개발사업자가 무효인 개발사업 인가처분에 터잡아 수용재결 또는 사법상 매매의 형식으로 해당 개발사업을 위한 토지들을 취득한 사안 1. 청구원인에 대한 판단 가. 이 사건 계약이 협의취득에 해당하는지 여부 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정 즉, ① 제주도와 서귀포시가 ○○동 유원지의 사업예정지를 확대하는 방법으로 이 사건 사업을 추진하였는데, 이는 이미 도시계획시설결정이 내려진 ○○동 유원지를 내세워 구 공익사업법에 따른 협의취득 또는 수용에 의하여 사업예정지를 취득하려는 의도 하에 이루어진 것으로 보이고, 피고 개발센터 또한 2003년 9월 사업계획을 작성할 무렵부터 이 사건 사업예정지 중 대부분이 사유지여서 부지 확보가 용이하지 않다는 이유로 이 사건 사업이 국책사업이라는 전제 하에 이 사건 각 토지를 포함한 이 사건 사업부지를 감정가격에 따라 취득할 것을 예정하고 있었는바, 피고 개발센터는 당초부터 구 공익사업법상 협의취득 또는 수용에 의하여 이 사건 사업예정지를 취득할 것을 계획하였다고 봄이 상당한 점, ② 피고 개발센터(피고 개발센터로부터 위탁 받은 서귀포시장 포함)는 사업시행자로서 이 사건 사업시행지에 대하여 구 공익사업법에 의한 출입 등을 허가받았고, 해당 토지에 대한 감정평가결과를 소유자들에게 통보한 후 보상협의를 거쳤으며, 2004년 2월 26일부터 2006년 3월 15일까지 이 사건 사업시행지 점유자 또는 소유자에게 여러 차례 구 공익사업법에 따른 보상협의를 촉구하면서 이에 응하지 아니할 경우 수용절차를 밟겠다는 내용을 서면으로 통지하는 등 실질적으로 구 공익사업법상 협의취득 절차에 의하여 이 사건 계약의 체결에 이르게 된 것으로 보이는 점, ③ 이 사건 계약서에는 필지가 분할된 경우 본 사업지구에 편입된 면적을 기준으로 하되, 정확한 면적은 사업시행승인 이후 경계측량을 실시하여 최종 정산한다는 조항(제8조)이 존재하고, 매매대금 대신 ‘보상금’이라는 표현도 여러 차례 쓰이고 있어(제1조 제3항, 제2조 제1항, 제4조, 제6조), 이 사건 계약의 당사자는 이를 구 공익사업법상 협의취득으로 인식하였던 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 계약의 실질은 구 공익사업법에 의한 협의취득이라고 봄이 상당하다. 나. 이 사건 계약이 무효인지 여부 1) 공익적 필요성 요건의 충족 여부 위 기초사실에서 알 수 있는 다음과 같은 사정을 위 법리에 비추어 보면, 이 사건 각 토지에 관한 협의취득인 이 사건 계약은 ‘공익적 필요성’ 요건을 갖추었다고 볼 수 없어 무효이다. 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 제9조 제1항9)이 환매권을 인정하고 있는 입법이유는, 토지 등의 원소유자가 사업시행자로부터 토지 등의 대가로 정당한 손실보상을 받았다고 하더라도 원래 자신의 자발적인 의사에 기하여 그 토지 등의 소유권을 상실하는 것이 아니어서 그 토지 등을 더 이상 당해 공공사업에 이용할 필요가 없게 된 때, 즉 공익상의 필요가 소멸한 때에는 원소유자의 의사에 따라 그 토지 등의 소유권을 회복시켜 주는 것이 공평의 원칙에 부합한다는 데에 있는데(대법원 1995. 2. 10. 선고 94다31310 판결 등 참조), 위와 같이 협의취득한 토지를 더 이상 당해 공공사업에 이용할 필요가 없게 된 때는 공익적 필요성이 소멸하였다고 보는 이상, 협의취득 당시부터 구 공익사업법상 공익사업에 해당할 여지가 없는 사업을 목적으로하였음에도 협의취득의 형식을 이용하여 토지를 취득한 경우에는 당초부터 공익적 필요성을 인정할 수 없음은 자명하다. 2) 법률에 의거하여야 한다는 요건의 충족 여부 구 공익사업법에 의한 협의취득은 사업시행자에 한하여 할 수 있고, 사업시행자란 공익사업을 수행하는 자를 말하는바(구 공익사업법 제2조 제2, 3호, 제14조), 위와 같은 사업시행자 지위에 있지 아니한 자가 행한 협의취득은 위의 ‘법률에 의거’하여야 한다는 요건을 충족하였다고 볼 수 없다. 그런데 위 기초사실에 의하면, 피고 개발센터는 2005년 11월 14일 이 사건 인가처분으로써 비로소 이 사건 사업의 사업시행자가 되었고, 달리 그 이전에 피고 개발센터가 공익사업을 수행하는 자로 지정된 사실을 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 계약 중 이 사건 인가처분 이전에 체결된 이 사건 제1 계약은 법률에 의거하여야 한다는 요건을 충족하지 못하였다는 점에서도 협의취득으로서 효력이 없다.

◇ 1. 2010년 4월 5일 개정·시행된 구 공익사업법 제91조 제6항의 공익사업 변환에 따른 환매권 행사의 제한 규정의 적용 가능성 ◇ ◇ 2. 구 공익사업법 제91조 제1항에서 정한 요건(= 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우)이 충족되어 환매권을 행사할 수 있는 시점 ◇ 1. 구 '공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률'(2011. 8. 4. 법률 제11017호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 공익사업법’이라고 한다)은 제91조 제1항에서 “토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년 이내에 당해 사업의 폐지·변경 그 밖의 사유로 인하여 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인은 당해 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 당해 토지에 대하여 지급받은 보상금에 상당한 금액을 사업시행자에게 지급하고 토지를 환매할 수 있다.”라고 규정하고 있다. 위 조항에서 정하는 ‘당해 사업’이란 토지의 협의취득 또는 수용의 목적이 된 구체적인 특정 공익사업을 가리키는 것이고, 취득한 토지의 전부 또는 일부가 ‘필요 없게 된 때’란 사업시행자가 취득한 토지의 전부 또는 일부가 그 취득 목적사업을 위하여 사용할 필요 자체가 없어진 경우를 말하며, 협의취득 또는 수용된 토지가 필요 없게 되었는지 여부는 사업시행자의 주관적인 의사를 표준으로 할 것이 아니라 당해 사업의 목적과 내용, 협의취득의 경위와 범위, 당해 토지와 사업의 관계, 용도 등 제반 사정에 비추어 객관적·합리적으로 판단하여야 한다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결 등 참조). 2. 한편 환매권 행사가 제한되는 ‘공익사업 변환’에 관하여 규정한 구 공익사업법 제96조 제6항은 2010년 4월 5일 법률 제10239호로 개정·시행되면서, ‘공익사업 변환’의 대상으로 구 공익사업법 제4조 제5호의 ‘국가·지방자치단체·정부투자기관·지방공기업 또는 국가나 지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택의 건설 또는 택지의 조성에 관한 사업’을 규정하였다. ☞ 이 사건 주차장을 폐지하는 내용이 포함된 이 사건 재정비 촉진계획이 고시되거나 이 사건 재개발 사업의 사업시행인가가 고시되었다고 하더라도, 이 사건 주차장이 여전히 종래의 주차장 용도로 사용되는 동안에는 주차장으로서의 효용이나 공익상 필요가 현실적으로 소멸되었다고 볼 수 없어 이 사건 재정비 촉진계획의 고시나 이 사건 재개발 사업의 사업시행인가 고시만으로 이 사건 각 토지가 객관적으로 이 사건 주차장 사업에 필요가 없게 되었다고 단정하기 어렵고, 이 사건 재개발 사업은 구 공익사업법 제4조 제5호의 공익사업으로서 ‘지방자치단체가 지정한 자가 임대나 양도의 목적으로 시행하는 주택의 건설 또는 택지의 조성에 관한 사업’에 해당한다고 볼 수 있으므로, 원심으로서는 이 사건 주차장을 폐지하기로 한 이후 위 주차장이 철거되는 등으로 이 사건 각 토지가 실제로 더 이상 이 사건 주차장 사업을 위하여 사용할 필요가 없게 된 때가 언제인지 심리·확정한 다음, 2010년 4월 5일 개정·시행된 구 공익사업법 제91조 제6항이 적용되어 공익사업의 변환에 따라 원고들의 환매권 행사가 제한되는지 여부를 살폈어야 한다는 이유로, 원고들이 환매권을 행사할 수 있었음을 전제로 원고들의 청구를 인용한 원심판결을 파기한 사례