. 하지만 2심은 소를 각하했다. 2심 재판부는 조합의 청구취지와 원인 변경 신청에 대해 행정소송과 민사소송 사이의 소 변경 내지 청구 변경은 청구의 기초에 변경이 있는 경우로서 허용될 수 없다고 판단하며 청구취지 변경을 불허했다. 또 기존 청구취지인 교부청산금 일부 채무부존재 확인의 소에 대해 부존재 확인을 구하는 부분이 이미 지급된 이상 확인의 이익이 없다는 이유로 소를 각하했다. [대법원 판단(요지)] "행정소송법 제8조 제2항은 행정소송에 관해 민사소송법을 준용하도록 하고 있으므로, 행정소송의 성질에 비추어 적절하지 않다고 인정되는 경우가 아닌 이상 공법상 당사자소송의 경우도 민사소송법 제262조에 따라 그 청구의 기초가 바뀌지 아니하는 한도 안에서 변론을 종결할 때까지 청구의 취지를 변경할 수 있다. 대법원은 여러 차례에 걸쳐 행정소송법상 항고소송으로 제기해야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 원고로 하여금 항고소송으로 소 변경을 하도록 석명권을 행사하여 행정소송법이 정하는 절차에 따라 심리·판단해야 한다고 판시해 왔다(2019다264700 판결 등). 이처럼 민사소송에서 항고소송으로의 소 변경이 허용되는 이상, 공법상 당사자소송과 민사소송이 서로 다른 소송절차에 해당한다는 이유만으로 청구기초의 동일성이 없다고 해석하여 양자 간의 소 변경을 허용하지 않을 이유가 없다. 일반 국민으로서는 공법상 당사자소송의 대상과 민사소송의 대상을 구분하는 것이 쉽지 않고 소송 진행 도중의 사정변경 등으로 인해 공법상 당사자소송으로 제기된 소를 민사소송으로 변경할 필요가 발생하는 경우도 있다. 소 변경 필요성이 인정됨에도, 단지 소 변경에 따라 소송절차가 달라진다는 이유만으로 이미 제기한 소를 취하하고 새로 민사상의 소를 제기하도록 하는 것은 당사자의 권리 구제나 소송경제의 측면에서도 바람직하지 않다." [대법원 관계자] "당사자가 행정소송을 민사소송으로 잘못 제기한 경우 외에도 행정소송과 민사소송 사이에 소 변경이 일반적으로 허용되는지에 관하여는 다툼의 여지가 있었다. 이 판결은 행정소송을 민사소송으로 잘못 제기한 경우 외에도 일반적으로 행정소송과 민사소송 사이의 소 변경이 허용될 수 있다는 명시적인 판시를 한 최초의 판결이다."

지방자치단체 소속 선수단 감독이 운영위원회의 위임 없이 선수를 영입했다는 이유로 영입이 무산돼 선수가 다른 팀으로 갈 수 없게 됐다면 지자체는 감독의 사용자로서 선수의 손해를 배상해야 한다는 판결이 나왔다. 구미시 테니스팀 감독인 이모씨는 2011년 9월 김모(여·25)씨에게 계약금 3000만원, 연봉 4000만원의 조건을 제시하며 스카웃 제의를 했다. 김씨는 스카웃에 응했고 10월부터 3개월 동안 선수 기숙사에 입소해 합숙훈련을 받았고 대회에도 출전했다. 그러나 선수 임용 권한을 갖고 있는 운영위원회는 12월 김씨를 영입하지 않기로 했고 이씨도 감독으로 재임용하지 않았다. 선수로 뽑히지 못한 김씨는 "선수단 감독인 이씨가 스카웃을 했고 비록 계약서를 작성하진 않았으나 이는 테니스 선수 채용 과정의 관행"이라며 "3000만원을 지급하라"며 소를 냈다. 그러나 1심은 "선수 영입에 계약서와 입단협약서 등을 작성하는 것이 필수인데 이런 절차가 없었다"며 "이 과정에서 이씨의 과실도 인정할 수 없다"며 원고 패소 판결을 했다. 대구고법 민사3부(재판장 강승준 부장판사)는 지난달 23일 테니스 선수인 김씨가 구미시를 상대로 낸 연봉지급청구 항소심(2013나20480)에서 "구미시는 김씨에게 1300만원을 지급하라"며 원고 패소한 원심을 취소하고 원고 일부 승소 판결을 했다. 재판부는 판결문에서 "선수 임용권한은 선수단 운영위원회가 갖되, 선수채용계약은 선수로부터 이적동의서 등 관련 서류를 받고 계약서를 작성하는 방법으로 정하고 있는데 김씨는 이씨에게 입단 권유를 받았지만 관련 서류를 제출하거나 입단 계약서를 작성하지 않아 선수채용계약이 체결됐다고 볼 수 없다"며 "그러나 이씨가 선수단 운영위원회 위임도 없이 김씨에게 입단 제의를 하고 3개월 간 합숙 훈련을 시킴으로써 김씨가 선수단에 입단할 것으로 믿게 해 다른 실업팀과 입단교섭기회까지 놓치게 한 것은 불법행위에 해당한다"고 밝혔다. 재판부는 "운영위원회 회의에 기존 선수 해임과 선수 영입 등의 의견을 제시하고 실제 선수를 훈련시키고 경기에 참가시킬 권한을 가진 이씨가 김씨에게 입단 제의를 하고 합숙 훈련을 시킨 것은 구미시 선수단의 선수채용 행위로 볼 수 있다"라고 설명했다.

지방자치단체가 사유지를 도로로 점유해 사용할 당시의 구체적인 자료가 없으면 국가의 시효취득을 함부로 인정해서는 안 된다는 판결이 나왔다. 김천지원 양진수 판사는 14일 구미시가 땅주인 A(80)씨를 상대로 낸 소유권이전등기 청구소송(2010가단14823)에서 원고패소 판결을 내렸다. 양 판사는 "구미시는 1974년부터 경북 선산군이 이 사건 토지를 도로로 점유해서 사용했다고 주장하나, 1958년에 지목이 도로로 변경됐고 1974년 도로로 편입되는 지적 고시가 있었다는 것 이외에 그 구체적 도로개설 시기나 경위 등을 알 수 있는 자료가 없으며, 구미시로 승격되기 전 경북 선산군이었던 때부터 토지 점유를 시작할 당시 지방재정법이나 국유재산법에서 정한 공공용 재산의 취득절차를 밟거나 토지 소유자의 사용승낙을 받는 등 적법하게 도로에 편입했다고 볼 만한 자료도 없다"며 "구미시의 이 사건 토지에 대한 점유는 토지를 점유할 수 있는 일정한 권원없이 이뤄진 것이어서 자주점유라는 추정은 깨졌으므로 A씨에게 부당이득금 1600여만원을 지급하고 매달 사용료 26만여원을 지급해야 한다"고 밝혔다. 양 판사는 "토지의 취득절차에 관한 서류를 제출하지 못하고 있다는 사정만으로 토지에 관한 국가나 지자체 자주점유의 추정이 번복된다고 할 수는 없으나 지자체가 점유 개시 당시 공공용 재산의 취득절차를 거쳐서 소유권을 적법하게 취득했을 가능성이 없는 한 자주점유를 인정할 수 없다"고 설명했다. 한편 A씨가 토지 사용료 감정이 잘못됐다며 제기한 반소(2011가단2315)에서 양 판사는 "구미시가 도로로 점유하는 동안 생긴 임대료 상당의 부당이득액을 산정하기 위한 감정평가에서 비교표준지는 자연적, 사회적 조건이 감정대상 토지와 동일 또는 가장 유사한 토지를 선정해야 한다"며 "용도지역이나 주변환경 등에 다소 다른 점이 있다고 표준지 선정을 잘못된 것으로 단정할 수는 없으며, 표준지가 감정대상 토지로부터 상당히 떨어져 있다는 것만으로는 표준지 선정이 위법하다고 할 수 없다"고 판시했다. 경북 선산군은 1974년 5월부터 A씨의 땅을 도로로 점유해 사용하다가 1978년 2월 구미시로 승격되면서 점유를 승계했다. 구미시는 1974년으로부터 20년이 지난 1994년 점유취득시효가 완성됐다며 소송을 냈다.

지방의회가 지방자치단체에 대한 감사결과 해당 공무원에 대해 문책을 요구할 수 있도록 규정하고 있는 조례는 지자체장의 인사권을 침해하는 것으로 무효라는 대법원 판결이 나왔다. 대법원 특별1부(주심 裵淇源 대법관)는 23일 경북 구미시장이 "시의회가 재의결한 구미시의회행정사무감사및조사에관한조례는 법령에 위반돼 무효"라며 구미시의회를 상대로 낸 개정조례안재의결무효확인소송(☞2003추13)에서 이같이 판시, 원고승소판결을 내렸다. 재판부는 판결문에서 "지방의회의 행정사무감사 또는 조사보고에 대한 처리를 규정하고 있는 지방자치법시행령 제19조2항이 국정감사및조사에관한법률 제16조2항과는 달리 '관계자의 문책을 포함한다'라는 문구를 규정하지 않은 것은 지방자치법 제96조 및 제72조가 지방공무원에 대한 징계는 인사위원회의 징계의결을 거쳐 임용권자가 행하도록 하고 있기 때문에 집행기관의 소속직원에 대한 인사나 징계에 관한 고유권한을 침해하지 않도록 하기 위해 의도적으로 배제한 것"이라고 설명했다. 재판부는 이어 "따라서 지방의회가 시정 뿐만아니라 관계자의 문책 등까지 요구할 수 있도록 한 개정조례안은 지방의회가 법령에 의해 주어진 권한의 범위를 넘어 집행기관의 행정작용에 대해 직접 간섭하는 것으로서 법령에 없는 새로운 견제장치를 만드는 것이 돼 결국 상위법령인 법시행령 제19조2항에 위반된다"고 밝혔다. 구미시장은 지난 5월 지방의회가 의결한 이 사건 조례를 법령에 위반된다는 이유로 재의결을 요구했으나, 구미시의회가 수정없이 원안대로 재의결해 조례가 확정되자 대법원에 조례무효소송을 냈었다.