공공단체 등의 위탁선거에 관한 법률(이하 ‘위탁선거법’이라 한다) 제24조 제2항이 “선거운동은 후보자 등록 마감일의 다음날부터 선거일 전일까지에 한정하여 할 수 있다.”고 규정하고 있어 현직 조합장이 아닌 입후보자의 경우 사실상 선거운동을 할 수 있는 기간이 별로 없는 반면에, 현직 조합장의 경우에 선거운동개시 전일까지 통상적인 업무수행 명목으로 자유롭게 조합원을 만나거나 모임에 참석할 수 있도록 허용하고 있고, 또한 위탁선거법은 농업협동조합법 제50조 제4항 제3호에 규정된 합동연설회, 공개토론회의 개최를 허용하지 아니함으로써 후보자들이 전체 조합원들에게 자신을 알릴 권리를 박탈한 반면, 이러한 제약을 실질적으로 받지 않는 사람은 오로지 현 조합장뿐이므로, 위탁선거법상의 선거운동 제한 규정은 현 조합장과 다른 후보자들 사이의 대등한 지위에서의 경쟁을 원천적으로 봉쇄하여 헌법이 보장하는 평등권을 침해하는 위헌의 소지가 있고, 이러한 위헌적인 법률인 위탁선거법에 의하여 치러진 조합장 선거 또한 무효라는 이유로 그 확인을 구하는 사안에서, 위탁선거법이 기존에 혼탁했던 공공단체 등의 선거를 깨끗하고 공정하게 치르기 위한 반성적 고려에서 제정된 점, 기간의 제한 없이 선거운동을 허용할 경우 후보자간의 지나친 경쟁이 선거관리의 곤란으로 이어져 부정행위의 발생을 막기 어렵게 되고, 후보자간의 무리한 경쟁의 장기화는 경비와 노력이 지나치게 들어 사회경제적으로 많은 손실을 가져올 뿐만 아니라 후보자간의 경제력 차이에 따른 불공평이 생기게 되는 점, 위탁선거법의 각종 선거운동 제한규정이 현직 조합장과 다른 후보자들을 차별하고 있지 아니한 점, 위탁선거법상 선거운동방법으로 선고공보, 선거벽보, 어깨띠, 전화걸기, 문자보내기, 인터넷, 명함 돌리기 등이 허용되고 있어 선거인에게 후보자를 알릴 수 있는 수단이 보장되어 있는 점 등을 종합하면, 위탁선거법상의 선거운동 제한규정을 위헌으로 볼 수는 없다고 본 사례

공공단체 등의 위탁선거에 관한 법률(이하 ‘위탁선거법’이라 한다) 제24조 제2항이 “선거운동은 후보자 등록 마감일의 다음날부터 선거일 전일까지에 한정하여 할 수 있다.”고 규정하고 있어 현직 조합장이 아닌 입후보자의 경우 사실상 선거운동을 할 수 있는 기간이 별로 없는 반면에, 현직 조합장의 경우에 선거운동개시 전일까지 통상적인 업무수행 명목으로 자유롭게 조합원을 만나거나 모임에 참석할 수 있도록 허용하고 있고, 또한 위탁선거법은 농업협동조합법 제50조 제4항 제3호에 규정된 합동연설회, 공개토론회의 개최를 허용하지 아니함으로써 후보자들이 전체 조합원들에게 자신을 알릴 권리를 박탈한 반면, 이러한 제약을 실질적으로 받지 않는 사람은 오로지 현 조합장뿐이므로, 위탁선거법상의 선거운동 제한 규정은 현 조합장과 다른 후보자들 사이의 대등한 지위에서의 경쟁을 원천적으로 봉쇄하여 헌법이 보장하는 평등권을 침해하는 위헌의 소지가 있고, 이러한 위헌적인 법률인 위탁선거법에 의하여 치러진 조합장 선거 또한 무효라는 이유로 그 확인을 구하는 사안에서, 위탁선거법이 기존에 혼탁했던 공공단체 등의 선거를 깨끗하고 공정하게 치르기 위한 반성적 고려에서 제정된 점, 기간의 제한 없이 선거운동을 허용할 경우 후보자간의 지나친 경쟁이 선거관리의 곤란으로 이어져 부정행위의 발생을 막기 어렵게 되고, 후보자간의 무리한 경쟁의 장기화는 경비와 노력이 지나치게 들어 사회경제적으로 많은 손실을 가져올 뿐만 아니라 후보자간의 경제력 차이에 따른 불공평이 생기게 되는 점, 위탁선거법의 각종 선거운동 제한규정이 현직 조합장과 다른 후보자들을 차별하고 있지 아니한 점, 위탁선거법상 선거운동방법으로 선고공보, 선거벽보, 어깨띠, 전화걸기, 문자보내기, 인터넷, 명함 돌리기 등이 허용되고 있어 선거인에게 후보자를 알릴 수 있는 수단이 보장되어 있는 점 등을 종합하면, 위탁선거법상의 선거운동 제한규정을 위헌으로 볼 수는 없다고 본 사례

1. 이 사건 법률조항에서 규정하고 있는 ‘허위사실 공표 등 후보자를 비방한 자’ 부분은 농협법 제50조 제3항에서 금지되는 행위유형을 예시하는 것으로서 해당 조항에서 금지하는 행위를 저지른 자는 모두 처벌대상이 된다고 봄이 상당하고, 이는 일반적인 수범자로서도 충분히 예측할 수 있어 이 사건 법률조항의 문언과 체계로부터 도출되는 의미범위를 넘어서는 자의적인 것으로 보이지 않으므로, 이 사건 법률조항은 죄형법정주의의 명확성원칙에 위배되지 아니한다. 2. 이 사건 법률조항에서 공직선거법 제251조 단서와 같은 특수한 위법성조각사유를 두지 않은 것은 지역농협 임원선거가 국민주권 내지 대의민주주의 원리의 구현과 직접적인 관계가 없는 단체 내부의 조직구성에 관한 것으로 상대적으로 폭넓은 제한이 허용되는 점, 지역농협 임원선거는 공직선거에 비하여 후보자비방을 통한 선거부정의 가능성과 그것이 선거에 미치는 영향이 크고, 후보자비방행위의 후유증이 선거 이후에도 지속될 수 있다는 점 등의 특수한 사정을 고려한 것이고, ‘비방’의 의미에 대한 합리적 해석과 형법상 일반 위법성조각사유의 적용에 의하여 특수한 위법성조각사유 없이도 처벌의 범위를 한정할 수 있다. 한편 이 사건 법률조항에서 공직선거법과 달리 허위사실 공표와 함께 후보자비방행위도 같은 법정형으로 처벌하는 것은 위와 같은 지역농협 임원선거의 특수성을 고려한 입법적 결단으로 보아야 할 것이고, 단순히 벌금형 액수만으로 이 사건 법률조항의 법정형이 공직선거법 제251조의 법정형보다 중하다고 판단할 수도 없으며, 이 사건 법률조항을 위반한 자가 특별한 사정이 없는 한 임원결격사유에 해당하는 형을 선고받게 되는 효과는 임원결격사유를 규정하고 있는 다른 법률조항에 의하여 발생하는 문제이다. 결국 이 사건 법률조항이 위법성조각사유와 법정형의 측면에서 지역농협 임원선거과정에서 후보자비방죄를 저지른 자를 공직선거과정에서 같은 죄를 저지른 자에 비하여 자의적으로 차별취급하고 있다고 할 수 없으므로, 이 사건 법률조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다. 3. 이 사건 법률조항은 후보자의 명예를 보호하고, 선거의 공정을 유지하기 위한 것으로 입법목적이 정당하고, 후보자비방행위를 처벌함으로써 그러한 입법목적을 달성할 수 있으므로 수단의 적절성도 인정된다. 또한 농협선거의 특수성에 비추어 볼 때 이 사건 법률조항에 특수한 위법성조각사유를 규정하지 않은 것은 다른 입법수단이 있음에도 선거인의 기본권을 더 제한하는 것이라 단정할 수 없으므로 침해최소성 원칙에 반하지 않고, 이 사건 법률조항으로 인하여 제한되는 표현의 자유가 선거의 공정을 해하는 행위를 방지하려는 공익에 비해 중하다고 볼 수 없으므로 법익균형성 원칙에도 위배된다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙에 위배되어 표현의 자유를 침해하지 아니한다. 재판관 이강국, 재판관 송두환, 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 안창호의 반대의견 이 사건 법률조항은 공직선거법과 달리 ‘공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방’한 경우와 ‘허위사실을 공표’한 경우를 구별하지 않고 동일한 법정형을 정하고 있는바, 위 두 가지 행위유형은 그 죄질 및 그에 따른 행위자 책임의 경중이 크게 다르다고 할 것임에도 이를 동일하게 취급하여 형벌체계상 균형을 잃고 있다. 또한, 이 사건 법률조항은 공직선거법상 후보자비방죄를 저지른 자에 비하여 농협법상 같은 죄를 저지른 자에게 높은 액수의 벌금형 하한의 적용을 받도록 하고 있는바, 이로 인하여 법관은 공직선거법상 후보자비방죄를 저지른 자에게 벌금형을 선고할 경우 여러 양형요소를 고려하여 피선거권이나 공무담임권이 박탈되지 않게 할 수 있는 반면, 농협법상 후보자비방죄를 저지른 자에 대하여는 극히 특별한 사정이 없는 한 일정기간 동안 지역농협 임원이 될 자격을 박탈하게 된다. 그런데 상대적으로 좁은 인적, 지역적 범위에서 자조적 조직 구성을 위하여 이루어지는 지역농협 임원선거에서 후보자를 비방한 행위가 국민의 대표를 선출하는 공직선거에서 저질러진 같은 행위보다 죄질과 책임이 더 중하다고 보기는 어렵다. 이 사건 법률조항에서 특수한 위법성조각사유를 두지 않은 것은 지역농협 임원선거 과정에서 조합원들의 표현의 자유를 위축시켜 스스로 표현행위를 자제하게 만드는 효과가 있고, 형법상 일반 위법성조각사유의 성립에 필요한 엄격한 요건을 고려할 때 일반 위법성조각사유의 존재만으로 특수한 위법성조각사유를 규정할 필요가 없다고도 볼 수 없다. 그렇다면 이 사건 법률조항은 법정형의 차이와 특수한 위법성조각사유의 존부 측면에서 지역농협 임원선거에서 후보자비방죄를 저지른 자를 공직선거법상 같은 죄를 저지른 자에 비하여 합리적 이유 없이 차별취급하고 있으므로, 헌법상 평등원칙에 위배된다

1. 농업협동조합의 임원선거에 있어서 금지되고 허용되는 선거운동이 무엇인지 여부가 형사처벌의 구성요건에 관련되는 주요사항임에도 불구하고, 그에 대한 결정을 입법자인 국회가 스스로 정하지 않고 개개 농협의 정관에 위임하는 것은 사실상 그 정관 작성권자에게 처벌법규의 내용을 형성할 권한을 준 것이나 다름없으므로, 범죄와 형벌에 관하여는 입법부가 제정한 형식적 의미의 법률로써 정하여야 한다는 죄형법정주의 원칙에 비추어 허용될 수 없다. 2. 이 사건 법률조항 중 제50조 제4항 부분은 불명확하게 규정되어 있어 이를 통해 금지되는 선거운동의 범위를 판단하기 어려우며, 제50조 제4항 각 호에 나열된 선거운동방법도 선거에 있어서 일반적으로 상정 가능한 대표적인 선거운동에 불과하고, 정관에서 어떠한 기준으로 허용할 행위 유형을 선택해야 할 것인지에 대하여 전혀 규정하지 않고 있을 뿐만 아니라, 농협의 조합원뿐만 아니라 정관 내용에 대한 인식을 기대하기 곤란한 일반 국민까지 그 수범자에 포함시키고 있어 정관에 규정될 대강의 내용에 대한 예측가능성을 인정하기 어려우므로, 이 사건 법률조항은 죄형법정주의 원칙에 위반된다.

농업협동조합법 제172조 제2항, 제50조 제2항은 임원이 되려는 자가 정관으로 정하는 기간 중에 선거운동을 위하여 조합원을 호별로 방문하는 행위를 불법 선거운동으로 규정하여 이를 처벌하고 있다. 위 호별방문죄는 연속적으로 두 호 이상을 방문함으로써 성립하는 범죄로서, 연속적인 호별방문이 되기 위해서는 각 방문행위 사이에 어느 정도의 시간적 근접성은 있어야 하지만 반드시 각 호를 중단없이 방문해야 하거나 동일한 일시 및 기회에 방문해야 하는 것은 아니므로 해당 선거의 시점과 법정 선거운동기간, 호별방문의 경위와 장소, 시간, 거주자와의 관계 등 제반 사정을 종합하여 단일한 선거운동의 목적으로 둘 이상 조합원의 호를 계속해서 방문한 것으로 볼 수 있으면 그 성립이 인정되고, 이와 같이 연속성이 인정되는 각 호별방문행위는 그 전체가 포괄일죄의 관계에 있게 된다. 한편 호별방문의 대상이 되는 호는 일상생활을 영위하는 거택에 한정되지 않고 일반인의 자유로운 출입이 가능하도록 공개되지 아니한 곳으로서 널리 주거나 업무 등을 위한 장소 혹은 그에 부속하는 장소라면 이에 해당할 수 있다 할 것인데, 그 구체적인 해당 여부는 선거운동을 위하여 공개되지 않은 장소에서 조합원을 만날 경우 생길 수 있는 투표매수 등 불법·부정선거 조장 위험 등을 방지하고자 하는 호별방문죄의 입법취지와 보호법익에 비추어 주거 혹은 업무용 건축물 등의 존재 여부, 그 장소의 구조, 사용관계와 공개성 및 접근성 여부, 그에 대한 조합원의 구체적인 지배·관리형태 등 여러 사정을 종합적으로 고려하여 이루어져야 한다.

1999. 9. 7. 법률 제6018호로 제정된 농업협동조합법(이하 ‘농협법’이라 한다)의 여러 규정, 조세특례제한법 제72조, 국정감사 및 조사에 관한 법률 제7조, 공직자윤리법 제3조 제1항 제9호, 제10조 제1항 제10호, 부패방지법 제2조 제1호 라목, 공직자윤리법 제3조 제1항 제10호 등의 규정 내용 및 취지에 비추어 보면, 농협중앙회는 국민경제 및 산업에 중대한 영향을 미치고 있고 업무의 공공성이 현저한 기업체에 해당한다. 또한, 농협법은, 제125조 제4항, 제163조에서 농림부장관은 농협중앙회 이사회의 의결사항이 위법한 경우는 물론 부당하다고 인정할 경우에도 이를 취소하거나 그 집행을 정지할 수 있도록 규정함으로써 확장된 이사회의 권한에 비례하여 국가의 감독 범위 또한 확장되었고, 제162조 제1항에서는 농림부장관은 농협법이 정하는 바에 따라 농협중앙회를 감독하며 대통령령이 정하는 바에 따라 감독상 필요한 명령과 조치를 할 수 있도록 규정하고, 제162조 제4항, 제164조 제1항, 제165조 제1항, 제168조 제2항 등 여러 규정에 의하여 농림부장관 또는 금융감독위원회가 농협중앙회의 운영 전반에 관하여 광범위하고 다양한 방법으로 지도·감독을 하도록 하고 있다. 이러한 점을 종합하여 보면, 농협중앙회는 국민경제 및 산업에 중대한 영향을 미치고 있고 업무의 공공성이 현저하여 국가가 법령이 정하는 바에 따른 지도·감독을 통하여 그 운영 전반에 관하여 실질적인 지배력을 행사하고 있는 기업체로서 특가법 제4조 제1항 제2호 소정의 정부관리기업체에 해당한다고 보기에 충분하다.

형벌법규의 해석은 엄격하여야 하고 명문규정의 의미를 피고인에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 죄형법정주의의 원칙에 어긋나는 것으로서 허용되지 않는다(대법원 2005. 11. 24. 선고 2002도4758 판결 등 참조). 농업협동조합법(이하 ‘법’이라 한다) 제50조 제4항은 “누구든지 임원선거와 관련하여 다음 각호의 방법 중 정관이 정하는 행위 외의 선거운동을 할 수 없다. 1. 선전벽보의 부착, 2. 선거공보의 배부, 3. 소형인쇄물의 배부, 4. 합동연설회 또는 공개토론회의 개최, 5. 전화·컴퓨터 통신을 이용한 지지호소”라고 규정하고, 법 제172조 제2항 제2호는 법 제50조 제4항의 규정을 위반하여 선거운동을 한 자를 처벌하도록 규정하고 있으나, 그러한 행위의 금지기간에 관하여는 별도의 규정을 두지 않고 있다. 반면에 법 제50조 제2항은 “임원이 되고자 하는 자는 정관이 정하는 기간 중에는 선거운동을 위하여 조합원을 호별방문을 하거나 특정장소에 모이게 할 수 없다.”라고 규정하여 그 행위의 금지기간을 정관에서 정하도록 명시적으로 위임하고 있다. 이상의 규정들을 종합하여 살펴보면, 법 제50조 제2항의 행위와는 달리 법 제50조 제4항의 선거운동방법 중 정관이 정하는 행위는 기간제한이 없이 행할 수 있는 것이라고 해석하여야 하므로, 정관에서 법 제50조 제4항의 선거운동방법을 행할 수 있는 기간에 관한 제한을 별도로 규정하고 있다고 하더라도, 법 제50조 제4항의 선거운동방법 중 정관에서 정하는 행위를 위 기간 전에 행하였다고 하여, 이를 법 제50조 제4항 위반죄로 처벌하는 것은 확장해석이나 유추해석을 금지하는 죄형법정주의의 원칙상 허용되지 아니한다고 할 것이다. 〈축산업협동조합 정관에서 선거운동의 방법으로 “소형인쇄물의 배부”와 “전화·컴퓨터 통신을 이용한 지지호소”를 규정하고, “위 규정에 의하여 행할 수 있는 선거운동은 당해 후보자의 등록이 끝난 때부터 선거일 전일까지에 한하여 이를 할 수 있다.”고 규정하고 있는데, 피고인이 조합장 후보등록을 마친 2006. 2. 2. 이전인 2005. 12. 8.경부터 2006. 2. 1.경까지 사이에 조합원들에게 전화를 하여 조합장 후보에 대한 지지를 호소한 사안에서, 전화를 이용하여 지지를 호소하는 방법은 법 제50조 제4항의 선거운동방법 중 위 조합이 정관으로 정한 것으로서 적법한 방법이라고 할 것이므로, 원심이 정관에서 위 선거운동방법을 할 수 있는 기간을 제한하고 있다고 하여 이를 위반한 행위를 법 제50조 제4항의 위반행위라고 해석한 것은 위법하다고 하여 파기환송한 사례.〉

형벌법규의 해석은 엄격하여야 하고 명문규정의 의미를 피고인에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것은 죄형법정주의의 원칙에 어긋나는 것으로서 허용되지 않는다(대법원 2005. 11. 24. 선고 2002도4758 판결 참조). 농업협동조합법(이하 ‘법’이라 한다) 제50조 제4항은 “누구든지 임원선거와 관련하여 1. 선전벽보의 부착, 2. 선거공보의 배부, 3. 소형인쇄물의 배부, 4. 합동연설회 또는 공개토론회의 개최, 5. 전화·컴퓨터통신을 이용한 지지호소의 방법 중 정관이 정하는 행위 외의 선거운동을 할 수 없다”고 규정하고, 법 제172조 제2항 제2호는 법 제50조 제4항의 규정을 위반하여 선거운동을 한 자를 처벌하도록 규정하고 있다. 그런데 법 제50조의 규정내용 및 입법연혁 등에 비추어 보면, 법 제50조 제4항은 선거의 과열방지 및 공정성을 확보하기 위하여 선거운동방법을 한정하고, 정관에서 정한 것 이외의 선전벽보의 부착, 선거공보 등의 배부, 합동연설회 등의 개최 및 전화 등을 이용한 지지호소나 이와 유사한 형태의 선거운동을 금지하고 있는 규정이라고 할 것이다(대법원 2005. 5. 13. 선고 2005도1784 판결 참조). 따라서 그에 대한 처벌규정인 법 제172조 제2항 제2호도 법 제50조 제4항의 규정 범위 내에서 정관으로 정한 선거운동방법과 다른 방식으로 선거운동을 한 자를 처벌하기 위한 규정으로 봄이 상당하고, 이를 법 제50조 제4항에 의하여 정해진 선거운동의 방법으로 선거운동을 하면서 허위의 사실을 게재하거나 공표하는 행위까지 처벌하는 규정으로 보는 것은 형벌법규를 피고인에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하는 것이 되어 죄형법정주의의 원칙상 허용될 수 없다.

농업협동조합법 제50조 제1항은 누구든지 자기 또는 특정인을 지역농협의 임원 또는 대의원으로 당선되거나 당선되게 하거나 당선되지 못하게 할 목적으로 조합원이나 그 가족 등에게 금전겧건컖향응 기타 재산상의 이익 등을 제공하는 행위를 금지하고 있는바, 이는 농업협동조합의 임원 또는 대의원 선거의 공정성을 확보하고 선거부정과 혼탁선거를 방지하려는 데에 입법취지가 있다고 할 것이고, 같은 법 제79조 제1항에서는 합병 후 존속하거나 설립되는 지역농업협동조합은 소멸되는 지역농협의 권리의무를 승계한다고 규정하고 있는 점 등에 비추어 보면, 지역농협이 다른 조합과 합병하는 경우에 있어서는 그 합병절차가 완료되기 전이라고 하더라도 누구든지 그 합병으로 존속하거나 신설될 조합의 임원 또는 대의원으로 당선되려는 등의 목적으로 합병될 각 조합의 조합원 등에게 금품 등을 제공하는 행위는 법 제50조 제1항 제1호에 해당하는 것으로 보아야 할 것이다.

농업협동조합법 제50조 제1항은 금품제공 등을, 제2항은 호별방문 등을, 제3항은 후보자비방 등을 각 금하고 있고 제4항은 허용되는 선거운동방법을 규정하고 있는바, 그 규정 내용 및 입법연혁 등에 비추어 보면 위 법 제50조 제4항을 같은 조 제1항 내지 제3항에 대하여 보충적으로 적용되는 규정으로 볼 수는 없다고 할 것이고, 따라서 선거일 공고일 이전의 금품제공 행위를 법 제172조 제1항, 제50조 제1항 위반죄로 처벌할 수 없다고 하여, 이와 같은 행위를 법 제172조 제2항, 제50조 제4항에 위반되는 것으로 해석하는 것은 확대해석과 유추해석을 금지하는 죄형법정주의원칙에 위배되어 허용될 수 없다.