행정계획은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 관련 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 일정한 질서를 실현하기 위하여 설정한 활동기준이나 그 설정행위를 말하는 것으로서, 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체의 위와 같은 형성의 자유가 무제한적이라고 할 수는 없고, 행정계획에서는 그에 관련되는 당사자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 사이에서나 사익 사이에서도 정당하게 비교·교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안·결정할 때 이익형량을 전혀 행하지 않거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 이익형량에 하자가 있어 위법하게 될 수 있다. ☞ 도시계획시설인 도시자연공원으로 결정·고시된 이 사건 토지의 일부를 매입하여 그 위에 테니스장을 운영하다 폐업한 원고가 피고에게 이 사건 토지에 대한 도시계획시설결정을 해제해 달라는 입안제안을 하였다가 거부된 사건에서, ① 원고가 이 사건 토지에 관한 소유권을 취득할 당시 이미 위 토지는 도시계획시설(공원)로 지정되어 있었으므로, 원고로서는 그 소유권 행사에 어느 정도 제약이 있으리라는 사정을 알면서 그 소유권을 취득한 점, ② 원고 스스로 수립하여 인가받은 실시계획에 따라 1986년경 이 사건 토지에 공원시설인 테니스장이 설치되어 2011년경까지 테니스장이 운영되었으므로, 이 사건 토지가 위 계획에서 정한 용도대로 사용되지 않은 기간은 이 사건 처분이 있기 전까지의 2년 7개월 정도에 불과하고, 원고가 위와 같이 테니스장을 운영한 것이 이 사건 토지가 도시자연공원 부지로 편입되어 있음으로 인한 부득이한 선택이라는 점을 감안하더라도, 원고가 장기간 재산권 행사를 현저히 제한받아 왔다고 보기는 어려운 점, ③ 이처럼 최근까지 공원시설이 설치ㆍ운영되어 왔던 이 사건 토지에 관하여, 현재 피고가 직접 또는 다른 사업시행자를 통해 테니스장을 운영할 계획을 마련하거나 새로운 공원조성계획을 입안하지 못하고 있다고 하여, 이 사건 토지를 공원으로 이용해야 할 공익적 필요성을 피고 스스로도 낮게 판단한 것이라고 볼 것은 아닌 점, ④ 피고가 인근 토지 중 일부를 도시자연공원에서 제외한 것은 도로나 학교 등 다른 도시계획시설을 설치하기 위한 새로운 공익적 필요에 따른 것이지, 토지소유자의 이익을 위하여 도시계획시설에서 해제해 준 것은 아니라고 할 것인 점 등에 비추어, 이 사건 토지를 도시자연공원으로 유지할 공익상 필요가 사라졌다거나 원고의 재산권 행사를 과도하게 제한해 왔다고 보기 어렵다는 이유로, 이 사건 처분에 이익형량에 하자가 있지 않다고 한 사례

1. 행정청이 도시계획시설인 유원지를 설치하는 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 인가하려면, 그 실시계획에서 설치하고자 하는 시설이 국토계획법령상 유원지의 개념인 ‘주로 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락과 휴양을 위한 시설’에 해당하고, 그 실시계획이 국토계획법령이 정한 도시계획시설(유원지)의 결정?구조 및 설치의 기준에 적합하여야 한다. 2. 국토계획법에 따르면, 도시계획시설사업의 시행자는 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 작성하여 행정청의 인가를 받아야 하고(제88조 제2항), 실시계획의 인가 고시가 있으면 도시계획시설사업의 시행자는 사업에 필요한 토지 등을 수용 및 사용할 수 있다(제95조, 제96조). 위와 같은 국토계획법의 규정 내용에다가 도시계획시설사업은 도시 형성이나 주민 생활에 필수적인 기반시설 중 도시관리계획으로 체계적인 배치가 결정된 시설을 설치하는 사업으로서 공공복리와 밀접한 관련이 있는 점, 도시계획시설사업에 관한 실시계획의 인가처분은 특정 도시계획시설사업을 현실적으로 실현하기 위한 것으로서 사업에 필요한 토지 등의 수용 및 사용권 부여의 요건이 되는 점 등을 종합하면, 실시계획의 인가 요건을 갖추지 못한 인가처분은 공공성을 가지는 도시계획시설사업의 시행을 위하여 필요한 수용 등의 특별한 권한을 부여하는 데 정당성을 갖추지 못한 것으로서 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 하자가 있다고 할 것이다. 3. 행정청이 어느 법률관계나 사실관계에 대하여 어느 법률의 규정을 적용하여 행정처분을 한 경우에 그 법률관계나 사실관계에 대하여는 그 법률의 규정을 적용할 수 없다는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있는 때에는 행정청이 이를 잘못 해석하여 행정처분을 하였더라도 이는 그 처분 요건사실을 오인한 것에 불과하여 그 하자가 명백하다고 할 수 없지만(대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결, 대법원 2012. 10. 25. 선고 2010두25107 판결 등 참조), 법령 규정의 문언상 처분 요건의 의미가 분명함에도 행정청이 합리적인 근거 없이 그 의미를 잘못 해석한 결과, 처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 해당 처분을 한 경우에는 법리가 명백히 밝혀지지 아니하여 그 해석에 다툼의 여지가 있다고 볼 수는 없다(대법원 2014. 5. 16. 선고 2011두27094 판결 참조). 도시계획시설인 유원지로 설치하려는 시설이 고소득 노인층 등 특정 계층의 이용을 염두에 두고 분양 등을 통한 영리 추구가 그 시설 설치의 주요한 목적이고, 그 주된 시설도 주거 내지 장기 체재를 위한 시설로서 일반 주민의 이용가능성이 제한될 수밖에 없을 뿐만 아니라 전체적인 시설의 구성에 비추어 보더라도 일반 주민의 이용은 부수적으로만 가능하다고 보이는 경우, 도시계획시설규칙 제56조에 정한 ‘주로 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락과 휴양을 위한 시설’로서 공공적 성격이 요구되는 도시계획시설인 유원지와는 거리가 먼 시설임이 분명하고, 그럼에도 합리적 근거 없이 처분 요건이 충족되지 아니한 상태에서 한 도시계획시설사업에 관한 실시계획 인가처분의 하자는 객관적으로 명백하다고 할 것이다. ☞ 도시계획시설(유원지) 결정에 따른 도시계획시설사업의 사업시행자로 지정된 제주국제자유도시개발센터가 주거?레저?의료기능이 통합된 휴양형 거단지 개발사업에 따라 조성하고자 한 예래휴양형 주거단지는 ‘주로 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락과 휴양을 위한 시설’로서 공공적 성격이 요구되는 도시계획시설인 유원지의 개념과 목적에 부합하지 아니하므로 그와 같은 시설을 설치하는 내용의 도시계획시설사업에 관한 실시계획 인가처분은 위법하고 그 하자가 중대?명백하여 당연무효이며, 당연무효인 인가처분에 기초한 수용재결도 무효라고 본 사안

행정청이 도시계획시설(도로)로 예정된 토지의 기부채납을 당사자가 신청한 형질변경허가의 조건으로 하기 위하여는 기부채납의 대상이 된 토지에 공공시설을 설치할 필요가 있고 그 기부채납의 정도가 공익상 불가피한 범위와 형질변경의 이익범위 내에서 이루어져야 한다는 점 외에도 공공시설 설치의 필요성이 당해 토지에 대한 형질변경에 따른 것이어야 한다(형질변경을 신청한 토지가 이미 도로에 접하고 있어서 기부채납 대상토지에 도로를 설치하여 진입로를 확보할 필요가 없고, 그 토지에 도로가 설치된다고 하여 신청토지의 효율적인 이용에 이바지하는 것도 아니며, 신청토지에 대한 형질변경 후의 건축으로 곧바로 도로설치 또는 확충의 필요가 생긴다고 보기도 어려워 기부채납 대상토지에 대한 도로설치의 필요성이 신청토지에 대한 형질변경에 따라 생긴다고 할 수 없다는 이유로, 도로로 예정된 위와 같은 토지에 대한 기부채납조건을 그 형질변경허가의 조건으로 제시한 것이 적법하다고 할 수 없다고 한 사례).

1. 도시계획사업에 따라 전시관으로 사용하기 위하여 건축된 도시계획시설(공원시설)인 불교전시관을 도시계획사업 실시계획의 인가조건인 전시관 용도가 아닌 납골당의 용도로 사용하는 것은 도시계획사업 실시계획 변경인가가 불필요한 구 도시계획법시행규칙 제14조 제3호의 ‘기존시설의 용도변경을 수반하지 아니하는 경우’에 해당한다고 볼 수 없다. 2. 도시공원 내에 위치한 기존의 종교시설로서 도시계획시설이 아닌 법당의 내부 벽면에 납골함 등 설비를 하여 법당을 납골당의 용도로 사용하는 것은 건물의 신축이나 증축·개축을 요하지 않고, 건물의 외형에도 아무런 변화를 초래하지 않는 것이므로 도시공원법 제8조 제1항의 공원관리청의 점용허가를 받을 필요가 있는 공원시설 이외의 시설·건축물 또는 공작물의 설치, 토지의 형질변경 등의 행위에 해당한다고 볼 수 없다.

도로등 도시계획시설의 도시계획결정고시 및 지적고시도면의 승인고시는 도시계획시설이 설치될 토지의 위치, 면적과 그 행사가 제한되는 권리내용 등을 구체적, 개별적으로 확정하는 처분이고 이 경우 그 도시계획에 포함된 토지의 소유자들은 당시의 관련법령이 정한 보상기준에 대하여 보호할 가치가 있는 신뢰를 지니게 된다 할 것이므로, 그 고시로써 당해 토지가 공공용지의취득및손실보상에관한특례법시행규칙(1995. 1. 7. 건설교통부령 제3호로 개정된 것) 부칙 제4항이 정한 ‘공공사업시행지구’에 편입된다고 보아야 할 것이고, 따라서 규칙 부칙 제4항에 의하여 규칙 시행일인 1995. 1. 7. 이전에 도시계획시설(도로)의 부지로 결정·고시된 불법형질변경 토지에 대하여는 형질변경이 될 당시의 토지이용상황을 상정하여 평가하도록 규정한 그 시행규칙 제6조 제6항을 적용할 수 없다.