[대법원 판결] 조성이 완료된 기존 대지에 건축물을 설치하기 위한 경우라 하더라도 절토나 성토를 한 결과 최종적으로 지반의 높이가 50cm를 초과 변경되는 경우에는 비탈면 또는 절개면이 발생하는 등 그 토지의 외형이 실질적으로 변경되므로, 건축신고와 별도로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(국토계획법)상 토지형질변경 허가를 받아야 한다는 대법원 판단. 아울러 처분 당시 건축주가 장래에도 토지형질변경허가를 받지 않거나 받지 못할 것이 명백했다면, 그 건축신고 수리처분은 적법하다고 볼 수 없다고 판시. 대법원 특별1부(주심 노태악 대법관), 2022두31143(2023년 9월 21일 판결) [판결 결과] A 씨 등(소송대리인 법무법인 충주 성기배, 김종열, 이중원 변호사)이 B 읍장을 상대로 낸 건축신고수리처분취소 사건에서 원고승소 판결한 원심을 확정. [쟁점] △이 사건에서 이루어지는 최대 1211mm의 성토 및 4m의 절토가 국토계획법 시행령 제53조 제3호 (다)목에 따라 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위에 해당하는지 여부(쟁점 1) △토지 소유자가 건축신고를 하면서 개발행위(토지형질변경) 허가에 대한 일괄심사를 신청하지 않았는데도, 토지형질변경에 대한 개발행위 허가심사 없이 이루어진 건축신고 수리처분이 위법하다고 볼 수 있는지 여부(쟁점 2) [사실관계와 1,2심] C 씨(피고의 보조참가인)는 2020년 4월 계사가 적법하게 건축되어 있었던 B 읍 소재 토지 위에 우사를 신축하겠다고 건축신고를 했다. 해당 토지는 지표고 차이가 7.8m가량 있었는데, C 씨의 건축신고서에 첨부된 도면에는 우사를 수평면에 건축하는 것으로 설계돼 있었다. 이에 C 씨는 우사를 건축하기 위해 위 토지를 최대 1211mm를 성토하고 4m를 절토하여 그 지표면을 수평으로 만드는 작업을 먼저 거치고자 했다. 이러한 성토와 절토는 토지의 형질변경에 해당해 원칙적으로 개발행위 허가 대상에 해당하는데, 건축법 제14조 제2항, 제11조 제5항 제3호에 따라 건축신고 수리처분이 이루어질 경우 그 개발행위 허가가 의제된다. 다만, C 씨는 건축신고를 하면서 개발행위 허가에 대한 일괄심사를 신청하지 않았다. B 읍장은 2020년 7월 3일 해당 우사를 건축하는 데에 수반되는 성토와 절토에 대해 별도로 개발행위허가 심사를 하지 않은 채 건축신고를 수리했다. 우사가 건축되는 토지 인근 주민들인 A 씨 등은 "B 읍장이 토지형질변경에 대한 심사를 누락했으므로 해당 건축신고 수리처분도 위법하다"고 주장하며 처분 취소를 구하는 소송을 냈다. 1,2심은 원고승소 판결했다. [대법원 판단(요지)] "(쟁점 1과 관련해) 국토계획법령의 관련 규정을 종합해 볼 때, 조성이 완료된 기존 대지에 건축물을 설치하기 위한 경우라 하더라도 절토나 성토를 한 결과 최종적으로 지반의 높이가 50cm를 초과해 변경되는 경우에는 비탈면 또는 절개면이 발생하는 등 그 토지의 외형이 실질적으로 변경되기 때문에 토지형질변경에 대한 별도의 개발행위허가를 받아야 한다. 그 절토와 성토가 단순히 건축물을 설치하기 위한 토지의 형질변경이라는 이유만으로 국토계획법 시행령 제53조 제3호 (다)목에 따라 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 행위라고 볼 수 없다. 이 사건에서 우사를 건축하기 위해 토지를 수평으로 조성하는 과정에서 최대 1211㎜ 높이의 성토 및 4m 깊이의 절토를 한 이상, 위 성토·절토는 국토계획법 시행령 제53조 제3호 (다)목상 개발행위허가가 면제되는 경미한 개발행위가 아니다. 따라서 이에 대해서는 국토계획법상 토지형질변경허가를 받아야 한다." "(쟁점 2와 관련해) 건축행정청이 추후 별도로 국토계획법상 개발행위(토지형질변경)허가를 받을 것을 명시적 조건으로 하거나 또는 묵시적인 전제로 하여 건축주에 대해 건축법상 건축신고 수리처분을 한다면, 이는 가까운 장래에 '부지 확보' 요건을 갖출 것을 전제로 한 경우이므로 그 건축신고 수리처분이 위법하다고 볼 수는 없다. 하지만 '부지 확보' 요건을 완비하지 못한 상태에서 건축신고 수리처분이 이뤄졌는데도 그 처분 당시 건축주가 장래에도 토지형질변경허가를 받지 않거나 받지 못할 것이 명백했다면, 그 건축신고 수리처분은 '부지 확보'라는 수리요건이 갖춰지지 않았음이 확정된 상태에서 이뤄진 처분으로서 적법하다고 볼 수 없다. C 씨는 해당 우사에 대한 건축신고를 하면서 그에 수반되는 성토·절토에 대한 개발행위허가 일괄 신청을 하지 않았고, B 읍장 또한 그 성토·절토가 국토계획법상 개발행위허가 대상이 아님을 전제로 토지형질변경허가 의제를 위한 협의 대상이 아니라고 보았으며, C 씨와 관계행정청 모두 상고심에 이르기까지 해당 성토·절토가 개발행위허가 대상이 아니라고 주장하고 있다. 그렇다면 C 씨의 우사에 대한 건축신고 수리처분 당시 장래에 그 부지에 관한 토지형질변경허가를 받지 않거나 받지 못할 것이 명백했다고 보인다. 따라서 해당 우사에 대한 건축신고 수리처분은 '부지 확보' 요건이 갖추어지지 않은 것이 확정된 상태에서 이루어진 처분으로서 위법하다." [대법원 관계자] "국토계획법 제56조 제4항 제3호, 같은 법 시행령 제53조 제3호 (다)목에 따라 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경미한 토지형질변경의 범위에 관해 최초로 설시한 판결이다. 또 인허가 의제 제도와 관련하여, 당사자가 일괄심사 신청을 하지 않은경우에도 의제되는 인허가 대상에 대한 심사가 없었음을 이유로 주된 인허가가 위법하다고 볼 수 있는 예외적인 경우를 처음 설시했다는 점에서 의미가 있다."

대법원 형사1부(주심 김신 대법관)는 29일 야구장 건립 인허가 비리 혐의(직권남용 권리행사방해)로 불구속기소된 이석우 경기도 남양주시장에게 무죄를 선고한 원심을 확정했다(2017도3800). 이 시장은 2013년 관내 쓰레기 소각 잔재 매립장인 에코랜드 부지 5만4450㎡에 민간업자의 야구장 설치를 승인하면서 개발제한구역인 부지를 불법으로 용도변경해주도록 지시하거나 묵인한 혐의를 받았다. 1심은 "검사가 혐의 입증을 위해 제출한 유일한 직접증거인 관련자 진술에 일관성이 없다"며 무죄를 선고했다. 2심도 "이 시장이 행정절차를 위반해 야구장 설치 사업을 추진하라고 명시적·묵시적으로 지시한 사실이 없는 것으로 보인다"며 "행정절차를 누락하고 야구장 설치사업을 진행한다는 점을 알고 있었다고 보기도 어렵다"면서 검찰의 항소를 기각했다. 다만 남양주시 공무원 김모 국장과 야구장업자 김모씨가 이 시장의 개입 없이 부지를 불법으로 용도변경해 범행을 저질렀다고 판단했다.

주민들의 민원이 무서워 골프연습장의 허가를 계속 미루던 지방자치단체에 허가를 할 때까지 매일 2백만원을 내라는 법원의 결정이 나와 주목된다. 지방자치제가 실시되면서 행정기관의 소극적 행정으로 인허가에 어려움을 겪는 사업자들이 많아져 '간접강제'라는 고육책까지 나오게 된 것이다. 서울행정법원 제4부(재판장 조병현·趙炳顯 부장판사)는 2일 '골프연습장의 허가를 내주라는 법원의 판결을 이행하라'며 김모씨가 서울시 관악구청장을 상대로 낸 '간접강제'신청을 받아들여 "확정판결에 따른 처분을 하고 위 처분을 하지 않을 때에는 2002년10월22일부터 처분시까지 1일 2백만원을 지급하라"고 결정했다(☞2002아1557). 김씨는 이미 지난해 10월12일 관악구청을 상대로 냈던 '도시계획시설사업 실시계획인가신청 반려처분취소사건'에서 승소했었다. 재판부는 결정문에서 "관악구청은 인접 주민들이 골프연습장설치를 반대한다는 이유로 허가를 거부했다가 패소당하고 이 사건 간접강제신청까지 내자 새로운 조례가 제정·시행되고 있다며 재반려처분을 내렸다"며 "재반려처분의 근거로 든 서울시 관악구환경기본조례 13조는 위임근거가 될 만한 법률을 찾아볼 수 없어 무효인 규정"이라고 밝혔다. 재판부는 또 "관악구조례는 사업자에게 환경영향검토라는 새로운 절차를 밟아야 할 의무를 부과할 수 있도록 규정돼 있어 상위 법률의 위임이 있어야 하는데 관악구가 조례의 근거라고 주장하는 환경정책기본법 제32조에는 위임규정이 없다"며 "뿐만 아니라 서울시에서 도시계획시설조성계획을 변경결정할 때 신청인이 이미 소음대책 등을 제출한 이상 종전 반려처분 후 특별한 사정변경도 없는데 다시 환경영향검토를 할 필요가 없다"고 설명했다. 김씨는 서울관악구봉천동에 골프연습장을 짓기 위해 97년 서울시장에게 도시계획시설 변경신청을 내 허가를 받았지만 관악구청이 '주민들이 반대한다'며 신청을 반려하자 소송을 내 승소했었다. 승소후에도 관악구청이 허가를 내주지 않고 '관악구환경기본조례'를 만들어 구청장이 사업자에게 환경영향검토등 조치를 강구할 수 있도록 한 후 '사정변경이 생겼다'며 신청을 재반려하자 간접강제신청을 냈다.