[제3행정부 2023. 6. 1. 선고] <일반> □ 사안의 개요 원고는 자연녹지지역인 이 사건 부지에 골재선별·파쇄업을 하기 위하여 피고에게 ‘설치(점용면적) 6,281㎡ 중 3,523㎡, 골재선별·파쇄시설 224.25㎡’를 내용으로 하는 골재선별·파쇄 신고(‘이 사건 신고’)를 하였음. 이에 피고는 ‘해당 시설의 바닥면적이 500㎡ 이상의 공장에 해당하고, 자연녹지 안에 설치될 수 있는 시설에 해당하지 않음’이라는 이유로 이 사건 신고를 반려함 □ 쟁점 - 자연녹지지역에 건축이 허용되는 제2종 근린생활에 해당하기 위해서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(‘국토계획법’) 등에서 ‘건축물에 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 500㎡ 미만일 것’을 요건으로 정하고 있는데, 위 바닥면적이 해당 기계 등 제조시설이 직접 차지하는 면적만을 말하는 것인지 여부[이 사건에서 원고의 골재선별·파쇄시설 중 쇄석기 등 기계 면적(224.25㎡)만을 바닥면적으로 보아야 하는지 아니면 골재선별·파쇄업에 필수적으로 요구되는 야적장의 바닥면적도 이에 포함되는지 여부] □ 판단 - 국토계획법, 골재채취법 등의 입법 취지나 내용 등에 비추어 보면, 건축물과 달리 시설물의 경우 벽 등으로 구분되어 그 바닥면적을 계산할 수 없는 이상, 자연녹지지역에서 건축이 허용되는 제2종 근린생활시설인지를 판단하기 위한 바닥면적을 산정할 때는 해당 시설물의 용도에 비추어 그 설치와 운영에 통상적으로 필요한 면적을 기준으로 하여야 하고, 이는 해당 시설물의 업종, 제조 방식이나 형태 등을 종합적으로 고려하되, 각 제조업의 종류에 따라 바닥면적을 달리 산정할 수 있음 - 골재채취법령에서 골재선별·파쇄업을 하기 위해서는 야적장 및 부대시설 설치 등에 필요한 3,000㎡ 이상 규모의 사업부지를 요구하면서 여기에 다른 용도로 사용되는 부지는 제외하도록 하고 있는 점, 골재선별·파쇄업의 제조 형태와 특성에 비추어 원석을 파쇄하기 전 원석을 쌓아놓을 수 있는 장소와 선별·파쇄되어 나온 골재를 적재하는 장소인 야적장은 골재선별·파쇄업에 필수적인 시설로 보이는 점 등을 고려하면, 골재선별·파쇄시설의 바닥면적에는 쇄석기 등 제조시설 자체가 직접 차지하는 바닥면적(224.25㎡) 뿐만 아니라 야적장의 바닥면적도 포함된다고 봄이 타당함 - 원고가 건축하려는 골재선별·파쇄시설에 야적장 면적을 포함할 경우 바닥면적의 합계가 500㎡ 이상이 되어 자연녹지지역인 이 사건 부지에 골재선별·파쇄시설 건축이 허가될 수 없음. (원고패)

자연녹지지역에 설치한 미신고 대기배출시설에 대한 울주군의 영업소 폐쇄 처분이 정당하다고 판단한 사례 1. 처분의 경위 가. 원고는 울산 ◇◇군 A에서 지방산계열 제조, 판매, 용역서비스업 등을 영위하는 회사이다(이하 '이 사건 사업장'). 나. 피고는 2020년 5월 이 사건 사업장에 대한 현장확인 결과 원고가 대기환경보전법 제23조 1항을 위반해 신고 없이 대기배출시설(가열시설 2기, 저장시설 4기)을 설치한 사실을 확인했다. 다. 피고는 사전통지 및 청문 절차를 거쳐 2020년 8월 원고에게 대기환경보전법 제84조에 따라 이 사건 사업장에 설치된 가열시설 2기, 저장시설 4기(이하 '이 사건 시설')에 대해 폐쇄명령을 했다(이하 '이 사건 처분'). 2. 이 사건 처분 적법 여부 가. 원고 주장 요지 액상인 미강유가 고체상태로 된 것을 가열해 액체상태로 변환하는 작업은 새로운 제품으로 전환하거나 생산하는 것이 아니므로 제조업에 해당하지 않고, 이 사건 사업장에 이 사건 시설을 설치하는 것이 다른 법률에 따라 금지된 경우도 아니므로, 이 사건 처분은 위법하다. 원고는 이 사건 사업이 제조업이 아니라는 피고 직원의 확인에 따라 이 사건 시설을 설치하게 된 것이므로, 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 반하고, 이 사건 사업장 인근에서 제조업 공장을 운영하는 공장들도 있어 형평의 원칙에도 반하는 점과 이 사건 처분으로 인한 원고의 불이익이 더 큰 점 등을 고려하면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 나. 판단 1) 처분사유 부존재 주장에 대해 가) 배출시설을 설치하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도지사의 허가를 받거나 시·도지사에게 신고해야 한다. 허가를 받지 않거나 신고를 하지 않고 배출시설을 설치하거나 사용하는 자에게는 그 배출시설의 사용중지를 명해야 하고, 그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설의 설치가 금지된 경우에는 그 배출시설의 폐쇄를 명해야 한다. 한편, 국토계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법') 제76조 1항의 위임에 따라 자연녹지지역 안에 설치할 수 있는 시설을 정하고 있는 국토계획법 시행령 제83조 4항은 자연녹지지역 안에 설치할 수 있는 시설을 나열함으로써 위 시설에 해당하지 않는 시설에 대해서는 자연녹지지역에 설치할 수 없도록 하고 있다.(중략) 나) 증거와 변론 전체 취지에 의해 알 수 있는 사정들을 종합해 보면, 원고는 신고 없이 이 사건 시설을 설치했고, 위 지역이 이 사건 시설의 설치가 불가능한 지역에 해당하므로, 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 주장은 이유 없다. (1) 이 사건 시설이 설치된 이 사건 사업장소는 자연녹지지역으로 지정돼 있다. (2) 이 사건 사업장에서는 공급받은 고체상태인 미강유를 가열해 액체상태로 전환하는 작업이 이뤄지는바, 통계청에서 고시하는 한국표준산업분류에 의하면, 각종 식물성 물질로부터 식용 조유(粗油) 및 바이오 중유 원료 등 산업용 조유를 생산하는 것이 주된 산업 활동인 경우에 식물성 유지 제조업으로 분류된다. (3) 이 사건 시설은 앞서 본 것처럼 자연녹지지역 안에서 건축할 수 있는 첨단업종의 공장, 지식산업센터, 도정공장 및 식품공장, 제재업의 공장 등과는 관련 없다. 2) 신뢰보호원칙 위반 주장에 대해 가) 일반적으로 행정상 법률관계에 있어 행정청의 행위에 대해 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대해 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 해야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대해 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 했어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래돼야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인해 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다. 나) 이 사건에 관해 보건대, 증거와 증인의 증언만으로는, 피고가 원고에게 이 사건 사업이 제조업에 해당하지 않는다는 공적인 견해를 표명했다고 볼 수는 없다. 설령 원고가 피고의 담당 공무원에게 이 사건 사업이 제조업에 해당하지 않는다는 답변을 들었고, 이를 공적인 견해표명이라고 가정하더라도 증거상 각 기재에 의해 알 수 있는 사정들 즉, 원고가 발행한 거래명세서, 2020년 2월자 사업자등록증에는 이 사건 사업의 종류가 '제조업'이라고 기재돼 있는 점, 원고는 대기환경보전법위반으로 약식명령이 발령돼 정식재판 중인데, 원고의 실질적 대표자라고 하는 B는 수사기관에서 ◇◇군청 지역경제과에 제조업 해당 여부와 공장 등록 관련 사항을 문의하면서, 일부 제한된 정보만을 제공해 제조업에 해당하지 않는다는 전화상 답변만을 듣고, 대기배출시설 설치신고 대상 여부에 대해 고의적으로 알아보지 않았다고 진술한 점 등을 종합하면, 이러한 답변이 정당하다고 신뢰한 데 대해 원고에게 귀책사유가 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위반된다고 볼 수는 없으므로, 원고의 이 부분 주장도 이유 없다. 3) 재량권 일탈·남용 주장에 대해 원고는 대기환경보전법 제23조 1항에 따른 신고 없이 이 사건 시설을 설치했고, 이 사건 시설은 '그 설치장소가 다른 법률에 따라 그 배출시설을 설치하는 것이 금지된 경우'에 해당하므로 피고는 대기환경보전법 제38조 단서에 따라 이 사건 시설에 대한 폐쇄를 명해야 한다. 이 사건 처분과 관련해 피고에게 재량이 있음을 전제로 한 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

◇ 1. 도시계획시설사업 시행자인 원고가 피고들 소유의 토지를 재료적치장, 임시통로로 일시 사용하기 위해 국토계획법 제130조 제3항에 따라 피고들을 상대로 동의의 의사표시를 구하는 소송이 공법상 법률관계에 관한 당사자소송인지 여부(적극) ◇ ◇ 2. 행정소송법 제39조에 규정된 ‘그 밖의 권리주체’가 행정주체로 한정되는지 여부(소극) ◇ 1. 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’) 제130조의 체계와 내용, 입법목적과 함께 공익사업의 성격을 종합하면, 도시·군계획시설사업의 사업시행자가 사업구역에 인접한 특정 토지를 재료적치장 또는 임시통로 용도로 한시적으로 이용할 필요가 있는 경우, 사업시행자는 위 규정에 따라 해당 토지 소유자 등의 동의를 받아야 하고, 토지 소유자 등은 이를 거부할 정당한 사유가 없는 한 사업시행자의 ‘일시 사용’을 수인하고 동의할 의무가 있다고 할 것이다. 토지 소유자 등이 사업시행자의 일시 사용에 대하여 정당한 사유 없이 동의를 거부하는 경우, 사업시행자는 해당 토지의 소유자 등을 상대로 동의의 의사표시를 구하는 소를 제기할 수 있다. 이와 같은 토지의 일시 사용에 대한 동의의 의사표시를 할 의무는 국토계획법에서 특별히 인정한 공법상의 의무이므로, 그 의무의 존부를 다투는 소송은 ‘공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송’, 즉 행정소송법 제3조 제2호에서 규정한 당사자소송이라고 보아야 한다. 2. 행정소송법 제39조는, '당사자소송은 국가·공공단체 그 밖의 권리주체를 피고로 한다'라고 규정하고 있다. 이것은 당사자소송의 경우 항고소송과 달리 ‘행정청’이 아닌 ‘권리주체’에게 피고적격이 있음을 규정하는 것일 뿐, 피고적격이 인정되는 권리주체를 행정주체로 한정한다는 취지가 아니므로, 이 규정을 들어 사인을 피고로 하는 당사자소송을 제기할 수 없다고 볼 것은 아니다. ☞ 군산-새만금 송전선로 건설사업 시행자인 원고가 피고들에 대하여 그들 소유 토지를 임시통로 및 재료적치장으로 일시 사용하는 데 대한 동의의 의사표시를 구한 사건에서, 위 소송은 행정소송법상의 당사자소송에 해당한다는 이유로 이를 민사소송으로 보고 판단한 제1심판결을 전속관할 위반으로 취소하고 사건을 행정소송 관할법원으로 이송한 원심판결이 정당하다고 한 사례.

◇1980년경 보성방조제의 내부제방을 설치하는 공사를 시행하여 방조제 안 내수면의 수위가 높아짐에 따라 잡종지였던 사유지가 물에 잠겨 사실상 방조제의 부속물인 조유지(潮遊地)로서 기능하고 있으나, 그 후 한국농어촌공사가 위 토지에 대해 수용?보상절차를 거치지 않은 경우에, 위 토지를 한국농어촌공사가 관리권한을 보유하는 농어촌정비법상 농업생산기반시설로 볼 수 있는지(소극)◇ 농어촌정비법상 ‘농업생산기반시설’은 농어촌정비법상 농업생산기반 정비사업으로 설치되어 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 각종 시설뿐만 아니라 그 밖의 방법으로 조성되어 농지 보전이나 농업 생산에 이용되는 각종 시설까지 포괄하는 개념이기는 하지만, 농업생산기반시설의 관리에 관한 농어촌정비법 제17조 이하의 규정들은 농어촌정비법 제16조에 따라 관리권한을 취득한 농업생산기반시설관리자의 경우에 한하여 적용되는 것으로 해석함이 타당하다. 따라서 농어촌정비법 제23조 제1항에 따라 한국농어촌공사로부터 농업생산기반시설의 ‘목적 외 사용’에 대하여 승인을 받아야 하는 경우는, ①한국농어촌공사가 농업생산기반 정비사업 시행자로서 정비사업을 완료한 후 그 사업으로 설치된 농업생산기반시설을 관리하는 경우와 ②한국농어촌공사가 농림축산식품부장관의 결정에 따라 국가, 지방자치단체 또는 토지소유자로부터 그가 설치하였거나 관리하는 농업생산기반시설의 관리권한을 인수한 경우에 한정된다. ☞ 한국농어촌공사가 농어촌정비법 제16조에서 정한 방식으로 토지의 관리권한을 취득하지 못하였다면 그 토지는 농어촌정비법 제23조 제1항에 따라 한국농어촌공사로부터 농업생산기반시설 목적 외 사용의 승인을 받아야 할 대상이 되지 않고, 따라서 개발행위허가를 할 때 국토계획법 제61조 제1항 제4호에 따라 미리 관계행정기관의 장과 협의하여야 할 대상이 되는 것도 아니므로, 한국농어촌공사가 그 협의를 거부하였다는 이유만으로 개발행위허가를 거부한 처분은 위법하다고 판단한 사례