항만 내 석유수송시설은 공익 목적이므로 울산항만공사가 한국석유공사에 부과한 사용료 122억 원 중 절반인 61억 원에 대한 징수를 취소하라고 판결한 사례 1. 이 사건 각 처분에 대한 취소청구 부분에 관한 판단 이 사건 수역에 부과되는 사용료는 항만시설 전용사용료 중 수역점용료에 해당하므로, 이 사건 시설물과 같은 인공구조물의 설치를 위한 점용의 경우 공유수면법 제13조, 같은 법 시행령 제13조 제1호, 공유수면법 시행규칙 제11조 제2항 [별표2]에 따라 인접한 토지가격의 100분의 3의 요율에 따라 점용료를 산정하되, 공공기관이 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업으로서 송유관을 설치하는 사업을 시행하는 경우 인접한 토지가격의 100분의 1.5의 요율에 따라 점용료를 산정하게 된다(도로법 제68조 제3호, 같은 법 시행령 제73조 제2항). 이에 대하여 원고는 도로법에서 규정하고 있는 송유관이란 석유를 수송하는 배관 및 공작물 전체를 의미하는 것으로 이 사건 시설물은 송유관에 해당되므로 100분의 1.5의 요율에 따라 점용료를 산정하여야 한다고 주장하는 반면, 피고는 항만구역 안에 설치된 석유수송시설은 원유를 하역하기 위한 시설로서 전형적인 석유수송수단으로서 배관 형태의 송유관으로 볼 수 없으므로 이 사건 시설물은 송유관에 해당하지 않고, 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업을 위한 점용이라고 볼 수 없다고 주장하고 있다. 가. 송유관 해당 여부 도로법 시행령 제73조 제2호에서 말하는 송유관이란 석유를 수송하는 배관 및 공작물 전체를 뜻하는 것으로 반드시 전형적인 배관에 한정되지 않고 석유를 수송하는 공작물이라면 송유관에 해당한다고 보는 것이 타당하고, 이 사건 시설은 이 사건 수역에서 석유를 수송하기 위한 것으로 송유관에 해당한다. 나. 공익목적을 위한 점용 여부 피고는, 이 사건 시설물은 평상시 일반 국민들에게 혜택을 주기 위한 용도로 사용되지 않고 원고는 이 사건 시설물을 사기업들에게 대여하는 등 이 사건 시설물 점용은 공익사업이 아닌 원고의 영리 목적을 위한 수익사업을 위한 것이라고 주장하나, 을 제10 내지 12호증의 각 기재만으로는 이를 인정하기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 오히려 도로법 제68조는 국민경제에 중대한 영향을 미치는 공익사업의 범위를 대통령령에 위임하고 있고, 그에 따라 도로법 시행령 제73조 제2호는 공익사업의 하나 로 송유관을 설치하는 사업을 규정하고 있는바, 원고의 설립 목적인 석유자원의 개발, 석유의 비축, 석유유통구조의 개선에 관한 사업은 공익사업에 해당하고, 이 사건 시설물의 대여 또한 정유사 시설물에 장애가 발생하거나 기타 사유로 수급에 차질을 빚을 것으로 예상되는 등의 경우 산업통상부장관의 승인을 받아 실시하고 있는 것으로 기본적으로 국내 석유 수급의 안정을 목적으로 하고 있으므로, 이 사건 수역의 점용은 공익사업을 위한 점용으로 봄이 타당하다. 따라서 이 사건 각 처분은 위법하므로 취소되어야 한다. 2. 부당이득반환청구 부분에 관한 판단 앞서 본 바와 같이 이 사건 각 처분은 위법하여 이 판결에 의해 취소되어야 하고, 그 취소가 확정될 경우 피고가 이 사건 각 처분에 따라 원고로부터 징수한 위 각 사용료 중 100분의 1.5 요율을 초과하는 부분은 소급하여 법률상 원인 없는 부당이득이 되므로, 원고는 피고에 대하여 그 부당이득의 반환을 미리 청구할 필요가 있다.

사용료부과처분무효확인 등 청구소송 사건 1. 판단 가. 관련 법리 한국공항공단이 정부로부터 무상사용허가를 받은 행정재산을 구 한국공항공단법(2002. 1. 4. 법률 제6607호로 폐지된 것, 이하 같다) 제17조에서 정한 바에 따라 전대하는 경우에 미리 그 계획을 작성하여 건설교통부장관에게 제출하고 승인을 얻어야 하는 등 일부 공법적 규율을 받고 있다고 하더라도, 한국공항공단이 그 행정재산의 관리청으로부터 국유재산관리사무의 위임을 받거나 국유재산관리의 위탁을 받지 않은 이상, 한국공항공단이 무상사용허가를 받은 행정재산에 대하여 하는 전대행위는 통상의 사인간의 임대차와 다를 바가 없고, 그 임대차계약이 임차인의 사용승인신청과 임대인의 사용승인의 형식으로 이루어졌다고 하여 달리 볼 것은 아니다(대법원 2003. 10. 24. 선고 2001다82514, 82521 판결 등 참조). 행정소송법 제38조, 제10조에 의한 관련청구 소송의 병합은 본래의 항고소송이 적법할 것을 요건으로 하는 것이어서 본래의 항고소송이 부적법하여 각하되면 그에 병합된 관련청구도 소송요건을 흠결한 부적합한 것으로 각하되어야 한다(대법원 2001.11. 27. 선고 2000두697 판결 등 참조). 나. 판단 위와 같은 법리를 앞서 든 증거들과 을 제13, 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들에 비추어 보면, '피고가 이 사건 제1차, 제2차 사용승낙 당시 사용료를 산정하여 그 지급을 구한 행위'는 피고가 원고에게 사법상 임대차 계약의 당사자 지위에서 사용료를 확정하여 그 지급을 최고한 것에 불과하고 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 '처분'에 해당하지 않는다고 함이 타당하다. 결국 이 사건 소 중 '사용료 부과처분의 무효확인청구' 부분은 항고소송의 대상적격을 갖추지 못한 것으로 부적법하고, 위 청구에 병합된 관련청구인 부당이득반환 청구 부분 역시 소송요건을 흠결한 것으로 부적법하게 되므로, 이 사건 소는 그 전부가 부적법하다. 따라서 피고의 본안 전 항변은 이유 있다. 피고가 원고에게 한 이 사건 제1차, 제2차 사용승낙이 처분성을 가지는지 여부에 관한 핵심 표지는 피고가 이 사건 수역의 관리청으로부터 국유재산관리사무의 위임을 받거나 국유재산관리의 위탁을 받았는지 여부이다. 그러나 국가관리무역항인 울산항의 수역시설의 원칙적인 관리 권한은 해양수산부장관에게 귀속하는바(구 항만법 제20조), 권한의 위임·위탁에 관한 구 항만법 제92조 및 그 위임을 받은 구 항만법 시행령(2017. 6. 20. 대통령령 제28138호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제91조 제1항 제10호는 '법 제16조에 따른 항만시설관리권의 설정 및 등록·변경등록', 제17호는 '법 제30조에 따른 항만시설의 사용허가, 항만시설 운영의 위임·위탁, 항만시설 사용 신고의 수리, 항만시설 사용료의 징수 및 면제, 항만시설운영자 또는 임대계약자의 사용료의 요율 및 징수방법 등에 관한 신고의 수리, 사용료 대납업무에 드는 경비의 지급'에 관한 권한을 지방해양수산청장(이 사건의 경우 울산지방해양수산청장)에 위임한다고만 규정하고 있을 뿐이고, 달리 피고가 해양수산부장관으로부터 항만시설의 사용허가 등에 관한 권한을 위임받았다고 볼 아무런 근거가 없다.

군산지방해양수산청장이 감사결과에 따라 항만산하물류협회 산하의 분사무소에 대하여 항만시설 사용료를 소급하여 부과하자 취소를 구한 사건에서 그동안 지속적으로 항만시설사용료를 면제해온 사실과 소급하여 사용료를 부과하여야 할 공익적 필요성이 없음을 들어 위와 같은 처분은 신뢰보호원칙에 위배되는 것으로 보고 원고의 청구를 인용한 판결 1. 당사자들의 주장 요지 가. 원고 1) 원고는 군산청으로부터 군산항만의 청소업무를 수행하도록 지정된 비영리법인으로, 항만시설 사용료 관련 법령에서 규정하고 있는 ‘항만관리 또는 항만하역을 위하여 항만 안에서 항만시설의 관리·경비 및 청소 등 항만관리청으로부터 위탁 또는 지정받은 업무를 수행하기 위하여 항만시설을 사용하는 비영리법인’에 해당한다. 그렇다면 원고는 항만시설 사용료 면제대상에 해당되므로, 피고의 원고에 대한 이 사건 처분은 항만시설 사용료 관련 법령을 위반한 위법한 처분이다. 2) 가사 원고가 사용료 면제대상이 아니라고 하더라도, 원고가 상당기간 사용료를 납부하지 않은 것은 사용료 면제처분이 항만시설 사용료에 관한 관련 법령을 근거로 한 것으로 정당하다고 믿었기 때문이고, 이런 원고의 신뢰에 대하여 원고에게 그 귀책사유는 없다고 할 것인바, 원고의 이러한 신뢰는 보호되어야 한다. 2. 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 위배되는지 여부 가) 관련 법리 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기초하여 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는바, 어떠한 행정처분이 이러한 요건을 충족하는 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아닌 한 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다(대법원 1999. 3. 9. 선고 98두19070 판결, 대법원 2006. 6. 9. 선고 2004두46 판결, 대법원 2008. 1. 17. 선고 2006두10931 판결 참조). 나) 구체적 판단 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제4호증, 제12호증의 2 각 기재에 의하면, 피고는 2014년 8월 22일경 원고에게 항만시설의 사용허가에 대한 통보를 하면서, 아래와 같은 내용의 공문을 발송한 사실, 원고는 3년에 한번씩 피고에게 군산항만시설에 대한 항만시설 전용사용허가신청을 하여 피고로부터 항만시설 사용허가를 받아왔는데, 피고로부터 항만시설 사용에 따른 사용료 납부를 단 한 차례도 요구받은 적이 없이 사용료를 면제받아온 사실을 각 인정할 수 있다. 위 인정사실에 더하여, ① 원고로서는 피고의 이와 같은 사용료 면제 조치를 신뢰하여 부과될 수 있는 사용료보다 저렴한 임대료를 지급하고 다른 건물을 임차하지 아니한 것으로 보이는 점, ② 피고는, 원고가 받은 위 사용료면제 통보의 경우 ‘사용료를 일정한 금액으로 정함이 없이 관계 법령에 정하는 바에 따른다’는 형식으로 이루어진 것이라고 주장하나, 원고가 받은 위 통보내용은 ‘사용료 면제를 항만시설사용규칙 등 관계 법령에 정한 바에 따른다’는 등의 유보적 표현으로 볼 수 없는 점(따라서 피고가 원용하는 대법원 1996. 7. 26. 선고 95누8171 판결은 사안이 달라 이 사건에 원용하기에 적절하지 않다), ③ 원고에게 항만사용료를 소급하여 부과해야할 특별한 공익적 필요성도 보이지 않는 점 등을 고려할 때, 이 사건 처분은 피고의 사용료 면제처분을 신뢰해온 원고의 신뢰를 침해한 것으로서 위법하다.