◇ 1. 구 '개발이익 환수에 관한 법률 시행령'(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되기 전의 것) 제12조 제1항 제6호 중 괄호 부분의 정당한 해석 ◇ ◇ 2. 사업시행자가 책정한 ‘분양가격’에는 기부채납시설 가액이 전부 포함되어 있는지 여부(적극) ◇ 1. 구 '개발이익 환수에 관한 법률 시행령'(2014. 7. 14. 대통령령 제25452호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘시행령’이라고만 한다) 제12조 제1항 제6호 중 괄호 부분(이하 ‘이 사건 괄호 규정’이라고 한다)은 시행령 제12조 제1항 제6호 본문에 대한 예외로서, 사업시행자가 시행령 제11조 제1항 각 호에서 정한 분양사업을 시행하여 관할 행정청의 인가등을 받은 분양가격으로 처분하는 경우에는 그 처분 가격에 공공시설 또는 토지 등의 가액 전부가 포함된 것이 아니라는 이례적인 사정이 없는 한 실제 매입가격을 기준으로 개시시점지가를 산정하고 실제 처분 가격을 종료시점지가로 적용하는 경우에 한하여 기부채납시설 가액 전부를 ‘개발비용’에 포함하여 종료시점지가에서 공제하여야 하고, 개시시점지가 및 종료시점지가를 개별공시지가를 기준으로 산정하는 경우에는 기부채납시설 가액 전부를 ‘개발비용’에 포함하지 않고 종료시점지가에서도 공제하지 않는다는 의미로 이해하여야 한다. 2. 시행령 제11조 제1항 각 호에서 정한 분양사업을 시행하여 관할 행정청의 인가등을 받은 분양가격으로 처분하는 경우에는 사업시행자는 특별한 사정이 없는 한 기부채납시설 가액 등의 제반 사업비용을 포함한 ‘조성원가’에다가 일정한 이윤을 붙여 분양가격을 책정함으로써 결과적으로 기부채납시설 가액을 수분양자에게 전가하게 된다. 구 주택법(2016. 1. 19. 법률 제13805호로 전부 개정되기 전의 것) 제38조의2에 따른 분양가 상한제는 공동주택 건설사업자가 주택 공급가격을 지나치게 높게 정하여 부동산 투기가 과열되고 중산·서민층의 주거비 부담이 증가하는 문제에 대한 대응책으로서 분양가격의 상한을 정하여 그 이하로 분양가격을 정하도록 규제하는 제도일 뿐, 공동주택 건설사업자가 합리적인 수준에서 이윤을 붙여 분양가격을 책정하는 것을 금지하는 제도는 아니다. 따라서 사업시행자가 분양가 상한금액 범위 내에서 책정한 ‘분양가격’이 ‘조성원가’에도 못 미치는 극히 이례적인 경우가 아닌 한, 사업시행자가 책정한 ‘분양가격’에는 기부채납시설 가액 등 제반 사업비용이 전부 포함되어 있는 것으로 보아야 한다. ☞ 개발부담금 납부의무자인 원고가 이 사건 기부채납시설 가액이 개발부담금 산정의 공제항목인 ‘개발비용’에 포함되어야 함에도 피고가 이를 제외시키고 산정·부과한 개발부담금부과처분의 취소를 구한 사안에서, 원고가 책정한 분양가격에는 이 사건 기부채납시설 가액이 모두 포함되어 있다고 보아야 하고, 개시시점지가 및 종료시점지가가 개별공시지가를 기준으로 산정되어 이 사건 괄호 규정의 개발비용 인정 요건을 갖추지 못하였으므로, 이 사건 기부채납시설 가액은 ‘개발비용’에 해당하지 않는다고 보아야 함에도 이와 달리 판단한 원심판결을 파기한 사례.

개발부담금제도는 사업시행자가 개발사업을 시행한 결과 개발대상토지의 지가가 상승하여 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우에 이를 일부 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하여 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이므로, 개발사업시행자에게 부과할 개발부담금 산정의 전제가 되는 개발이익을 산출함에 있어서는 가능한 한 부과대상자가 현실적으로 얻게 되는 개발이익을 실제에 가깝도록 산정하여야 할 것으로서, 개발이익 산정시 공제항목으로서의 토지매입가격도 그 명목 여하에 관계없이 개발사업시행자가 그 토지를 취득하기 위하여 매도인에게 지급한 모든 금액을 포함하는 것으로 봄이 상당하다. 이 사건의 경우를 보건대, 피고는 종전 사업시행자인 ○○○, ○○○ 등에게 토지수용의 방법이 아닌 가급적 협의매수에 의한 방법으로 사업시행지역 내 토지를 취득하도록 요청하였고 원고는 종전 사업시행자인 ○○○, ○○○로부터 이 사건 사업자의 지위를 승계받은 후 용역회사를 통하여 미취득 토지의 소유자들과 수차례 매수협의를 거쳤던 점, 원고가 이 사건 토지의 일부 소유자들과 사이에 체결한 검인매매계약서의 작성시기와 그 기재내용 등에 비추어 그 매매계약의 진정성립이 인정되는 점, 원고는 이 사건 토지 중 일부에 관하여 수용재결에 대한 행정소송이 진행되던 중 화해 및 법원의 조정을 통하여 그 소유권을 취득한 점, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라고 한다)이 협의매수에 의한 계약의 체결의 경우 그 방식에 관하여는 특별한 규정을 두고 있지 아니한 점 등을 종합적으로 고려할 때, 원고로서는 개발이익환수법 제10조3항 제4호 소정의 공익사업법의 규정에 의한 협의 또는 수용에 의하여 이 사건 토지를 취득하였다고 봄이 상당하므로, 그 실제의 매입가액 또는 취득가액을 기초로 하여 개시시점지가를 산정하여야 한다. 따라서 이 사건 토지에 대하여 실제 매입가액 또는 취득가액이 아닌 공시지가를 기준으로 개시시점지가를 산정하고 이를 기초로 개발부담금을 산출한 이 사건 처분은 위법하다. 개발부담금부과처분 취소소송에 있어 당사자가 제출한 자료에 의하여 적법하게 부과될 정당한 부담금액을 산출할 수 없는 경우, 개발부담금부과처분 전부를 취소할 수밖에 없다.

원고는 2001년 4월28일 피고 안성시장으로부터 안성시 공도읍 △△리 지상에 아파트 12개동을 신축하는 공사에 대한 주택건설사업계획승인을 받고, 2005년 5월19일 피고로부터 사용검사(준공)승인을 받았다. 원고는 이 사건 사업을 진행하면서 안성시 공도읍 △△리 ○○-○ 외 7필지를 합계 821,126,930원에 매수하여 이를 진입도로로서 기부채납한 것을 비롯하여 △△리 산○○-○외 21필지를 합계 921,317,322원에 매수하여 학교부지로 △△리 ○○ 외 1필지를 합계 137,117,404원에 매수하여 하수처리장 부지로 각 기부채납(이하 ‘이 사건 기부채납’이라 한다)하였는데 그 총 금액은 1,879,561,656원이다. 피고는 2008. 5.2. 원고에게 개발부담금 1,689,661,870원을 부과하는 처분을 하였다. 개발부담금제도는 사업시행자가 개발사업을 시행한 결과 개발대상토지의 지가가 상승하여 정상 지가상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우에 이를 일부 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하여 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이므로, 개발사업시행자에게 부과할 개발부담금 산정의 전제가 되는 개발이익을 산출함에 있어서는 가능한 한 부과대상자가 현실적으로 얻게 되는 개발이익을 실제에 가깝도록 산정해야 할 것으로서, 개발이익 산정시 공제항목으로서의 토지매입가격도 그 명목 여하에 관계없이 개발사업시행자가 그 토지를 취득하기 위하여 매도인에게 지급한 모든 금액을 포함하는 것으로 봄이 상당한 점(대법원 2007. 6.28. 선고 2007두5103 판결), ② 개발이익이란 개발사업의 시행에 의하여 정상 지가상승분을 초과하여 사업시행자 또는 토지 소유자에게 ‘귀속되는’ 토지가액의 증가분을 말하므로(법 제2조 제1호 참조) 개발부담금을 부과하기 위해서는 개발이익이 반드시 사업시행자 등에게 귀속되어야 하는 점, ③ 그렇기 때문에 법령은 개발비용으로 공제되는 항목들에 대하여 대체적으로 실제 지출액을 비용으로 인정하고 있는 바, 기부채납토지의 가액의 경우에도 이와 달리 볼 이유가 없는 점, ④ 이 사건 사업의 사업계획승인 자체가 이 사건 기부채납과 결부되어 있어 이 사건 기부채납의 이행은 공법상 ‘부담’에 해당한다고 보여지므로, 그에 소요되는 비용인 기부채납토지의 매입비용은 다른 공과금과 마찬가지로 소요비용 전체를 비용으로 인정해 주는 것이 타당한 점, ⑤ 개발부담금의 부과도 국가가 ‘반대급부 없이 법률에 규정된 요건에 해당하는 모든 자에 대하여 일정한 기준에 의하여 부과하는 금전급부’라는 점에서 조세유사적 성격을 가지고 있으므로 조세법률주의를 규정한 헌법 제59조의 취지에 비추어 그 요건은 조세법규의 경우에 준하여 명확해야 할 것인데 법령은 기부채납토지에 관하여는 공시지가에 의한다는 명문의 규정을 두고 있지 아니한 점 등에 비추어 보면, 이 사건 기부채납토지의 가액은 실제 매입가격을 기준으로 여기에 시행령 제10조1항 제6호의 규정을 적용하여 산정하는 것이 타당하다고 할 것이다.

1. 구 주택건설촉진법(2002. 12.30. 법률 제6852호로 개정되기 전의 것)에 의하여 설립된 재건축조합의 규약이 1주택을 2인 이상이 공유지분으로 소유하는 경우에 관하여 공유자 중 1인을 조합원으로 보고 그 1인을 조합원으로 등록하도록 하고 있더라도 이를 공유자 중 대표조합원 1인 이외의 나머지 공유자를 재건축조합과의 사단적 법률관계에서 완전히 탈퇴시켜 비조합원으로 취급하겠다는 취지로 해석할 수는 없고, 공유자 전원을 1인의 조합원으로 보되 공유자 전원을 대리할 대표조합원 1인을 선출하여 그 1인을 조합에 등록하도록 함으로써 조합 운영의 절차적 편의를 도모함과 아울러 조합규약이나 조합원총회 결의 등에서 달리 정함이 없는 한 공유자 전원을 1인의 조합원으로 취급하여 그에 따른 권리분배 등의 범위를 정하겠다는 의미로 보아야 한다. 2. 1주택을 2인 이상이 공유지분으로 소유함으로써 공유자 전원이 1인의 조합원으로 취급되는 경우에도, 공유자 전원의 합의에 의하여 재건축사업에 따른 개발이익 등을 공유자 중 대표조합원 1인이 모두 분배받기로 하여 그러한 의사를 재건축조합에 표시하였다거나 조합규약 등에서 그 분배에 관하여 달리 정하고 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 대표조합원을 비롯한 공유자들은 다른 일반조합원에 대한 관계에서뿐 아니라 공유자들 상호간의 관계에서도 형평이 유지되도록 개발이익 등을 분배받을 권리가 있으므로, 재건축조합은 공유자들에게 개발이익 등을 분배함에 있어 다른 일반조합원에 대한 관계에서나 공유자들 상호간의 관계에서 형평이 유지되도록 해야 하고, 대표조합원 1인에게 그 공유지분에 관한 개발이익을 초과하여 다른 공유자에게 분배되어야 할 개발이익까지 임의로 분배하는 등 형평에 현저히 반하는 권리분배를 내용으로 하는 재건축조합의 결의는 무효이다.

개발이익 환수에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다) 제6조 제1항 제3호는, 개발사업 완료 전에 사업시행자의 지위가 승계된 경우 그 지위를 승계한 자가 개발부담금을 납부할 의무가 있다고 규정하고 있는바, 이 규정은, 원칙적으로 개발이익이 실질적으로 귀속되는 자에게 개발부담금을 부과하여야 하나, 개발사업이 승계된 경우 그 승계시까지 발생한 개발이익과 승계 후에 발생한 개발이익을 가려내는 것이 쉽지 아니한 점을 고려하여 마련된 규정으로서 개발사업의 승계 당사자들 사이에 개발이익 및 개발부담금의 승계에 관한 약정이 가능함을 전제로 하는 것이므로, 이러한 약정이 불가능한 경우까지 이 규정을 적용할 것은 아니다.

개발이익의 산정에 있어 공제대상이 되는 개발비용 중 순공사비는 예정가격준칙상의 재료비(직접재료비 및 간접재료비 등)·노무비(직접노무비 및 간접노무비)·경비를 합한 이른바 공사원가 등을 그 구성요소로 하지만, 개발이익 자체가 개발사업을 통하여 얻게 되는 토지의 가치증진으로 인한 이득을 가리키는 것이어서, 위와 같은 세 가지 항목의 공사원가라 하더라도 그것이 당해 개발사업의 시행을 위하여 사업대상 토지에 투입되어 그 편익 혹은 가치의 증가를 가져온 것이라야 순공사비로서 개발비용에 해당될 수 있다.